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SISTEMA DE ENSINO
NOÇÕES DE 
ADMINISTRAÇÃO 
ORÇAMENTÁRIA 
E FINANCEIRA E 
ORÇAMENTO PÚBLICO
Introdução ao Estudo de AFO e seus 
Dispositivos Constitucionais
Livro Eletrônico
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Introdução ao Estudo de AFO e seus Dispositivos Constitucionais
NOÇÕES DE ADMINISTRAÇÃO ORÇAMENTÁRIA 
E FINANCEIRA E ORÇAMENTO PÚBLICO
Introdução ao Estudo de AFO e Orçamento Público e seus Dispositivos Constitucionais .3
Apresentação .................................................................................................................3
1. Introdução ao Estudo de AFO e do Orçamento Público ................................................6
1.1. Finanças Públicas, AFO e Direito Financeiro ..............................................................6
1.2. Atividade Financeira do Estado ................................................................................ 7
1.3. Distinção entre Direito Financeiro e Tributário ........................................................ 13
1.4. Fontes do Direito Financeiro .................................................................................. 15
1.5. Princípios Gerais do Direito Financeiro ................................................................... 18
1.6. Competência para Legislar sobre Direito Financeiro e Orçamento Público ............. 21
2. Finanças Públicas e Orçamento Público – Artigos 163 a 169 da CF/1988 ..................23
2.1. Finanças Públicas – Normas Gerais ........................................................................24
2.2. Dos Orçamentos – Parte 1 .....................................................................................27
Resumo ........................................................................................................................46
Mapas Mentais ............................................................................................................ 48
Questões Comentadas em Aula ................................................................................... 50
Questões de Concurso ..................................................................................................53
Gabarito .......................................................................................................................73
Gabarito Comentado .....................................................................................................74
Referências Bibliográficas ........................................................................................... 118
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NOÇÕES DE ADMINISTRAÇÃO ORÇAMENTÁRIA 
E FINANCEIRA E ORÇAMENTO PÚBLICO
INTRODUÇÃO AO ESTUDO DE AFO E ORÇAMENTO 
PÚBLICO E SEUS DISPOSITIVOS CONSTITUCIONAIS
ApresentAção
Olá, amigo(a) concurseiro(a)!
Seja bem-vindo(a) ao Curso de AFO e Orçamento Público voltado especificamente para 
o concurso da ADASA – Agência Reguladora de Águas, Energia e Saneamento Básico do 
Distrito Federal.
Estudar para um concurso como esse, com elevado grau de dificuldade em suas provas, 
além do alto nível dos candidatos, não é missão fácil. Por isso, torna-se necessária uma pre-
paração com planejamento e muita disciplina.
O nível de preparação dos concorrentes não permite mais que você seja aprovado(a) 
em algum certame apenas livrando a nota de corte. É necessário fazer a diferença em to-
das as matérias.
E, sem dúvida, a disciplina AFO e orçamento público, tendo em vista o nível elevado de 
complexidade, representa um dos diferenciais da prova.
Nessa linha, buscaremos aqui detalhar todo o conteúdo programático da matéria, numa 
linguagem simples e objetiva, sem, contudo, ser superficial.
Nosso curso atenderá tanto aos concurseiros do nível mais básico, ou seja, aqueles que 
estão vendo a matéria pela primeira vez, como aqueles mais avançados, que desejam fazer 
uma revisão completa e detalhada da matéria.
Além disso, resolveremos aqui questões elaboradas pela banca IADES e por bancas simi-
lares e de nível mais elevado como CESPE, FGV, FCC e VUNESP, de tal forma que você ficará 
bastante afiado(a) na matéria, a ponto de chegar à prova com bastante segurança.
Antes de iniciar os comentários sobre o funcionamento do nosso curso, gostaria de fazer 
uma breve apresentação pessoal.
Sou administrador de empresas com especialização em finanças pela Fundação Getúlio 
Vargas (FGV) e auditor-fiscal da Receita Federal do Brasil, aprovado no concurso nacional de 
2009/2010.
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NOÇÕES DE ADMINISTRAÇÃO ORÇAMENTÁRIA 
E FINANCEIRA E ORÇAMENTO PÚBLICO
Atuei inicialmente na área de arrecadação e administração tributária, passando pelo setor 
de Planejamento e Controle da Atividade Fiscal até chegar à atividade de Fiscalização pro-
priamente dita.
Porém, antes de tomar posse no meu atual cargo, eu já o havia exercido anteriormente 
entre 1999 e 2001. É que fui aprovado no concurso de para auditor-fiscal da Receita Federal 
(na época AFTN) de 1998, e, após dois anos de exercício na atividade de fiscalização de em-
presas da Região Norte do país, recebi e aceitei um convite para voltar a trabalhar na iniciativa 
privada em minha cidade: Salvador.
Após alguns anos na área privada, vivendo momentos de alta satisfação alternados com 
momentos de insatisfação, resolvi voltar a estudar para concursos públicos em 2006.
Essa fase foi muito difícil. Eu tinha uma jornada dura, mas tinha que ser discreto, já que 
trabalhava e estudava muito, mas sem “poder dar muita bandeira” dessa dupla jornada.
Sei que talvez você viva uma situação parecida, mas acredite que essa situação é transitória.
No meu caso, fui recompensado com a aprovação para o cargo de analista de finanças e 
controle (AFC) da Controladoria-Geral da União (CGU) no ano de 2008.
Entretanto, mesmo já trabalhando em bom cargo e com um excelente ambiente de traba-
lho na CGU, eu não me acomodei.
Continuei com meus estudos rumo ao sonho de voltar a ser auditor-fiscal da Receita Fe-
deral, que, como já dito, pôde ser realizado com a aprovação no concurso de 2009/2010.
É isso!
Espero dividir com você a experiência adquirida ao longo da minha preparação, pois sei 
exatamente o que se passa “do outro lado”: as angústias, as expectativas, as dificuldades, 
mas também os sonhos.
Não se esqueça que são os sonhos que nos movem!
Acredite e se esforce ao máximo. Esse é o segredo!
Feitas as apresentações iniciais, passemos à proposta do nosso curso, que será de 12 
aulas, divididas da seguinte forma:
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E FINANCEIRA E ORÇAMENTO PÚBLICO
Aula Conteúdo – Tópicos do Edital
1. Introdução ao Estudo de AFO e 
seus Dispositivos Constitucionais
1 Orçamento público.1.1 Conceito. 1.3 Princípios orçamen-
tários. 1.4 Ciclo orçamentário. 1.5 Processo orçamentário. 2 O 
orçamento público no Brasil. 2.2 Plano plurianual. 2.3 Diretrizes 
orçamentárias. 2.4 Orçamento anual. 2.5 Sistema e processo de 
orçamentação.
2. Instrumentos de Planejamento
2 O orçamento público no Brasil 2.2 Plano plurianual. 2.3 Diretri-
zes orçamentárias. 2.4 Orçamento anual.
3. Ciclo Orçamentário e Créditos Adi-
cionais
1.4 Ciclo orçamentário. 1.5 Processo orçamentário. 2.1 Sistema 
de planejamento e de orçamento federal. 2.5 Sistema e processo 
de orçamentação. 2.8 Créditos ordinários e adicionais. 3.4 Alte-
rações orçamentárias.
4. Programação e Execução Orça-
mentária e Financeira
3 Programação e execução orçamentária e financeira. 3.1 Des-
centralização orçamentária e financeira. 3.2 Acompanhamento 
da execução. 3.3 Sistemas de informações. 3.4 Alterações orça-
mentárias. 2.1 Sistema de planejamento e de orçamento federal.
5. Princípios Orçamentários 1.3 Princípios orçamentários.
6. Orçamento Público 1 Orçamento público. 1.1 Conceito. 1.2 Técnicas orçamentárias.
7. Receita Pública
4 Receita pública. 4.1 Conceito e classificações. 4.2 Estágios. 4.3 
Fontes. 4.4 Dívida ativa.
8. Despesa Pública – Parte 1 5 Despesa pública. 5.1 Conceito e classificações. 5.2 Estágios.
9. Despesa Pública – Parte 2
5.3 Restos a pagar. 5.4 Despesas de exercícios anteriores. 5.5 
Dívida flutuante e fundada. 5.6 Suprimento de fundos.
10. LRF Parte 1
6 Lei Complementar n. 101/2000 e suas alterações (Lei de Res-
ponsabilidade Fiscal).
11. LRF Parte 2
6 Lei Complementar n. 101/2000 e suas alterações (Lei de Res-
ponsabilidade Fiscal). 8 Transferências voluntárias.
12. Lei n. 4.320/1964 7 Lei n. 4.320/1964 e suas alterações.
Analisados todos os itens que nortearão o nosso curso, vamos ao que interessa!
Ao final desta aula, quero ver tanto eu quanto você com uma sensação boa, de que esta-
mos no caminho certo.
O conhecimento que vamos adquirir hoje servirá de base para todo o restante do curso 
e, por isso, nas aulas seguintes, teremos oportunidade de revisitar o que estudamos hoje 
frequentemente.
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E FINANCEIRA E ORÇAMENTO PÚBLICO
Peço que faça a avaliação da aula. Caso goste, marque as estrelas. Se não gostar, comente 
em que podemos melhorar.
Como diria Mahatma Gandhi:
“Você nunca sabe que resultados virão da sua ação. Mas se você não fizer nada, não 
existirão resultados.”
Então, vamos nessa!
Tenha um excelente aproveitamento nesse curso!
Prof. Manuel Piñon
1. Introdução Ao estudo de AFo e do orçAmento públIco
1.1. FInAnçAs públIcAs, AFo e dIreIto FInAnceIro
Uma boa maneira de começar a estudar essa matéria é compreender do que ela trata e 
saber distingui-la de outras matérias muito similares em termos de assuntos cobrados nos 
editais de concursos públicos. Estou me referindo às matérias AFO, Direito Financeiro e Fi-
nanças Públicas, nas quais, por exemplo, o tema Orçamento Público é normalmente presente.
Em comum temos o fato de que o estudo do Direito Financeiro, de AFO e das Finanças Pú-
blicas tem como objeto a Atividade Financeira do Estado, sendo que o Direito Financeiro tem 
uma “pegada” normativa e as Finanças Públicas, uma “pegada” normalmente especulativa, 
ou seja, não foca em normatização.
É importante destacar que Finanças Públicas é a terminologia usada para se referir ao 
conjunto de problemas da política econômica que envolvem o uso de medidas de tributação 
e de dispêndios públicos. Chamada também, em alguns editais de concursos públicos, de 
economia do setor público, a matéria Finanças Públicas foca no impacto das ações governa-
mentais no crescimento econômico, ou seja, abarca as receitas, despesas e o endividamento 
público não em um viés jurídico, mas econômico.
Podemos dizer que o Direito Financeiro é mais amplo que AFO, com foco, claro, nas nor-
mas que regulam seu campo de atuação.
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E FINANCEIRA E ORÇAMENTO PÚBLICO
Na verdade, o estudo de AFO engloba o Direito Financeiro com uma “pegada” administrativa, 
ou seja, abrange a atividade financeira do estado, focada em sua aplicação na gestão pública.
Em outras palavras, podemos dizer que AFO é o ramo da ciência administrativa que foca 
na gestão do orçamento público, desde sua concepção até a sua prestação de contas e ava-
liação de resultados.
Assim, sucintamente, podemos enxergar o estudo de AFO pela ótica de assegurar a exe-
cução das funções do Estado, contribuindo para aprimorar o planejamento, a organização, a 
direção, o controle e a tomada de decisões dos gestores públicos em cada uma dessas fases.
Enquanto o Direito Financeiro foca mais em disciplinar a atividade financeira do Estado 
de modo amplo e está mais voltado para uma abordagem legalista e doutrinária, a maté-
ria AFO possui um enfoque mais orçamentário, exigindo conhecimentos mais aprofundados 
sobre as técnicas de orçamentação, adquiridos com a leitura de manuais, especialmente o 
Manual Técnico do Orçamento (MTO) e o Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público 
(MCASP), e normas infralegais sobre o tema.
É importante destacar que, embora nosso edital tenha denominado a nossa matéria como Finan-
ças Públicas, na prática, seu conteúdo abarca tópicos normalmente cobrados nas matérias AFO 
e Direito Financeiro, razão pela qual trabalharemos o conteúdo em si e suas respectivas ques-
tões, não fazendo distinção no que diz respeito à nomenclatura da matéria em que foi cobrada.
1.2. AtIvIdAde FInAnceIrA do estAdo
Antes de adentrarmos em seu embasamento constitucional, precisamos saber que Finan-
ças Públicas, AFO e Direito Financeiro têm como objeto de estudo a Atividade Financeira do 
Estado (AFE), que, por sua vez, ENGLOBA quatro elementos intimamente ligados:
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E FINANCEIRA E ORÇAMENTO PÚBLICO
Direito Financeiro
Atividade Financeira do Estado
Receita
Pública
Despesas
Públicas
Orçamento
Público
Crédito
Público
• obter Receita Pública (orçamentária);
• criar o Crédito Público (empréstimo público);
• gerenciar ou gerir o Orçamento Público (LOA – Lei Orçamentária Anual);
• despender recursos (gastar) – executar a despesa pública (orçamentária).
Para melhor visualização da Atividade Financeira do Estado, veja:
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E FINANCEIRA E ORÇAMENTO PÚBLICO
GERIR
OBTER
GASTAR
CRIAR
Orçamento/planejamento
ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO
Receita
Despesa
Crédito
Questão 1 (CESPE/TCE-PE/AUDITOR/2017) Com referência ao direito financeiro, julgue o 
item seguinte.
Além de disciplinar o Sistema Financeiro Nacional, o direito financeiro regulamenta a ativi-
dade financeira do Estado no que diz respeito a orçamento público, receita pública, despesa 
pública, crédito público, responsabilidade fiscal e controle da execução orçamentária.
Errado.
Tenha em mente que o Direito Financeiro é o ramo do Direito Público que disciplina a atividade 
financeira do estado, que abrange a receita pública (obtenção de recursos), o crédito público 
(criação de recursos), o orçamento público (gestão de recursos) e a despesa pública (dispên-
dio de recursos).
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E FINANCEIRA E ORÇAMENTO PÚBLICO
Por seu turno, o Sistema Financeiro Nacional é regulado pelo Direito Econômico, que discipli-
na o sistema econômico e as atividades econômicas exercidas tanto por particulares quanto 
pelo próprio Estado.
Segundo o saudoso Mestre Aliomar Baleeiro, a atividade financeira do Estado consiste 
em obter, criar, gerir e despender o dinheiro indispensável às necessidades, cuja satisfação o 
Estado assumiu ou cometeu a outras pessoas de direito público.
ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO
Para Aliomar Baleeiro:
Obter recursos: as chamadas RECEITAS PÚBLICAS
Criar o crédito público: endividamento público
Gerir e planejar: aplicação dos recursos
Despender recursos: despensas públicas
É a procura de meios para satisfazer as necessidades públicas 
(Alberto Deodato)
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E FINANCEIRA E ORÇAMENTO PÚBLICO
ETC.
ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO
SAÚDE
EDUCAÇÃOSEGURANÇAJUSTIÇA
TRIBUTOS
SOCIEDADE ESTADO
ORÇAMENTO
Atividade Financeira do Estado
Obtenção
de recursos
Dispêndio
dos recursos
Gerência
dos recursos
Obtenção
de recursos
emprestados
Receita
Pública
Despesas
Públicas
Orçamento
Público
Crédito
Público
Assim, podemos “destrinchar” essa ideia em três partes.
• O Estado, na realização da atividade financeira, tem como objetivo obter recursos (RECEI-
TA PÚBLICA) para poder despendê-los (DESPESA PÚBLICA) na aplicação de seus fins.
• Além disso, nem sempre os recursos obtidos são suficientes, por isso o Estado precisa 
criá-los (CRÉDITO PÚBLICO) para que eles sejam capazes de atender todos os dispêndios.
• Por fim, toda essa atividade deve ser gerenciada (ORÇAMENTO PÚBLICO).
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Atividade Financeira do Estado
Arrecadar receitas Realizar despesas Criar o crédito público
Orçamento Público
É importante destacar que, no que diz respeito à extensão da atividade financeira do Estado, 
o STF já manifestou posição no sentido de que os Tribunais de Contas têm competência para 
fiscalizar empresas públicas e sociedades de economia mista, independentemente da exi-
gência de dano ao Erário (MS 25.092 e MS 25.181).
Questão 2 (CESPE/MPU/ANALISTA/2015) Julgue:
A atividade financeira do Estado, caracterizada pela presença constante de uma pessoa jurí-
dica de direito público, tem como principal finalidade a arrecadação de recursos.
Errado.
Amigo(a), na verdade, a atividade financeira do Estado engloba obter receita, criar crédito pú-
blico, gerir recursos e gastá-los para promover desenvolvimento econômico e social e o bem 
comum de sua sociedade.
Logo, é errado dizer que a atividade financeira do Estado tem como principal finalidade a arre-
cadação de recursos. Volto a lembrar que a principal finalidade do Estado é promover desen-
volvimento econômico e social e o bem comum de sua sociedade.
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E FINANCEIRA E ORÇAMENTO PÚBLICO
1.3. dIstInção entre dIreIto FInAnceIro e trIbutárIo
Muita gente também confunde os ramos do Direito Financeiro (que estuda as Finanças 
Públicas e o Orçamento Público) e do Direito Tributário, e os examinadores gostam de colocar 
pegadinhas nesse sentido.
No passado, realmente existia uma ausência de separação didática clara entre os Direitos 
Tributário e Financeiro, que eram abrangidos na “ciência das finanças”.
Com o advento da Lei n. 4.320/1964, que surgiu para estabelecer normas gerais sobre Di-
reito Financeiro e que passou a funcionar como elemento central de delimitação do objeto do 
Direito Financeiro, essa distinção ganhou corpo, mas foi com a Lei n. 5.172/1966 (CTN – Có-
digo Tributário Nacional) que tal distinção ficou mais clara e, após a promulgação da CF/1988, 
o campo de atuação de cada um desses ramos ficou ainda mais definido.
Mesmo assim, podemos dizer que existe uma linha tênue entre o Direito Financeiro e o 
Direito Tributário, uma vez que ambos pertencem ao Direito Público e atuam na obtenção de 
receitas pelo Estado.
Existe autonomia para cada um deles, conforme previsão constitucional, mas, na prática, 
o Direito é um só, e essa classificação em ramos é apenas didática. Na realidade, existe forte 
ligação entre os ramos e entre os seus dispositivos legais, como veremos ao longo do curso.
No caso das receitas derivadas, como é o caso dos tributos, se, de um lado, o Direito 
Tributário regulamenta as suas respectivas alíquotas, bases de cálculo e hipóteses de inci-
dência, de outro, o Direito Financeiro, por seu turno, cuida da aplicação desses tributos como 
instrumento de financiamento de despesas públicas. Pode-se notar, portanto, o viés da gran-
de diferença entre esses dois ramos do Direito.
Pode-se afirmar, ainda, que cabe ao Direito Financeiro disciplinar e regular a atividade 
financeira do Estado, exceto o que se refere à tributação, que é da alçada do Direito Tributá-
rio. Caso o CESPE, em sua prova, coloque uma assertiva como essa, marque C, de Certo! E o 
CESPE colocou, veja:
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E FINANCEIRA E ORÇAMENTO PÚBLICO
Questão 3 (CESPE/IPEA/TÉCNICO) No que concerne ao orçamento público, julgue os itens 
que se seguem.
A natureza jurídica da lei orçamentária anual no Brasil não interfere nas relações entre os su-
jeitos passivos e ativos das diversas obrigações tributárias.
Certo.
É verdade, visto que a Lei Orçamentária Anual (LOA) não interfere nas relações entre os su-
jeitos passivos e ativos das diversas obrigações tributárias, pois cabe ao Direito Financeiro 
disciplinar e regular a atividade financeira do Estado, exceto no que se refere à tributação, que 
é da alçada do Direito Tributário.
Podemos dizer que, de certo modo, o estudo das Finanças Públicas e do Direito Financeiro 
são mais abrangentes que o Direito Tributário, já que enquanto o Direito Financeiro estabelece 
normas relativas à arrecadação da receita, à gestão orçamentária e do crédito público e ao 
dispêndio público (despesa), o Direito Tributário regulamenta apenas a receita derivada, coer-
citiva, imposta por lei, que é o tributo.
Além disso, não é da competência do Direito Tributário regular a forma como a receita tri-
butária será aplicada no financiamento das políticas públicas em prol da coletividade, assun-
to afeto ao Direito Financeiro. Na verdade, quem abarca a decisão do Estado sobre a aplicação 
dos recursos arrecadados com os tributos é o Direito Financeiro, e não o Direito Tributário.
Questão 4 (CESPE/MUNICÍPIO DE FORTALEZA/PROCURADOR/2017) Com fundamento na 
disciplina que regula o direito financeiro e nas normas sobre orçamento constantes na CF, 
julgue o item a seguir.
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Constitui ofensa à competência reservada ao chefe do Poder Executivo a iniciativa parlamen-
tar que prevê, na LDO, a inclusão de desconto no imposto sobre a propriedade de veículos 
automotores, em caso de pagamento antecipado.
Errado.
O Supremo Tribunal Federal (STF) já pacificou o entendimento de que a iniciativa parlamentar 
em assunto de Direito Tributário não invade a competência do Poder Executivo sobre matéria 
orçamentária (ADI n. 724).
Nessa toada, o STF manifestou entendimento de que até mesmo a concessão de benefícios 
fiscais não é legislar sobre orçamento (ADI n. 2464).
1.4. Fontes do dIreIto FInAnceIro
O Direito Financeiro e o Orçamento Público encontram sua “gênese normativa” na Cons-
tituição Federal de 1988 (CF/1988), especialmente entre os artigos 163 e 169. Em sua prova, 
com certeza, teremos questões retiradas deles e, nesta aula, vamos explorá-los ao máximo.
Mas, além da letra da CF/1988, as Finanças Públicas e Orçamento Público têm sustentação 
na Lei de Normas Gerais de Direito Financeiro, Lei n. 4.320/1964, também conhecida como Lei 
do Orçamento Público, que é uma lei originalmente ordinária, federal, porém de abrangência na-
cional, vinculando todos os entes políticos, quais sejam União, Estados, DF e Municípios.
A CF/1988, além de destinar um capítulo para tratar das finanças públicas, recepcionou a Lei 
n. 4.320/1964, atribuindo-lhe status de Lei Complementar.
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Reserva de lei complementar
Repare que o artigo 165, § 9º, da CF/1988 estabelece a competência de lei complementar para:
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
§ 9º Cabe à lei complementar:
I – dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano 
plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual;
Raciocine comigo: se a CF é de 1988 e antes dela já vigorava a Lei n. 4.320/1964, apro-
vada pelo Congresso Nacional por maioria simples, em processo legislativo de lei ordinária, 
então estamos diante de uma inconsistência constitucional.
Em verdade, essa incongruência deve-se ao fato de que a CF/1988 exige lei complemen-
tar para tratar de exercício financeiro e dos instrumentos do Plano Plurianual (PPA), da Lei de 
Diretrizes Orçamentárias (LDO) e da Lei Orçamentária Anual (LOA).
Assim, contrariando a previsão da CF/1988, a lei que regulamentou o exercício financeiro, 
período durante o qual o Estado realiza a sua atividade financeira, arrecadando receitas e exe-
cutando despesas, é a Lei n. 4.320/1964, editada e publicada como, originalmente, lei ordinária.
Entretanto, não se pode afirmar que, pelo fato de ser uma lei pretérita à CF/1988, que inau-
gurou um novo ordenamento jurídico no Brasil a partir daquele ano, e que vai de encontro à 
norma do art. 165, § 9º, I, ela foi automaticamente revogada com a publicação da Lei Maior.
A Lei n. 4.320/1964 não foi revogada, mas sim recepcionada como se lei complementar 
fosse. Assim, de acordo com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (ADI 1726), a Lei n. 
4.320/1964 foi recepcionada com o status de lei complementar perante o texto constitucional 
de 1988, apesar da sua forma originária de lei ordinária.
Em suma, a Lei n. 4.320/1964 é uma lei formalmente ordinária, aprovada por meio de 
processo legislativo ordinário, quórum de deliberação parlamentar maioria simples, e mate-
rialmente complementar, pois a matéria de que ela trata é de lei complementar, com fulcro no 
art. 165, § 9º, I, CF/1988.
Desse modo, pelo fato de a Lei n. 4.320/1964 ter sido recepcionada pelo atual ordena-
mento jurídico brasileiro, ditado pela Carta Magna de 1988, com status de lei complemen-
tar, ela somente poderá ser alterada por uma lei federal de mesma matéria, ou seja, por 
uma lei complementar.
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Mesmo sendo uma lei formalmente ordinária e materialmente complementar, a Lei n. 
4.320/1964 somente poderá ser alterada, desde a vigência da atual Constituição, por uma lei 
complementar tanto quanto à forma quanto à matéria.
É importante deixar claro que o Direito Financeiro não é normatizado apenas pela CF/1988 
e pela Lei n. 4.320/1964, pois a Lei Complementar n. 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fis-
cal – LRF) também tem relevante importância.
Além dessas duas leis complementares, temos as leis do PPA, da LDO e da LOA, que serão 
apresentadas ao longo do curso.
Ao longo do curso também faremos menções às jurisprudências mais significativas do STF 
e a dispositivos infralegais como Decreto n. 93.872/1986 e também aos Manuais MTO (ManualTécnico do Orçamento) e MCASP (Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público).
Veja a pirâmide das fontes do Direito Financeiro e Orçamentário:
Constituição
Federal
Lei 
Complementares
Art. 165, § 9º da CF/88
Lei de Responsabilidade
Decretos
Portarias
PPA – LDO – LOA
Crédito Adicionais
Somente Créditos Extraordinários
Fontes
Leis Ordinárias 
Medidas Provisória
Jurisprudência
Demais normas secundárias
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1.5. prIncípIos GerAIs do dIreIto FInAnceIro
Além dos Princípios Orçamentários, que estudaremos adiante, temos também os Princí-
pios do Direito Financeiro: legalidade, economicidade, transparência, publicidade e responsa-
bilidade fiscal.
É importante deixar claro que os Princípios Gerais do Direito Financeiro são princípios 
aplicáveis à Atividade Financeira do Estado (AFE) de forma mais ampla, enquanto os Princí-
pios Orçamentários devem ser aplicados apenas à elaboração do Orçamento Público.
1.5.1. Princípio da Legalidade
No que tange ao Direito Financeiro, o Princípio da Legalidade pode ser visto tanto do lado 
das despesas públicas quanto do lado das receitas.
Em relação à despesa pública, é importante deixar claro que o princípio da legalidade é 
aplicado de modo diferenciado quando consideradas as despesas ordinárias e extraordinárias.
Guarde que, para as despesas chamadas despesas ordinárias, é importante destacar que 
elas devem, obrigatoriamente, ser autorizadas em lei, ou seja, com anuência do Poder Legis-
lativo, obedecendo estritamente ao Princípio da Legalidade.
Já para as despesas extraordinárias, a situação é diferente. Por derivarem de fatos impre-
visíveis e visarem a satisfação de necessidades públicas urgentes, elas podem ser autoriza-
das por Medidas Provisórias do Poder Executivo, ficando a autoridade pública que as executar 
pessoalmente responsável pela existência dos requisitos da imprevisibilidade e da urgência. 
Dessa forma, pode-se afirmar que as despesas extraordinárias são uma exceção ao princípio 
da legalidade estrito.
É interessante saber que o Princípio da Legalidade, antes de ser um preceito administrati-
vo fundamental, constitui-se, na verdade, em uma regra consagrada pela doutrina e em textos 
constitucionais mundo afora.
Conhecemos aquele velho dispositivo constitucional que nos diz que “ninguém é obrigado 
a fazer ou deixar de fazer alguma coisa a não ser em virtude de lei”. Esse princípio visa com-
bater o poder arbitrário. Só a lei pode criar obrigação para o indivíduo.
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Assim, o princípio da legalidade serve para garantir que o Estado apenas exija ações dos 
particulares diante da aprovação uma de lei.
Entretanto, no âmbito da Administração Pública, a situação é inversa, ou seja, a autoridade 
só poderá desempenhar as suas funções dentro do que determina a lei. Nessa pegada, um 
servidor público, no exercício de suas atribuições, somente poderá exigir das pessoas fazer 
ou deixar de fazer alguma coisa na hipótese da ocorrência de lei que as obrigue. Assim, pre-
cisa de lei que determine ou autorize a despesa pública.
Enquanto para nós, povo, é lícito fazer tudo aquilo que a lei não proíba, a aplicação de re-
cursos públicos somente poderá ser realizada se a LOA ou um crédito adicional (suplementar 
ou especial) autorizar o respectivo gasto, ou seja, o princípio da legalidade no que diz respei-
to à despesa pública, depende à prévia autorização legislativa, com exceção da abertura de 
créditos adicionais extraordinários, via medida provisória, em caso de despesas urgentes e 
imprevisíveis, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública, nos 
termos do artigo 167, § 3º, da CF/1988.
No que diz respeito à aprovação da LOA, o princípio da legalidade pressupõe que o orça-
mento público será objeto de aprovação pelo Poder Legislativo.
Resumindo, em respeito ao Princípio da Legalidade, a Despesa Pública é enquadrada e 
determinada por lei, ou seja, a discricionariedade na execução do gasto púbico pela Adminis-
tração Pública é limitada, e seus parâmetros estão previstos e limitados por lei. Enfim, existe 
uma vinculação da despesa pública à lei.
Em suma, a lei, em regra, controla quem, onde, como e até quanto pode gastar!
1.5.2. Princípio da Economicidade
Previsto no caput do artigo 70 da CF/1988, o Princípio da Economicidade nos traz a exi-
gência relativa à eficiência, do ponto de vista econômico, do gasto público.
Esse princípio significa obter o máximo satisfação das necessidades da população com o 
mínimo gasto possível!
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1.5.3. Princípio da Responsabilidade Fiscal
Ligado à grande importância assumida pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) nas Fi-
nanças Públicas no país, sendo inclusive um dos seus pilares.
A ideia básica é que o gasto público seja realizado dentro de limites previamente definidos 
e de acordo com regras claras que, se não cumpridas, gerem punição ao ente público irres-
ponsável fiscalmente, pelo não cumprimento de metas de resultado e obediência a limites e 
condições relativas a receita, despesa e endividamento.
1.5.4. Princípio da Transparência
Amparado também pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), especialmente pelos ar-
tigos 48 e 49, que traz os instrumentos pelos quais os cidadãos comuns poderão exercer o 
controle social das contas públicas.
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Guarde a ideia de que a transparência das contas é assegurada de dois modos diversos:
• disponibilização em meios eletrônicos, das versões completa e simplificada das leis 
orçamentárias; e
• disponibilização das prestações de contas e relatórios de execução orçamentária e 
gestão fiscal.
A ideia é dar aos cidadãos em geral acesso aos documentos que embasam a realização 
de despesas públicas, para que fiscalizem os gastos.
Além disso, deve haver incentivo à participação popular na elaboração do orçamento, por 
meio da realização de audiências públicas durante a elaboração dos orçamentos (Orçamen-
to Participativo), dandoreal possibilidade de acompanhamento da execução orçamentária e 
financeira.
1.6. CompetênCia para LegisLar sobre Direito FinanCeiro e orçamento 
púbLiCo
É importante registrar que a competência para legislar sobre Direito Financeiro e Orça-
mento Público é concorrente da União, Estados e Distrito Federal, como define o artigo 24, I, II 
e §§ 1º a 4º, da CF/1988. Veja:
Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:
I – direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico;
II – orçamento;
§ 1º No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer nor-
mas gerais.
§ 2º A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suple-
mentar dos Estados.
§ 3º Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa 
plena, para atender a suas peculiaridades.
§ 4º A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que 
lhe for contrário.
Veja essa linha de raciocínio na sequência dos parágrafos do inciso II artigo 24 da CF/1988, 
especialmente o que revela o 4º:
§ 1º No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer nor-
mas gerais.
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§ 2º A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suple-
mentar dos Estados.
§ 3º Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa 
plena, para atender a suas peculiaridades.
§ 4º A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que 
lhe for contrário.
Note que o dispositivo normativo acima não faz menção aos municípios, mas existe a 
possibilidade de dispor sobre temas próprios e específicos de direito financeiro, conforme 
disposição expressa do art. 30, II, CF/1988. Confira:
Art. 30. Compete aos Municípios:
II – suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;
Nessa pegada, a doutrina, embora não de modo pacífico, tem aceitado que existe compe-
tência também para os municípios, com base no art. 30, I, da CF/1988.
Sempre é bom lembrar que, no âmbito da competência concorrente, cabe à União esta-
belecer normas gerais, e aos Estados, DF e Municípios, suplementar o que foi estabelecido 
pela União. Em verdade, a norma geral já foi editada pela União desde 1964. Trata-se da Lei n. 
4.320/1964, lei federal de normas gerais de direito financeiro, de abrangência nacional, vincu-
lando, portanto, todos os entes políticos.
É importante deixar claro novamente que, no âmbito da legislação concorrente, cabe à União 
legislar sobre normas gerais de direito financeiro (art. 24, § 1º, CF/1988), e o Estado/DF man-
tém competência suplementar (art. 24, § 2º, CF/1988), tendo os municípios a prerrogativa 
constitucional de suplementar a legislação federal e estadual, no que couber, conforme já 
explanado (art. 30, II, CF/1988), com apoio da Doutrina, embora não pacífica.
E se não houvesse legislação federal, o que não é o caso, o Estado teria competência le-
gislativa plena (art. 24, § 3º, CF/1988), o que significaria a possibilidade jurídica de editar 
lei de normas gerais de direito financeiro para atender a suas peculiaridades?
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Sim! Se ligue! Mas como dito antes, não é o caso, pois a União já estabeleceu as Normas 
Gerais (Lei n. 4.320/1964).
Entretanto, é importante deixar claro que mesmo diante dessa possibilidade, se depois 
sobrevier a lei federal, posterior à edição da lei estadual de normas gerais de direito financeiro, 
as normas contrárias da lei estadual de normas gerais terão a sua eficácia suspensa, sendo 
válidas apenas as disposições normativas que não contrariarem as federais editadas, pois a 
superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual no que 
lhe for contrária (art. 24, § 4º, CF/1988).
Questão 5 (CESPE/TCE-PE/AUDITOR/2017) Com referência ao direito financeiro, julgue o 
item seguinte.
Os estados-membros e o Distrito Federal estão impedidos de editar normas gerais acerca da 
elaboração dos seus orçamentos, porque a CF atribui tal competência legislativa à União.
Errado.
Na verdade, essa competência é concorrente. Confira no artigo 24 da CF/1988:
Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:
I – direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico;
II – orçamento;
2. FInAnçAs públIcAs e orçAmento públIco – ArtIGos 163 A 169 dA 
cF/1988
Como já destacamos, as Finanças Públicas, o Direito Financeiro e o Orçamento Público 
encontram sua “gênese normativa” na Constituição Federal de 1988, especialmente entre os 
artigos 163 e 169.
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Caro(a) aluno(a), é importante que, quando estiver estudando essa matéria, você esteja 
com as legislações pertinentes em mãos para fazer as devidas anotações na própria lei, caso 
tenha esse hábito.
A leitura de “lei seca” é muito importante, sendo fundamental, na Constituição Federal de 
1988, ler os artigos 163 a 169.
2.1. FInAnçAs públIcAs – normAs GerAIs
As Normas Gerais de Finanças Públicas estão previstas nos artigos 163 e 164 da nossa 
CF/1988.
Vamos conhecê-los?
2.1.1. Artigo 163 – Objeto de Lei Complementar
Tenha em mente que, basicamente, no artigo 163, são relacionadas as matérias relativas 
às Finanças Públicas que necessariamente devem ser objeto de Lei Complementar.
DICA
Entenda e memorize tais matérias, pois esse ponto é muito 
cobrado em prova.
Art. 163. Lei complementar disporá sobre:
I – finanças públicas;
II – dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, fundações e demais entidades con-
troladas pelo poder público;
III – concessão de garantias pelas entidades públicas;
IV – emissão e resgate de títulos da dívida pública;
V – fiscalização financeira da administração pública direta e indireta;
VI – operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito 
Federal e dos Municípios;
VII – compatibilização das funções das instituições oficiais de crédito da União, resguardadas as 
características e condições operacionais plenas das voltadas ao desenvolvimento regional.
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É importante destacar ainda que o Supremo Tribunal Federal (STF) já se manifestou (STF, 
ADI 2.238-MC, DJ de 6/10/2000) no sentido de que as matérias relacionadas no artigo 163 
da CF/1988 podem ser reguladas por lei complementar de maneira fragmentada, ou seja, o 
caput do mencionado artigo NÃO se refere a uma única lei complementar (LC), podendo, em 
verdade, serem editadas algumas LCs para abarcar todas as matérias relacionadas.
É importante destacar ainda que o termo “finanças públicas” do inciso I é bem amplo. 
Assim, entende-se que os demais incisos do artigo 163 podem ser considerados abrangidos 
por esse termo.
Atualmente, no Brasil, temos em vigência a Lei n. 4.320/1964 é que estatui Normas Ge-
rais sobre Finanças Públicas e Direito Financeiro, também conhecida como Lei do Orçamento 
Público, que é uma lei originalmente ordinária, federal, porém de abrangência nacional, vincu-
lando todos os entes políticos, quais sejam: União, Estados, DF e Municípios. Mesmo sendo 
uma lei formalmente ordinária e materialmente complementar, a Lei n. 4.320/1964 somente 
poderá ser alterada, desde a vigência da atual Constituição, por uma lei complementar tanto 
quanto à forma quanto à matéria.
2.1.2. Artigo 164 da CF/1988 – Banco Central
Guarde basicamente que, no artigo 164 da CF/1988, temos aspectos constitucionais rela-
cionados ao BACEN – Banco Central.
Nessa seara, é importante lembrar que, de acordo com o inciso VII do artigo 21 da nossa 
Carta Magna, é competência exclusiva da União emitir moeda, sendo tal competência exerci-
da exclusivamente pelo BACEN.
Guarde ainda que, no § 1º do artigo 164, temos a vedação expressa para que o BACEN 
conceda, direta ou indiretamente, empréstimos ao Tesouro Nacional e a qualquer órgão ou 
entidade que não seja instituição financeira.
Ora, como até a promulgação da CF/1988 o BACEN podia fazer empréstimos ao Tesouro 
Nacional, ao BACEN era permitido aumentar a oferta de moeda para gerar recursos para em-
prestar ao Tesouro e, com o aumento de moeda em circulação no mercado, a inflação aumen-
taria em função da desvalorização da própria moeda em virtude da sua abundância.
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É importante ter em mente que essa vedação feita pela CF/1988 reforçou o papel de au-
toridade monetária do BACEN em consonância com o Conselho Monetário Nacional (CMN).
Já o § 2º do artigo 164 permite ao BACEN comprar e vender títulos de emissão do Tesou-
ro Nacional, desde que o objetivo da transação seja especificamente o de regular a oferta de 
moeda ou a taxa de juros. Ou seja, a ideia é que os títulos do Tesouro Nacional não sejam um 
meio de o BACEN simplesmente emprestar dinheiro ao Tesouro Nacional.
O § 3º costuma ser muito cobrado em prova. Por meio dele, o Constituinte determinou que 
as disponibilidades de caixa da União sejam depositadas no BACEN.
No caso das disponibilidades de caixa dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios 
e dos órgãos ou entidades do poder público e das empresas por ele controladas, a determi-
nação é que sejam depositadas em instituições financeiras oficiais, respeitando as exceções 
previstas em lei. Note que, desde que haja previsão legal, existe sim a possibilidade de que as 
disponibilidades de caixa sejam depositadas em instituições financeiras não oficiais, desde 
que haja previsão em lei.
Nessa seara, o STF já se manifestou no sentido de que tal lei deve ser uma simples lei 
ordinária editada pela União, mas de caráter nacional, ou seja, de acordo com o STF, as Cons-
tituições ou as leis estaduais NÃO PODEM dispor sobre essa matéria.
De acordo com o STF (STF ADI. 2661-MC, DJ de 23.08.2002), essa cláusula de depósi-
to compulsório nas instituições financeiras oficiais tem por valor subjacente a moralidade 
administrativa.
Vamos agora à literalidade do artigo, já que é comum sua cobrança em provas de concur-
sos públicos:
Art. 164. A competência da União para emitir moeda será exercida exclusivamente pelo banco 
central.
§ 1º É vedado ao banco central conceder, direta ou indiretamente, empréstimos ao Tesouro Nacio-
nal e a qualquer órgão ou entidade que não seja instituição financeira.
§ 2º O banco central poderá comprar e vender títulos de emissão do Tesouro Nacional, com o ob-
jetivo de regular a oferta de moeda ou a taxa de juros.
§ 3º As disponibilidades de caixa da União serão depositadas no banco central; as dos Estados, do 
Distrito Federal, dos Municípios e dos órgãos ou entidades do poder público e das empresas por ele 
controladas, em instituições financeiras oficiais, ressalvados os casos previstos em lei.
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Questão 6 (CESPE/PREFEITURA DE FORTALEZA/PROCURADOR/2017) Acerca de tributa-
ção e finanças públicas, julgue o item subsequente, conforme as disposições da CF e a juris-
prudência do STF.
As disponibilidades financeiras do município devem ser depositadas em instituições financei-
ras oficiais, cabendo unicamente à União, mediante lei nacional, definir eventuais exceções a 
essa regra geral.
Certo.
Exato. Confira o que diz parágrafo 3º do artigo 164 da nossa CF/1988, com grifos nossos:
Art. 164. A competência da União para emitir moeda será exercida exclusivamente pelo banco 
central.
(...)
§ 3º As disponibilidades de caixa da União serão depositadas no banco central; as dos Estados, do 
Distrito Federal, dos Municípios e dos órgãos ou entidades do poder público e das empresas por ele 
controladas, em instituições financeiras oficiais, ressalvados os casos previstos em lei.
Destaque-se que o STF, em julgamento da ADI n. 2.661/MA, de 23/08/2002, pacificou a juris-
prudência nesse sentido, ao determinar que as disponibilidades de caixa dos Estados-mem-
bros e seus respectivos órgãos e entidades devem ser depositadas em instituições financeiras 
oficiais, cabendo unicamente à União, mediante lei de caráter nacional, definir as exceções, 
conforme o dispositivo constitucional acima reproduzido.
2.2. dos orçAmentos – pArte 1
Vamos agora conhecer os cinco artigos da CF/1988 que tratam de Orçamento Público de 
modo amplo. A leitura dos artigos e o conhecimento da sua literalidade são muito importan-
tes. Após a leitura dos artigos, teremos, posteriormente, oportunidade de conhecê-los melhor 
e colocá-los em prática.
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2.2.1. Artigo 165 – das Leis Orçamentárias
O artigo 165 trata do Orçamento Público em sentido amplo, ou seja, trata das Leis 
Orçamentárias:
• PPA – Plano Plurianual
• LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias
• LOA – Lei Orçamentária Anual
Leis Orçamentárias
PPA
LDO
LOA
OF
OI
OSS
Leis
Orçamentárias
É importante que você tenha em mente que o termo Orçamento Público também é usado 
em sentido estrito quando se refere especificamente à LOA, que é o Orçamento Público anual 
propriamente dito.
Além dos sentidos amplo e estrito, o termo Orçamento Público ainda pode ser usado em 
sentido técnico, ou seja, quando se refere à autorização legislativa para execução das despe-
sas, ou melhor, à autorização dos representantes do povo “convertida” em créditos orçamen-
tários que para que se possa efetuar o gasto público.
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Manuel Piñon
Introdução ao Estudo de AFO e seus Dispositivos Constitucionais
NOÇÕES DE ADMINISTRAÇÃO ORÇAMENTÁRIA 
E FINANCEIRA E ORÇAMENTO PÚBLICO
Vamos agora fazer leitura do artigo 165 para que você vá se familiarizando com a sua li-
teralidade (muito cobrada em prova), mas não se preocupe, pois, nas aulas seguintes e ainda 
hoje nas questões, vamos trabalhá-lo exaustivamente.
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I – o plano plurianual;
II – as diretrizes orçamentárias;
III – os orçamentos anuais.
§ 1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objeti-
vos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorren-
tes e para as relativas aos programas de duração continuada.
§ 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pú-
blica federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a 
elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e esta-
belecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
§ 3º O Poder Executivo publicará, até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, relatório 
resumido da execução orçamentária.
§ 4º Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição serão 
elaborados em consonância com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional.
§ 5º A lei orçamentária anual compreenderá:
I – o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da adminis-
tração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público;
II – o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha 
a maioria do capital social com direito a voto;
III – o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, 
da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo 
poder público.
§ 6º O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, 
sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios 
de natureza financeira, tributária e creditícia.
§ 7º Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo, compatibilizados com o plano plurianual, 
terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional.
§ 8º A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da 
despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e 
contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.
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NOÇÕES DE ADMINISTRAÇÃO ORÇAMENTÁRIA 
E FINANCEIRA E ORÇAMENTO PÚBLICO
Vá logo associando esses verbos a cada uma das leis orçamentárias:
§ 9º Cabe à lei complementar:
I – dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano 
plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual;
II – estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta bem 
como condições para a instituição e funcionamento de fundos.
III – dispor sobre critérios para a execução equitativa, além de procedimentos que serão adotados 
quando houver impedimentos legais e técnicos, cumprimento de restos a pagar e limitação das 
programações de caráter obrigatório, para a realização do disposto nos §§ 11 e 12 do art. 166. 
(Redação dada pela Emenda Constitucional n. 100, de 2019).
§ 10. A administração tem o dever de executar as programações orçamentárias, adotando os 
meios e as medidas necessários, com o propósito de garantir a efetiva entrega de bens e serviços 
à sociedade. (Incluído pela Emenda Constitucional n. 100, de 2019).
§ 11. O disposto no § 10 deste artigo, nos termos da lei de diretrizes orçamentárias: (Incluído pela 
Emenda Constitucional n. 102, de 2019) (Produção de efeito)
I – subordina-se ao cumprimento de dispositivos constitucionais e legais que estabeleçam metas fis-
cais ou limites de despesas e não impede o cancelamento necessário à abertura de créditos adicionais;
II – não se aplica nos casos de impedimentos de ordem técnica devidamente justificados;
III – aplica-se exclusivamente às despesas primárias discricionárias.
§ 12. Integrará a lei de diretrizes orçamentárias, para o exercício a que se refere e, pelo menos, para 
os 2 (dois) exercícios subsequentes, anexo com previsão de agregados fiscais e a proporção dos 
recursos para investimentos que serão alocados na lei orçamentária anual para a continuidade da-
queles em andamento. (Incluído pela Emenda Constitucional n. 102, de 2019) (Produção de efeito)
§ 13. O disposto no inciso III do § 9º e nos §§ 10, 11 e 12 deste artigo aplica-se exclusivamente aos 
orçamentos fiscal e da seguridade social da União. (Incluído pela Emenda Constitucional n. 102, de 
2019) (Produção de efeito)
§ 14. A lei orçamentária anual poderá conter previsões de despesas para exercícios seguintes, com 
a especificação dos investimentos plurianuais e daqueles em andamento. (Incluído pela Emenda 
Constitucional n. 102, de 2019) (Produção de efeito)
§ 15. A União organizará e manterá registro centralizado de projetos de investimento contendo, por 
Estado ou Distrito Federal, pelo menos, análises de viabilidade, estimativas de custos e informa-
ções sobre a execução física e financeira. (Incluído pela Emenda Constitucional n. 102, de 2019) 
(Produção de efeito).
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NOÇÕES DE ADMINISTRAÇÃO ORÇAMENTÁRIA 
E FINANCEIRA E ORÇAMENTO PÚBLICO
Por enquanto, vamos destacar que o artigo 165 da CF/1988, em seu § 9º, estabelece a 
competência de lei complementar para:
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivoestabelecerão:
(...)
§ 9º Cabe à lei complementar:
I – dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano 
plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual;
Ressalte-se que essa lei complementar ainda não foi promulgada, tendo seu papel sido 
exercido pela Lei n. 4.320/1964 já comentada anteriormente.
Esse artigo 165 será exaustivamente trabalhado quando estudarmos os Instrumentos de Pla-
nejamento e Orçamento (Leis Orçamentárias) em aulas posteriores.
2.2.2. Artigo 166 – do Processo Legislativo
Nas aulas seguintes, vamos nos aprofundar no estudo desse artigo, quando estudar o Ciclo 
Orçamentário incluindo o Processo Legislativo.
Vamos agora fazer leitura do artigo 166 para que você vá se familiarizando com a sua li-
teralidade (muito cobrada em prova), mas não se preocupe, pois, nas aulas seguintes e ainda 
hoje nas questões, vamos trabalhá-lo exaustivamente.
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento 
anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na 
forma do regimento comum.
§ 1º Caberá a uma Comissão mista permanente de Senadores e Deputados:
I – examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre as contas apresenta-
das anualmente pelo Presidente da República;
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E FINANCEIRA E ORÇAMENTO PÚBLICO
II – examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos 
nesta Constituição e exercer o acompanhamento e a fiscalização orçamentária, sem prejuízo da atua-
ção das demais comissões do Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de acordo com o art. 58.
§ 2º As emendas serão apresentadas na Comissão mista, que sobre elas emitirá parecer, e aprecia-
das, na forma regimental, pelo Plenário das duas Casas do Congresso Nacional.
§ 3º As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente 
podem ser aprovadas caso:
I – sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;
II – indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, 
excluídas as que incidam sobre:
a) dotações para pessoal e seus encargos;
b) serviço da dívida;
c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; ou
III – sejam relacionadas:
a) com a correção de erros ou omissões; ou
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.
§ 4º As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser aprovadas quando 
incompatíveis com o plano plurianual.
§ 5º O Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso Nacional para propor mo-
dificação nos projetos a que se refere este artigo enquanto não iniciada a votação, na Comissão 
mista, da parte cuja alteração é proposta.
§ 6º Os projetos de lei do plano plurianual, das diretrizes orçamentárias e do orçamento anual se-
rão enviados pelo Presidente da República ao Congresso Nacional, nos termos da lei complemen-
tar a que se refere o art. 165, § 9º.
§ 7º Aplicam-se aos projetos mencionados neste artigo, no que não contrariar o disposto nesta 
seção, as demais normas relativas ao processo legislativo.
§ 8º Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei orçamentária 
anual, ficarem sem despesas correspondentes poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante 
créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica autorização legislativa.
§ 9º As emendas individuais ao projeto de lei orçamentária serão aprovadas no limite de 1,2% (um 
inteiro e dois décimos por cento) da receita corrente líquida prevista no projeto encaminhado pelo 
Poder Executivo, sendo que a metade deste percentual será destinada a ações e serviços públicos 
de saúde. (Incluído pela Emenda Constitucional n. 86, de 2015)
§ 10. A execução do montante destinado a ações e serviços públicos de saúde previsto no § 9º, in-
clusive custeio, será computada para fins do cumprimento do inciso I do § 2º do art. 198, vedada a 
destinação para pagamento de pessoal ou encargos sociais. (Incluído pela Emenda Constitucional 
n. 86, de 2015)
§ 11. É obrigatória a execução orçamentária e financeira das programações a que se refere o § 9º 
deste artigo, em montante correspondente a 1,2% (um inteiro e dois décimos por cento) da receita 
corrente líquida realizada no exercício anterior, conforme os critérios para a execução equitativa 
da programação definidos na lei complementar prevista no § 9º do art. 165. (Incluído pela Emenda 
Constitucional n. 86, de 2015)
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E FINANCEIRA E ORÇAMENTO PÚBLICO
§ 12. A garantia de execução de que trata o § 11 deste artigo aplica-se também às programações 
incluídas por todas as emendas de iniciativa de bancada de parlamentares de Estado ou do Distrito 
Federal, no montante de até 1% (um por cento) da receita corrente líquida realizada no exercício 
anterior. (Redação dada pela Emenda Constitucional n. 100, de 2019)
§ 13. As programações orçamentárias previstas nos §§ 11 e 12 deste artigo não serão de execução 
obrigatória nos casos dos impedimentos de ordem técnica. (Redação dada pela Emenda Constitu-
cional n. 100, de 2019)
§ 14. Para fins de cumprimento do disposto nos §§ 11 e 12 deste artigo, os órgãos de execução 
deverão observar, nos termos da lei de diretrizes orçamentárias, cronograma para análise e ve-
rificação de eventuais impedimentos das programações e demais procedimentos necessários à 
viabilização da execução dos respectivos montantes. (Redação dada pela Emenda Constitucional 
n. 100, de 2019)
I – (revogado); (Redação dada pela Emenda Constitucional n. 100, de 2019)
II – (revogado); (Redação dada pela Emenda Constitucional n. 100, de 2019)
III – (revogado); (Redação dada pela Emenda Constitucional n. 100, de 2019)
IV – (revogado). (Redação dada pela Emenda Constitucional n. 100, de 2019)
§ 15. (Revogado) (Redação dada pela Emenda Constitucional n. 100, de 2019)
§ 16. Quando a transferência obrigatória da União para a execução da programação prevista nos 
§§ 11 e 12 deste artigo for destinada a Estados, ao Distrito Federal e a Municípios, independerá da 
adimplência do ente federativo destinatário e não integrará a base de cálculo da receita corrente 
líquida para fins de aplicação dos limites de despesa de pessoal de que trata o caput do art. 169. 
(Redação dada pela Emenda Constitucional n. 100, de 2019)
§ 17. Os restos a pagar provenientes das programações orçamentárias previstas nos §§ 11 e 12 
poderão ser considerados para fins de cumprimento da execução financeira até o limite de 0,6% 
(seis décimos por cento) da receita corrente líquida realizada no exercício anterior, para as progra-
mações das emendas individuais, e até o limite de 0,5% (cinco décimos por cento), para as progra-
mações das emendas de iniciativa de bancada de parlamentares de Estado ou do Distrito Federal. 
(Redação dada pela Emenda Constitucional n. 100, de 2019)
§ 18. Se for verificado que a reestimativa da receitae da despesa poderá resultar no não cumpri-
mento da meta de resultado fiscal estabelecida na lei de diretrizes orçamentárias, os montantes 
previstos nos §§ 11 e 12 deste artigo poderão ser reduzidos em até a mesma proporção da limita-
ção incidente sobre o conjunto das demais despesas discricionárias. (Redação dada pela Emenda 
Constitucional n. 100, de 2019)
§ 19. Considera-se equitativa a execução das programações de caráter obrigatório que observe 
critérios objetivos e imparciais e que atenda de forma igualitária e impessoal às emendas apre-
sentadas, independentemente da autoria. (Incluído pela Emenda Constitucional n. 100, de 2019)
§ 20. As programações de que trata o § 12 deste artigo, quando versarem sobre o início de investi-
mentos com duração de mais de 1 (um) exercício financeiro ou cuja execução já tenha sido inicia-
da, deverão ser objeto de emenda pela mesma bancada estadual, a cada exercício, até a conclusão 
da obra ou do empreendimento. (Incluído pela Emenda Constitucional n. 100, de 2019)
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Questão 7 (CESPE/TRT-8/TÉCNICO/2016) Julgue o item a seguir.
Conforme a CF, os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, 
ao orçamento anual e aos créditos adicionais deverão ser apreciados, na forma do regimento 
comum, pela Câmara Federal e pelo Tribunal de Contas da União.
Errado.
Basta lembrar do artigo 166, caput, da CF/1988, que diz:
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento 
anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na for-
ma do regimento comum.
Assim, o erro da assertiva foi colocar TCU no lugar onde deveria constar Senado Federal.
Agora vem uma novidade: a EC n. 105/2019 incluiu o artigo 166-A na CF/1988:
Art. 166-A. As emendas individuais impositivas apresentadas ao projeto de lei orçamentária anual 
poderão alocar recursos a Estados, ao Distrito Federal e a Municípios por meio de: (Incluído pela 
Emenda Constitucional n. 105, de 2019)
I – transferência especial; ou (Incluído pela Emenda Constitucional n. 105, de 2019)
II – transferência com finalidade definida. (Incluído pela Emenda Constitucional n. 105, de 2019)
§ 1º Os recursos transferidos na forma do caput deste artigo não integrarão a receita do Estado, 
do Distrito Federal e dos Municípios para fins de repartição e para o cálculo dos limites da despesa 
com pessoal ativo e inativo, nos termos do § 16 do art. 166, e de endividamento do ente federado, 
vedada, em qualquer caso, a aplicação dos recursos a que se refere o caput deste artigo no paga-
mento de: (Incluído pela Emenda Constitucional n. 105, de 2019)
I – despesas com pessoal e encargos sociais relativas a ativos e inativos, e com pensionistas; e 
(Incluído pela Emenda Constitucional n. 105, de 2019)
II – encargos referentes ao serviço da dívida. (Incluído pela Emenda Constitucional n. 105, de 2019)
§ 2º Na transferência especial a que se refere o inciso I do caput deste artigo, os recursos: (Incluído 
pela Emenda Constitucional n. 105, de 2019)
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I – serão repassados diretamente ao ente federado beneficiado, independentemente de celebração 
de convênio ou de instrumento congênere; (Incluído pela Emenda Constitucional n. 105, de 2019)
II – pertencerão ao ente federado no ato da efetiva transferência financeira; e (Incluído pela Emen-
da Constitucional n. 105, de 2019)
III – serão aplicadas em programações finalísticas das áreas de competência do Poder Executivo 
do ente federado beneficiado, observado o disposto no § 5º deste artigo. (Incluído pela Emenda 
Constitucional n. 105, de 2019)
§ 3º O ente federado beneficiado da transferência especial a que se refere o inciso I do caput deste ar-
tigo poderá firmar contratos de cooperação técnica para fins de subsidiar o acompanhamento da exe-
cução orçamentária na aplicação dos recursos. (Incluído pela Emenda Constitucional n. 105, de 2019)
§ 4º Na transferência com finalidade definida a que se refere o inciso II do caput deste artigo, os 
recursos serão: (Incluído pela Emenda Constitucional n. 105, de 2019)
I – vinculados à programação estabelecida na emenda parlamentar; e (Incluído pela Emenda Cons-
titucional n. 105, de 2019)
II – aplicados nas áreas de competência constitucional da União. (Incluído pela Emenda Constitu-
cional n. 105, de 2019)
§ 5º Pelo menos 70% (setenta por cento) das transferências especiais de que trata o inciso I do 
caput deste artigo deverão ser aplicadas em despesas de capital, observada a restrição a que se 
refere o inciso II do § 1º deste artigo. (Incluído pela Emenda Constitucional n. 105, de 2019)
Obs.: � Nas aulas seguintes, vamos nos aprofundar no estudo desse artigo e vamos conhe-
cer um pouco mais sobre as Emendas Constitucionais n. 86/2015, n. 100/2019, n. 
102/2019 e n. 105/2019.
2.2.3. Artigo 167 – Vedações em Matéria Orçamentária
Vá logo se ambientando com as ideias básicas de algumas vedações impostas por nos-
sos constituintes:
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LOA
Vedações Constitucionais
• Início de programas ou projetos não incluídos na LOA;
• Despesas que excedam os crédito orçamentários;
• Operações de crédito que excedam as despesas de capital;
• Vinculação de receitas;
• Abertura de créditos suplementares ou especiais sem prévia autorização legislativa;
• Créditos ilimitados e imprecisos.
No artigo 167 da CF/1988, temos os dispositivos constitucionais proibitivos, ou seja, as 
vedações constitucionais em matéria orçamentária:
Art. 167. São vedados:
I – o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual;
II – a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orça-
mentários ou adicionais;
III – a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital, 
ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, 
aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta;
IV – a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do 
produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recur-
sos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino 
e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, 
pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por anteci-
pação de receita, previstas no art. 165,