Consórcios públicos_ características principais - Revisão - Área Gratuita _ Emagis

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09/10/2020 Consórcios públicos: características principais - Revisão - Área Gratuita | Emagis
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Nosso plano de Questões Discursivas traz, a cada semana, 4 (quatro) novas questões de caráter dissertativo,
sempre inéditas e exclusivas, para serem respondidas pelos nossos alunos e, na sequência, corrigidas e avaliadas
pelos nossos professores, com a seleção das melhores respostas. 
Em recente rodada de 2018, uma das questões veio assim formulada: 
(EMAGIS) Discorra sobre as principais características dos consórcios públicos a partir da disciplina normativa da Lei nº
11.107/2005. 
Confira os comentários preparados pelos nossos professores: 
Na esteira da matriz fixada no art. 241 da Constituição Federal (“A União, os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes
federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de
encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos” - redação dada pela EC nº
19/1998), a Lei nº 11.107/2005 estabeleceu o marco regulatório da “contratação” de consórcios públicos voltados à
gestão associada de objetivos de interesse comum. Referido diploma legal foi regulamentado pelo Decreto nº
6.017/2007, que apresenta a seguinte definição normativa de consórcio público, in verbis:
 

“Consórcio público: pessoa jurídica formada exclusivamente por entes da Federação, na forma da Lei nº 11.107, de
2005, para estabelecer relações de cooperação federativa, inclusive a realização de objetivos de interesse comum,
constituída como associação pública, com personalidade jurídica de direito público e natureza autárquica, ou como
pessoa jurídica de direito privado sem fins econômicos.” (art. 2º, inciso I)
 
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É oportuno mencionar que semelhante “modelo de gestão associada de serviços públicos contemplado pelo artigo
241 da Constituição -- gestão associativa consensual, note-se muito bem -- por meio de consórcios públicos e
convênios de cooperação [e refiro, neste passo, a Lei n. 11.107/05] permite o adequado tratamento da realidade, sem
violência ao princípio da autonomia municipal”, consoante apontado no voto proferido pelo Ministro Eros Grau no
julgamento da medida cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2.077-MC/BA (acórdão publicado no DJe-
197 em 09/10/2014, sob a relatoria do Ministro Joaquim Barbosa).
 

Com efeito, a prestação de serviços públicos através de um mecanismo de parceria e administração cooperativa
consulta os interesses dos entes da Federação consorciados, dando concreção ao princípio da eficiência. Nas
palavras de José dos Santos Carvalho Filho, o objeto dos consórcios “se concentra na realização de atividades e
metas de interesse comum das pessoas federativas consorciadas (art. 1º). Cuida-se, em última instância, de profícuo
instrumento do federalismo cooperativo, através do qual os entes estatais, sem embargo de não abrirem mão de sua
ampla autonomia, preservada na Constituição, se associam a outras pessoas também estatais para alcançar metas
que são importantes para todos, sempre observados os parâmetros constitucionais.” (‘Manual de direito administrativo’.
32ª ed. São Paulo: Atlas, 2018, p. 240)
 

Nesse quadro, as características essenciais dos consórcios públicos, cerne da questão sob exame, são extraídas
das próprias disposições da Lei nº 11.107/2005, realçadas, sobretudo, pelo magistério da doutrina.
 

Primeiramente, nota-se que a novel legislação aponta o caráter contratual dos consórcios públicos (na linha do que
indicam os seus arts. 1º e 3º), revelando a possibilidade de envolver diversas esferas governamentais em cooperação,
inclusive a União (arts. 1º e 4º, inciso II), bem como a exigência de autorização legal para sua celebração (art. 5º). Tal
aspecto é relevante na perspectiva da compreensão havida acerca dos “convênios e consórcios administrativos”
anteriormente à edição da Lei nº 11.107/2005, recordando-se, a propósito, célebre lição de Hely Lopes Meirelles no
sentido de que “Convênio é acordo, mas não é contrato”.
 

A esse respeito, lecionava o ilustre Professor que, no contrato, “as partes têm interesses diversos e opostos; no
convênio os partícipes têm interesses comuns e coincidentes”, assumindo, assim, posições jurídicas idênticas,
malgrado admitida a colaboração diferenciada de cada ente, conforme suas possibilidades, para a consecução do
objetivo comum visado (‘Direito administrativo brasileiro’. 26ª ed. São Paulo: Malheiros, 2001, p. 377). Prosseguindo,
advogava que os mesmos preceitos seriam aplicáveis aos consórcios administrativos, tendo como traço distintivo o
fato destes enlaçarem “entidades estatais, autárquicas, fundacionais ou paraestatais, sempre da mesma espécie” (do
mesmo nível federativo), não adquirindo personalidade jurídica (op. cit., p. 379).
 

Para além disso, importante assinalar que a nova moldagem legal prevê a personificação do consórcio público,
prescrevendo a instituição de pessoa jurídica para a execução do objetivo de interesse comum, dotada de
personalidade de direito público – como “associação pública” (art. 41, inciso IV, do CC), de natureza autárquica – ou de
direito privado, nos moldes dos arts. 1º, § 1º, e 6º da Lei nº 11.107/2005 e dos arts. 2º, inciso I, e 5º,inciso IV, do
precitado Decreto nº 6.017/2007.
 

E não é demasiado referir que, mesmo sendo constituído sob a forma de direito privado, observando os requisitos da
legislação civil (art. 45 do CC), o consórcio público submete-se a um regramento híbrido, o que é explicitado pelo § 2º
do art. 6º do mesmo diploma. Quanto ao ponto, Maria Sylvia Zanella Di Pietro pondera que, “se tiver personalidade de
direito privado, reger-se-á pelo direito civil, em tudo o que não for expressamente derrogado por normas de direito
público, tal como ocorre com as fundações governamentais instituídas com personalidade de direito privado e com as
empresas estatais. A própria Lei nº 11.107 derroga parcialmente o direito privado, na medida em que se aplica aos
consórcios públicos, independentemente de sua personalidade pública ou privada. Especificamente, o direito privado é
derrogado quando o artigo 6º, § 2º, determina a sujeição dos consórcios com personalidade de direito privado às
normas sobre licitação, celebração de contratos, prestação de contas e admissão de pessoal.” (‘Direito administrativo’.
22ª ed. São Paulo: Atlas, 2009, p. 476)
 

De outro giro, registre-se que o consórcio público instituído como associação pública, possuindo personalidade
jurídica de direito público, integra a administração indireta de todos os entes da Federação consorciados (art. 6º, § 1º,
da Lei nº 11.107/2005). Em qualquer caso – seja associação pública, seja pessoa jurídica de direito privado – o
consórcio público está sujeito à fiscalização contábil, operacional e patrimonial pelo Tribunal de Contas competente
para apreciar as contas do Chefe do Poder Executivo representante legal do consórcio (art. 9º, parágrafo único, da
mesma Lei). 
 

Tais notas características dos consórcios públicos são sintetizadas no escólio doutrinário de Rafael Carvalho
Rezende Oliveira, veja-se:
 

“Com o advento da Lei 11.107/2005, as novas características dos consórcios públicos são: 1) os consórcios públicos
são contratos: o caráter contratual dos consórcios foi mencionado, por exemplo, no art. 3.º da Lei 11.107/2005. Cabe
registrar que, mesmo antes do advento da Lei dos Consórcios Públicos, alguns autores já apontavam o seu caráter
contratual. De acordo com essa doutrina, que não era majoritária no Direito Administrativo, os contratos poderiam ser
divididos em duas categorias: a) “contratos de intercâmbio”: contratos com interesses antagônicos (ex.: contrato entre
a Administração e uma empreiteira para execução de obra); e b) “contratos de comunhão de escopo”: contratos com
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interesses comuns (ex.: contrato de consórcio público); 2) a União pode integrar consórcios: a participação da União
nos consórcios públicos é autorizada pelo art. 1.º da Lei 11.107/2005; 3) exigência de autorização legislativa para
formatação dos consórcios: o art. 5.º da Lei 11.107/2005 exige a autorização legislativa para que o Executivo celebre
consórcios públicos; 4) imposição de personificação dos consórcios: os arts. 1.º, § 1.º, e 6.º da Lei 11.107/2005 exigem
a instituição de pessoa jurídica de direito público (associação pública) ou de direito privado para execução do contrato
de consórcio.” (‘Curso de direito administrativo’. 6ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 2018, pp. 150-1)
 

Enfim, embora outras peculiaridades possam ser destacadas a respeito dos consórcios públicos, à luz do
regramento normativo vigente, destacamos os aspectos acima, imprescindíveis à sua adequada caracterização. 
Emagis: líder em aprovação nos mais exigentes concursos públicos! 
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