Fichamento "Estado Federal no Brasil"

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FICHAMENTO
Referência: LIZIERO, Leonam. Estado Federal no Brasil. Florianópolis: Morada, 2020, Caps. 2 e 3.
1. Em linhas gerais, “federalismo” pode ser compreendido como uma das possíveis formas de se organizar um Estado modernamente. Nessa forma organizadora, os chamados “entes federados” possuem determinadas autonomias, podendo estas serem de ordem administrativa, política, tributária, etc para manter o funcionamento e equilíbrio necessários. O surgimento do federalismo nos Estados nacionais se dá através de um pacto, que convenciona chamar-se de “pacto federativo”, haja vista que é uma união de todos os entes que possuem certa autonomia e concordam em se submeter a um poder central, que é soberano. Nota-se que nesse sistema, os entes federados, de comum acordo, optam pela criação de um governo nacional com competências relativas à política externa, à defesa do território nacional, a criação de uma moeda única, etc. Sendo assim, é correto afirmar que os entes, após a instauração do pacto federativo, se comprometem a seguir uma regra maior, majoritária, criada pelo Legislativo comum, executada pelo Executivo comum e julgada por um Judiciário também comum, ainda que possuam também estes poderes a nível inferior. Segundo o autor em análise, há nos Estados que adotam o federalismo como forma de organização administrativa e jurídica “uma rede de muitas Constituições coordenadas e limitadas por uma Constituição Federal” (LIZIERO, 2018, p. 78) e acrescenta que “em estrutura, os Estados federais devem possuir pelo menos, no entender de Kelsen, três ordenamentos jurídicos concomitantes: o do Estado membro; o da Federação, que corresponde apenas às normas gerais comuns a todos os destinatários, e o do Estado federal, que é composto por todos os ordenamentos parciais dos Estados e os produzidos pelo poder central” (Ibidem). Passada uma breve explicação sobre o que é federalismo, pode-se tentar compreender como esta forma organizativa foi implementada na Constituição de 1988 através dos debates da Assembleia Nacional Constituinte de 1987/1988. Destarte, num primeiro momento, entende-se que o “Brasil é uma República Federativa de federalismo nominal” (LIZIERO, 2018, p. 80), quer dizer, o país adota, através de sua Constituição Cidadã, uma federação baseada em sua realidade histórica, diversificada, certamente, em alguma medida quando comparada a alguns vizinhos no continente americano, bem como no continente europeu. Foi possível perceber, com auxílio do texto, que cada Estado adota o sistema ou forma que melhor atenda suas necessidades práticas de administração, demografia ou territorialidade. No Brasil, o federalismo de 1988 foi centralista (não de maneira exacerbada, como se viu no período da Ditadura Civil-Militar) na visão de Liziero, pois seguiu a lógica histórica, mesmo em menor grau, de um modelo centralizador. Vê-se que o texto constitucional recriou toda a federação, bem como sua estrutura, os objetivos e fundamentos e possibilitou uma rigidez do sistema federativo ao garanti-lo como cláusula pétrea, além de prever diversas competências privativas ao poder central, por meio da técnica dos poderes enumerados da União e poderes remanescentes aos Estados membros. Assim, segundo o autor, “[...] se os poderes da União são amplos, a Constituição imprimiu ao modelo concebido uma tendência centralizadora” (LIZIERO, 2018, p. 83). Com isso em tela, pode-se dizer que o federalismo adotado na CFRB/1988 é bastante peculiar, pois por um lado o poder central avocou para si diversas competências materiais e legislativas, sendo o protagonista de direito quando da existência de conflitos sobre tais competências (privativas, comuns, concorrentes), por outro signo inovou ao criar um ente federativo novo, o Município, com previsão expressa no próprio texto constitucional. Resumo as explanações com a ideia de que “[...] o resultado dos debates na constituinte de 1988 foi um texto constitucional com uma complicada cadeia de competências distribuídas entre os três níveis federativos, mas aparente predomínio da União nos outros, além da possiblidade de um forte intervencionismo, seja pela disposição da ordem financeira e do sistema de tributação, seja pelas amplas possiblidades de intervenção federal, seja pelo alto número de competências exclusivas da União” (LIZIERO, 2018, p. 90).
2. O autor defende a teoria, expressada ao final do capitulo II, que “o texto constitucional aprovado pela Assembleia Constituinte não formou um Estado federal descentralizado; constituiu sim uma Federação altamente centralizadora” (LIZIERO, 2018, p. 98). Sendo assim, ele se filia neste ponto ao entendimento de Marta Arretche esboçado ao longo do texto. Desse modo, é possível entender diversas causas para o federalismo centralizador no Brasil. Num primeiro plano, é possível inferir que as reformas realizadas na década de 1990 foram consequências diretas da distribuição de competências elencadas pela CFRB/1988, uma vez que, como já mencionado em item anterior, a União saiu extremamente fortalecida quando comparada aos demais entes, muito por possuir competências privativas e que sempre a favorecem na disputa por conflitos na criação da lei. Assim, a União possui ampla autoridade num contexto de federalismo centralizador, pois os governadores de Estado e prefeitos não possuem o chamado “poder de veto”. Neste modelo brasileiro a partir de 1990 vigora, portanto, a tese da jurisdição em substituição a uma tese do poder de veto. Num segundo momento, a disposição de tributação como prevista na Constituição é uma das causas do centralismo presente na federação. Ademais, também pode-se dizer que a preponderância máxima dos Poderes da União – Executivo, Legislativo e Judiciário –, são fatores que acarretam a centralidade federalista no país, pois são estes que impactam toda uma realização de políticas públicas nos demais Poderes a nível estadual e municipal. Quer dizer, é o Conselho Nacional de Justiça – um órgão do Judiciário da União –, que gere, por exemplo, uma política judiciária nacional de resolução de conflitos através da Resolução n. 125/2010, onde os Estados tem o mero dever de se adequarem ao texto da norma federal e implementarem o que se necessita. Nesse sentido, Liziero citando Arretche diz: “a autora observa que a União possui grande poder de decisão sobre a sorte dos outros entes federativos, já que possui as mesmas competências para legislar sobre matérias que Estados e Distrito Federal, conforme disposto no art. 24 da Constituição. Além disso, a União possui competências legislativas privativas dispostas no art. 22 que são eficazes a todos os outros entes.” (LIZIERO, 2018, p. 95). Outrossim, uma causa comum do federalismo centralizador é o chamado “presidencialismo de coalização”, onde o Chefe do Executivo nacional pode se valer da alta gama de possibilidades constitucionais para passar medidas altamente centralizadoras. Isso ocorre porque, na visão do autor, os Presidentes a partir de 1988 sempre conseguiram mobilizar bancadas inteiras, pois a fidelidade de Deputados Federias e Senadores é muito mais ligada aos partidos a quais pertencem do que aos Estados ou às populações que deveriam representar. Diante desse fato, os líderes dos demais entes são incapazes de mobilizarem congressistas para vetarem propostas centralizadoras da União, o que limita certamente suas próprias esferas de competências. A lição do autor no tocante a este ponto é clara: “o comportamento das bancadas estaduais na Câmara dos Deputados demonstra que a representatividade do eleitorado e os interesses locais é deixada de lado em favor de arranjos partidários, sobretudo nas questões de interesse do Poder Executivo, o que retroalimenta o presidencialismo imperial brasileiro” (LIZIERO, 2018, p. 97). Com isso, os Senadores, principalmente, por serem eleitos para representarem os Estados, atuam na verdade em desfavor destes, pois se unem em votações com propostas limitadoras da atuação estadualista, como a Lei de Licitações, aprovada em 1993. Depreende-se, pois, queem face de tudo que foi apresentado, está analisada as causas do federalismo centralizador na realidade brasileira pós-1988. Cumpre, por fim, dar voz ao autor no tocante aos efeitos deste mecanismo de limitação de Estados e Municípios: “[...] este efeito centralizador no Brasil, que é permitido pela própria disposição normativa constitucional, é contrário do que se observa nas Federações canadense e alemã, nas quais as instituições federativas não permitem que os movimentos centrípetos ganhem tanta força a ponto de caracterizar o predomínio do poder central” (LIZIERO, 2018, p. 98).
3. O chamado federalismo assimétrico é uma nova concepção nos debates sobre federalismo, principalmente e inicialmente no contexto dos Estados Unidos. O termo foi proposto por Livingston, um professor de ciência política do Estado do Texas, que buscava estabelecer uma nova ideia acerca do federalismo e o seu alcance no pacto federativo. Em seu ofício, o professor queria demonstrar e entender as diversidades que existem em cada Estado, o que, em sua visão, não poderia ser alcançado ou resolvido por um federalismo meramente simétrico das Constituições. Então, este tipo de federalismo tem como razão de ser as chamadas exacerbadas desigualdades regionais, pois nessa compreensão as diferenças econômicas, políticas e culturais são relevantes para se entender os desafios decorrentes do estabelecimento de um poder central. Assim, o federalismo assimétrico busca justamente combater as desigualdades através da realização de programas e distribuição diferenciada de recursos entre os entes para se gerar uma possível equivalência. A assimetria serve, assim, para reduzir discriminações existentes. Diversas são as pré-condições necessárias para o estabelecimento de uma assimetria de fato, segundo o autor do texto em análise, as quais são: diversidades culturais, territorialidade, desigualdades socioeconômicas e a demografia. A melhor maneira de se explicitar como o fenômeno em questão ocorre no país é através da utilização de exemplos práticos. Assim, o caso brasileiro, quando relacionado à assimetria, encontra exemplos, pois segundo o autor o Brasil “[...] não ficou ileso das normas assimétricas na Constituição de 1988, apesar de ser o texto constitucional no qual o federalismo atingiu sua fase de amadurecimento, uma vez que aprimorou a repartição de competências e implementou meios cooperativos no âmbito financeiro da repartição tributária na busca do desenvolvimento nacional” (LIZIERO, 2018, p. 109) e conclui “[...] há, portanto, [...] normas assimétricas dentro da Constituição de 1988, apesar de não expressar que o Brasil constituído pelo texto constitucional se perfez em um Estado federal assimétrico” (LIZIERO, 2018, p. 109-110). Como exemplo de assimetria na Constituição de 1988 está a previsão expressa do Município como ente federativo, uma vez que este fenômeno não encontra eco em outras Constituições contemporâneas pelo mundo. Embora a CFRB/1988 tenha estabelecido um federalismo cooperativo (repartição de tributos e relações intergovernamentais) que visa atingir um equilíbrio entre desenvolvimento e bem-estar social, ainda se observam outros exemplos de federalismo assimétrico no texto constitucional. Por exemplo, é expressamente mencionado no artigo 3º, III, que um dos objetivos da República é justamente erradicar as desigualdades sociais e regionais, ou seja, para que isso ocorra é necessário um tratamento diferenciado que vise obstar as disparidades entre as regiões brasileiras – um claro exemplo de assimetria. Ademais, os Estados, no Brasil, possuem muitas limitações previstas na CFRB/1988, no que se refere ao poder de auto-organização. Nesse espectro, pode-se citar a limitação expressa às Assembleias Legislativas, no que se refere a sua composição, duração do mandato, perda do cargo, impedimentos, imunidades, licença, como também na aplicação de regras do sistema eleitoral vigente, e até mesmo o subsídio dos Deputados Estaduais. Os destaques mencionados podem ser de ordem de assimetria do federalismo como na assimetria da federação, seja de direito ou de fato, porque, segundo o autor “ambos os conceitos, assimetria de fato e assimetria de direito, são formas de concretização do federalismo assimétrico” (LIZIERO, 2018, p. 111). Portanto, em base de considerações finais, percebe-se que mesmo que haja uma certa prática assimétrica em alguns pontos da Constituição pátria, a base de distribuição de competências continua a ser simétrica, pois todos os entes as possuem conforme seu grau dentro da estrutura federal. Vale reforçar que a assimetria sempre se liga às diferenças ou diversidades, até porque, no Brasil adotou-se o federalismo assimétrico somente para discutir programas e políticas públicas especiais para cada região, visando combater as desigualdades. Conclui o autor chamando a atenção para o fenômeno da assimetria alertando que “faz-se necessário desenvolver a hipótese de que o Estado federal assimétrico poderia aproximar o Brasil do federalismo desejado politicamente na Constituinte e que possivelmente houve uma eiva centralizadora na Constituição em razão da insistência em configurar simetricamente a disposição de poderes que deveria ser assimétrica” (LIZIERO, 2018, p. 134).