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ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
E DIREITO ADMINISTRATIVO
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JOSÉ F.F. TAVARES
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
E DIREITO ADMINISTRATIVO
GUIA DE ESTUDO
3.ª Edição
(Revista)
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ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
E DIREITO ADMINISTRATIVO 
EDIÇÃO DIGITAL 
AUTOR 
JOSÉ TAVARES 
EDITOR 
EDIÇÕES ALMEDINA SA 
Rua da Estrela, n.° 6 
3000-161 Coimbra 
Telef.: 239 851 904 
Fax: 239 851 901 
www.almedina.net 
editora@almedina.net
Fevereiro, 2007 
ISBN: 978-972-40-3078-4 
Os dados e as opiniões inseridos na presente publicação 
são da exclusiva responsabilidade do(s) seu(s) autor(es). 
Este documento está abrangido pela licença de utilização 
presente no final do documento.
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NOTA EXPLICATIVA
A experiência tem-nos revelado que a complexidade e a enor-
me extensão das matérias abrangidas pelo Direito Administrativo
— acrescidas das profundas modificações que nos últimos anos
tem sofrido a Administração Pública, objecto fundamental deste
ramo do Direito — dificultam à partida a tarefa daqueles que, de
algum modo e por qualquer razão, têm de iniciar o seu estudo.
Foi com vista a minimizar tais dificuldades, mas também a
incentivar a sempre necessária investigação, que idealizámos o tra-
balho que ora se apresenta, o qual não visa senão constituir um
ponto de partida, uma base de apoio ou, se se quiser, um guia
orientador do estudo e compreensão da Administração Pública e
do Direito Administrativo.
Neste sentido, para além de uma breve referência a noções
fundamentais, preocupámo-nos essencialmente em pôr em evidên-
cia as principais questões que sobre cada matéria se suscitam,
indicando-se para apoio ao seu esclarecimento uma lista de biblio-
grafia tão exaustiva quanto possível, sem esquecer também o essen-
cial do quadro normativo correspondente.
Poderiamos ter seguido uma sistematização e uma metodo-
logia diferentes, centradas, por exemplo, na estrutura da relação
jurídica administrativa ou no procedimento administrativo.
Todavia, seja qual for a metodologia que sigamos — e, como
dissemos, podem ser várias (cfr. a este propósito, Marcello Cae-
tano, Manual de Direito Administrativo, Tomo I, 10.ª Ed. (reimp.),
Coimbra, 1990, pp. 65-79; Rui Machete, Considerações sobre a
dogmática administrativa no moderno Estado Social, in Estudos
de Direito Público e Ciência Política, Lisboa, 1991, pp. 403-421;
e Vasco Pereira da Silva, Em busca do acto administrativo per-
dido, Almedina, Coimbra, 1996) —, o importante é que, relati-
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6 Administração Pública e Direito Administrativo
vamente a cada ponto das matérias em estudo, saibamos proce-
der ao seu devido enquadramento no contexto das várias meto-
dologias possíveis.
Naturalmente, também não podemos, hoje, deixar de atribuir
uma especial relevância ao ordenamento jurídico comunitário em
que nos inserimos, com implicações bem profundas na nossa vida
administrativa (cfr. a este respeito, FAUSTO DE QUADROS, A nova
dimensão do Direito Administrativo. O Direito Administrativo por-
tuguês na perspectiva comunitária, Almedina, Coimbra, 1999).
É neste contexto que vimos ministrando na Universidade
Autónoma de Lisboa a disciplima de Direito Administrativo
Europeu, no âmbito do Curso de pósgraduação em Direito da
União Europeia.
Não podemos também deixar de salientar quão importante
se nos afigura analisar a Administração Pública e o Direito Admi-
nistrativo com um mínimo de enquadramento jurídico-financeiro.
Com este trabalho, repetimos, apenas se espera contribuir
para, com os elementos indicados, iniciar com os mais sólidos
alicerces e com uma perspectiva global, a nosso ver indispensá-
vel, o estudo da Administração Pública e do Direito Administra-
tivo.
JOSÉ TAVARES
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NOTA À 2.ª EDIÇÃO
Foi com muita satisfação que recebemos a notícia de estar
esgotada a 1.ª edição de Administração Pública e Direito Admi-
nistrativo — Para o seu estudo e compreensão.
No período que entretanto decorreu, fomos recebendo críti-
cas, observações e sugestões que registámos com o maior inte-
resse, apreço e gratidão.
De entre as sugestões apresentadas, destaca-se o incitamento
a desenvolver um pouco mais os vários capítulos abrangidos. Pon-
tualmente, acolhemos esta sugestão, mas, na essência, mantém-se
a sua natureza originária que é a de guia de estudo. A fim de
acentuar esta natureza, alterámos mesmo o subtítulo de Para o
seu estudo e compreensão para Guia de estudo.
Para além deste aspecto, procedemos à revisão das várias maté-
rias, à actualização da legislação, da doutrina e da jurisprudência
e ainda a algumas alterações de metodologia. Esperamos que o
nosso trabalho continue a ser útil e consiga atingir os fins a que
nos propusemos.
Julho de 1996
JOSÉ TAVARES
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NOTA À 3.ª EDIÇÃO
O guia de estudo Administração Pública e Direito Adminis-
trativo encontra-se agora na sua 3.ª edição, fruto do bom acolhi-
mento que tem recebido.
Continuamos a respeitar a sua natureza originária, revendo e
actualizando, porém, o seu conteúdo.
Procurámos, também, aqui e ali, sublinhar a profunda inter-
actividade entre os ordenamentos jurídico-administrativos nacio-
nal e europeu (comunitário), bem como alertar para a necessi-
dade que sentimos de, cada vez mais, dar uma visão integrada
dos ordenamentos jurídicos administrativo e financeiro.
Agradecemos todas as observações e sugestões que fomos
recebendo, as quais foram acolhidas com todo o interesse e apreço.
Setembro de 2000
JOSÉ TAVARES
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PROGRAMA1
I — INTRODUÇÃO
1. A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E O DIREITO ADMINISTRATIVO
1.1. Nota preliminar
1.2. O Direito Administrativo
1.3. A Administração Pública
1.3.1. Principais sentidos da expressão
1.3.2. A Administração Pública regida pelo Direito Privado
1.3.3. A função ou actividade administrativa. Relação com outras
funções
1.4. Evolução histórica da Administração Pública
1.5. Os sistemas administrativos
1.6. O Direito Administrativo — Características e relações
1.7. O Direito Administrativo, a Ciência do Direito Administrativo e a
Ciência da Administração. A reforma administrativa
2. AS FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO
II — A ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA
3. RAZÃO DE ORDEM
4. TEORIA GERAL DA ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA
4.1. Nota preliminar
4.2. As pessoas colectivas públicas
4.2.1. Noção, espécies e regime jurídico
4.2.2. Órgãos
4.2.3. Atribuições
_____________________
1 Cfr. in fine NOTAS COMPLEMENTARES
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12 Administração Pública e Direito Administrativo
4.2.4. Competência
4.2.5. Conflitos de atribuições e de competência. Referência aos con-
flitos de jurisdição
4.3. Serviços públicos e suas missões
4.4. Sistemas de organização administrativa
4.4.1. Nota preliminar
4.4.2.Centralização e descentralização
4.4.3. Concentração e desconcentração
4.4.4. Integração e devolução de poderes
4.4.5. Conjugação dos vários sistemas de organização administrativa
4.5. Princípios fundamentais da organização administrativa
5. ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA PORTUGUESA
III — A ACTIVIDADE ADMINISTRATIVA
6. RAZÃO DE ORDEM
7. A ACTIVIDADE ADMINISTRATIVA — GENERALIDADES. A ACTI-
VIDADE ADMINISTRATIVA E A ACTIVIDADE DE DIREITO
PRIVADO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
8. PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS DA ACTIVIDADE ADMINISTRATIVA
9. O PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
9.1. Generalidades
9.2. O Código do Procedimento Administrativo
9.3. O procedimento administrativo e o Código do Procedimento Admi-
nistrativo
10. O REGULAMENTO
11. O ACTO ADMINISTRATIVO
11.1. Enquadramento e delimitação do conceito
11.2. Espécies de acto administrativo
11.3. Validade do acto administrativo
11.4. Formas/consequências da invalidade. Nulidade e anulabilidade. Refe-
rência à inexistência jurídica
11.5. Eficácia do acto administrativo
11.6. Interpretação do acto administrativo
11.7. Execução do acto administrativo
11.8. Extinção, suspensão e modificação do acto administrativo
11.8.1. Nota preliminar
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13
11.8.2. Revogação do acto administrativo
11.8.3. Suspensão do acto administrativo
11.8.4. Ratificação, reforma e conversão do acto administrativo
11.8.5. Rectificação do acto administrativo
12. O CONTRATO ADMINISTRATIVO
12.1. Nota preliminar
12.2. A actividade contratual da Administração
12.3. Conceito de contrato administrativo
12.4. Origem, evolução e futuro do contrato administrativo
12.5. Espécies de contratos administrativos
12.6. Regime jurídico do contrato administrativo
13. AS OPERAÇÕES MATERIAIS E A ACTIVIDADE TÉCNICA DA
ADMINISTRAÇÃO
14. A RESPONSABILIDADE CIVIL DA ADMINISTRAÇÃO
IV — GARANTIAS
15. GARANTIAS
15.1. Razão de ordem
15.2. Noção e espécies de garantias
15.3. Garantias políticas
15.4. Garantias administrativas
15.5. O Provedor de Justiça
15.6. Garantias jurisdicionais
15.6.1. Generalidades
15.6.2. Recurso contencioso do acto administrativo
15.6.3. Contencioso dos regulamentos
15.6.4. Acções
15.6.5. Meios processuais de carácter acessório e cautelar
____________________________________
NOTAS COMPLEMENTARES
Não se inclui nas nossas preocupações o que alguns Autores designam por
Direito Administrativo especial, abrangendo, nomeadamente, os bens, o regime jurí-
dico-laboral dos funcionários e agentes da Administração Pública, a polícia adminis-
trativa...
Programa
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14 Administração Pública e Direito Administrativo
Deve pôr-se também em relevo a importância crescente do Direito do Urba-
nismo e do Direito do Ambiente, que merecem, a nosso ver, tratamento alargado e
autónomo nos programas dos cursos de Direito — cfr. a este propósito, JOSÉ TAVA-
RES, Direito do Ambiente, Administração Pública e garantias de legalidade e dos parti-
culares (intervenção no Seminário da União dos Advogados Europeus, Lisboa, 29-30
Março 1996), in RJUA, n.° 4, págs. 291 e segs..
Por último, não podemos, hoje, esquecer o que poderemos designar por Direito
Administrativo Europeu, razão pela qual publicamos, seguidamente, o programa de
Direito Administrativo Europeu, que concebemos no âmbito do Curso de pósgradua-
ção em Direito da União Europeia, na Universidade Autónoma de Lisboa:
I. INTRODUÇÃO
1. A Administração Pública europeia
1.1. Principais sentidos da expressão
1.2. A actividade/função administrativa. Relação com outras actividades/funções
2. O Direito Administrativo Europeu no contexto do Direito Comunitário
Delimitação do objecto do Direito Administrativo Europeu
3. A existência de um sistema administrativo europeu, sua caracterização e rela-
ções (interactivas) com os sistemas administrativos dos Estados membros da
União Europeia
4. Fontes do Direito Administrativo Europeu
Referência especial à jurisprudência na construção do Direito Comunitário e,
em especial, do Direito Administrativo Europeu
5. Enquadramento financeiro da administração pública europeia. Remissão
II. A ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA EUROPEIA
6. Elementos estruturais
7. Princípios fundamentais
8. Quadro actual da organização administrativa europeia e sua caracterização
III. A ACTIVIDADE ADMINISTRATIVA
9. Princípios fundamentais
10. Formas da actividade administrativa
11. Validade e eficácia
12. Responsabilidade da Administração Pública europeia
IV. ALGUNS DOMÍNIOS ESPECIALMENTE RELEVANTES DO DIREITO
ADMINISTRATIVO EUROPEU
13. A contratação pública
14. O ambiente
V. GARANTIAS
15. Meios de garantia face à actividade administrativa
15.1. Garantias políticas
15.2. Garantias administrativas
15.3. Garantias jurisdicionais
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15
Por último, temos de salientar que vimos sentindo, nos últimos anos, a neces-
sidade de ter uma visão mais integrada, compreendendo a Administração Pública e o
Direito Administrativo e as Finanças Públicas e o Direito Financeiro. Com efeito,
por exemplo, no domínio da contratação pública, o Código do Procedimento Admi-
nistrativo remete para as «normas que regulam a realização de despesas públicas»
(art.º 183.º, n.º 2); mas, em geral, a actividade da Administração Pública não pode
ser correcta e globalmente compreendida sem o respectivo enquadramento jurídico-
-financeiro, parecendo-nos útil complementar, de uma forma sumária, o programa que
indicámos supra com os seguintes aspectos:
1. A actividade financeira pública, seu enquadramento e relacionamento com
outras actividades públicas
2. Estrutura da Administração Pública financeira comunitária e portuguesa — sec-
tores, subsectores e instituições financeiras
3. As finanças públicas europeias, estaduais, regionais e locais
3.1. Sua interactividade
3.2. Caracterização
4. Orçamentos das CE/UE, do Estado, incluindo o da Segurança Social, dos Ser-
viços com autonomia administrativa e financeira, das empresas públicas, das
Regiões Autónomas e das autarquias locais:
• Relações com os planos
• Enquadramento
5. Gestão orçamental
6. A gestão de dinheiros públicos por entes de direito privado
7. As contas e suas relações com os relatórios de actividades
8. O controlo das finanças públicas
9. As responsabilidades inerentes à actividade financeira pública
No entanto, atendendo ao escasso tempo disponível, cremos que, pelo menos
deverá ser feita a chamada de atenção para esta necessidade de enquadramento, dada
a interacção existente.
Programa
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ABREVIATURAS
AC Acórdão
AD Acórdãos Doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo
AS Análise Social (Revista do Instituto de Ciências Sociais da Uni-
versidade de Lisboa)
BFDUC Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra
BMJ Boletim do Ministério da Justiça
BTTC Boletim trimestral do Tribunal de Contas
CA Código Administrativo
CPA Código do Procedimento Administrativo (aprovado pelo Decreto-
-Lei n.° 442/91, de 15 de Novembro, com as alterações introdu-
zidas pela Lei n.° 6/96, de 31 de Janeiro)
CRP Constituição da República Portuguesa (1976)
CTF Ciência e Técnica Fiscal
D Decreto
DAR Diário da Assembleia da República
DG Diário do Governo
DJAP Dicionário Jurídico da Administração Pública
DL Decreto-Lei
DR Diário da República
D.Reg. Decreto Regulamentar
ETAF Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (DL n.° 129/84,
de 27 de Abril)
LAL Lei das Autarquias Locais (Lei n.° 169/99, de 18 de Setembro)
LEPTA Lei de Processo nos Tribunais Administrativos (DL n.° 267/85,de 16 de Julho)
LOSTA Lei Orgânica do STA (DL n.° 40768, de 8 de Setembro de 1956)
PCPAG Projecto de Código de Processo Administrativo Gracioso
PGR Procuradoria-Geral da República
RAL Revista de Administração Local (Ed. por A. Rosa Montalvo e A.R.
Montalvo)
RAP Revista da Administração Pública
RDE Revista de Direito e Economia
RDES Revista de Direito e de Estudos Sociais
RDP Revista de Direito Público
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18 Administração Pública e Direito Administrativo
Reg. Regulamento
Reg.STA Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo (Decreto
n.° 41234, de 20 de Agosto de 1957)
RFDUL Revista da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa
RJAAFDL Revista Jurídica da Associação Académica da Faculdade de
Direito da Universidade de Lisboa
RJUA Revista Jurídica do Urbanismo e do Ambiente
RLJ Revista de Legislação e Jurisprudência
ROA Revista da Ordem dos Advogados
RTC Revista do Tribunal de Contas
STA Supremo Tribunal Administrativo
TAC Tribunal Administrativo de Círculo
TC Tribunal de Contas
TCA Tribunal Central Administrativo
TConst Tribunal Constitucional
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19
BIBLIOGRAFIA
OBRAS DE CARÁCTER GERAL2
PORTUGAL
AMARAL, DIOGO FREITAS DO, Direito Administrativo e Ciência da Administra-
ção, Lisboa, 1978; Curso de Direito Administrativo, Vol. I, Almedina,
Coimbra, 1986; 2.ª Edição, 1994; Direito Administrativo (Lições poli-
copiadas), Lisboa, 1988 (II e IV Vols.); 1989 (III Vol.); A evolução do
Direito Administrativo em Portugal nos últimos dez anos, in Conten-
cioso Administrativo, Braga, 1986; Código do Procedimento Adminis-
trativo Anotado, 3.ª ed., Almedina, Coimbra, 1997 (com João Caupers,
João Martins Claro, João Raposo, Maria da Glória Dias Garcia, Pedro
Siza Vieira e Vasco Pereira da Silva).
ANDRADE, JOSÉ CARLOS VIEIRA DE, Direito Administrativo. Sumários ao Curso
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ATHAÍDE, AUGUSTO DE, Elementos para um curso de Direito Administrativo da
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BARROS, MANUEL FREIRE, Direito Administrativo, Lisboa, 2000.
CAETANO, MARCELLO, Manual de Direito Administrativo, Coimbra, I, 10.ª Ed.
(reimp.), 1980; II, 9.ª Ed. (reimp), 1980; Princípios Fundamentais do
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CAUPERS, JOÃO, Direito Administrativo I, 4ª ed., Editorial Notícias, Lisboa,
1999.
CORREIA, JOSÉ MANUEL SÉRVULO, Noções de Direito Administrativo, Vol. I, Lis-
boa, 1982.
GUEDES, ARMANDO MARQUES, Direito Administrativo, Lisboa, 1957.
_____________________
2 A bibliografia sobre temas específicos indicar-se-á nos capítulos corres-
pondentes.
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20 Administração Pública e Direito Administrativo
OLIVEIRA, MÁRIO ESTEVES DE, Direito Administrativo, Vol. I, Coimbra, 1980;
2.ª ed., reimp., Coimbra, 1984; Código do Procedimento Administra-
tivo, 2ª Ed., Almedina, Coimbra, 1997 (coautoria com Pedro Costa Gon-
çalves e J. Pacheco de Amorim).
QUEIRÓ, AFONSO RODRIGUES, Lições de Direito Administrativo, Coimbra, I e
II, 1959; 2.ª ed., I, 1976.
SOARES, ROGÉRIO EHRHARDT, Direito Administrativo, Coimbra, 1978.
SOUSA, MARCELO REBELO DE, Lições de Direito Administrativo, Vol. I, Lex,
Lisboa, 1999.
FRANÇA
CHAPUS, RENÉ, Droit administratif général, Vol. I, 14.ª ed., 2000; Vol. II,
14.ª ed., 2000.
DEBBASCH, CHARLES, Institutions et Droit Administratifs, 3 Vols., Paris, 1985-
-1986.
HAURIOU, MAURICE, Précis de Droit Administratif et de Droit Public, 10.ª ed.,
Paris, 1924.
LAUBADÈRE, ANDRÉ DE/VENEZIA, J.-C./GAUDEMET, Y, Traité élémentaire de Droit
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RIVERO, JEAN/WALINE, JEAN, Droit Administratif, 14.ª Ed., Paris, 1992.
VEDEL, GEORGES/DEVOLVÉ, PIERRE, Droit Administratif, 2 Vols., 11.ª ed., Paris,
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MELLO, O.A. BANDEIRA DE, Princípios Gerais de Direito Administrativo, 2
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CUESTA, R. ENTRENA, Curso de Derecho Administrativo, 2 Vols., 9.ª ed.,
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ENTERRIA, E. GARCIA/FERNANDEZ, TOMAS-RAMON, Curso de Derecho Adminis-
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FALLA, FERNANDO GARRIDO, Tratado de Derecho Administrativo, Vol. I, 11.ª
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MATEO, RAMON MARTIN, Manual de Derecho Administrativo, 9.ª ed., Madrid,
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ITÁLIA
ALESSI, RENATO, Principi di Diritto Amministrativo, 2 Vols., Milão, 1978.
GIANNINI, M. SEVERO, Diritto Amministrativo, 2 Vols., 3.ª ed., Giuffré Edi-
tore, Milão, 1993.
LANDI-POTENZA, Manuale di Diritto Amministrativo, 9.ª ed., Milão, 1990.
ROCCO GALLI, Corso di Diritto Amministrativo, 2.ª ed., CEDAM, Padova, 1994.
SANDULLI, ALDO, Manuale di Diritto Amministrativo, 15.ª ed., Nápoles, 1989.
VIRGA, PIETRO, Diritto Amministrativo, 4 vols., 3.ª ed., Giuffré Editore,
Milão, 1994.
ZANOBINI, GUIDO, Corso di Diritto Amministrativo, 6 Vols., Milão, 1958.
Bibliografia
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22 Administração Pública e Direito Administrativo
REINO UNIDO
P.P. CRAIG, Administrative Law, 2.ª ed., Londres, 1989.
H.W. R. WADE, Administrative Law, 6.ª ed., Oxford, 1988.
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23
LEGISLAÇÃO3
• Constituição da República Portuguesa, de 2 de Abril de 1976 (com as
alterações introduzidas pelas Lei Constitucional n.º 1/82, de 30/9, Lei Cons-
titucional nº 1/89, de 8.7, Lei Constitucional nº 1/92, de 25.11, e Lei Cons-
titucional nº 1/97, de 20.9);
• Código do Procedimento Administrativo (aprovado pelo Decreto-Lei
n.° 442/91, de 15 de Novembro, com as alterações introduzidas pela Lei
n.° 6/96, de 31 de Janeiro);
• Código Administrativo;
• Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores (Lei
n.º 39/80, de 5 de Agosto, revista pela Lei n.° 9/87, de 16 de Março, e
pela Lei n.º 61/98, de 27 de Agosto);
• Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira (Lei
n.° 13/91, de 5 de Junho, revista pela Lei n.º 130/99, de 21 de Agosto);
• Lei Orgânica do XIV Governo Constitucional (aprovada pelo Decreto-Lei
n.° 474-A/99, de 8 de Novembro);
• Lei n.º 49/99, de 22 de Junho (Estatutodo pessoal dirigente da Adminis-
tração Pública);
• Decreto-Lei n.° 252/92, de 19 de Novembro (define o estatuto e a com-
petência dos governadores civis e aprova o regime dos órgãos e serviços
que deles dependem);
• Decreto-Lei n.º 558/99, de 17 de Dezembro (regime jurídico do sector
empresarial do Estado e das empresas públicas);
• Lei das Autarquias Locais (aprovada pela Lei n.° 169/99, de 18 de
Setembro);
• Lei n.º 159/99, de 15 de Setembro (quadro de transferência de atribuições
e competência para as autarquias locais);
_____________________
3 Além da Constituição da República Portuguesa, apenas são indicados
nesta lista os diplomas legais mais importantes e de âmbito mais geral.
Em cada capítulo, serão mencionados outros diplomas legais relevantes.
Existem colectâneas de legislação administrativa, que poderão facilitar o
estudo.
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24 Administração Pública e Direito Administrativo
• Lei nº 23/97, de 2 de Julho (reforço das atribuições das freguesias e da
competência dos seus órgãos);
• Lei n.º 58/98, de 18 de Agosto (Lei das empresas municipais, intermuni-
cipais e regionais);
• Lei quadro das regiões administrativas (Lei n.° 56/91, de 13 de Agosto);
• Lei n.º 19/98, de 28 de Abril (Lei de criação das regiões administrativas);
• Lei n.° 44/91, de 2 de Agosto (Áreas Metropolitanas);
• Lei das Finanças Locais (Lei n.° 42/98, de 6 de Agosto);
• Lei n.° 27/96, de 1 de Agosto (Tutela administrativa sobre as Autarquias
Locais);
• Lei n.º 54/98, de 18 de Agosto (Associações representativas dos municí-
pios e das freguesias);
• Lei n.º 172/99, de 21 de Setembro (regime jurídico comum das associa-
ções de municípios de direito público);
• Lei n.º 175/99, de 21 de Setembro (regime jurídico das associações de
freguesias de direito público);
• Carta Europeia de Autonomia Local (cfr. DR, I Série, de 23-10-90);
• Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (aprovado pelo Decreto-
-Lei n.° 129/84, de 27 de Abril, com as alterações posteriores introduzi-
das pela Lei nº 4/86, de 21 de Março, Lei nº 46/91, de 31 de Agosto, Lei
nº 11/93, de 6 de Abril, Lei nº 49/96, de 4 de Setembro; Decreto-Lei
nº 229/96, de 29 de Novembro e Decreto-Lei n.º 301-A/99, de 5 de Agosto);
• Lei de Processo nos Tribunais Administrativos (aprovada pelo Decreto-Lei
n.° 267/85, de 16 de Julho, com as alterações posteriores, introduzidas
pelos Decreto-Lei nº 4/86, de 6 de Janeiro, Lei nº 12/86, de 21 de Maio,
Decreto-Lei nº 328/89, de 26 de Setembro, Decreto-Lei nº 229/96, de 29
de Novembro, e Decreto-Lei n.º 301-A/99, de 5 de Agosto);
• Decreto-Lei n.º 374/84, de 29 de Novembro, com as alterações posteriores,
em especial, as operadas pelo DL n.º 301-A/99, de 5 de Agosto (áreas de
jurisdição dos tribunais administrativos...);
• Decreto-Lei n.º 134/98, de 15 de Maio (regime jurídico do recurso con-
tencioso dos actos administrativos relativos à formação dos contratos de
empreitada de obras públicas, de prestação de serviços e de fornecimento
de bens);
• Lei Orgânica do Supremo Tribunal Administrativo (aprovada pelo Decreto-
-Lei n.° 40768, de 8 de Setembro de 1956, com as alterações posteriores);
• Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo (aprovado pelo Decreto-
-Lei n.° 41234, de 20 de Agosto de 1957, com as alterações posteriores);
• Estatuto do Provedor de Justiça (aprovado pela Lei n.° 9/91, de 9 de Abril);
• Lei n.° 43/90, de 10 de Agosto (Direito de Petição);
• Decreto-Lei n.° 256-A/77, de 17 de Junho (reforço das garantias dos par-
ticulares);
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25
• Decreto-Lei n.° 48051, de 21 de Novembro de 1967 (responsabilidade da
Administração por actos de gestão pública);
• Lei n.° 83/95, de 31 de Agosto (Direito de participação procedimental e
de acção popular);
• Lei n.° 10/91, de 29 de Abril (Lei da protecção de dados pessoais face à
informática);
• Lei n.° 65/93, de 26 de Agosto, com as alterações introduzidas pelas Leis
n.º 8/95, de 29 de Março, e Lei n.º 94/99, de 16 de Julho (Acesso aos
documentos da Administração);
• Lei n.° 6/94, de 7 de Abril (Segredo de Estado);
• Decreto-Lei n.° 134/94, de 20 de Maio (Estatuto dos Membros da Comis-
são de Acesso aos Documentos Administrativos);
• Lei n.° 28/94, de 29 de Agosto (Medidas de reforço da protecção de dados
pessoais);
• Decreto-Lei n.º 135/99, de 22 de Abril (define os princípios gerais de acção
a que devem obedecer os serviços e organismos da Administração Pública
na sua actuação face ao cidadão, bem como reúne de uma forma sistema-
tizada as normas vigentes no contexto da modernização administrativa);
• Lei n.º 74/98, de 11 de Novembro (Publicação, identificação e formulário
de diplomas).
Legislação
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JURISPRUDÊNCIA
Para conhecimento da jurisprudência administrativa, para além dos acór-
dãos indicados nos vários capítulos, pode consultar-se:
— Cadernos de Justiça Administrativa (Publicação bimestral do CE-
JUR — Centro de Estudos Jurídicos da Universidade do Minho);
— Acórdãos Doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo;
— Boletim do Ministério da Justiça;
— Revista de Legislação e Jurisprudência;
— DIOGO FREITAS DO AMARAL, JOÃO CAUPERS e JOÃO MARTINS CLARO,
Jurisprudência Administrativa, 1990 (2 vols.);
— FRANCISCO RODRIGUES PARDAL e ABÍLIO MADEIRA BORDALO, Antologia
de acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo e do Tribunal Cen-
tral Administrativo (publicação trimestral editada por Livraria Alme-
dina, Coimbra, com início em Junho de 1998);
— JOÃO CAUPERS e JOÃO RAPOSO, Contencioso Administrativo, anotado
e comentado, Aequitas/Editorial Notícias, Lisboa, 1994;
— CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, Jurisprudência administrativa
escolhida, Ed. Rei dos Livros, Lisboa, 1999; Jurisprudência admi-
nistrativa. Sumários, Ed. Rei dos Livros, Lisboa, 1999;
— JOSÉ MANUEL DA S. SANTOS BOTELHO, Código do Procedimento
Administrativo, Almedina, Coimbra, 1992 (co-autoria).
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I — INTRODUÇÃO
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1. A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E O DIREITO ADMI-
NISTRATIVO
1.1. Nota preliminar
Quem pretenda iniciar o estudo do Direito Administrativo,
deparará imediatamente com a necessidade de conhecer a reali-
dade sobre que incidem as suas normas — a Administração
Pública (nos vários sentidos em que pode ser considerada).
Pode, porém, passar-se a situação inversa: ao travar-se conhe-
cimento com essa realidade que é a Administração Pública, cer-
tamente se tornará necessário questionar como são regulados,
nomeadamente, a sua organização, o seu funcionamento e a sua
actividade.
É neste âmbito que, em sistemas administrativos como o por-
tuguês, nos aparecerá a importância do Direito Administrativo.
1.2. O Direito Administrativo
O que é o Direito Administrativo?
Esta será, na generalidade dos casos, a primeira questão que
se apresentará ao estudante de Direito Administrativo.
Para outros, nomeadamente, aqueles que comecem a exercer
funções na Administração Pública, natural será que primeiramente
se interroguem sobre o sentido e o alcance desta expressão.
Seja como for, em ambos os casos se caminhará numsen-
tido convergente, como de seguida explicitaremos.
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32 Administração Pública e Direito Administrativo
O Direito Administrativo é, antes de mais, um conjunto de
normas, de regras jurídicas que pautam, regem ou disciplinam um
sector ou domínio da vida social.
Esse domínio é justamente, de uma forma simples, o da Admi-
nistração Pública (organização, funcionamento, actividade e rela-
ções com os administrados, incluindo as garantias destes).
Com base nesta ideia, tornar-se-á necessário, sobretudo, escla-
recer se estamos perante um ramo do direito público ou do direito
privado, analisar os vários tipos de normas administrativas, encon-
trar as características fundamentais do Direito Administrativo e
procurar os vários ramos que pode abranger, para além, natural-
mente, das relações com outros ramos do Direito e com outras
ciências, em especial a Ciência da Administração.
Mais à frente retomaremos esta matéria4.
1.3. A Administração Pública
1.3.1. Principais sentidos da expressão
Constituindo a Administração Pública a incidência principal
das normas administrativas, naturalmente se suscita a preocupa-
ção de delimitar o conteúdo desta expressão.
A este propósito, seguindo o ensinamento da generalidade dos
Autores, podemos visualizar a Administração Pública em dois sen-
tidos principais, os quais, embora distintos, são complementares
— os sentidos orgânico (ou subjectivo) e material (ou objectivo).
_____________________
4 Para além das obras de carácter geral indicadas, cfr. DIOGO FREITAS DO
AMARAL, Direito Administrativo e Ciência da Administração, Lisboa, 1978, e
Direito Administrativo, in “Polis”, Vol. II; MARCELLO CAETANO, O problema
do método no Direito Administrativo português, in O Direito, anos 106.°.-119.°,
1974/1987; RUI MACHETE, Considerações sobre a dogmática administrativa no
moderno Estado Social, in Estudos de Direito Público e Ciência Política, 1991,
pp. 403 e segs.; FERNANDO ALVES CORREIRA, Alguns conceitos de Direito Adminis-
trativo, Almedina, Coimbra, 1998.
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33
Em sentido orgânico ou subjectivo, a Administração Pública
é o conjunto das pessoas colectivas públicas5, seus órgãos6 e ser-
viços7 que desenvolvem uma função ou actividade.
Essa função ou actividade é justamente a função ou activi-
dade administrativa.
Em sentido material ou objectivo, a Administração Pública
consiste ou identifica-se precisamente com a actividade administra-
tiva.
Mas, como acima salientámos, estes dois sentidos não repre-
sentam senão as duas faces da mesma moeda, pelo que, de uma
forma completa, teremos de definir Administração Pública como
o conjunto das pessoas colectivas públicas, seus órgãos e servi-
ços que desenvolvem a actividade ou função administrativa8.
Chegados a este ponto, imediatamente se nos depara a ques-
tão de saber em que se traduz a actividade ou função administra-
tiva9.
1.3.2. A Administração Pública regida pelo Direito Privado
Embora no nosso sistema administrativo, a Administração
Pública se reja por um conjunto de normas próprias — o Direito
_____________________
5 Nomeadamente, o Estado, as Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira
e as autarquias locais.
6 Por exemplo, no que respeita à pessoa colectiva Estado, o Governo, o Pri-
meiro-Ministro, os Ministros e os Directores-Gerais.
7 Ainda com referência ao Estado, podemos indicar, a título meramente exem-
plificativo, os ministérios e as direcções-gerais.
8 Há aqui que fazer uma chamada de atenção: embora a actividade admi-
nistrativa seja, na sua maior parte, exercida por pessoas colectivas públicas, nem
sempre tal acontece. Com efeito, tal actividade pode também ser desenvolvida por
pessoas colectivas privadas, como adiante poremos em evidência — Cfr. infra
n.os 5 e 7.
9 Sobre o conceito de Administração Pública, cfr. para além das obras de
carácter geral indicadas, AFONSO QUEIRÓ, Administração Pública, in DJAP, Vol. I;
ROGÉRIO E. SOARES, Administração Pública, in “Polis”, Vol. I; FERNANDO ALVES
CORREIRA, Alguns conceitos de Direito Administrativo, Almedina, Coimbra, 1998.
Introdução
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34 Administração Pública e Direito Administrativo
Administrativo —, tem-se verificado, no passado recente, a sub-
missão de alguns domínios, para além dos domínios tradicionais
da gestão, ao Direito Privado (v.g. no domínio do pessoal), sendo
ainda dignas de registo a criação ex-novo ou a transformação de
pessoas colectivas públicas em pessoas colectivas de Direito Pri-
vado, com capitais exclusivamente públicos, e, por isso, com uma
natureza intrinsecamente pública; daí a previsão de certas limita-
ções jurídico-públicas.
Poderíamos, então, falar de uma Administração Pública regida
pelo Direito Privado, composta por pessoas colectivas de Direito
Privado (preferimos esta designação à de pessoas colectivas pri-
vadas, para evitar equívocos quanto ao seu carácter público); ou
seja, são, na expressão de alguns Autores, «empresas públicas de
direito privado». É neste sentido que se situa, nomeadamente, o
Decreto-Lei n.º 558/99, de 17 de Dezembro, que estabeleceu o
regime jurídico do sector empresarial do Estado e das empresas
públicas (cfr. infra, n.º 1.5).
1.3.3. A função (ou actividade) administrativa. Relação com
outras funções
Em que consiste ou se traduz a actividade administrativa?
De uma forma abreviada, a função administrativa consubs-
tancia-se na prática de actos (v.g. regulamentos, actos adminis-
trativos e contratos administrativos) tendo em vista a satisfação
das múltiplas necessidades públicas ou colectivas, ou seja, aque-
las que são inerentes à vida em sociedade10.
Na sua essência, administrar compreende o reconhecimento
e o diagnóstico destas necessidades públicas, a obtenção e afecta-
ção dos recursos necessários à sua satisfação e a definição de prio-
ridades, no caso de inexistência de recursos suficientes.
_____________________
10 Tais necessidades colectivas situam-se, por exemplo, nos domínios da edu-
cação, da saúde, da cultura, da segurança, da economia...
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35
A satisfação das necessidades colectivas representa, pois, a
razão de ser e a missão da Administração Pública.
Todas as pessoas colectivas públicas que integram a Admi-
nistração Pública (Estado, Regiões Autónomas, autarquias locais, ...)
desenvolvem a actividade administrativa.
Há, porém, algumas que, além da função administrativa, exer-
cem outras funções — principalmente, as funções política, legis-
lativa (Estado e Regiões Autónomas) e jurisdicional (Estado).
Torna-se, pois, absolutamente indispensável saber distinguir
a função administrativa das demais funções indicadas, sob pena
de inviabilizarmos a compreensão do objecto do nosso estudo.
Na verdade, para além dos fortes laços que unem aquelas
actividades ou funções, temos de ter em atenção que, por exem-
plo, o Governo pode actuar como órgão político, legislativo ou
administrativo11.
São múltiplas as questões que nesta sede terão de ser bem
esclarecidas, nomeadamente, as seguintes:
— Em que se traduzem as funções política, legislativa, juris-
dicional e administrativa?12
— Como definir acto político, acto legislativo, acto jurisdi-
cional e acto da função administrativa (regulamento, acto admi-
nistrativo, contrato administrativo)?
— Quais são os órgãos que, no nosso sistema, exercem aque-
las funções?
O esclarecimento destas e de outras questões permitir-nos-á
enfrentar com maior facilidade a actividade administrativa.
É que, como iremos sublinhando, a função administrativa
encontra-se subordinada à função legislativa (e, em certos termos,
_____________________11 Não podemos deixar de insisitir em que este ponto da matéria é de fun-
damental importância. Representa mesmo, a nosso ver, o primeiro passo, um dos
aspectos fundamentais em que devemos alicerçar o nosso conhecimento da maté-
ria, sob pena de não sabermos com rigor em que campo actuamos. A este res-
peito, vide Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 24/98, in DR, II Série, n.º 42,
de 19-2-98.
12 Mais adiante, poremos também em evidência a função técnica.
Introdução
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36 Administração Pública e Direito Administrativo
à função política proprio sensu)13 e sob o controlo da função juris-
dicional, exercida pelos Tribunais14.
Recomenda-se, pois, em especial, a leitura das obras que indi-
camos sobre esta matéria15.
1.4. Evolução histórica da Administração Pública
Para compreender a Administração Pública em toda a sua
dimensão e complexidade, consideramos de fundamental impor-
_____________________
13 Cfr., de entre outros, arts. 3.°, n.° 3, e 266.° da CRP.
14 Cfr. nomeadamente, arts. 202.° e 212.° da CRP, DL n.° 129/84, de 27 de
Abril (ETAF) e DL n.° 267/85, de 16 de Julho (LEPTA).
15 Sobre a função administrativa e ainda a sua relação com outras funções,
cfr. as obras de carácter geral indicadas, para além de abundante bibliografia
sobre a matéria, nomeadamente: — AFONSO RODRIGUES QUEIRÓ, A função adminis-
trativa, Coimbra, 1977; ROGÉRIO E. SOARES, Actividade administrativa, in DJAP,
Vol. I; JORGE MIRANDA, Funções, órgãos e actos do Estado, AAFDL, Lisboa, 1990
e O actual sistema português de actos legislativos, in Legislação, n.° 2, INA,
Out./Dez, 1991; ARMANDO MARQUES GUEDES, As funções do Estado contemporâ-
neo e os princípios fundamentais da reforma administrativa, Lisboa, 1968; FAUSTO
DE QUADROS, A descentralização das funções do Estado nas províncias ultrama-
rinas portuguesas, 1971; NUNO PIÇARRA, A reserva de Administração, in
“O Direito”, Ano 122.°, 1990, II e III; A separação dos poderes como doutrina e
princípio constitucional. Um contributo para o estudo das suas origens e evo-
lução, Lisboa, 1985; e A separação dos poderes na Constituição de 1976 —
Alguns aspectos, Lisboa, 1986; JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, Autonomia regu-
lamentar e reserva de Lei, in Estudos em homenagem ao Prof. Doutor Afonso
Rodrigues Queiró, BFDUC, 1984; PEDRO MACHETE, Elementos para o estudo das
relações entre os actos legislativos do Estado e das Regiões Autónomas no qua-
dro da Constituição, in Revista de Direito e de Estudos Sociais, Jan/Jun, 1991,
n.os 1-2, pp. 169 e segs.; e CRISTINA M.M. QUEIROZ, Os actos políticos no Estado
de Direito, Coimbra, 1990; MARCELO REBELO DE SOUSA, O valor jurídico do acto
inconstitucional, Lisboa, 1988; ANTÓNIO VITORINO, Os poderes legislativos das
Regiões Autónomas na segunda revisão constitucional, in Legislação INA,
n.° 3, Jan./Mar., 1992; CARLOS BLANCO DE MORAIS, A autonomia legislativa regio-
nal, AAFDL, 1993; ANTÓNIO DE SOUSA FRANCO e JOSÉ TAVARES, Orçamento, polí-
tica financeira, política orçamental e administração financeira, in Orçamento,
DJAP, vol.VI; JOSÉ TAVARES, Titularidade do poder de apresentação de candida-
turas às eleições, Lisboa, 1995; e Tribunal de Contas. Do visto em especial –
Conceito, natureza e enquadramento na actividade de administração, Almedina,
Coimbra, 1998.
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37
tância conhecer as suas origens e evolução histórica, no que res-
peita à estrutura que foi revestindo, ao seu funcionamento e à
sua actividade.
Trata-se de um capítulo que, muitas vezes, no ensino uni-
versitário, é relegado para segundo plano, mas que nem por isso
deve ser descurado.
Com efeito, não é possível analisar correcta e globalmente a
Administração Pública no presente e perspectivá-la em termos
futuros se não formos ajudados pelos ensinamentos que a história
nos fornece.
Como nasceu a Administração Pública? Como se processou
a sua evolução ao longo da história? O que se passou em Portu-
gal neste domínio?
Estas são algumas das muitas questões que a este propósito
se suscitam e que não poderão deixar de ser equacionadas e escla-
recidas na medida do possível.
A matéria tem merecido a atenção da generalidade dos Auto-
res, podendo adquirir-se uma visão clara na obra de DIOGO FREI-
TAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, Vol. I, 2.ª edi-
ção, Coimbra, 1994, pp. 51 e segs. e na bibliografia aí citada16.
Para este Autor, a evolução histórica da Administração Pú-
blica “não foi de sentido linear, antes apresenta avanços e retro-
cessos, e em qualquer caso não começou no século XIX”17.
Eis, aqui, uma afirmação que certamente despertará a curio-
sidade para o aprofundamento desta matéria, abrindo também
_____________________
16 Recomenda-se ainda a leitura, no que respeita à Administração Pública
portuguesa, de JORGE MIRANDA, A Administração Pública nas Constituições Por-
tuguesas, in O Direito, Ano 120, 1988, III-IV, págs. 607 e segs.; RUI PENA, Evo-
lução institucional da Administração Pública, in Revista dos Quadros Técnicos
do Estado, Jul/Ago., 1991; ANTÓNIO MATOS REIS, Origens dos Municípios Portu-
gueses, Lisboa, 1991; GUILHERME D’OLIVEIRA MARTINS, Portugal — Instituições e
Factos, IN-CM, 1991, pp. 104 e segs.; MARCELLO CAETANO, Estudos de História
da Administração Pública Portuguesa, org. de DIOGO FREITAS DO AMARAL, Coim-
bra Editora, 1994.
17 Ob. cit, pág. 52.
Introdução
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38 Administração Pública e Direito Administrativo
caminho para a análise de outra que lhe está intimamente ligada
— os sistemas administrativos.
1.5. Os sistemas administrativos
Tem agora sentido, interesse e utilidade para o estudo e com-
preensão da Administração Pública e do Direito Administrativo
o tratamento dos sistemas administrativos e proceder à sua dis-
tinção.
Na verdade, a Administração Pública, ao longo da sua his-
tória, foi mudando de configuração; por outro lado, tal configu-
ração também variou e varia, naturalmente, em razão do lugar
ou do espaço.
Como podemos definir sistema administrativo?
De um modo sintético, podemos afirmar que um sistema
administrativo será o conjunto de elementos que, de uma forma
ordenada e coerente, caracterizam a organização, o funcionamento
e a actividade da Administração Pública — incluindo, naturalmente,
o ordenamento jurídico correspondente — em determinado espa-
ço ou lugar e num certo período de tempo.
Vários sistemas administrativos podemos distinguir ao longo
da história administrativa, nomeadamente, o sistema administra-
tivo de tipo britânico ou de administração judiciária e o sistema
administrativo de tipo francês ou de administração executiva18.
_____________________
18 Sobre os sistemas administrativos, cfr. bibliografia de carácter geral que
indicamos, nomeadamente, DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Adminis-
trativo, Vol. I, 2.ª ed., Coimbra, 1994, pp. 91 e segs.; e Apreciação da disser-
tação de doutoramento do Mestre Vasco Pereira da Silva: “Em busca do acto
administrativo perdido”, Lisboa, 1995, in Direito e Justiça, Vol. X, 1996, Tomo
2, págs. 255 e segs.; e SABINO CASSESE, La construction du Droit administratif —
France et Royaume Uni, Ed. Montchrestien, Paris, 2000.
Para a compreensão dos sistemas administrativos no âmbito mais vasto dos
sistemas jurídicos, cfr. JOÃO DE CASTRO MENDES, Direito Comparado, AAFDL,
1982-83; CARLOS FERREIRA DE ALMEIDA, Introdução ao Direito Comparado, Alme-
dina, Coimbra, 1994; e ANTÓNIO HESPANHA, Panorama histórico da cultura jurí-
dica europeia, Publicações Europa-América, Lisboa, 1997.
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39
Deve notar-se, desde já, que o sistema administrativo por-
tuguêsse configura, na sua essência, como um sistema de tipo
francês, pois que, nomeadamente, a Administração Pública se
encontra subordinada a um ramo de direito próprio — o Direito
Administrativo —, investindo-a do tradicionalmente chamado pri-
vilégio de execução prévia, a que, hoje, a generalidade da Dou-
trina faz corresponder à auto-tutela executiva (cfr., em especial,
art.º 149.º do CPA), existem tribunais especializados — os tribu-
nais administrativos19 — e a pouco e pouco, se foi constituindo,
a jusante, um conjunto cada vez mais sólido de garantias dos par-
ticulares (constituindo um verdadeiro contrapeso aos poderes de
autoridade conferidos aos órgãos administrativos).
Ao longo do curso, ver-se-á a correspondência/relação desta
auto-tutela executiva com o efeito do recurso contencioso (que,
em princípio, terá de ser suspensivo, sob pena de subverter o
actual sistema) e com o meio processual acessório e cautelar sus-
pensão jurisdicional da eficácia do acto (que, naturalmente, terá
de ter um regime bem restritivo, sob pena de também subverter
o sistema existente).
Ora, estas características não se verificam no sistema de tipo
britânico, não obstante podermos falar, cada vez com maior segu-
rança, numa certa convergência de sistemas.
Certamente que a investigação deste tema nos conduzirá a
esta conclusão. A este respeito teremos de interpretar e enqua-
drar as profundas modificações que, nos últimos anos, têm sido
operadas na Administração Pública portuguesa, consubstanciadas
na submissão ao regime de direito privado de certos domínios
das pessoas colectivas públicas (v.g. no domínio do pessoal); na
transformação de pessoas colectivas públicas regidas pelo Direito
Público em pessoas colectivas regidas pelo Direito Privado (as
sociedades anónimas de capitais públicos), embora com limita-
ções jurídico-públicas (v.g. quanto aos procedimentos); e, por fim,
no fenómeno das privatizações.
_____________________
19 Cfr. art°s. 209.°, n.° 1, al. b), e 212.º da CRP, e art.° 2.° do DL n.° 129/
/84, de 27/4 (ETAF). Cfr. tb. infra n.° 15.6 (garantias jurisdicionais).
Introdução
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40 Administração Pública e Direito Administrativo
O que deve, neste momento, acentuar-se é a importância do
estudo deste ponto da matéria, sem o que não saberemos com
exactidão determinar em que família nos situamos e por isso não
poderemos compreender-nos e conhecer-nos com a profundidade
desejável, não esquecendo também um enquadramento mais vasto,
com recurso ao Direito comparado.
1.6. O Direito Administrativo — Características e relações
Em 1.2., tentámos dar uma primeira noção ou ideia do Direi-
to Administrativo, a título meramente introdutório.
É agora o momento de nos interrogarmos com maior pro-
fundidade sobre as suas características e relações.
Com efeito, por um lado, depois da análise dos sistemas admi-
nistrativos (de entre os quais se distingue aquele em que a Admi-
nistração Pública se encontra fundamentalmente subordinada a um
ramo do Direito especial, próprio, o Direito Administrativo, como
é o caso do sistema português) e, por outro, da Administração
Pública (sobretudo nas perspectivas orgânica e material), que cons-
titui objecto do Direito Administrativo, naturalmente surge a neces-
sidade de fazermos uma incursão sobre esta matéria.
O Direito Administrativo representa um ramo do Direito com
autonomia?
Em caso afirmativo, é um ramo do Direito Público ou do
Direito Privado?
Como e quando nasceu o Direito Administrativo e que fac-
tores condicionaram a sua evolução?
Que tipos de normas poderemos distinguir?
É um ramo do Direito codificado?
É possível encontrar sub-ramos no âmbito do Direito Admi-
nistrativo?
Quais as suas relações com outros ramos do Direito?
A resposta a estas questões principais pode encontrar-se nas
obras de carácter geral que indicámos.
Apenas salientamos, pela sua novidade, a propósito da codi-
ficação do Direito Administrativo, a relativamente recente publi-
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41
cação do Código do Procedimento Administrativo, aprovado pelo
Decreto-Lei n.° 442/91, de 15 de Novembro20.
1.7. O Direito Administrativo, a Ciência do Direito Adminis-
trativo e a Ciência da Administração. A reforma admi-
nistrativa
Chegados a este ponto, alerta-se para a necessidade de esta-
belecer uma diferenciação clara entre o Direito Administrativo,
«como sistema de normas jurídicas, isto é, como ramo do direito,
como parcela da ordem jurídica»21 e a Ciência do Direito Admi-
nistrativo, como um capítulo da Ciência do Direito, cujo objecto
são «as normas jurídicas administrativas e o sistema que elas for-
mam, com o seu espírito, com os seus princípios, com os seus
conceitos e a sua técnica»22.
E como ciência auxiliar da Ciência do Direito Administra-
tivo, particular destaque deve dar-se à Ciência da Administração,
verdadeiramente essencial e potencialmente enformadora do
Direito Administrativo.
Com efeito, ocupando-se a Ciência da Administração do
estudo dos fenómenos da Administração Pública, aos níveis da
_____________________
20 A aprovação deste Código foi precedida de um longo processo de dis-
cussão e análise, tendo sido elaborada a primeira versão do projecto em 1980,
seguindo-se outras em 1982 e 1990. No entanto, a necessidade de um Código do
Procedimento Administrativo já vinha sendo reconhecida por sucessivos Gover-
nos, desde 1962 — Cfr. RUI MACHETE, Código do Procedimento Administrativo e
Legislação Complementar, Editorial Notícias, Lisboa, 1992, págs. 5-7; O Código
do Procedimento Administrativo (Seminário na Fundação Calouste Gulbenkian,
18-19 Março de 1992), INA, 1992; O Novo Código do Procedimento Administra-
tivo (Seminário realizado na U.C. em 18-5-92), in Direito e Justiça, Vol. VI, 1992,
págs. 11 e segs..
A propósito da codificação administrativa, cfr. MARCELLO CAETANO, Estudos
de História da Administração Pública Portuguesa, org. de DIOGO FREITAS DO AMA-
RAL, Coimbra Editora, 1994, págs. 359 e segs..
21 DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, Vol. I, 2.ª
ed., Coimbra, 1994, pág. 178.
22 Idem, ibidem.
Introdução
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42 Administração Pública e Direito Administrativo
sua organização, funcionamento e actividade, daí resulta natural-
mente um movimento ou processo tendente à sua modificação,
geralmente designado por reforma administrativa ou também por
modernização administrativa23.
2. AS FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO
Sendo o Direito Administrativo o conjunto de normas jurí-
dicas que incidem sobre a organização, o funcionamento e a
_____________________
23 Sobre o Direito Administrativo, a Ciência do Direito Administrativo e a
Ciência da Administração, com referência também à reforma administrativa, pode
ver-se, para além das obras de carácter geral indicadas:
— DIOGO FREITAS DO AMARAL, Direito Administrativo e Ciência da Adminis-
tração, Lisboa, 1978;
— FAUSTO DE QUADROS, Ciência da Administração, in “Polis”, Vol. I;
— GUIMARÃES PEDROSA, Curso de Ciência da Administração e Direito Admi-
nistrativo, Vols. I e II, Coimbra, 1908 e 1909;
— MARCELLO CAETANO, Os antecedentes da reforma administrativa de 1832,
Lisboa, 1967;
— ARMANDO MARQUES GUEDES, As funções do Estado contemporâneo e os
princípios fundamentais da reforma administrativa, Lisboa, 1968;
— DIOGO FREITAS DO AMARAL, Conceito de Reforma Administrativa, in Demo-
cracia e Liberdade, 11, 1979;
— ANTÓNIO DE SOUSA FRANCO, Revisão do Sistema Retributivo da Função
Pública, in Revista do Tribunal de Contas, n.° 3, 1989;
— JOÃO CAUPERS, Importância e dificuldades da Ciência da Administração
comparada: Contributo para a compreensão dos conceitos básicos da Ciência da
Administração norte-americana, in RFDUL, Ano XXXI,1990, págs, 239 e segs.;
A Administração Periférica do Estado. Estudo de Ciência da Administração, Edi-
torial Notícias, Lisboa, 1994.
— ANTÓNIO DE SOUSA FRANCO e GUILHERME D’OLIVEIRA MARTINS, Reforma da
Administração — Alguns tópicos para uma tarefa adiada, in Revista dos Qua-
dros Técnicos do Estado, Jan/Fev., 1990;
— JOSÉ TAVARES, Algumas reflexões sobre a Administração Pública portu-
guesa e sua reforma, in Revista do Tribunal de Contas, n.° 9, Jan/Jun., 1991;
— ISABEL VASSALO SANTOS/TERESA ALVES CARDOSO, O Novo Sistema Retri-
butivo da Função Pública, Ed. da CCRLVT, Lisboa, 1991;
— MARCELO REBELO DE SOUSA, A Administração dos Cidadãos — desafios
em Portugal, in Administração Pública e Direito Administrativo em Portugal,
AAFDL, 1992;
— JOSÉ TAVARES, O Instituto Nacional de Estatística — Caracterização das
suas relações intersubjectivas, 1995.
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43
actividade da Administração Pública, incluindo as suas relações
com os particulares, naturalmente nos devemos interrogar sobre
as suas fontes, ou seja, o modo como se formam e se nos reve-
lam.
Embora se trate de uma matéria objecto de particular aten-
ção, nomeadamente, na disciplina de Introdução ao Estudo do
Direito e que à partida estaria fora do nosso estudo, o certo é
que não deve, a nosso ver, deixar de merecer uma referência,
ainda que breve.
Com efeito, sem prejuízo de remetermos para outras disci-
plinas o estudo das fontes do direito, temos de, pelo menos, pôr
em evidência o regulamento como fonte do Direito Administra-
tivo, por justamente emanar da própria Administração Pública.
Por outro lado, considera-se igualmente digna de destaque a
questão da hierarquia das fontes de direito.
É que no exercício da sua actividade, a Administração Pú-
blica permanentemente se depara com esta problemática.
Eis por que se nos afigura ser conveniente, durante o nosso
estudo, prestar alguma atenção a esta matéria.
Nem todos os Autores tratam as fontes do Direito Adminis-
trativo24. Outros, porém, procedem à sua análise, numa perspec-
tiva do Direito Administrativo, desenvolvendo nesta sede a maté-
ria do regulamento25.
Pela nossa parte, consideramos útil o seu tratamento especí-
fico, mas, quanto ao regulamento, optamos, considerando a meto-
dologia adoptada (cfr. infra n.° 9), por remeter o seu estudo para
o âmbito da actividade administrativa26, apenas se salientando aqui
a sua relevância como fonte do Direito Administrativo27.
_____________________
24 É o caso, por exemplo, de DIOGO FREITAS DO AMARAL — cfr. Curso de
Direito Administrativo, cit., pág. 207.
25 Cfr. v.g. MARCELLO CAETANO, Manual, I, cit., págs. 80 e segs.; e MÁRIO
ESTEVES DE OLIVEIRA, Direito Administrativo, I, págs. 82 e segs..
26 Ao lado, nomeadamente, do acto administrativo e do contrato administra-
tivo.
27 Para além das obras indicadas e de outra bibliografia sobre a teoria geral
das fontes do direito, cfr., em especial, AFONSO RODRIGUES QUEIRÓ, Fontes não
Introdução
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44 Administração Pública e Direito Administrativo
voluntárias de direito administrativo, in Revista de Direito e Estudos Sociais, ano
XXIII, n.os 1 a 4, 1976; A hierarquia das normas de Direito Administrativo,
in BFDUC, 1982; e J.J. GOMES CANOTILHO, Direito Constitucional, Almedina,
Coimbra, 1991, págs. 785-965.
No que respeita aos assentos e sua constitucionalidade, recomendamos a lei-
tura, a título exemplificativo, do Acórdão do Tribunal Constitucional n.° 810/93,
publicado no DR, II Série, n.° 51, de 2-3-94, págs. 1984 e segs., e do Acórdão
n.° 743/96, in DR, I-A, n.° 165, de 18-07-96
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45
II — A ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA
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qqqqqqqq
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3. RAZÃO DE ORDEM
O estudo das matérias assinaladas anteriormente constitui a
base, o ponto de partida para, de ora em diante, nos debruçar-
mos, pormenorizadamente, primeiro sobre a organização adminis-
trativa — o que se abordará nesta parte II —, posteriormente,
sobre a actividade administrativa — de que nos ocuparemos na
parte III — e, finalmente, sobre as garantias dos particulares —
objecto da parte IV.
Como já salientámos, todas estas partes da mesma realidade
devem ser permanentemente postas em interacção, a fim de dis-
pormos de uma visão global e coerente.
Assim, se bem notarmos, ao tratarmos da organização admi-
nistrativa, a nossa atenção estará a incidir sobre a Administração
Pública num dos sentidos em que a podemos perspectivar — o
sentido orgânico ou subjectivo28.
Mais adiante, quando analisarmos a actividade administra-
tiva, estaremos a reportar-nos à Administração Pública, do ponto
de vista material ou objectivo29.
No primeiro caso, vemos a Administração Pública na sua estru-
tura, se quisermos, de uma forma estática; no segundo, aprecia-
mo-la numa perspectiva dinâmica.
Finalmente, quando entrarmos no capítulo das garantias dos
particulares, como que saímos do campo da Administração
Pública para passarmos para a outra margem, a dos destinatários
da sua actividade, aí se apurando as suas garantias face aos fortes
privilégios e prerrogativas que legalmente lhe estão conferidos.
_____________________
28 Cfr. supra n.° 1.3.1..
29 Cfr. supra n.os 1.3.1. e 1.3.2..
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48 Administração Pública e Direito Administrativo
Vejamos, então, que passos fundamentais devemos dar para
criar bases sólidas neste domínio.
Num primeiro momento, dedicar-nos-emos à teoria geral da
organização administrativa, para, seguidamente, abordarmos a
organização administrativa portuguesa.
4. TEORIA GERAL DA ORGANIZAÇÃO ADMINISTRA-
TIVA
4.1. Nota preliminar
A teoria geral da organização administrativa assenta em
vários pilares, indissociáveis, cuja compreensão clara constituirá,
em nossa opinião, uma base de apoio, um dos alicerces funda-
mentais do nosso estudo.
Vejamos, em primeiro lugar, o esquema seguinte:
ADM. PÚBLICA — pessoas colectivas públicas → atribuições
serviços públicos
↓ ↑
órgãos → competência → actos
(titulares) ou poderes
Estruturalmente, em sentido orgânico ou subjectivo, a Admi-
nistração Pública é composta por pessoas colectivas pública30, por-
tanto, entes dotados de personalidade jurídica (Ex: Estado, Re-
giões Autónomas dos Açores e da Madeira, autarquias locais e
institutos públicos).
_____________________
30 O que não quer dizer, como já notámos em 1.3.2., que a actividade admi-
nistrativa seja exclusivamente desenvolvida por pessoas colectivas públicas.
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49
As pessoas colectivas públicas têm uma razão de ser: a sa-
tisfação das necessidades públicas ou colectivas31. Ora, o conjun-
to das necessidades colectivas que, por lei, cada pessoa colectiva
pública tem necessariamente de satisfazer, constitui as suas atri-
buições (ou, por outras palavras, os seus objectivos, interesses,
fins ou finalidade).
A título exemplificativo, podemos verificar, no n.° 2 do art.°
235.° da CRP, que as atribuições das autarquias locais se tradu-
zem na prossecução dos interesses próprios das populações res-
pectivas.
Para prossecução das suas atribuições, as pessoas colectivas
dispõem de órgãos (por ex.: com referência à pessoa colectiva
pública município, a câmara municipal e a assembleia municipal;
ou, reportando-nos ao Estado, os ministros),a quem a lei confere
poderes ou competência32 para a prática de actos (v.g. actos admi-
nistrativos e contratos administrativos)33, os quais necessariamente
deverão visar a satisfação das necessidades colectivas (atribuições)
a cargo das pessoas colectivas a que pertencem.
A vontade da pessoa colectiva é, pois, manifestada pelos seus
órgãos, através dos seus titulares, as pessoas físicas para o efeito
eleitas ou nomeadas.
Restará completar o nosso quadro com a alusão aos serviços
públicos, departamentos ou unidades organizacionais que integram
a estrutura das pessoas colectivas e que, naturalmente, servem de
suporte ao exercício da actividade administrativa (por ex:, no que
respeita ao Estado, os ministérios, as direcções-gerais, as direcções
de serviços, as divisões, repartições...), sendo dirigidos por órgãos.
Cremos que se este esquema ficar bem claro, teremos dado
um grande passo em frente, evitando alguma confusão que mui-
tas vezes constatamos, inclusive na Lei Constitucional34.
_____________________
31 Cfr. supra n.° 1.3.2..
32 São, pois, verdadeiros centros de poderes.
33 O estudo dos actos praticados pela Administração será feito na parte III
(actividade administrativa).
34 Cfr. por ex: arts. 227.° e 232.° da CRP, onde poderes, competência e
A Organização Administrativa
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50 Administração Pública e Direito Administrativo
Como veremos, toda a teoria geral da organização adminis-
trativa se centra no tratamento pormenorizado de cada um dos
aspectos indicados, incluindo também os vários sistemas de orga-
nização administrativa e os princípios fundamentais que a regem.
4.2. As pessoas colectivas públicas
4.2.1. Noção, espécies e regime jurídico
Como vimos, um dos pilares da teoria geral da organização
administrativa assenta nas pessoas colectivas públicas (com as suas
atribuições, órgãos e sua competência).
Assim, a primeira preocupação que se nos depara consiste
na delimitação do conceito de pessoa colectiva. Seguidamente,
avançando um pouco mais, temos de definir e distinguir pessoa
colectiva pública de pessoa colectiva privada. Para este efeito,
vários critérios são apontados pela generalidade dos Autores, mui-
tos dos quais não são decisivos mas meramente complementares.
Em certos casos, maxime, no que respeita às sociedades de capi-
tais exclusivamente públicos, preferimos as designações pessoa
colectiva de direito público e pessoa colectiva de direito privado,
uma vez que se trata de entidades intrinsecamente públicas, que
pertencem ao sector público e não ao sector privado.
Não deixa, por outro lado, de ter sentido a reflexão sobre a
possibilidade, necessidade e utilidade da distinção35.
atribuições são usados sem grande preocupação de rigor. Por outro lado, nas leis
orgânicas das pessoas colectivas é muito frequente a confusão entre atribuições e
competência.
35 Sobre esta matéria, para além da bibliografia de carácter geral indicada,
cfr. MARCELLO CAETANO, As pessoas colectivas no novo Código Cívil português,
in Estudos de Direito Administrativo, Lisboa, 1974, pp. 365 e segs.; J.M. SÉR-
VULO CORREIA, Natureza Jurídica dos Organismos Corporativos, Separata da
Revista de Estudos Sociais e Corporativos, 1963; ARMANDO MARQUES GUEDES,
A Concessão (Estudo de Direito, Ciência e Política Administrativa), Vol. I,
Coimbra, 1954; NUNO SÁ GOMES, Notas sobre a função e o regime jurídico das
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51
Analisados estes aspectos, importa dirigir a nossa atenção para
as espécies e tipos de pessoas colectivas públicas.
Nesta sede, aparecer-nos-ão como espécies de pessoas colec-
tivas públicas o Estado, as Regiões Autónomas, as autarquias
locais (pessoas colectivas públicas de população e território), os
institutos públicos (de tipo institucional), as empresas públicas (de
tipo empresarial) e as associações públicas (de tipo associativo).
Ao abordarmos mais adiante a organização administrativa por-
tuguesa, retomaremos esta matéria, com indicação de vários ele-
mentos de investigação36.
Finalmente, caberá estudar o regime jurídico das pessoas co-
lectivas públicas, em todos os aspectos que comporta.
A este propósito, especial atenção deverá ser dedicada à sua
capacidade jurídica, de direito público e de direito privado. Como
poremos em evidência no capítulo da actividade administrativa, a
Administração Pública, para além desta função administrativa,
pode também exercer uma actividade de direito privado, embora
com limitações de direito público.
Outro aspecto do regime jurídico das pessoas colectivas públi-
cas, de enorme relevância, é o que respeita à sua autonomia —
podendo distinguir-se as autonomias administrativa, financeira37,
patrimonial e, em certas pessoas colectivas, científica e pedagógica.
pessoas colectivas públicas de direito privado, Lisboa, 1987; J. CAEIRO MATTA,
Pessoas morais administrativas (princípios e teorias), Coimbra, 1903; ALBERTO
ROCHA SARAIVA, Construção jurídica do Estado, 1912; As doutrinas germânica e
latina e a teoria da personalidade jurídica do Estado, RFDUL, 1, 1917, pp. 283
e segs.; ANTÓNIO MENEZES CORDEIRO, Estudo do levantamento da personalidade
colectiva, in Direito e Justiça, Vol. IV, 1989/90; LUIS CARVALHO FERNANDES e JOSÉ
GABRIEL QUEIRÓ, Pessoa colectiva, in DJAP, Vol. VI, Lisboa, 1994; VITAL MOREIRA,
Administração autónoma e associações públicas, Coimbra Editora, Coimbra, 1997,
pp. 255 e segs.; JOÃO CAUPERS, Sobre o estado do Estado, Coimbra Editora, 1995;
FERNANDO ALVES CORREIRA, Alguns conceitos de Direito Administrativo, Almedina,
Coimbra, 1998.
36 Cfr. infra, n.° 5.
37 Sobre os conceitos de autonomia administrativa e financeira, deve dizer-
-se que a legislação financeira e a legislação administrativa nem sempre têm atri-
_____________________
A Organização Administrativa
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52 Administração Pública e Direito Administrativo
Da autonomia patrimonial, que incide sobre a gestão do patri-
mónio, deve distinguir-se o património próprio de que, em geral,
as pessoas colectivas podem ser titulares.
Salienta-se, porém, que pode existir autonomia patrimonial
sem no entanto a pessoa colectiva pública dispor de património
próprio. É o caso, por ex., de um instituto público que, não pos-
suindo um património próprio, tem autonomia para gerir os bens
(de outra pessoa colectiva pública, v.g. do Estado) que por lei
lhe estejam afectos38.
Ainda sobre o património e, mais particularmente, sobre o
domínio público, não pode deixar de merecer referência a impor-
buido a estas expressões um sentido inteiramente coincidente, muito embora se
verifique uma tendência para a uniformização (cfr. neste sentido, Lei n.° 8/90, de
20 de Fevereiro, que aprovou a Lei de bases da contabilidade pública, a qual,
neste domínio, representa uma evolução positiva relativamente ao disposto no art.°
1.° do DL n.° 211/79, de 12 de Julho (revogado pelo Decreto-Lei n.° 55/95, de
29 de Maio) e, mais remotamente, no art.° 1.° do DL n.° 41 375, de 19 de Dezem-
bro de 1957).
Sobre esta matéria, cfr. ANTÓNIO DE SOUSA FRANCO, Finanças Públicas e Di-
reito Financeiro, 3.ª Ed., Coimbra, 1990, pp. 147 e segs. e 772 e segs.; e ANTÓ-
NIO DE SOUSA FRANCO e JOSÉ TAVARES, Orçamento, in DJAP, vol. VI.
38 Sobre património e autonomia patrimonial, para além da bibliografia
geral indicada, cfr. ANTÓNIO DE SOUSA FRANCO, op. cit., págs. 275 e segs.; DIOGO
FREITAS DO AMARAL, A utilização do domínio público pelos particulares, Lisboa,
1985, Comentário à Lei dos Terrenos do Domínio Hídrico, Coimbra, 1978
(c/JOSÉ PEDRO FERNANDES), e Classificação das coisas públicas, in DJAP, Vol. II;
J.F. NUNES BARATA, Domínio privado e domínio público, in Polis, Vol. II; MAR-
CELLO CAETANO, O problema da dominialidadedos bens afectos à exploração de
serviços públicos concedidos, in Estudos de Direito Administrativo, Lisboa, 1974,
pp. 67 e segs.; JOSÉ PEDRO FERNANDES, Domínio público (mitologia e realidade),
in Revista de Direito e de Estudos Sociais, Ano XX, n.° 1, 1973, Administração
patrimonial, Bens abandonados, Bens culturais e Bens nacionais, in DJAP, Vol.
I, Classificação das Coisas de interesse cultural, in DJAP, Vol. II, e Desclassifi-
cação (das Coisas Públicas), in DJAP, Vol. III; Património do Estado, in DJAP,
Vol. VI, Lisboa, 1994; e Utilização do domínio público (pelos particulares), in
DJAP, Vol. VII, Lisboa, 1996; ROGÉRIO E. SOARES, Sobre os Baldios, in Revista
de Direito e de Estudos Sociais, Ano XIV, n.os 3 e 4, 1967; HENRIQUE MARTINS
GOMES, Baldios, in DJAP, Vol. I; DUARTE VIDAL, Direito Administrativo Especial,
polic., ed. da Direcção-Geral do Património do Estado, Lisboa, 1987; Pareceres
da Procuradoria-Geral da República, publicados no Diário da República, II série,
de 14-11-85, 17-9-86, 5-6-87 e 31-10-89.
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53
tante alteração introduzida à Constituição de 1976 pela Lei Cons-
titucional n.° 1/89, de 8 de Julho (2.ª revisão constitucional), ao
incluir pela primeira vez um preceito nesta matéria (art.° 84.°).
Finalmente, dentro dos muitos aspectos do regime jurídico
das pessoas colectivas públicas, merecerão destaque a sujeição dos
seus funcionários ao regime da função pública39, a tutela admi-
nistrativa e a superintendência40, o regime da responsabilidade
civil41 e o controlo financeiro exercido pelo Tribunal de Contas
sobre a sua actividade42.
_____________________
39 Neste domínio, tem-se verificado no passado recente uma profunda modi-
ficação. Com efeito, sobretudo ao nível dos institutos públicos, a maioria das leis
orgânicas que os regem prevêem a submissão do seu pessoal ao regime do con-
trato individual de trabalho.
Sobre a matéria, cfr. em especial, JOÃO ALFAIA, Conceitos fundamentais do
regime jurídico dos funcionários públicos, Coimbra, Vol. I, 1985, Vol. II, 1988;
ANTÓNIO DE SOUSA FRANCO, Revisão do Sistema Retributivo da Função Pública, in
Revista do Tribunal de Contas, n.° 3, 1989.
40 Matéria cujo estudo melhor se evidenciará quando tratarmos das relações
intersubjectivas — cfr. infra n.° 4.4.2. e n.º 4.4.4.
41 A responsabilidade civil da Administração será abordada mais adiante,
na parte III.
42 Sobre o Tribunal de Contas, cfr. ANTÓNIO DE SOUSA FRANCO, Finanças
Públicas e Direito Financeiro, 4.ª Edição, Coimbra, 1992, Reforma do Tribunal
de Contas — Alguns textos (1986-1989), Ed. do Tribunal de Contas, 1990, “O
Tribunal de Contas na encruzilhada legislativa”, prefácio a Tribunal de Contas,
Coimbra, 1990, de JOSÉ TAVARES e LÍDIO DE MAGALHÃES; Origem e evolução do
Tribunal de Contas de Portugal, Ed. do Tribunal de Contas, Lisboa, 1992 (coau-
toria); JOSÉ TAVARES, Tribunal de Contas, in DJAP, Vol. VII, Lisboa, 1996; e Tri-
bunal de Contas. Do visto em especial — Conceito, natureza e enquadramento
na actividade de administração, Almedina, Coimbra, 1998; JOÃO DE DEUS PINHEIRO
FARINHA, O Tribunal de Contas na Administração Portuguesa, in Democracia e
Liberdade, n.° 11; JOSÉ TAVARES e LÍDIO DE MAGALHÃES, Tribunal de Contas —
Legislação anotada, Coimbra 1991; CARLOS MORENO, O Tribunal de Contas e o
controlo das despesas públicas, in Revista da Administração Pública, n.° 23, 1984;
ERNESTO TRINDADE PEREIRA, O Tribunal de Contas, 1962; A. ÀGUEDO DE OLIVEIRA,
A fiscalização financeira preventiva no Direito Português, 1959; VIRGÍNIA RAU, A
Casa dos Contos, 1951; e ALZIRA MOREIRA, Subsídios para a História do Tribu-
nal de Contas, in Boletim Trimestral do Tribunal de Contas, Lisboa, 1987.
A Organização Administrativa
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54 Administração Pública e Direito Administrativo
4.2.2. Órgãos
A vontade da pessoa colectiva é manifestada pelos seus
órgãos, aos quais a lei confere poderes ou competência.
Exemplificando: os municípios são pessoas colectivas públi-
cas (cfr. arts. 235.° e 236.° da CRP) dotadas de órgãos represen-
tativos — a assembleia municipal e a câmara municipal (cfr. arts.
235.°, n.° 2, e 250.° da CRP, e arts. 41.° e 56.° da LAL) e, como
veremos, também o presidente da câmara municipal —, aos quais
a lei confere determinados poderes (cfr. nomeadamente, art.º 68.º
da LAL).
Mas, naturalmente, a vontade manifestada pelos órgãos, em
nome da pessoa colectiva a que pertencem, terá de sê-lo por pes-
soas físicas, indivíduos que são designados, eleitos ou nomeados,
para o efeito.
A estas pessoas físicas designamos por titulares dos órgãos.
Sobre os órgãos, para além de termos de debater o seu con-
ceito e natureza, torna-se igualmente importante proceder à sua
classificação, de acordo com vários critérios (órgãos singulares e
colegiais; internos e externos;...)43.
A este respeito, reveste particular interesse o regime dos ór-
gãos colegiais, cuja natureza exige regras próprias relativas,
nomeadamente, à sua constituição e funcionamento. A regulamen-
tação genérica dos órgãos colegiais é uma das grandes inovações
do Código do Procedimento Administrativo.
Como veremos a propósito do procedimento administrativo
(PARTE III), os órgãos são, além dos interessados, sujeitos da
relação jurídica administrativa, aos quais o Código do Procedi-
mento Administrativo dedica um capítulo especial (cfr. arts. 2.° e
13.° a 28.°).
_____________________
43 Também não esqueceremos, neste domínio, a referência aos órgãos admi-
nistrativos propriamente ditos e aos órgãos que, não estando inseridos na Admi-
nistração Pública, exercem no entanto funções administrativas (cfr. art.° 2.°, n.os 1
e 2, do CPA e art.° 26.°, n.° 1, als. b) a d), do ETAF).
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55
Deve também ter-se presente, relativamente aos órgãos cole-
giais, o disposto no art.° 116.° da CRP e as normas especiais em
vigor neste domínio, v.g. artºs. 14.º e segs. do CPA e artºs. 83.º
e segs. da LAL44.
Finalmente, merece tratamento especial a matéria relativa às
relações interorgânicas (cfr. 4.2.4 e 4.4.3).
4.2.3. Atribuições
Como já notámos, as atribuições são os fins, objectivos, inte-
resses ou necessidades colectivas que por lei as pessoas colec-
tivas públicas necessariamente têm de satisfazer. No fundo, como
já referimos, constituem a razão de ser das pessoas colectivas pú-
blicas, em torno das quais a sua organização, funcionamento e
actividade devem revelar-se.
É a este respeito que nos confrontamos com o princípio da
especialidade, expressamente consagrado no art.° 82.° da LAL,
nos termos do qual «os órgãos das autarquias locais só podem
deliberar no âmbito da sua competência e para a realização das
atribuições cometidas às autarquias locais».
Há pessoas colectivas públicas — as de população e territó-
rio45 — cujas atribuições estão indicadas na lei, mas apenas a
título meramente exemplificativo:
— São, por isso, designadas pessoas colectivas públicas de
fins múltiplos.
_____________________
44 Sobre órgãos administrativos, para além da bibliografia de carácter geral
indicada, cfr. JORGE MIRANDA, Funções, órgãos e actos do Estado, AAFDL, Lis-
boa, 1986, e Órgãos do Estado, in DJAP, Vol. VI, Lisboa 1994; FAUSTO DE QUA-
DROS, Regras sobre a organização administrativa e as relações inter-orgânicas,
in Legislação. Cadernos de Ciência de Legislação, INA, n.° 9/10, Jan./Jun. 1994;
DIOGO FREITAS DO AMARAL, A função presidencial nas pessoas colectivas de direi-
to público, in Estudos de Direito Público em Honra do Prof. Marcello Caetano,
Lisboa, 1973; A. BARBOSA DE MELO, Atribuições das juntas de freguesias relati-
vamente aos baldios paroquiais. Formalidade das convocações das reuniões dos
corpos administrativos. Convocação