Livro - Gestao de Contratos

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GESTÃO DE CONTRATOS
Michael Dias Corrêa
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Michael Dias Corrêa
IESDE BRASIL S/A
Curitiba
2016
Gestão
de Contratos
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CIP-BRASIL. CATALOGAÇÃO NA PUBLICAÇÃO 
SINDICATO NACIONAL DOS EDITORES DE LIVROS, RJ
C844g Corrêa, Michael Dias
Gestão de contratos / Michael Dias Corrêa. - 1. ed. - Curitiba, PR : 
IESDE BRASIL S/A, 2016. 
176 p. : il. ; 21 cm.
ISBN 978-85-387-6158-7
1. Contratos. 2. Contratos administrativos. I. Título.
16-32374 CDU: 342.951:352
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© 2016 – IESDE BRASIL S/A. É proibida a reprodução, mesmo parcial, por qualquer 
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Produção
FAEL
Direção Acadêmica Francisco Carlos Sardo
Coordenação Editorial Raquel Andrade Lorenz
Revisão IESDE
Projeto Gráfico Sandro Niemicz
Capa Evelyn Caroline dos Santos Betim
Imagem capa schab/Shutterstock.com
Arte-final Evelyn Caroline dos Santos Betim
Sumário
 Carta ao Aluno | 5
1. Conceito e principais características dos contratos 
administrativos e de Direito Privado | 7
2. Execução, fiscalização, penalidades e extinção 
dos contratos administrativos | 25
3. Figuras afins nos contratos: convênios 
e termos de parceria | 45
4. As espécies de controle nos contratos | 61
5. O controle dos contratos pelos Tribunais de Contas | 77
6. Atos normativos e ações constitucionais | 95
7. Atuação do Ministério Público e 
improbidade administrativa | 115
8. Lei nº 8.666/93 – Lei das Licitações | 137
 Gabarito | 159
 Referências | 167
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Carta ao aluno
Você está prestes a iniciar a leitura de um conteúdo que pre-
tende torná-lo mais crítico em relação aos procedimentos utilizados 
pelos governantes e pelos agentes públicos durante o processo de 
gerenciamento dos recursos públicos. Tais recursos são aplicados 
na sociedade e, para obter melhores resultados, a Administração 
Pública acaba delegando atividades e responsabilidades a terceiros, 
meio de contratos, de convênios ou de termos de parceria.
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Gestão de Contratos
A disciplina de Gestão de Contratos é importante para que você possa 
saber quais direitos possui como cidadão no processo de fiscalização de obras 
públicas. Também como os recursos arrecadados com os mais diversos tribu-
tos são aplicados na sociedade.
Todos os tipos de contratos públicos, chamados contratos administrati-
vos, e os preceitos legais que regulamentam essa matéria são vistos nesta obra, 
proporcionando acesso à legislação atualizada, facilitando a compreensão por 
parte do aluno.
Em termos de cidadania, esta disciplina visa proporcionar mais conhe-
cimento não somente para o aluno, mas para todos que o cercam, pois ao 
externar uma opinião fundamentada em atributos legais, é possível influen-
ciar pessoas próximas, beneficiando assim a sociedade.
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Conceito e principais 
características dos 
contratos administrativos 
e de Direito Privado
No Brasil, os contratos administrativos são regidos pelo 
Direito Administrativo e os contratos de Direito Privado são bem 
mais antigos. Os primeiros são provenientes de decisões do Con-
selho de Estado francês, datados de antes do ano de 1800. Já os 
segundos, por serem bem mais antigos, possuem mais ligação com 
o Direito Romano. Pode-se dizer, então, que o Direito Privado tem 
origens anteriores se comparadas com o Direito Administrativo.
No entanto, esse é um erro para a boa compreensão do 
Direito Administrativo, o que acaba por gerar problemas na meto-
dologia do ensino decorrentes das premissas teóricas, pois estas 
estão mais ligadas ao Direito Privado, notadamente mais antigo.
Conceitualmente, os contratos administrativos estão liga-
dos à Administração Pública e partem do princípio de que a coisa 
pública se sobrepõe às coisas particulares. Já os contratos de Direito 
Privado envolvem entes privados, mas isso não é uma exclusividade. 
No entanto, ambos estão classificados no Direito comum e é isso 
que veremos a partir daqui.
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Gestão de Contratos
1.1 Contratos administrativos e 
contratos de Direito Privado
Em termos práticos, os contratos, de uma maneira mais ampla, vêm 
sendo muito estudados desde a Antiguidade e têm suas origens no Direito 
romano. É a situação em que duas partes cerram uma negociação com equi-
valentes obrigações e vantagens, de característica comutativa e também com 
prestações mútuas.
Quando dizemos que o contrato administrativo é uma vertente do con-
trato privado, isso é algo correto. Mas os conceitos que norteiam e definem as 
características de ambos são distintos, fazendo com que os contratos adminis-
trativos não sejam equivalentes aos contratos de Direito Privado.
Pensando no que ocorre não somente no Brasil, mas em outros países, os 
contratos celebrados pelos organismos públicos podem ser feitos com tercei-
ros de fora da gestão pública ou com outros órgãos da própria Administração 
Pública. Nestes, casos, serão respectivamente regidos pelo direito administra-
tivo e pelo Direito Privado.
Sabe-se que, dentro do âmbito do Direito Privado, a liberdade é dada 
como ampla e irrestrita, sendo apenas cerceada quando alguma regulamenta-
ção assim o estabelecer, desde que não extrapole os princípios da boa-fé obje-
tiva, da função social e da equivalência. Já para os contratos administrativos, 
ou seja, dentro do Direito Público, esta liberdade se baseia apenas nas normas, 
no que está escrito, embora seja tácito o conhecimento de que, em decorrência 
da própria coisa administrada, haja a supremacia do interesse público sobre o 
particular. Por isso, pode-se afirmar que, no Direito Administrativo, existem 
poderes para que contratos sejam alterados, extintos ou validados.
Em se tratando de bases para sustentação legal de ambas as modalidades, 
não há diferença entre elas. Os princípios basilares dos contratos administra-
tivos são os mesmos que regem os contratos privados, que são o princípio 
da lei entre as partes e o princípio da observância da coisa pactuada, além 
de mantida a função social do contrato e os princípios do direito civil. Tam-
bém, não pode ser deixado de lado o princípio do interesse público. Podemos 
verificar que há muito que ser explorado nos contratos públicos, ou seja, 
os administrativos.
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Conceito e principais características dos contratos administrativos e de direito privado
Mudando a vertente um pouco para o contrato de Direito Privado, o 
qual é regrado fundamentalmente pelo Código Civil, a permuta ou a troca 
podem ser entendidas como o instrumento contratual que obriga um dos 
contratantes a transferir à outra parte a propriedade de algo. Isso é feito com o 
concomitante recebimento da propriedade de outra coisa que, normalmente, 
não é dinheiro. Aqui, fica claro que este contrato é a troca de duas coisas, que 
podem ser tangíveis ou intangíveis, mas não necessariamente serão dinheiro.
O aparecimento do dinheiro nestes contratos não é algo mandatório 
e, sim, algo quase eventual em sua origem. O contrato também serve para 
igualar os valores das partes, quando necessário e identificado que as coisas a 
serem trocadas não possuam exatamente o mesmo valor. Obviamente, o valor 
do dinheiro deverá ser apenas esta diferença para que o contrato seja válido.
É em um contrato emque duas partes equivalentes criam a obriga-
ção entre si de entregar uma coisa qualquer para a outra e essa coisa não é 
dinheiro. O próprio Código Comercial não define de forma mais objetiva 
o que é o contrato, apenas especificando que é um instrumento de troca ou 
escambo mercantil que opera simultaneamente duas vendas, fazendo as coisas 
trocadas as vezes de pagamento recíproco às partes interessadas. Em tese, tudo 
o que pode ser vendido pode ser trocado.
Em se tratando de gestão pública, toda vez que ela celebra um con-
trato com terceiros gera compromissos recíprocos, isto é chamado de contrato 
de administração.
A palavra “administração” pode ser entendida no seu sentido amplo, 
ou seja, como a administração pública tanto direta quanto indireta. Dessa 
maneira, qualquer ente administrativo que faça parte da esfera governamental 
estará sujeito a essa normatização. Para isso, podem ser enquadradas as autar-
quias, as empresas públicas e as fundações públicas e, também, as sociedades 
de economia mista. Também são englobadas outras entidades subordinadas a 
estes entes públicos diretos ou indiretos.
Mesmo as empresas públicas federais e as sociedades de economia mista 
possuindo estatutos jurídicos próprios, elas ainda assim devem responder aos 
ditames que valem para os órgãos governamentais regulares.
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Gestão de Contratos
1.2 Características, requisitos e 
formalização dos contratos
1.2.1 Contratos administrativos
O conceito formal de contratos administrativos é que eles são ajustes 
celebrados com pessoas físicas ou jurídicas, públicas ou privadas, com o obje-
tivo de se alcançar metas públicas, mas tudo dentro do regime de Direito 
Público em se tratando dos regramentos de Direito.
De acordo com a Lei 8.666 de 1993, um contrato administrativo é um 
ajuste formal entre órgãos e entidades da gestão pública e terceiros, entes par-
ticulares. Para isso, deve haver concordância entre as partes integrantes para 
que o vínculo e a estipulações das obrigações recíprocas, não importando a 
denominação que venha a possuir.
Nos contratos administrativos, além da natural presença da Administra-
ção Pública, há a presença das chamadas cláusulas exorbitantes, que estabele-
cem alguns tipos de prerrogativas para o Poder Público, fazendo com que ele 
tenhas alguns privilégios como parte contratada.
Dentre estas prerrogativas, há a possibilidade de alterá-los de maneira 
unilateral, desde que os interesses públicos assim o demandem. Devemos 
salientar que os direitos da pessoa contratada devem ser mantidos de maneira 
integral. Portanto, não poderá ser uma mudança prejudicial para nenhuma 
parte, mas que beneficie de maneira direta ou aumente a vantagem do público 
em geral que será assistido pelo resultado do contrato.
Além de modificá-los, é possível rescindi-los também de maneira unila-
teral, mas também devem ser respeitados os preceitos da Lei 8.666 de 1993, 
artigo 79, em seu inciso I.
A fiscalização das execuções, o que é muito comum mesmo em contratos 
que não tenham a Administração Pública como parte, pode ser normalmente 
realizada, além da aplicação de sanções definidas em contrato no caso de falta 
de execução ou execução parcial do que foi acordado.
No entanto, há alguns contratos que a Administração Pública celebra 
com algumas partes que são regidos, quase que em sua totalidade, pelas nor-
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Conceito e principais características dos contratos administrativos e de direito privado
mas e regulamentações de Direito Privado. No caso de a Administração Pública 
ser locatária de um bem, por exemplo, as normas a serem seguidas serão de 
Direito Privado. Em financiamentos com instituições privadas, operações de 
seguros ou em situações mais específicas, em que o próprio Poder Público 
atua como usuário final de um serviço público qualquer. Nestas situações, a 
Lei 8.666 de 1993 apenas poderá ser aplicada a parcas situações em que não 
houver lei específica regendo a matéria.
Com relação à formalização dos contratos administrativos, há algu-
mas situações que devem ser seguidas. Vamos ao texto legal que versa sobre 
a matéria:
Art. 60. Os contratos e seus aditamentos serão lavrados nas repar-
tições interessadas, as quais manterão arquivo cronológico dos seus 
autógrafos e registro sistemático do seu extrato, salvo os relativos a 
direitos reais sobre imóveis, que se formalizam por instrumento 
lavrado em cartório de notas, de tudo juntando-se cópia no processo 
que lhe deu origem.
Parágrafo único. É nulo e de nenhum efeito o contrato verbal com a 
Administração, salvo o de pequenas compras de pronto pagamento, 
assim entendidas aquelas de valor não superior a 5% (cinco por cento) 
do limite estabelecido no art. 23, inciso II, alínea a desta Lei, feitas em 
regime de adiantamento. (BRASIL, Lei 8.666/1993)
A curiosidade deste procedimento é que a celebração de contratos ver-
bais não é proibida, desde que as compras sejam de pequena monta, ocasião 
em que a modalidade de compra deve ser a de convite. O limite dos valores 
contratados não poderá ser superior ao que a modalidade de convite apresen-
tar como limite. No caso de execução de compras, o valor a ser considerado é 
de R$4 mil e a operação deve ser realizada na forma de adiantamento.
Em qualquer outra situação, se um contrato for celebrado com a Admi-
nistração Pública e esta for realizada de maneira verbal, o contrato será consi-
derado nulo e não terá nenhum efeito jurídico. Há, inclusive, jurisprudência 
que trata sobre o tema, destacando que tal prática pode caracterizar indícios 
de má-fé e violação aos princípios da Administração Pública.
Os contratos formais, que representam a maioria absoluta dos instru-
mentos celebrados pela Administração Pública, devem ser firmados pelos 
representantes legais do organismo governamental e pela outra parte, para a 
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Gestão de Contratos
qual foi designado o serviço público a ser realizado. Não é obrigatório, mas 
é recomendado que duas testemunhas também assinem o contrato. Quando 
isso ocorrer, este contrato poderá ser considerado como um título executivo 
extrajudicial. Isso é especialmente importante caso haja a necessidade de exe-
cução do contrato firmado, seguindo-se os trâmites definidos pelo Código de 
Processo Civil.
Se houver, por qualquer razão, a recusa por parte da pessoa convocada 
para firmar o contrato, além das sanções cabíveis que forem de direito e esta-
belecidas em edital, a Administração Pública deverá convocar as outras parti-
cipantes do processo, de acordo com a classificação obtida por cada uma, para 
confirmá-lo no mesmo prazo e nas mesmas condições previstas inicialmente. 
Os preços também deverão ser mantidos, sendo apenas atualizados por índice 
oficial indicado no edital e, no caso de recusa das outras participantes, é facul-
tada à Administração Pública a revogação do procedimento licitatório.
O prazo legal para a liberação sem restrições de todas as participantes 
do procedimento licitatório é de sessenta dias corridos após a entrega das 
propostas, desde que não tenha ocorrido neste intervalo de tempo qualquer 
convocação por parte da Administração Pública.
Desde que se efetuem os pagamentos previstos, quando for o caso, qual-
quer participante do processo licitatório tem acesso aos termos do contrato e 
de todo o procedimento da licitação realizada por meio de cópia autenticada 
ou simples de maneira irrestrita.
Todo o contrato, para ser formalizado, deve apresentar algumas cláu-
sulas que são consideradas essenciais. Vamos verificar agora quais são essas 
cláusulas e o que deve ser contido em cada uma delas.
Os contratos administrativos devem ser iniciados com o objeto licitado 
e com os elementos que o caracterizam. Na sequência, deverá ser apresentado 
o regime de execução do serviço ou do produto a ser oferecido e,alternativa-
mente, a maneira que será fornecido à Administração Pública.
Os preços, assim como as modalidades de pagamento, também devem 
ser evidenciados e compor formalmente os contratos administrativos, além 
dos critérios, a data-base e em que frequência os preços serão reajustados, 
se for o caso. Ainda neste ponto, os critérios para ser realizada a atualização 
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Conceito e principais características dos contratos administrativos e de direito privado
monetária a partir da data do fiel cumprimento das obrigações, quando é 
entregue efetivamente à Administração Pública e o pagamento pelo serviço 
prestado, também devem ser claramente definidos no contrato administrativo.
Deve constar também todo o cronograma do objeto contratado, sendo 
evidenciados os prazos de início da execução, da entrega final e do recebi-
mento definitivo pelos organismos públicos.
Como ocorrerá uma despesa efetiva para a administração pública, deve-
rão ser evidenciados o crédito e a dotação específica, além da classificação 
funcional programática e a categoria econômica da despesa pública. Sempre 
que for o caso, devem ser apresentadas as garantias mínimas para assegurar 
que o serviço será prestado.
Como em qualquer contrato, estes também devem apresentar tanto as 
responsabilidades quanto os direitos de cada parte, além das penalidades cabí-
veis em cada caso e os valores de cada multa estabelecida. Para os casos em 
que ocorrerem situações irretratáveis, devem ser estabelecidas as ocorrências 
de rescisão contratual.
Como a Administração Pública administra o interesse público, é assegu-
rado a ela um conjunto de direitos, pois caso ocorra a rescisão administrativa 
decorrente de má execução total ou parcial da coisa contratada, o público terá 
suas compensações estabelecidas.
Como as concorrências podem ser também internacionais, as eventuais 
condições de importação, além da data do procedimento de importação e da 
utilização da taxa de câmbio devem ser evidenciadas. Isso garante o acesso a 
controles futuros, além de garantir transparência no uso do dinheiro público.
Se a coisa contratada tiver dispensado um procedimento formal de 
licitação, sendo, por exemplo, utilizada a modalidade de convite, deve ser 
explicitado o termo ou os termos que eliminaram tal processo, sendo sem-
pre formalmente apresentada a proposta da participante que tenha vencido o 
processo simplificado.
Como nem todos os contratos administrativos possuem legislação apli-
cável para as situações contratadas, os casos omissos devem apresentar os pro-
cedimentos a serem seguidos pelas partes.
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Gestão de Contratos
Para projetos de duração mais elevada, devem ser apresentadas pela parte 
vencedora do procedimento licitatório, garantias de compatibilidade com as 
obrigações assumidas até o final do contrato, além de habilitações técnicas de 
todo o corpo profissional que será exigido durante os trabalhos.
Também, como em qualquer contrato ordinário, deve ser evidenciado 
o foro da localidade em que serão dirimidos quaisquer entraves contratuais, 
inclusive para aqueles contratados em países estrangeiros. O aconselhável é 
que se busque o foro da cidade onde o serviço será prestado para oferecer mais 
garantias à Administração Pública que o interesse público não será danificado.
1.2.2 Contratos de Direito Privado
Passando agora para os contratos entre entes exclusivamente de Direito 
Privado, há diversas modalidades que podem ser utilizadas pelas partes. 
Vamos ver algumas delas a partir de agora.
Inicialmente, vamos descrever os contratos de empréstimo, muito 
comuns de serem celebrados por todo o país. Este contrato é aquele em que 
uma parte entrega certa coisa à outra parte. A partir deste ponto, a outra 
parte tem a obrigação gerada de devolução de coisa equivalente como forma 
de restituição.
Um empréstimo é, formalmente, um contrato em que uma parte entrega 
um objeto à outra e a contraprestação pode ser feita em dinheiro ou de qual-
quer outra forma acordada entre as partes. Os empréstimos, de maneira gené-
rica, aplicam-se ao comodato e ao mútuo. No primeiro caso, o contrato é 
chamado de empréstimo para uso. Já no segundo caso, é mais conhecido 
como empréstimo para consumo. Ambas as partes possuem praticamente a 
mesma configuração legal estabelecida.
No caso do comodato, quem empresta é denominado comodante e no 
mútuo é denominado mutuante. Já quem toma emprestado é chamado de 
comodatário para o comodato e mutuário para os mútuos.
Pode-se concluir, a partir desta análise, que no empréstimo há a 
entrega de algo que sirva à outra parte, mas havendo a obrigação de res-
tituição integral futura. Fica clara a utilização de um bem de terceiro e 
posterior devolução.
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Conceito e principais características dos contratos administrativos e de direito privado
Outro contrato muito comum de ocorrer no Brasil é o contrato estima-
tório, também chamado de venda em consignação, o qual possui natureza 
mercantil e regulamentação legal específica em nosso Direito Privado. Pelas 
suas próprias características, este contrato possui semelhanças com a compra 
e venda, com a permuta, tendo relação também com o depósito e com o 
contrato de mandato sem representação para venda. Dadas estas característi-
cas, faz-se de grande importância que aprendamos suas características. Toda a 
regulação é estabelecida pelo Código Civil, ficando nos artigos de 534 a 537 
os ditames legais respectivos.
Obviamente ligado a operações de compra e venda, o contrato de con-
signação é algo muito comum de ocorrer, por exemplo, em remessas de 
produtos e mercadorias por um fabricante ou comerciante para um terceiro 
comerciante, que obterá a posse e a obrigação de pagamento futuro ou 
devolução da mercadoria à época em que chegar o fim do contrato entre as 
partes. Dá-se o nome de remessa de mercadorias à própria consignação, que 
também é o próprio negócio realizado entre a parte que fabrica ou repassa 
para venda futura.
No contrato estimatório é realizado um negócio entre consignatário e 
consignante. O primeiro entrega ao segundo bens móveis, estando autori-
zada a venda e estimando-se uma contrapartida de maneira prévia, desde 
que não haja restituição da coisa entregue até o limite do prazo ajustado 
entre as partes.
Este contrato é algo real, pois a propriedade da coisa entregue não muda 
de mãos, apenas a posse até que o consignante efetue a venda a um terceiro, 
se for o caso. Neste tipo de contrato, o próprio consignante pode realizar 
a aquisição sem problemas, momento este em que a propriedade da coisa 
cedida também será transferida.
Nesta modalidade de contrato privado, o consignatário tem facultada 
uma obrigação, pois ao final da vigência do contrato estimatório, ele pode 
devolver, ficar com o bem ou vendê-lo, repassando ao proprietário legal os 
valores previamente acordados.
Presume-se que os bens consignados não poderão ser objeto de penhora 
ou de sequestro por eventuais credores do consignatário enquanto o valor 
integral não for repassado ao consignante. Nós não podemos confundir este 
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Gestão de Contratos
contrato com um contrato regular de compra e venda, pois a transmissão das 
coisas para o consignatário não transfere a propriedade e, sim, apenas a posse 
delas, ficando impossibilitado o consignante de utilizar as coisas consignadas 
antes da restituição por parte do consignatário.
A operação de consignação, de acordo com o artigo 113 do Código 
Comercial, está ligado ao envio de mercadorias para guarda e posterior venda 
por parte do consignatário. Em se tratando de negativa de venda, como 
vimos, ocorrerá a devolução das coisas consignadas ao consignante.
1.3 Cláusulas exorbitantes e 
equação econômico-financeira
Se formos analisaruma relação contratual embasada no Direito Privado, 
ambas as partes devem ter o mesmo nível de privilégio, ou seja, nenhuma 
delas pode ser beneficiada ou prejudicada para que a outra tenha seu status 
contratual alterado.
Na Administração Pública e nos contratos administrativos, há algumas 
cláusulas que, se comparadas com o Direito Privado, poderiam ser conside-
radas ilícitas ou que colocam uma parte, neste caso a Administração Pública, 
em vantagem em relação ao terceiro. Essas são as cláusulas exorbitantes, 
decorrentes da supremacia da Administração Pública, pois esta administra a 
coisa comum, o interesse coletivo.
Estas cláusulas estão completamente amparadas juridicamente pelo 
Princípio da Supremacia do Interesse Público e, em consequência disso, con-
tém as mais diferentes prerrogativas favorecendo a Administração Pública. 
Há a possibilidade de alterar ou rescindir unilateralmente um contrato, além 
de desapropriar particulares, sempre que as consequências destas ações bene-
ficiarem a coletividade e não apenas um particular.
Vamos ver algumas situações e exemplos de cláusulas exorbitantes em 
contratos administrativos. A primeira que veremos é a de exigência de garan-
tia, que pode ser oferecida de diversas maneiras distintas pelos agentes con-
tratados pela Administração Pública, a saber: na forma de caução em espé-
cie ou em títulos ativos da dívida pública brasileira, um seguro-garantia ou 
fiança bancária.
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Conceito e principais características dos contratos administrativos e de direito privado
Depois de ter sido completamente executado o contrato, a garantia 
é devolvida ao prestador e quando o contrato for rescindido por decisão da 
empresa contratada, será utilizada no ressarcimento à Administração Pública 
por eventuais prejuízos incorridos ou, ainda, para o pagamento de multa con-
tratual, mesmo sem ter a ação do Poder Judiciário na lide. Essa garantia não 
poderá exceder a 5% do valor do contrato e, eventualmente, poderá chegar a 
10% do valor, sendo estes valores atestados por pareceres técnicos com a chan-
cela da autoridade competente.
Outro exemplo de cláusula exorbitante é a possibilidade de mudança con-
tratual de maneira unilateral por parte da Administração Pública. A Lei 8.666 
de 1993 autoriza as alterações unilaterais, desde que atendam aos interesses 
públicos. Estas alterações podem ser consideradas quantitativas ou qualitativas.
Quantitativas estão ligadas a valores, sendo alterações de acréscimo ou 
redução autorizadas. As qualitativas estão ligadas às especificações do projeto 
para deixá-lo mais adequado ao interesse público, quando puder ser justificada 
e mantiver o equilíbrio econômico-financeiro entre as partes.
Este item, que é a equação econômico-financeira em relação ao que foi 
alterado e, consequentemente, terá que ser tacitamente aceito pelo particular é 
um dos pontos mais críticos, pois pode afetar a estrutura financeira das empre-
sas contratadas e prejudicar o andamento dos serviços a serem prestados para a 
Administração Pública.
Dessa forma, as cláusulas exorbitantes existem e estão previstas em legis-
lação específica, entretanto, quando elas forem aplicadas e resultarem em dese-
quilíbrio econômico-financeiro em qualquer contrato firmado, é um indicativo 
de que ele precisa ser revisado.
Conceitualmente, a equação econômico-financeira de um contrato fir-
mado com a Administração Pública é a relação de adequação entre o objeto 
contratado e o preço ora firmado, vigente no momento em que se firma o ajuste 
entre ambas as partes.
Na ocasião de celebração de qualquer contrato, inclusive os administrati-
vos, presume-se uma situação de equilíbrio e normalidade entre as partes sig-
natárias, uma sendo responsável pela prestação de um serviço e, no caso dos 
contratos administrativos, a Administração Pública sendo responsável pelos 
abonos financeiros representados pelos pagamentos.
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Gestão de Contratos
Os contratos devem ser justos e equilibrados durante toda a sua vigên-
cia, pois no momento em que se perde tal equilíbrio, presume-se que a outra 
parte sequer assinaria o contrato, apresentando declaradamente um viés pre-
judicial para a empresa a ser contratada pela Administração Pública.
Analogamente, é como se apresenta na Contabilidade a demonstração 
chamada Balanço Patrimonial que, graficamente, é representada por duas 
balanças. De um lado, estão os bens e os direitos que representam os Ativos; 
do outro, estão as obrigações da entidade representados pelos Passivos e pelo 
Patrimônio Líquido. Para haver equilíbrio patrimonial, o total de Ativos deve 
ser igual ao total de Passivos e Patrimônio Líquido.
Na relação contratual entre um órgão público e outra entidade particu-
lar, esse equilíbrio deve ser sempre mantido para a consecução da coisa contra-
tada dentro da normalidade e do que supostamente era previsto ser realizado.
A revisão contratual, que também pode ser denominada recomposição, 
é decorrente exatamente desta quebra do equilíbrio econômico-financeiro 
normalmente por causa de razão de força maior ou de caso fortuito ligado ao 
contrato em questão.
Embora existam as cláusulas exorbitantes, a própria Lei 8.666 de 1993 
estabelece que, se em decorrência delas, o equilíbrio for desfeito, poderá ser 
realizada a recomposição contratual buscando a recuperação do equilíbrio.
Mesmo que não esteja estabelecido em contrato, o direito à revisão é 
estabelecido para o particular, que o solicita com a utilização de um termo 
aditivo ao contrato firmado com a Administração Pública.
Considerações
Os contratos de direito público são essenciais para o bom funciona-
mento da sociedade. Eles garantem a satisfação do interesse público e buscam 
sempre a economia para todos.
Comparativamente aos contratos de Direito Privado, a diferença é que 
não há a figura da Administração Pública nem os interesses coletivos em 
jogo. Interesses esses, que estão nos contratos administrativos, assim como 
as cláusulas exorbitantes, que garantem segurança adicional para os recursos 
da sociedade.
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Conceito e principais características dos contratos administrativos e de direito privado
Neste caso, as cláusulas podem ser utilizadas sempre que se julgar neces-
sário, como solicitação e apresentação de garantias por parte da entidade con-
tratada, mas nunca fazendo com que o equilíbrio econômico-financeiro do 
contrato seja quebrado.
Presume-se que, mesmo buscando o interesse coletivo, esse equilíbrio 
nunca seja desfeito. Quando isso ocorrer, é facultado ao contratado exigir 
uma revisão contratual, isso sendo realizado por meio de um termo aditivo 
ao contrato vigente.
Ampliando seus conhecimentos
Contrato administrativo
(Omar Aref Abdul Latif)
1. Conceito
Inicialmente registramos que o contrato administrativo é 
regido pela Lei Federal 8.666/93, a qual trata-se de norma 
geral e abstrata, e de competência da União.
Contrato administrativo é todo e qualquer ajuste entre órgãos 
ou entidades da Administração Pública e particulares, em 
que há um acordo de vontade para a formação de vínculo e 
a estipulação de obrigações recíprocas.
Subordinam-se ao regime do contrato administrativo imposto 
pela Lei n° 8.666/93, além dos órgãos da Administração 
direta, os fundos especiais, as autarquias, as fundações públi-
cas, as empresas públicas, as sociedades de economia mista 
e demais entidades controladas, direta ou indiretamente, pela 
União, pelos Estados, Distrito Federal e Municípios (artigo 
1°, parágrafo único).
Os contratos devem estabelecer com clareza e precisão as 
condições para sua execução, expressas em cláusulas que 
definam os direitos, obrigações e responsabilidades das par-
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Gestão de Contratos
tes, em conformidade com os termos dalicitação e da pro-
posta a que se vinculam.
2. Características
O contrato administrativo tem as seguintes características: 
formal, oneroso, comutativo e intuitu personae. É formal 
porque deve ser formulado por escrito e nos termos previs-
tos em lei. Oneroso porque há remuneração relativa contra-
prestação do objeto do contrato. Comutativo porque são 
as partes do contrato compensadas reciprocamente. Intuitu 
personae consiste na exigência para execução do objeto 
pelo próprio contratado.
2.1. Cláusulas exorbitantes
Apresentadas as características do contrato administrativo, 
podemos notar que sua estrutura é semelhante ao contrato 
regido pelo Direito Privado, cuja teoria geral dos contratos 
aplica-se subsidiariamente aos contratos administrativos. 
Hely Lopes Meirelles, ensina que: “A instituição do con-
trato é típica do Direito Privado, baseada na autonomia da 
vontade e na igualdade jurídica dos contratantes, mas é uti-
lizada pela Administração Pública, na sua pureza originária 
(contratos privados realizados pela Administração) ou com 
as adaptações necessárias aos negócios públicos (contratos 
administrativos propriamente ditos). Daí por que os prin-
cípios gerais dos contratos tanto se aplicam aos contratos 
privados (civis e comerciais) quanto aos contratos públicos, 
dos quais são espécies os contratos administrativos, os con-
vênios e consórcios executivos e os acordos internacionais”.
Todavia, o que distingue o contrato administrativo do pri-
vado é a supremacia do interesse público sobre o particular, 
que permite ao Estado certos benefícios sobre o particular 
que não existe no contrato privado. Estes benefícios ou 
peculiaridades são denominados pela doutrina de cláusu-
las exorbitantes e são previstas nos contratos administrativos 
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Conceito e principais características dos contratos administrativos e de direito privado
de forma explícita ou implícita. Vejamos então as principais 
cláusulas exorbitantes.
2.2. Alteração unilateral do contrato
Os contratos administrativos poderão ser alterados unila-
teralmente, com as devidas justificativas da Administração 
Pública. Cumpre esclarecer que a alteração unilateral limita-se 
ao objeto e às cláusulas regulamentares, significando o modo 
de sua execução do contrato administrativo. O artigo 65 da 
Lei n° 8.666/93 traz um rol dos motivos sujeitos a alteração 
unilateral. Assim, o particular que contrata com o Estado não 
possuirá direitos imutáveis no que se refere ao objeto e às 
cláusulas regulamentares.
Todavia, toda e qualquer alteração unilateral do contrato 
deve conservar o equilíbrio financeiro inicial, sob pena de 
enriquecimento ilícito do Estado. O contratado fica obrigado 
a aceitar, nas mesmas condições contratuais, os acréscimos 
ou supressões que se fizeram nas obras, serviços ou compras, 
até 25% (vinte e cinco por cento) do valor inicial atualizado 
do contrato, e, no caso particular de reforma de edifício ou 
de equipamento, até o limite de 50% (cinquenta por cento) 
para os seus acréscimos (artigo 65, §1.° e §2.°). Esclarece-
mos que nenhum acréscimo ou supressão poderá exceder 
estes limites, sob pena de nulidade do ato administrativo.
2.3. Equilíbrio financeiro
Equilíbrio financeiro é a relação que as partes pactuaram inicial-
mente entre os encargos do contratado e a atribuição da Admi-
nistração para a justa remuneração pela execução do objeto do 
contrato. Em outras palavras, equilíbrio financeiro objetiva a 
manutenção do equilíbrio econômico inicialmente assumido 
no contrato, na hipótese de sobrevirem fatos imprevisíveis, ou 
previsíveis porém de consequências incalculáveis, retardadores 
ou impeditivos da execução do ajustado, ou, ainda, em caso 
de força maior ou caso fortuito (artigo 65, §6.°).
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Gestão de Contratos
Havendo alteração unilateral do contrato que aumente os 
encargos do contratado, a Administração deverá restabele-
cer, por aditamento, o equilíbrio econômico-financeiro inicial, 
mesmo que a alteração atinja somente o objeto do contrato.
2.4. Reajustamento de preços
Reajustamento de preços é o aumento do valor pactuado no 
contrato e previsto no edital de licitação, que visa compensar 
perda decorrente da desvalorização da moeda ou da eleva-
ção dos custos relativos ao objeto. O índice de reajuste de 
preço deve ser previsto no edital e no contrato de licitação, 
sob pena de não alterar esta cláusula até o seu término, pois 
não trata de faculdade da Administração e sim de acordo 
contratual que deve ser observado e aplicado quando de sua 
aquisição. O reajustamento de preços decorre de hipótese 
de fatos imprevisíveis, ou previsíveis porém de consequên-
cias incalculáveis, como, por exemplo, a desvalorização da 
moeda ou o aumento real dos custos.
2.5. Exceção de contrato não cumprido
A exceção de contrato não cumprido – exceptio non adim-
pleti contractus – impede ao contratado cessar a execução 
do objeto contratual por inadimplência do Estado. O con-
trato de Direito Privado permite ao contratado a paralisação 
da execução do objeto por inadimplência do contratante, 
fato este que o distingue do contrato administrativo porque 
sempre há, no seu objeto, um serviço de natureza pública 
outorgada a um terceiro a sua execução. Assim, em face do 
princípio da continuidade dos serviços públicos, não permite 
sua paralisação pelo contratado. Caso haja prejuízos pela 
inadimplência do Estado, será o contratado indenizado, se 
comprovados. O que não se permite é a suspensão da exe-
cução dos serviços decorrentes de fatos menores e suporta-
dos pelo contratado.
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Conceito e principais características dos contratos administrativos e de direito privado
O atraso superior a 90 (noventa) dias dos pagamentos devi-
dos pela Administração decorrentes de obras, sérvios ou for-
necimento, ou parcelas destes, já recebidos ou executados, 
salvo em caso de calamidade pública, grave perturbação da 
ordem interna ou guerra, faculta ao contratado o direito de 
optar pela suspensão do cumprimento de suas obrigações até 
que seja normalizada a situação (artigo 78, XV).
2.6. Controle do contrato
O controle ou fiscalização do contrato compete à Administra-
ção e, segundo Hely Lopes Meirelles, consiste em supervisio-
nar, acompanhar, fiscalizar e intervir na execução do contrato 
para garantir o seu fiel cumprimento por parte do contratado 
(artigo 58, III).
2.7. Exigências de garantia
Poderá a Administração, se prevista no edital de licitação, exi-
gir prestação de garantia nas contratações de obras, serviços 
e compras (artigo 56). As modalidades de garantias apresen-
tadas pela Lei de Licitação são caução em dinheiro ou títulos 
da dívida pública, seguro-garantia e fiança bancária. Faculta ao 
contratado optar por quaisquer destas modalidades (§1.°).
A garantia não excederá a 5% (cinco por cento) do valor do 
contrato e terá seu valor atualizado nas mesmas condições 
daquele (§2.°). Todavia, se o contrato tiver como objeto 
obras, serviços e fornecimentos de grande vulto, envolvendo 
alta complexidade técnica e riscos financeiros consideráveis, 
demonstrados através de parecer tecnicamente aprovado pela 
autoridade competente, o limite de garantia poderá ser ele-
vado para até 10% (dez por cento) do valor do contrato (§3.°).
Será a garantia prestada pelo contratado restituída após a 
execução do contrato, e, quando em dinheiro, atualizada 
monetariamente (§4.°).
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– 24 –
Gestão de Contratos
Atividades
1. Em se tratando de obrigações e direitos, os contratos administrati-
vos se diferem dos contratos de Direito Privado. Qual é a principal 
diferença entre eles?
2. Com base em que instrumento jurídico a Administração Pública 
pode rescindir ou alterar de maneira unilateral um contrato celebrado 
com um particular?3. Qual a consequência da perda do equilíbrio econômico-financeiro 
em um contrato celebrado com a Administração Pública?
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Execução, fiscalização, 
penalidades e 
extinção dos contratos 
administrativos
A sociedade, ao arrecadar tributos e repassá-los para os órgãos 
governamentais, espera que os serviços públicos, essenciais ou não, 
sejam prestados da melhor maneira e que os recursos arrecadados na 
forma de impostos, taxas e contribuições de melhoria sejam utiliza-
dos da maneira mais coerente possível pelo governo.
Durante o período em que as empresas são contratadas por 
qualquer órgão público, é importante que os contratos vigentes 
sofram fiscalização constante, desde que amparada por lei e que siga 
procedimentos legítimos e legais.
No entanto, mesmo com todos os procedimentos legais para 
fiscalização, não é garantido que os contratos administrativos firma-
dos com entidades governamentais e que, em sua maioria, são de 
prestação de serviço para a população, sejam integralmente honra-
dos pelas entidades contratadas.
Para isso, há de se utilizar recursos administrativos e penais 
cabíveis com o objetivo de garantir a execução de tais contratos. 
Também as penalidades não possuem, por si só, o poder de garantir 
2
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– 26 –
Gestão de Contratos
a prestação de serviço ou a compensação por perdas sociais dos brasileiros. 
Para isso, é facultada à Administração Pública, sempre amparada legalmente, 
a extinção de ditos contratos administrativos.
São estes assuntos que serão tratados nesta aula: execução, fiscaliza-
ção, infrações, penalidades e extinção dos contratos administrativos, tudo 
sendo realizado para garantir o bom uso dos recursos públicos.
2.1 Execução e fiscalização
2.1.1 Execução
Não somente nos contratos administrativos, mas em qualquer tipo de 
contrato celebrado, a execução é o cumprimento formal e integral das cláusu-
las que compõem um contrato administrativo. E isso não se resume a apenas 
a entidade contratada, pois a Administração Pública também possui obriga-
ções de execução do contrato, normalmente sendo ligadas ao adimplemento 
aos contratados.
Quando se diz que um contrato deve ser executado, diz-se que as cláusu-
las devem ser cumpridas de acordo com a obrigação de todas as partes, tendo 
como referência o momento em que o mesmo foi formalizado. Cumprir um 
contrato é cumprir o seu objeto, mantendo intactas as condições e prazos.
A Lei 8.666 de 1993 estabelece no seu artigo 66 que um contrato deverá 
ser fielmente executado pelas partes, seguindo o especificado em suas cláusu-
las e normas legais, respondendo cada parte pelas consequências da inexecu-
ção total ou parcial.
Não é apenas a preocupação com o que foi celebrado em um contrato 
administrativo, em direitos e deveres, que deve ser preocupação das partes. 
Há, também, a necessidade de que a execução destes contratos sofra acom-
panhamento e fiscalização do membro do Poder Público, representando os 
interesses da coletividade.
Esta fiscalização durante a execução garantirá o objeto do contrato, 
fazendo com que a Administração Pública assegure as condições contratadas 
para o serviço a ser prestado, mantendo o equilíbrio econômico-financeiro do 
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– 27 –
Execução, fiscalização, penalidades e extinção dos contratos administrativos
contrato e fazendo com que todas as cláusulas sejam integralmente cumpridas 
de ambos os lados.
Execução é, de maneira concomitante, a realização do objeto de um 
contrato, mas também a perfeição dos trabalhos em termos técnicos, o cum-
primento de todos os prazos contratuais, a normalidade do cumprimento das 
condições de pagamento e toda e qualquer outra especificidade contratual 
estabelecida entre as partes e que tenha sido apropriadamente cumprida.
Quando ocorre a execução plena decorrente da fiscalização por parte do 
Poder Público, são automaticamente gerados direitos e obrigações para todas as 
partes envolvidas. Mas não é porque possui a prerrogativa das cláusulas exorbi-
tantes que a Administração Pública poderá deixar de cumprir alguma cláusula 
contratual. Ela não tem plenos poderes para alterar sem justificativa qualquer 
cláusula que prejudique a relação econômico-financeira dos contratos.
Complementarmente, a Administração Pública possui o direito da 
autoexecução, ou seja, ela não necessita de auxílio ou autorização do Poder 
Judiciário para que suas prerrogativas contratuais sejam exercidas.
Do outro lado da relação contratual, o principal direito do contratado 
é o de receber o preço determinado nos contratos firmados com a Admi-
nistração Pública e, caso ocorra qualquer alteração unilateral do contrato 
decorrente da vontade pública, que o equilíbrio econômico-financeiro seja 
mantido. Também é direito do contratado que o Poder Público cumpra com 
todas as obrigações e que não crie qualquer obstáculo para a execução plena 
do contrato.
Na prática, os direitos do contratado se reduzem ao recebimento do 
pagamento pelo serviço prestado e, no caso da Administração Pública, à 
obtenção do serviço de maneira integral. Quanto às obrigações, para o con-
tratado está a execução fiel da obra de acordo com o contrato e para o Poder 
Público, o pagamento. O mais comum é que não ocorra qualquer tipo de 
intervenção unilateral no contrato por parte da Administração Pública, o que 
não afetará o equilíbrio econômico-financeiro contratual.
Se, após a execução de um contrato qualquer, ocorrer qualquer vício 
estrutural, defeito ou um reparo for necessário, será de responsabilidade da 
empresa contratada a readequação ao objeto contratado, isso pode ocorrer em 
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– 28 –
Gestão de Contratos
função de vício durante a construção ou baixa qualidade do material utilizado 
durante a obra.
Considerando a possibilidade de inexecução contratual, ela pode ocor-
rer de duas maneiras distintas: a primeira é considerada culposa, pois não há 
qualquer relação com ações ou omissões cometidas pela parte contratada. O 
que ocorre normalmente é a negligência, a imperícia ou a imprudência em 
relação ao que foi pactuado no contrato, tudo de acordo com o estabelecido 
pela Lei 8.666 de 1993. Como consequência da inexecução, há a responsabi-
lização civil, penal e administrativa.
A segunda forma de inexecução contratual ocorre sem a culpabilidade, 
em decorrência de atos ou fatos ocorridos sem relação com a conduta do 
contratado, atos ou fatos estes que ajudam a retardar ou impedir a execução 
completa de um contrato qualquer.
Essa inexecução pode gerar uma revisão contratual por parte da Admi-
nistração Pública, por interesse próprio ou por causa de fatos que indiquem 
que os pontos acordados entre as partes não poderão ser honrados. Além da 
revisão contratual, pode ocorrer a rescisão contratual. Nesse caso, há as pena-
lidades de ordem civil e administrativa, sendo incluída a suspensão provisória 
e a declaração da idoneidade do contratado, prejudicando futuras contrata-
ções junto ao Poder Público.
Nós vemos que não compete ao administrador público a tarefa de dis-
pensar ou de relevar qualquer obrigação do contratado, pois ele possui o dever 
funcional de iniciar os processos de apuração de irregularidades no primeiro 
momento em que tenha o conhecimento da ocorrência delas.
2.1.2 Fiscalização
Vamos descrever agora mais especificamente sobre a fiscalização de 
contratos administrativos, veremos também que a Administração Pública, 
enquanto desempenha suas funções, é suscetível a uma série de controles e 
isso acontece com os seus próprios atos. Essa forma de fiscalização é denomi-
nada controle interno e possui a finalidade de assegurar que o Poder Público 
atue de acordo com todos os princípios estabelecidos na Constituição Fede-
48373_MIOLO_Gestao_de_Contratos.indb 28 30/06/2016 10:43:27
– 29 –Execução, fiscalização, penalidades e extinção dos contratos administrativos
ral. Dentre eles, podem ser citados o da economicidade e o da legalidade, 
mas há outros princípios.
Obviamente, é facultado à Administração Pública o poder de fiscaliza-
ção de um contrato administrativo. A Lei das Licitações, como é conhecida 
a Lei 8.666/93, estabelece em seu artigo 67 que um representante do Poder 
Público pode ser designado para realizar a fiscalização dos contratos admi-
nistrativos celebrados. Alternativamente, é possível que seja contratado um 
especialista de fora da Administração Pública para realizar esta tarefa.
Esta pessoa deverá efetuar o registro de todas as ocorrências concernen-
tes ao período de execução do contrato, identificando o que for considerado 
importante para a regularização das faltas, falhas e defeitos observados durante 
a execução. Podem acontecer situações em que os poderes e a autoridade deste 
representante não serão suficientes para que as providências sejam comple-
tamente tomadas e, nestas situações, os superiores deverão ser requisitados.
É indispensável este controle para que a Administração Pública não pre-
judique ninguém, seja por erros de excesso na fiscalização ou, ainda, por uma 
fiscalização realizada de forma muito branda ou mesmo por omissão. A exis-
tência deles faz com que o Poder Público consiga garantir um bom trabalho, 
tudo dentro das normas jurídicas vigentes.
A fiscalização exercida pelo controle da Administração Pública é o 
conjunto de ações que garante a própria ação governamental, quer seja em 
procedimentos ordinários ou incentivados por um fator externo, como uma 
denúncia pública, por exemplo.
Esse procedimento é denominado de autotutela e busca evitar inconve-
nientes e inoportunos, sujeitos à revogação. A própria Administração Pública 
tem o poder de declarar seus atos como nulos, desde que sejam comprovadas 
situações de ilegalidade, mantendo todos os outros atos intactos.
Na Administração Pública há a separação dos poderes, existindo um sis-
tema exclusivo para cada poder. No caso do Poder Legislativo, esse é exercido 
com o auxílio formal dos Tribunais de Contas, além do controle realizado 
com a atuação da própria sociedade.
O controle da administração é realizado em todos os Poderes, chegando 
aos órgãos governamentais e às suas unidades administrativas. Esta atuação 
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– 30 –
Gestão de Contratos
fiscalizadora é destinada tanto ao exame quanto ao reexame de relações admi-
nistrativas, sempre buscando situações que não apresentem conformidade 
com o que fora previamente estabelecido.
2.2 Penalidades
Quando um contrato celebrado com a Administração Pública é exe-
cutado de maneira ineficiente ou simplesmente não é executado, o Poder 
Público tem o poder de aplicar uma ou mais penalidades administrativas, 
estabelecidas na Lei das Licitações, no seu artigo 87. Elas se dividem em 
advertência, multa, suspensão temporária e declaração de idoneidade.
Quando identificados desvios no cumprimento contratual por parte 
dos terceiros para com a Administração Pública, as penalidades não poderão 
ser aplicadas de maneira automática ou de maneira unilateral por parte do 
governo. Para que seja aplicada qualquer penalidade, é necessário que haja 
um ato administrativo punitivo formalizado.
Não se trata de punição padronizada, como é o estabelecido pelo Código 
Penal Brasileiro. Não há uma tipicidade definida, ou seja, não são elencadas as 
diversas formas de infrações passíveis de punição. O Poder Público tem certa 
liberdade para, com base no ocorrido e no desvio contratual identificado, 
definir a penalidade que mais se ajuste à infração cometida pelo contratado.
Podemos verificar que a Administração Pública, no momento da apli-
cação destas penalidades, deve manter a proporcionalidade e a razoabilidade 
no ato punitivo, deixando a pena proporcional ao ato infracional ocorrido e 
seguindo o que foi previamente estabelecido em contrato.
É possível fazermos uma analogia com o que ocorre no dia a dia: se 
houve um erro de procedimento no seu trabalho, como uma luz que deve-
ria ser apagada e não foi, a consequência gerada será uma conta de energia 
elétrica com valor mais elevado. Dadas as consequências insignificantes deste 
ato, o mesmo seria punido apenas com a sanção de advertência.
O mesmo acontece nos contratos administrativos: se uma infração não 
causar qualquer dano à sociedade, cabe apenas a advertência. No caso de 
reincidência de pequenas infrações, mesmo sem impactos significativos para 
a sociedade ou para o bom andamento do contrato, já cabe a pena de multa. 
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– 31 –
Execução, fiscalização, penalidades e extinção dos contratos administrativos
Ela também pode ser aplicada nos casos em que a infração é maior e gere 
algum dano para a sociedade, mas que não justifique a rescisão contratual 
unilateral por parte da Administração Pública.
Nos casos em que a infração praticada pelo contratado seja mais grave 
e chegue a justificar a rescisão do contrato, o ideal é que seja realizada a 
suspensão temporária do contrato de maneira preventiva e não a rescisão de 
imediato. Da mesma forma que no caso das sanções mais leves, se ocorrer 
reincidência futura, deve proceder a Administração Pública à rescisão contra-
tual, sendo essa uma das sanções mais rigorosas para as empresas contratadas.
Há também as situações de fraude que podem ser praticadas pelos con-
tratados, como podemos citar a inclusão de documentação falsa atestando a 
realização completa de serviços quando os mesmos ainda não foram efetiva-
mente finalizados. Para este caso, a pena aplicada deve ser a mais rigorosa exis-
tente, que é a declaração de inidoneidade. Nada impede de a Administração 
Pública aplicar, em conjunto com a declaração de inidoneidade e a suspensão 
temporária, a aplicação de multa de maneira simultânea.
Por mais grave que tenha sido a falha cometida pelo agente terceiro con-
tratado, não é facultada à Administração Pública inovar em qualquer uma 
das modalidades punitivas, quer seja criando penalidades não previstas ou 
aplicando múltiplas penalidades de maneira desproporcional.
Como estamos tratando de Direito Público, apenas pode ser colocado 
em prática o que está estabelecido em lei. A Lei das Licitações (Lei 8.666/93) 
estabelece sanções de duas maneiras distintas, a saber: a primeira pelo atraso 
comprovado na execução do contrato firmado (art. 86) e a segunda pela 
inexecução do instrumento contratual, no seu artigo 87:
Art. 87. Pela inexecução total ou parcial do contrato a Administração 
poderá, garantida a prévia defesa, aplicar ao contratado as seguintes 
sanções:
I - advertência;
II - multa, na forma prevista no instrumento convocatório ou 
no contrato;
III - suspensão temporária de participação em licitação e impedi-
mento de contratar com a Administração, por prazo não superior a 
2 (dois) anos;
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– 32 –
Gestão de Contratos
IV - declaração de inidoneidade para licitar ou contratar com a Admi-
nistração Pública enquanto perdurarem os motivos determinantes da 
punição ou até que seja promovida a reabilitação perante a própria 
autoridade que aplicou a penalidade, que será concedida sempre que o 
contratado ressarcir a Administração pelos prejuízos resultantes e após 
decorrido o prazo da sanção aplicada com base no inciso anterior.
§1.º Se a multa aplicada for superior ao valor da garantia prestada, 
além da perda desta, responderá o contratado pela sua diferença, que 
será descontada dos pagamentos eventualmente devidos pela Admi-
nistração ou cobrada judicialmente.
§2.º As sanções previstas nos incisos I, III e IV deste artigo poderão ser 
aplicadas juntamente com a do inciso II, facultada a defesa prévia do 
interessado, no respectivo processo, no prazo de 5 (cinco) dias úteis.
§3.º A sanção estabelecida no inciso IV desteartigo é de competência 
exclusiva do Ministro de Estado, do Secretário Estadual ou Munici-
pal, conforme o caso, facultada a defesa do interessado no respectivo 
processo, no prazo de 10 (dez) dias da abertura de vista, podendo a 
reabilitação ser requerida após 2 (dois) anos de sua aplicação. (Vide 
art 109 inciso III) (BRASIL, l993)
Vamos verificar com um pouco mais de profundidade cada situação 
especificada no texto legal acerca das penalidades previstas para os contratos 
administrativos celebrados entre a Administração Pública e terceiros.
A advertência é a punição mais leve e é utilizada nas infrações que 
menos impactam os serviços contratados ou que até mesmo não os impac-
tem diretamente, mas que precisem ser cortadas em qualquer ocorrência. Pela 
própria característica educativa deste tipo de penalidade, acaba por ser mais 
uma censura decorrente de falhas menores na execução dos trabalhos.
A advertência deve ser formal e do conhecimento da empresa adver-
tida, sendo que as infrações para serem enquadradas como tal, não podem 
gerar prejuízos graves ao serviço prestado. O objetivo maior da advertência é 
evitar que falhas da mesma envergadura ocorram com frequência no futuro, 
podendo vir, então, a afetar o bom andamento do serviço contratado. Isso 
também ajuda a manter a qualidade esperada do serviço, além de evitar a 
rescisão dos contratos ora firmados.
É importante salientarmos que, embora a advertência por si só, não gere 
uma penalidade de rescisão contratual, uma sequência de advertências pode 
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Execução, fiscalização, penalidades e extinção dos contratos administrativos
acabar por fazê-lo, sendo esta rescisão ocorrendo de maneira unilateral por 
parte da Administração Pública.
Evoluindo nas características das penalidades, a segunda a ser vista com 
melhor detalhamento é a multa. Trata-se de uma penalidade pecuniária, mas 
com objetivo distinto e mais punitivo do que a advertência, pois atinge o 
patrimônio do contratado.
São estabelecidas geralmente em fatores percentuais do total do contrato 
firmado e devem estar expressamente evidenciadas tanto no edital quanto no 
instrumento firmado entre as partes. Caso contrário, não poderá ser aplicada 
qualquer penalidade de multa para a entidade contratada.
Esta situação é simples de ser compreendida, pois se não há tipicidade 
fechada para as infrações, se não há punição prevista para a empresa contra-
tada, não poderá ser aplicada qualquer tipo de penalidade. Aqui, não haverá 
qualquer parâmetro punitivo a ser seguido, portanto, uma das partes obri-
gatórias de um edital e de um contrato administrativo é a que trata sobre a 
punibilidade de cada entidade contratada.
O penúltimo instrumento penalizador a ser utilizado pela Administra-
ção Pública para aplicar sanções nos contratos administrativos é denomi-
nado suspensão temporária. Esta suspensão pode ter seu período de eficá-
cia prolongado até o máximo de 2 (dois) anos de proibição de participação 
da empresa contratada em licitações públicas. Sua aplicação é confirmada 
quando for comprovada uma falta grave por parte da empresa contratada e 
que tenha a capacidade de gerar pendências parciais ou totais no serviço con-
tratado, gerando claro prejuízo ao interesse coletivo.
Não é uma regra, mas normalmente os contratos que possuem este tipo 
de ocorrência são rescindidos unilateralmente. Aqui fica claro que a rescisão 
contratual não isenta os contratados do pagamento de outras multas devidas.
Quando ocorre a rescisão contratual, por não haver previsão legal especí-
fica, há a dúvida em relação à suspensão temporária completa ou apenas com 
o ente público específico que efetuou a contratação. Por exemplo, se a União 
contrata determinada empresa que sofre suspensão temporária, esta empresa 
estaria impedida apenas de ser contratada no futuro pelo Ministério do Tra-
balho ou por qualquer outro órgão federal. Nesta situação, ainda a título de 
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Gestão de Contratos
exemplo, se um município resolve contratá-la, não é definido se estaria ou 
não este ente privado impedido de ser contratado.
Essa divergência ocorre entre o Superior Tribunal de Justiça (STJ) e o 
Tribunal de Contas da União (TCU). O primeiro identifica que a Adminis-
tração Pública é única e a suspensão temporária deve ser automaticamente 
aplicada a todos os órgãos governamentais. Já para o Tribunal de Contas da 
União, os efeitos da suspensão temporária devem ser aplicados apenas para o 
órgão governamental que contratou o serviço específico.
Por este último entendimento, se a União aplicar uma sanção de sus-
pensão temporária com duração de um ano, a empresa suspensa pela União 
poderá participar normalmente de processos licitatórios com qualquer estado 
ou município brasileiro. Já pelo entendimento do Superior Tribunal de Jus-
tiça, esta sanção aplicada pela União seria automaticamente aplicada tam-
bém pelos estados e municípios, deixando a empresa inapta a participar pelo 
período de um ano de qualquer procedimento licitatório.
O último item relacionado à sanção de empresas é a declaração de ini-
doneidade, aplicada no caso de faltas mais graves, consideradas gravíssimas, 
que ocasionaram não somente a inexecução total ou parcial do contrato, mas 
também prejuízos diretos ou indiretos para o Poder Público. Pelo nível eleva-
díssimo de gravidade, esta declaração impede que a empresa punida volte a 
contratar com qualquer ente da Administração Pública por prazo indetermi-
nado, embora esse prazo possa ser alterado para um intervalo determinado de 
tempo sempre que houver conveniência para a Administração Pública.
Com relação à aplicação desta sanção em específico, ela só poderá ser 
aplicada pelos Chefes do Executivo de cada esfera governamental ou, alterna-
tivamente, pelos Ministros de Estado, representando a chefia do executivo de 
cada pasta ministerial.
Este tipo de penalidade, quando aplicada, gerará rescisão unilateral do 
contrato firmado sem prejuízo das multas cabíveis, quando for identificado 
pelo Poder Público que haja a necessidade de compensação financeira para os 
cofres públicos.
Quando paramos para analisar as consequências de aplicações de pena-
lidades no âmbito dos contratos administrativos, é muito simples de verificar 
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Execução, fiscalização, penalidades e extinção dos contratos administrativos
que o legislador deixou várias lacunas abertas quanto às hipóteses específicas 
de cada penalidade a ser aplicada. Pode-se dizer que não há um parâmetro 
claro para aplicações de penalidades, ficando sob responsabilidade de cada 
órgão contratante a definição das sanções a serem aplicadas em cada caso 
em específico. Diferentemente do Direito Penal, não há pena específica para 
as falhas cometidas, o que pode gerar imprecisões e erros de cálculos, sendo 
prejudicial para ambos os lados.
O que é ponto pacífico entre os diversos tribunais que já deliberaram 
sobre este tema é que houve a intenção de criar uma espécie de ranking para 
as penalidades, desde a mais branda até a mais pesada. Nestas situações, coube 
ao próprio Poder Público a autoridade de aplicar a sanção, estabelecer o 
direito do contraditório e ampla defesa, além de verificar a proporcionalidade 
da sanção a ser aplicada de acordo com a falta cometida, o contrato assinado 
e o tamanho da empresa contratada.
Quando ocorre a situação de arbitrariedade, deixando o princípio da 
proporcionalidade de lado, fica claro o abuso de poder da Administração 
Pública, podendo ferir direitos dos contratados, deixando a moralidade de 
lado e configurando como prática de atos ilegais. Quando identificada uma 
situação com estas características, o Poder Judiciário deverá ser acionado para 
confirmar as impropriedades, se for o caso, cometidas pelo Poder Público na 
gestão dos contratos.
Verificando as duas penalidadesmais graves, o raciocínio mais lógico seria 
que a suspensão temporária apenas afetaria o órgão contratante e a declaração 
de inidoneidade afetaria toda a Administração Pública. Analisando com mais 
detalhe o termo “Administração”, teremos a seguinte redação da Lei das Lici-
tações: “órgão, entidade ou unidade administrativa pela qual a Administração 
Pública opera e atua concretamente” (Lei 8.666/93, art. 6.º, inciso XII), sendo 
a expressão “Administração Pública” com o poder de enquadrar a totalidade dos 
órgãos da Administração Pública, direta ou indireta, da União, dos estados, dos 
municípios e do Distrito Federal.
Outra explicação a ser dada para essa contradição entre as duas penalida-
des mais graves está no fato de que, quando uma empresa contratada recebe a 
sanção de suspensão temporária, ela não é declarada como inidônea, ou seja, 
não se declara que ela não tem condições para desempenhar determinado 
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Gestão de Contratos
serviço (idoneidade). Sendo assim, se não é inidônea, poderia ser contratada 
por outros membros da Administração Pública que não aquele que sancionou 
a suspensão.
Já no caso da empresa considerada inidônea, ao ser declarada como tal, 
estaria automaticamente proibida de ser contratada por qualquer membro 
da Administração Pública, pois representa um risco potencial ao interesse 
coletivo, podendo gerar prejuízos aos cofres públicos, além de afetar a norma-
lidade da prestação dos serviços públicos à sociedade. De qualquer forma, não 
há um entendimento elucidador e que possa ser aplicado para todos os casos. 
A consequência natural é que, ao receber as sanções mais graves, os contratos 
sejam extintos para evitar maiores danos ao erário público e à sociedade como 
um todo.
2.3 Extinção dos contratos administrativos
Do ponto de vista legal, um contrato administrativo só pode ser extinto 
em decorrência de fatos ou de atos jurídicos que motive e justifique. Quer seja 
quando o contratado tem problemas com a Administração Pública ou por 
finalização do prazo para prestação do serviço, o Poder Público pode extin-
guir o contrato com o terceiro. Adicionalmente, se o objeto ou o contratado 
desaparecerem.
Para que não ocorra o estímulo para a extinção do contrato, a Adminis-
tração Pública apenas precisa do cumprimento do objeto contratado, da con-
clusão dos trabalhos e do recebimento integral para que a avença seja acabada.
A extinção de um contrato administrativo independe da ação de qual-
quer uma das partes, desde que tais fatos jurídicos ocorram, como o não 
cumprimento de prazos, do cronograma de entregas ou do objeto contratado. 
Agora, vejamos a seguinte situação: houve um descumprimento contratual de 
natureza apenas eventual e o mesmo foi imediatamente avaliado pelo Poder 
Público competente. Não é obrigatório que o contrato seja extinto, desde que 
seja identificada a real possibilidade de cumprimento do que foi estabelecido 
inicialmente, depois de identificados os problemas e de tomadas todas as pro-
vidências cabíveis para saná-las.
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Execução, fiscalização, penalidades e extinção dos contratos administrativos
Se houver qualquer problema de ordem operacional, a Administração 
Pública não pode receber o objeto contratual nem proceder ao respectivo 
pagamento. No caso de ocorrências como estas, o Poder Público deve definir 
novo prazo para que as correções sejam feitas ou para que o serviço completo 
seja prestado por parte da contratada.
No caso de multa moratória, uma coisa não excluirá a outra, ou seja, a 
dilação do prazo não quer dizer que se for realizada a entrega integral do ser-
viço em data futura, a mora será desconsiderada no contrato. Para isso, deve 
ser seguido o que está estabelecido no artigo 86 da Lei das Licitações, o qual 
trata sobre a eventual multa moratória.
Os três atos jurídicos que podem levar à extinção de um contrato admi-
nistrativo são a rescisão administrativa, a rescisão judicial e a rescisão con-
sensual. Vamos ver com um pouco mais de detalhes cada uma destas formas 
de extinção contratual.
A rescisão administrativa, que resulta de um ato independente e unila-
teral do Poder Público, é uma categoria de cláusula exorbitante que pode ser 
acionada pela Administração Pública sempre que ela julgar que é a melhor 
decisão a ser tomada. Para que um contrato administrativo seja formalmente 
extinto de maneira unilateral, deve haver o total embasamento legal para que 
posteriormente o ato não venha a ser considerado ilegítimo.
Já a rescisão judicial, conforme o próprio nome indica, é decorrente de 
decisão impetrada do Poder Judiciário, decorrente de ação que tenha sido 
interpelada pela parte que tenha direito à respectiva rescisão contratual.
A rescisão consensual, ou amigável, é consequente de conveniência entre 
ambas as partes, o Poder Público e a parte contratada, mas apenas pode ser 
colocada em prática quando ficar comprovado que o interesse público sairá 
intacto da ocorrência.
Mas não é apenas quando os contratos administrativos não são cum-
pridos que eles poderão ser extintos. Nesta situação, a exceção do contrato 
não cumprido, prevista no Código Civil - artigo 476, define que uma parte 
do contrato não tem fundamentação legal para obrigar o cumprimento 
contratual sem que a outra parte esteja completamente adimplida com os 
próprios termos.
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Gestão de Contratos
No entanto, uma cláusula exorbitante pode deixar essa prerrogativa 
favorável à Administração Pública, mas apenas em casos fortuitos, como é o 
caso da permissão de atraso de até 90 (noventa) dias nos pagamentos devidos 
pelo Poder Público quando houver calamidade pública, perturbação grave 
da ordem ou situação de guerra, facultando ao contratado a opção de sus-
pendê-lo até que tal situação fortuita seja extinta e a normalidade civil seja 
restabelecida. Em situações de normalidade, isso não pode ser uma atitude 
recorrente do Poder Público.
A forma mais natural de extinção de um contrato administrativo é o 
término do prazo ou a entrega plena do objeto contratado. No caso de obras 
públicas, há a necessidade de execução de um serviço pré-determinado e cuja 
entrega efetiva esteja relacionada, na prática, com diversos objetos contra-
tuais distintos. Vejamos um exemplo: a Administração Pública contrata uma 
empresa para realizar a construção de um hospital para atender à população. 
Como se trata de um objeto de valor elevado de confecção e de alto nível de 
complexidade, é comum que a obra seja dividida em várias etapas distintas. 
Estas etapas serão como contratos distintos, pois gerarão obrigações e direitos 
para ambas as partes de maneira periódica. A fundação, por exemplo, pode 
ser a primeira etapa da obra, fazendo com que a entrega seja monitorada e 
possua um prazo específico. Essa situação tem o objetivo de garantir não 
somente a entrega total da parte da obra, mas de fazer com que o equilíbrio 
econômico-financeiro do contrato seja mantido, pois o contratado arcará 
com alto custo para a execução da obra completa.
Se este hospital for previsto ser construído no intervalo de um ano, 
podem ser separadas várias etapas distintas, com entregas por parte da 
empresa contratada e o consequente pagamento da Administração Pública. 
Normalmente, as fundações constituirão uma etapa da obra, assim como o 
primeiro andar do hospital. Se houver, o segundo andar também constituirá 
outra etapa e a quarta e última etapa pode ser definida pela finalização da obra 
e a consequente entrega final dela ao Poder Público para uso da sociedade.
Conforme o tempo passar e a obra for ganhando corpo, a empresa contra-
tada irá recebendo as contraprestações devidas e a Administração Pública não 
registrará o recebimento parcial do hospital como um todo, mas o recebimento 
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Execução, fiscalização, penalidades e extinção dos contratos administrativos
integral de cada etapa da obra. Estas etapas, no entanto, precisam estar espe-
cificadas no contrato firmado entre o Poder Público e a entidade contratada.
Qualquer serviço a ser contratado apenas poderá ser formalmente fir-
mado se for comprovada a respectiva dotação orçamentária e os recursos 
orçamentários para o futuro pagamento das contraprestações. Como o ins-
trumento de orçamento no Brasil é anual, presume-se que o contrato firmado 
com uma entidade contratada terá, no máximo, o mesmo período de vigência 
e, no caso de um hospital que demore mais de um ano para ser construído, 
deverá ter a dotação para toda a obra, em períodos consecutivos.
Para tanto, tal dotação orçamentária deverá estar prevista não somente 
na Lei Orçamentária Anual vigente, mas também no Plano Plurianual, que 
estabelece as prioridades de longo prazo para a Administração Pública. Fica 
vetada a contratação de serviço que vigore por mais de um Plano Plurianual, 
devendo sempre haver previsão orçamentária tanto de curto quanto de longo 
prazo para os pagamentos devidos.
A ausência de possibilidade material ou jurídica também é um fator 
que pode desencadear a extinção de um contrato administrativo. No caso da 
primeira situação, a material, é quando o próprio objeto, quando físico, deixa 
de existir. Vamos a um exemplo para ilustrar isso de forma mais objetiva: um 
governo de determinado Estado contrata uma empresa para realizar a revita-
lização da estrutura de um edifício público abandonado por alguns anos e, 
logo que finaliza o processo licitatório, o edifício, que está em ruínas, entra 
em colapso e vai ao chão. Como não há mais objeto, ou seja, como não há 
mais edifício a ser restaurado, o procedimento licitatório é extinto por falta de 
possibilidade material para a realização do objeto contratual.
Deve ficar claro neste caso que nenhuma das partes terá qualquer tipo 
de obrigação com a outra. Nem a Administração Pública deverá pagar nada 
à empresa contratada e nem esta terá que realizar qualquer reconstrução da 
estrutura colapsada.
Pensando na segunda possibilidade de extinção, a jurídica, há três situa-
ções distintas que podem ocasionar este tipo de extinção contratual: o faleci-
mento ou a falência do contratado ou a dissolução da sociedade contratada.
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Gestão de Contratos
Considerações
Quando se fala de contratos administrativos, é claro que a parte mais 
importante deles é a execução, pois gera o produto final que será utilizado 
pela sociedade, que é a obra ou o serviço público à disposição do público.
Enquanto uma obra está em andamento é crucial que, dentro dos crité-
rios legais estabelecidos, o Poder Público identifique as formas mais efetivas 
de fiscalização dos trabalhos, mas também de suas próprias ações.
Exclusivamente para os contratados, as penalidades vão desde uma 
advertência, quando não gera maior prejuízo para o interesse público, até a 
declaração de inidoneidade, a qual atesta que o contratado não tem condições 
de prestar serviços para a Administração Pública.
Também quando a fiscalização levar a este extremo, os contratos firma-
dos podem ser extintos de maneira unilateral por parte da Administração 
Pública, desde que não extrapolem o que está definido pela Lei das Licitações 
e pelas outras normatizações aplicáveis ao Direito Público.
Não importa a forma com que seja extinto um contrato, sempre deverá 
ser apresentada a razão ou as razões que estimularam o Poder Público a pro-
ceder desta maneira.
Ampliando seus conhecimentos
Do prazo prescricional para aplicação de 
sanções contratuais
(Erica Miranda dos Santos Requi, 2011)
A inexecução contratual por parte do contratado dá ensejo 
à aplicação das penalidades previstas contratualmente e/ou 
na legislação pertinente ao processo de contratação (Lei 
8.666/93 ou Lei 10.520/02).
É verdade que a aplicação das sanções administrativas, como 
regra, está subordinada ao vínculo obrigacional existente 
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Execução, fiscalização, penalidades e extinção dos contratos administrativos
entre as partes, isto é, a existência do precitado vínculo é 
condição/pré-requisito indispensável para a aplicação das 
sanções administrativas.
Isso, contudo, não impede a aplicação de penalidades mesmo 
após a extinção do vínculo contratual.
A respeito de aplicação de penalidade após a extinção do 
contrato, aduz Eduardo Rocha Dias, oportunidade em que 
também afirma a prescrição quinquenal da pena de multa:
“As sanções aplicadas a contratados, no âmbito de uma rela-
ção na qual o Poder Público mantém suas prerrogativas frente 
ao particular contratado, relacionam-se com a atividade de 
fiscalização efetuada pela Administração. Presume-se que o 
órgão ou entidade que realizou a licitação e contratou o par-
ticular fiscalize sua atuação e a execução do contrato. Findo 
o prazo contratual, recebido o objeto e liberada a garantia 
eventualmente prestada, a presunção é de que inocorreu 
qualquer inexecução contratual (não se pode presumir que a 
Administração aja com incúria no trato com a coisa pública).
Tal entendimento, no entanto, merece ser considerado com 
cuidado. Deve-se atentar para a gravidade de cada falta punida. 
Em se tratando de multa moratória, por exemplo, a inércia da 
Administração em instaurar o procedimento punitivo, a partir 
da ocorrência do ilícito nos contratos de prestação de serviços 
contínuos ou nos quais exista cronograma fixado previamente 
(não se admite que a cargo do particular contratado, face a seu 
poder de fiscalizar a execução da avença) ou após o recebi-
mento em atraso da prestação, poderá ser considerada como 
equivalente a um perdão tácito. A falta de norma expressa 
aludindo a tal exclusão da responsabilidade do contratado, 
bem como a indisponibilidade do poder-dever de punir da 
Administração levam, porém, a que seja adotado o prazo 
quinquenal como limite para a aplicação da multa moratória.
As faltas sancionadas com a advertência somente podem ser 
punidas durante a vigência do contrato. Findo este último, não 
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Gestão de Contratos
mais poderá ser aplicada, até por não haver mais interesse para 
a Administração.
Já as infrações mais graves, punidas com multa, suspensão do 
direito de contratar ou licitar ou contratar e com declaração 
de inidoneidade, caracterizando grave inexecução contratual 
ou prática de ilícitos, deve ser aplicado prazo quinquenal. 
O momento de início desse prazo deve ser aquele em que 
é cometida a infração. Pode ser, porém, que pela natureza 
do fato o mesmo não possa ser imediatamente conhecido. 
Aí, então, o prazo prescricional deverá começar a correr a 
partir da ciência do fato pela autoridade administrativa (José 
Armando da Costa, op. cit., p. 284)” [1]. (Destacamos.)
O Superior Tribunal de Justiça já se manifestou acerca do 
prazo prescricional para aplicação de penalidades:
ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. CON-
TRATO ADMINISTRATIVO. PRESCRIÇÃO. PRAZO 
QUINQUENAL. TERMO INICIAL. DATA DO ATO 
OU FATO LESIVO. PRINCÍPIO DA ACTIO NATA. 
CIVIL. JUROS DE MORA. TERMO INICIAL: CITA-
ÇÃO. MULTA (ART. 538, PARÁGRAFO ÚNICO, 
DO CPC). AFASTAMENTO. RECURSO ESPECIAL 
DA DEMANDADA IMPROVIDO. RECURSO ESPE-
CIAL DAS DEMANDANTES PARCIALMENTE 
CONHECIDO E, NESSA PARTE, PROVIDO. (REsp 
769942/RJ, DJe de 15/12/2009).
Baseado nesse conjunto de informações, é possível afirmar 
que o prazo prescricional para que a Administração instaure o 
processo administrativo para apuração das responsabilidades 
do contratado, em decorrência da inexecução das obrigações 
respectivas é de cinco anos, contados a partir do momento 
em que se conhece a infração.
Assim, identificada uma situação que possa dar motivo à apli-
cação de sanções administrativas, a Administração dispõe do 
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