CONSTITUIÇÃO E ADMINISTRAÇÃO PUBLICA

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CONSTITUIÇÃO E 
ADMINISTRAÇÃO 
PÚBLICA 
Débora Grivot
Constituição de 1988
Objetivos de aprendizagem
Ao final deste texto, você deve apresentar os seguintes aprendizados:
 Identificar os direitos fundamentais e princípios constitucionais da
gestão pública.
 Reconhecer como se aplicam esses fundamentos na governança
pública.
 Definir os preceitos constitucionais na execução das atividades de
governança.
Introdução
A Constituição Federal serve como referência para as ações de gover-
nança, cuja finalidade é a garantia do interesse público. Neste capítulo, 
você vai estudar a Constituição Federal de 1988, especialmente os seus 
princípios e direitos fundamentais, e de que modo os gestores devem 
usar a governança estratégica para garanti-los.
Direitos fundamentais e princípios 
constitucionais
O ponto de partida para o estudo da aplicação dos fundamentos constitu-
cionais na administração pública é a análise geral do conceito de princípio 
constitucional e dos direitos fundamentais. Tudo começa pela identifi cação de 
um Estado de Direito cuja coerência dos objetivos no desenvolvimento e na 
promoção de uma sociedade mais justa e humanitária se perceba nitidamente. 
As diretrizes e objetivos do Estado estão literalmente traduzidas no art. 3º da 
Constituição de 1988 (BRASIL, 1988):
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Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil:
I — construir uma sociedade livre, justa e solidária;
II — garantir o desenvolvimento nacional;
III — erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades 
sociais e regionais;
IV — promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, 
idade e quaisquer outras formas de discriminação.
Para promover esses objetivos fundamentais, o Estado se posiciona jurídica 
e estrategicamente, por meio dos seus orgãos constituintes e, principalmente, 
segundo a sua estrutura jurídica, na qual estão os órgãos de gestão, a admi-
nistração pública (como uma verdadeira interface entre o Estado e os seus 
objetivos) e a sociedade (como materizalição do interesse público contido no 
preceito fundamental). A seguir, observe como podemos identificar os direitos 
fundamentais e princípios constitucionais da gestão pública.
Direitos fundamentais e princípios constitucionais 
aplicados à gestão pública
São princípios constitucionais da administração pública aqueles contidos no 
texto constitucional (art. 37 da Constituição Federal). No entanto, o ponto 
mais alto do desenvolvimento desse setor hoje é a identifi cação de um direito 
fundamental à boa administração e governança. Para que cheguemos nesse 
estágio, alguns princípios estão expressos no texto constitucional, compre-
endendo aqueles que nasceram com a Consituição e incluindo os que foram 
acrescentados posteriormente, como o princípio da efi ciência, por exemplo, 
para integrar o cenário constitucional e irradar a sua proteção para todo o 
ordenamento jurídico. 
Além desses expressos, outros princípios, mesmo implícitos, norteiam toda 
ação do gestor, as atividades de administração e governança. São literalmente 
elencados no texto constitucional: os princípios da legalidade, impessoalidade, 
moralidade, publicidade e eficiência. 
O princípio da legalidade é tradicional e está em todo o suporte do or-
denamento jurídico, de forma preliminar a qualquer outro preceito e dentro 
de todos. No que diz respeito à governança em específico, esse princípio se 
apresenta mais rígido e rigoroso em face da especialidade do setor, cujo objetivo 
final é o bem comum — por isso o elemento diferenciador é similar a uma 
baliza, na qual o gestor público só está autorizado a atuar em conformidade 
com o que for expressa e legalmente autorizado. 
Constituição de 198812
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Segundo o preceito da legalidade, o gestor público jamais poderá agir conforme a sua 
vontade subjetiva, mas sempre conforme o espaço legal definido na ordem jurídica.
O princípio da impessoalidade já foi identificado como consentâneo do 
princípio da finalidade administrativa, porque deve o gestor, dentro dos seus 
limites legais, perseguir o fim e o objetivo determinado na lei, e por isso é 
apenas um executor, um realizador das metas traçadas na lei, fazendo-o não 
por si ou para si, mas pelo bem comum a que se destina toda a administração. 
O princípio da moralidade insculpido no texto constitucional é uma ele-
vação dos demais princípios da gestão pública porque acresce uma dimensão 
axiológica ou valorativa da conduta do gestor para que esta se coadune com 
todo o sistema. Desse preceito constitucional decorre o princípio da probidade, 
pelo qual o gestor, agindo dentro dos limites que lhe foram conferidos pela lei, 
o faz de forma proba e ilibada. O seu contrário, ou a sua falta, faz o ato entrar 
em uma seara de improbidade e sujeita a controle interno na administração e 
externo pelos outros órgãos, máxime o poder judiciário.
O princípio da publicidade configura um direito fundamental de toda 
a coletividade de conhecer e fazer saber dos atos de gestão e governança. O 
mesmo interesse público que determina a exigência da pulicação de todos 
os atos da administração também a limita, fazendo exceção para casos de 
necessidade de sigilo. 
A gestão pública é norteada pelo princípio constitucional da publicidade, que pode 
ser identificado como a publicação dos atos praticados.
O princípio da eficiência foi incluído expressamente no ordenamento jurí-
dico a partir da Emenda Constitucional nº. 19, de 4 de junho de 1998. Naquela 
ocasião, foi colocado um ponto final em todas as discussões prós e contras a 
existência ou não de um princípio específico sobre eficiência, porque o conteúdo 
desse princípio passou literalmente a integrar os fundamentos norteadores da 
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atividade administrativa. Por consequência, os seus desdobramentos fixaram 
os alicerces e as diretrizes do que modernamente se pode entender por gestão 
pública e governança, permindo adoção de reformas gerenciais no Brasil. Mas 
nem sempre foi assim. 
Antes do princípio da eficiência estar expressamente previsto no orde-
namento jurídico, a construção doutrinária elaborada para assegurar a sua 
existência se baseava em suportes interpretativos diversos, como no art. 74, 
II, da Constituição Federal, isto é, na conjugação do sistema de controle 
interno entre os poderes do Estado e os resultados da gestão orçamentária 
(BRASIL, 1988). Da mesma forma, o Superior Tribunal de Justiça afirmou, 
na década de 1990, que a administração deveria ser orientada e direcionada 
pelo princípio da eficiência para alcançar o resultado de interesse público. E 
este é o ponto que liga o assunto todo: o princípio da eficiência e todos os seus 
desdobramentos desembocam na inevitável finalidade maior da administração, 
que é o interesse público. 
É em prol do interesse público que a boa administração se relaciona intrinsecamente 
ao princípio da eficiência, na medida em que todas as ações do gestor público, sendo 
sempre entendidas aquelas que são escolhidas como a melhor opção, atende às 
necessidades dos cidadãos como forma máxima de atender ao interesse público.
Assim, aparecem claramente dois pontos de ponto de vista da aplicação do 
princípio da eficiência: o ponto de vista do gestor e o ponto de vista da estrutura 
da administração. No entanto, mesmo com a conjugação dos princípios expres-
sos e não expressos na Constituição, ainda é possível evoluir o argumento e 
alcançar o que a doutrina mais moderna tem chamado de direito fundamental 
à boa governança. Esse direito fundamental ainda não consta literalmente no 
rol expresso na Constituição Federal, mas pode ser materialmente presumido 
em face da sua dimensão objetiva, porque se coaduna com a mais moderna 
direção dos princípios constitucionais atinentesao Direito Administrativo. 
Tanto é assim que Gustavo de Oliveira afirmou que a administração pú-
blica tem o dever de proceder a escolhas legítimas, o que materializa um 
direito fundamental à boa administração, sendo inprescindível o controle da 
legitimidade, ao lado da eficiência e eficácia. Assim, a relação entre meios 
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(eficiência) e resultados (eficácia) se torna mais um dos direitos fundamentais 
dos cidadãos a uma boa gestão administrativa pública. Eles fazem uma verda-
deira costura na qual a discricionariedade do ato administrativo (liberdade de 
ação conferida ao gestor público) se dá na medida proporcional (princípio da 
proporcionalidade) na qual, sob a orientação dos princípios constitucionais, 
o gestor escolhe a melhor opção — não a mais oportuna ou conveniente, mas 
a mais objetiva e rápida (OLIVEIRA; VARESCHINI, 2009).
Fonte: Adaptado de Oliveira e Vareschini (2009).
Eficiência Eficácia Efetividade
  Meios e métodos
  Relação 
custo–benefício
  Campo da operação
  Resultados
  Atingimento de 
objetivos
  Qualidade do 
resultado
Quadro 1. Diferenças entre eficiência, eficácia e efetividade.
Os autores Gustavo Henrique Justino de Oliveira e Julieta Mendes Lopes Vareschini, no 
texto Administração pública brasileira e os 20 anos da constituição de 1988: momento de pre-
domínio das sujeições constitucionais em face do direito fundamental à boa administração 
pública ensinam sobre a responsabilidade no novo modelo de gestão, afirmando que 
a noção de accountability, normalmente interpretada como a condução responsável 
dos assuntos de interesse público, pressupõe a explicitação pelo agente público 
das razões e justificativas que respaldam a prática de determinado ato (princípio da 
motivação), bem como a necessária análise das consequências desses atos perante a 
sociedade (OLIVEIRA; VARESCHINI, 2009).
Gestão pública e governança pública
Governo é uma palavra que pode adquirir vários sentidos. Meirelles (2016) 
afi rma que, no sentido formal, a palavra governo pode ser entendida como o 
conjunto de Poderes e órgãos constitucionais, enquanto, no sentido material, 
pode ser entendida como o complexo de funções estatais básicas. 
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Embora tenha sentidos variados, é possível observar uma constante na palavra, que, 
independente do contexto, traz consigo a ideia de política de comando, de iniciativa 
e de fixação dos objetivos do Estado e de manutenção da ordem jurídica vigente 
(MEIRELLES, 2016). 
Se observação mais recorrente da palavra governo é o seu sentido funcional, 
das funções básicas do Estado, é preciso direcionar o estudo à implementa-
ção dessas funções. Essa implementação, como você viu na primeira parte 
deste texto, está balisada pelas metas delineadas na Constituição Federal de 
1988. Assim, baseados nos princípios constitucionais, os poderes do Estado, 
imanentes e estruturais, aplicam-se como incidentais e instrumentais na sua 
função administrativa ou de governo. 
A clássica distinção entre a administração direta e indireta — criticada 
por Meirelles (2016), o qual entende que seja mais bem definida como “admi-
nistração centralizada e descentralizada” — culmina na observação de que 
a administração pública não é propriamente constituída de serviços, sendo 
mais plausível entendê-la como órgãos a serviço do Estado na gestão de bens 
e interesses da sociedade. 
A partir dessas definições preliminares, podemos começar a delinear os 
conceitos de gestão e governança.
Vamos entender gestão como a atividade precípua da administração pú-
blica e governança, um conceito nuclear desenvolvimentista no qual são 
selecionadas atitudes políticas que, em conformidade com os princípios cons-
titucionais, tornam-se mais um vetor dos direitos fundamentais consagrados 
na Constituição Federal de 1988, em uma integração harmônica da ordem 
administrativa e jurídica. Nesse sentido, governança se caracteriza pelo foco 
nos elementos estruturais constitutivos, como a gestão e o accontability, entre 
outros, sempre baseados nos princípios constitucionais norteadores de toda 
ordem administrativa. Assim, governança pode ser compreendida como uma 
atitude administrativa do Estado no desempenho da sua função de governo, 
cujo objeto é a integração da resolução dos problemas sociais com o desen-
volvimento social e humano.
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Além disso, outras noções são fundamentais na compreensão de gestão 
e governança. Essas noções são guiadas pelos preceitos constitucionais que 
traduzem os objetivos fundamentais nos quais se apoiam, e, fazendo isso, a 
Constituição Federal respalda a prática da governança no âmbito da admi-
nistração pública, principalmente por perseguir a construção uma sociedade 
livre, justa e solidária, de garantir o desenvolvimento nacional, de erradicar 
a pobreza e a marginalização, reduzindo as desigualdades sociais e regionais, 
e promovendo o bem de todos.
Embora a promoção do bem de todos esteja fixada na Constituição Federal 
de 1988 como objetivo fundamental, é claro que é muito maior que isso — 
reflete diretamente o sentido que se quer atribuir à governança pública dentro 
do contexto da gestão administrativa. A expressão bem comum é maior e 
orienta a própria distinção entre uma simples administração e uma eficiente 
governança em prol do bem comum. Esta desenvolve filosoficamente o sentido 
e a existência do Estado, e demonstra a vinculação da função administrativa do 
Estado com a Constituição e com os direitos fundamentais nela consagrados.
De outra parte, o reconhecimento dessas vinculações (dos direitos fun-
damentais e dos princípios constitucionais atinentes à gestão pública) é uma 
perfeita forma de conduzir a um novo modelo de Estado, moderno e eficiente, 
no qual o papel do gestor (agente administrativo) se reformula, transforma-se 
e ocupa outro comportamento como agente de governança. 
A Constituição Federal respalda essa benéfica transformação nos seus próprios princí-
pios e fundamentos. No art. 37 da Constituição Federal (BRASIL, 1988), estão gravados 
os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência 
como norteadores. No entanto, não são os únicos para que o Estado possa realizar 
de forma satisfatória a finalidade pública a que se destina, porque, embora revestido 
dos poderes do Estado, o gestor público vê a autolimitação das suas prerrogativas 
no próprio texto constitucional, não apenas nos seus princípios fundamentais, mas 
também nas próprias garantias constitucionais dos cidadãos. Ao mesmo tempo em 
que podemos reconhecer como se aplicam esses fundamentos na governança pública, 
podemos também ver que são eles que balizam a atuação do gestor. 
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Como se aplicam os fundamentos constitucionais 
na governança pública
Para reconhecer como se aplicam os fundamentos constitucionais na gover-
nança pública, depois de já ter esclarecido os conceitos de governo, gestão 
e governança pública, fi ca muito eloquente a identifi cação apresentada por 
Branco e Cruz (2013). Para eles, o sistema de governança pública é afetado pelos 
princípios constitucionais gerando os seguintes efeitos perante a coletividade:
TRANSPARÊNCIA, implicando que quanto mais informação estiver dis-
ponível aos cidadãos, maior será a capacidade dos cidadãos de controlar a 
instituição pública para que cumpra seu papel e não sucumba a interesses 
privados. Portanto, a instituição pública deve querer divulgar as informações, 
exceto aquelas justificadamente de natureza reservada ou sigilosa; 
EQUIDADE, implicando que nenhum dos interessados na instituição pública 
deve ser privilegiado em relação aos outros por causa de interesses espúrios;PRESTAÇÃO DE CONTAS, implicando que a instituição pública deve con-
tinuamente prestar contas de sua atuação e dos resultados alcançados aos 
interessados, especialmente aos cidadãos;
RESPONSABILIDADE CORPORATIVA (institucional), implicando que 
a alta administração deve estar comprometida com a sustentabilidade das 
instituições públicas, visando sua longevidade, o que inclui também consi-
derações de ordem social e ambiental na definição dos negócios e operações 
(BRANCO; CRUZ, 2013, p. 23).
A Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (CARTA..., 2000) traz, no art. 41, 
a descrição do direito à boa administração:
1. Todas as pessoas têm direito a que os seus assuntos sejam tratados pelas instituições 
e pelos órgãos da União de forma imparcial, equitativa e em um prazo razoável.
2. Esse direito compreende, nomeadamente: o direito de qualquer pessoa a ser ouvida 
antes de a seu respeito ser tomada qualquer medida individual que a afecte desfavo-
ravelmente, o direito de qualquer pessoa a ter acesso aos processos que se lhe refiram, 
no respeito dos legítimos interesses da confidencialidade e do segredo profissional e 
comercial, a obrigação, por parte da administração, de fundamentar as suas decisões.
3. Todas as pessoas têm direito à reparação, por parte da Comunidade, dos danos 
causados pelas suas instituições ou pelos seus agentes no exercício das respec-
tivas funções, de acordo com os princípios gerais comuns às legislações dos 
Estados-Membros.
4. Todas as pessoas têm a possibilidade de se dirigir às instituições da União numa 
das línguas oficiais dos Tratados, devendo obter uma resposta na mesma língua.
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O desafio da execução das atividades de 
governança pública: definição dos preceitos 
constitucionais
O gestor público só pode agir em conformidade com o que for determinado 
por lei. Em contrapartida, a lei dá certa liberdade ao gestor, para agir dentro 
dos limites legais, desde que todas as suas ações estajam pautadas pelos 
princípios antes estudados.
Discricionariedade do gestor é, ao mesmo tempo, integrante da execu-
ção das atividades de governança e fator de limitação, porque o gestor deve 
estar sempre atrelado ao controle de legalidade e mérito dos seus atos. Essa 
circunstância define o melhor sentido de direito fundamental dos cidadãos 
à boa governança, porque o gestor está livre para atuar dentro da lei e pelo 
bem e interesse comum.
Essa atuação dentro das margens de liberdade definidas na lei são dirigidas 
pelos preceitos constitucionais na execução das atividades de governança. 
O Tribunal de Contas da União definiu o preceito de eficiência como a 
maximização dos resultados e minimização dos custos. Para aquele órgão, é 
possível definir tal preceito como a relação entre os produtos/serviços gerados 
(outputs) com os insumos utilizados, relacionando o que foi entregue e o que 
foi consumido de recursos, geralmente sob a forma de custos ou produtividade 
(BRASIL, 2009).
Assim, é plausível a observação e definição da execução da governança 
pública por diversos métodos, como os portais de transparência, os serviços 
de atendimento aos cidadãos (usuários), as representações e os conselhos, 
os comitês de gestão, a carta de serviços ao cidadão, etc. Nessas medidas, 
vislumbram-se não só a execução das atividades de governança, mas também 
os próprios preceitos constitucionais. Tanto é que Lisot (2012) observa a exe-
cução das atividades do gestor como uma nova postura, uma modernização 
não só da estrutura, mas da conduta do agente:
[...] o gestor público moderno deve apresentar-se mais proativo, transforma-
dor e mobilizador das diferentes forças sociais. Agreguem-se a essa postura 
critérios claros e objetivos que denotem, por parte do Estado, uma atuação 
transparente e imparcial, consubstanciada por meio da disponibilização ao 
cidadão de relatórios sobre a eficiência, sobre o resultado das atividades rea-
lizadas, sobre a gestão e a administração financeira e dos recursos humanos 
(LISOT, 2012, p. 11).
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Decreto nº. 9.203, de 22 de novembro de 2017
Observe como se desenvolve uma modernização da estrutura e aparato admi-
nistrativo por meio do chefe máximo do Poder Exectutivo. Na Constituição 
Federal, no art. 84, está previsto que:
Compete privativamente ao Presidente da República: 
VI — dispor, mediante decreto, sobre: 
a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar
aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos (BRASIL,
1988).
Com base nessa disposição constitucional, o Presidente da República 
publicou o Decreto 9.203/2017, dispondo sobre a política e governança da 
administração pública, como medida mais recente para modernizar o aparato 
administrativo em todas as suas dimensões, mas principalmente a gestão 
pública, coadunando todos os fundamentos constitucionais à boa governança 
(BRASIL, 2017). 
Esse Decreto é a mais nova palavra em adminsitração pública e ainda 
será muito estudado no Brasil. O seu mérito inicial, para além da intenção 
de modernização, são as definições, os enfrentamentos e as diretrizes claras 
que fixa e fundamenta. Confiamos, com muita esperança, que seja mais um 
passo para modernização e a implementação dos preceitos da Constituição 
Federal e dos direitos fundamentais à boa administração, bem como para a 
materialização dos objetivos fundamentais traçados no art. 3º da Constituição. 
No link abaixo você encontra o Decreto nº. 9.203, de 22 de 
novembro de 2017, que dispõe sobre a política de gover-
nança da administração pública federal direta, autárquica 
e fundacional:
https://goo.gl/P6a9E4 
Constituição de 198820
Constituicao_e_Administracao_Publica_Book.indb 20 28/02/2018 12:05:43
BRANCO, C. S. C.; CRUZ, C. S. A prática de governança corporativa no setor público 
federal. Revista do TCU, n. 127, p. 20-27, maio/ago. 2013. Disponível em: <revista.tcu.
gov.br/ojs/index.php/RTCU/article/download/85/83>. Acesso em: 26 fev. 2018.
BRASIL. Decreto nº. 9.203, de 22 de novembro de 2017. Dispõe sobre a política de gover-
nança da administração pública federal direta, autárquica e fundacional. Brasília, 2017. 
Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2017/decreto/
D9203.htm>. Acesso em: 26 fev. 2018.
BRASIL. Ministério do Planejamento. Guia referencial para medição de desempenho 
e manual para construção de indicadores. Brasília: MP, 2009. Disponível em: <https://
contas.tcu.gov.br/etcu/ObterDocumentoSisdoc?seAbrirDocNoBrowser=true&cod
ArqCatalogado=7977166&codPapelTramitavel=51919828>. Acesso em: 26 fev. 2018.
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, 
DF: Senado Federal, 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/
constituicao/constituicao.htm>. Acesso em: 25 fev. 2018. 
CARTA dos direitos fundamentais da União Europeia. Jornal Oficial da União Europeia, 
dez. 2000. Disponível em: <http://www.europarl.europa.eu/charter/pdf/text_pt.pdf>. 
Acesso em: 26 fev. 2018.
LISOT, A. Os princípios da governança corporativa no processo de modernização 
da gestão da segurança pública no Brasil. Revista Ordem Pública, v. 5, n. 1, p. 29-55, 
2012. Disponível em: <https://rop.emnuvens.com.br/rop/article/view/45>. Acesso 
em: 26 fev. 2018.
Constituição de 198821
Constituicao_e_Administracao_Publica_Book.indb 22 28/02/2018 12:05:44
MEIRELLES, H. L. Direito administrativo brasileiro. 42. ed. São Paulo: Malheiros, 2016.
OLIVEIRA, G. J.; VARESCHINI, J. M. L. Administração pública brasileira e os 20 anos da 
Constituição de 1988: momento de predomínio das sujeições constitucionais em face 
do direito fundamental à boa administração pública. Fórum administrativo: Direito 
Público, Belo Horizonte, v. 9, n. 95, jan. 2009. Disponível em: <http://bdjur.stj.jus.br/
dspace/handle/2011/32062>.Acesso em: 26 fev. 2018.
Leituras recomendadas
FREITAS, J. Discricionariedade administrativa e o direito fundamental à boa administração 
pública. 2. ed. São Paulo: Malheiros, 2009.
VALLE, V. R. L. Direito fundamental à boa administração e governança. Belo Horizonte: 
Fórum, 2011.
22Constituição de 1988
Constituicao_e_Administracao_Publica_Book.indb 23 28/02/2018 12:05:44