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Revisão
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Programação visual
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Sirlete Regina da Silva
Suporte Técnico
Carlos Gabriel Scheleder
2019
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Copyright das autoras
UPF Editora
Revisão e programação visual
Adriana Gelpi
Ilustações: grafites e capa
Este livro, no todo ou em parte, conforme determinação legal, não pode ser reproduzido por qualquer 
meio sem autorização expressa e por escrito do(s) autor(es). A exatidão das informações e dos 
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CÓDIGO ISBN 711 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
CIP – Dados Internacionais de Catalogação na Publicação 
_______________________________________________________________ 
 
K14p Kalil, Rosa Maria Locatelli. 
Planejamento urbano e regional : conceitos, processos e 
metodologias / Rosa Maria Locatelli Kalil, Adriana Gelpi. – 
Passo Fundo: Ed. Universidade de Passo Fundo, 2019. 
10,500 kb ; PDF. – (Didática). 
 
Inclui bibliografia. 
Modo de acesso gratuito: <www.upf.br/editora>. 
ISBN 978-85-523-0011-3 (E-book) 
 
1. Planejamento urbano. 2. Crescimento urbano. 
3. Desenvolvimento sustentável. I. Gelpi, Adriana. II. Título. 
 
 CDU: 711.4 
_______________________________________________________________ 
Bibliotecário responsável Luís Diego Dias de S. da Silva - CRB 10/2241 
 
 
 
 
 
 
 
Sumário
Apresentação ..............................................................................................................................8
1 O que é planejamento? ........................................................................................................... 10
1.1 O planejamento no Brasil .........................................................................................................................14
2 Planejamento e gestão ........................................................................................................... 16
2.1 A gestão do planejamento ...................................................................................................................... 17
2.2 Gestão urbana ........................................................................................................................................19
2.3 O planejamento e a gestão das cidades como atividades políticas e interdisciplinares ..................... 20
2.4 Planejamento urbano e territorial ..........................................................................................................21
2.5 Etapas de planejamento e gestão .........................................................................................................21
2.5.1 A primeira etapa ............................................................................................................................ 22
2.5.2 A segunda etapa ...........................................................................................................................24
3 Tipos de planejamento ...........................................................................................................25
4 O planejamento integrado ......................................................................................................28
4.1 Planejamento horizontal ......................................................................................................................... 30
4.2 Planejamento vertical ............................................................................................................................ 32
5 Níveis e escalas de planejamento .........................................................................................34
5.1 Planejamento em nível ou escala internacional .................................................................................... 35
5.2 Planejamento em nível ou escala nacional ........................................................................................... 36
5.3 Planejamento em nível ou escala macrorregional ............................................................................... 38
5.4 O Planejamento em nível ou escala estadual ....................................................................................... 39
5.5 Planejamento em nível ou escala microrregional ................................................................................. 40
5.6 Planejamento em nível ou escala metropolitana ou macrolocal ...........................................................41
5.7 Planejamento municipal ou mesolocal .................................................................................................. 43
5.8 Planejamento urbano .............................................................................................................................47
5.9 Planejamento em nível ou escala local ou microlocal ............................................................................47
6 O que é desenvolvimento? .....................................................................................................49
6.1 Desenvolvimento local e municipal ........................................................................................................ 50
6.2 Desenvolvimento e território ................................................................................................................. 50
7 Desenvolvimento sustentável, arquitetura e urbanismo .....................................................52
7.1 Planejamento para o desenvolvimento sustentável .............................................................................. 55
7.2 Planejamento e projetos urbanos sustentáveis .................................................................................... 57
7.3 Projeto de arquitetura sustentável ........................................................................................................ 58
7.4 Caso de projeto urbanístico e arquitetônico sustentável ..................................................................... 60
7.5 Dimensões do planejamento para o desenvolvimento sustentável ...................................................... 62
8 Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento e o IDH .........................................65
8.1 Índice de Desenvolvimento Humano ..................................................................................................... 65
8.2 Reflexões sobre o IDH ..........................................................................................................................67
8.3 IDH-M: adaptação do IDH aos estados e municípios brasileiros .......................................................... 71
9 O PNUD e os objetivos de desenvolvimento ........................................................................ 74
9.1 Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODM) ....................................................................................74
9.2 Objetivos de Desenvolvimento Sustentável – Agenda 2030 ................................................................ 92
10 Considerações finais .......................................................................................................... 113
11 Atividades orientadas ......................................................................................................... 114
Atividade 1: O que você conhece das cidades do Brasil e do mundo? ..................................................... 115
Atividade 2: Comparando municípios, populações e edificações residenciais no Brasil .........................117
Atividade 3: Indicadores de desenvolvimento do Brasil x Rio Grande do Sul ........................................... 119
Atividade 4: Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) .............................................................................120
Atividade 5: Estudo de caso - análise de projeto de desenvolvimento regional com foco no turismo ...... 121
Atividade 6: Urbanização e sustentabilidade .............................................................................................123
Atividade 7: Território, turismo e desenvolvimento - estudo de texto .......................................................125
Atividade 8: Globalização, territorialidades e planejamento ...................................................................... 127
Atividade 9: Seminário sobre desenvolvimento regional - estudo e análise de texto ..............................130
Atividade 10: Projeto Caminhos do Imigrante – viagem de estudos ........................................................132
Atividade 11: Plano de desenvolvimento regional sustentável ...................................................................134
Referências ............................................................................................................................. 136
Apresentação
O livro Planejamento urbano e regional: conceitos, processos e metodologias surgiu da ideia de registrar, em textos, a fixação e o aprofundamento conceitual dos trabalhos realizados na disci-plina Planejamento Urbano e Regional do Curso de Arquitetura e Urbanismo da Universidade 
de Passo Fundo. Os temas abordados e as atividades propostas versam sobre planejamento urbano e 
regional, desenvolvimento, urbanização, globalização e sustentabilidade, entre outras questões. A obra, 
busca também, conscientizar o aluno sobre as grandes diferenças sociais e regionais que encontrará 
em sua vida profissional, ao trabalhar neste país. Os desafios apresentados, além de contribuir para o 
conhecimento, trarão polêmica e debate à sala de aula, especialmente quando inseridos na realidade 
brasileira. Essa é a proposta.
Nesse contexto, pretendemos preparar o acadêmico para sua inserção no mundo do trabalho com 
espírito crítico, capacidade de compreensão da realidade social e regional, e mais, com capacidade de 
proposição de soluções sustentáveis para um século no qual as questões ambientais já são prementes. 
Esperamos, ainda, contribuir para o desenvolvimento das capacidades do jovem arquiteto urbanista na 
concepção e implementação de projetos que objetivem o desenvolvimento comunitário, buscando trans-
formar realidades adversas em futuros melhores. 
Na sequência do breve referencial teórico, o trabalho prático realizado na disciplina tem se mostra-
do um exercício instigante para a formação em planejamento do território, pois, construído entre teoria 
e prática, aplica os conceitos trabalhados na organização de um plano de desenvolvimento regional com 
foco no turismo sustentável. Da identificação de problemas e potencialidades regionais a entrevistas com 
gestores e líderes comunitários, organiza-se o reconhecimento da área de estudo e projeto, com o objetivo 
da implementação de propostas em nível de partido geral, que serão, posteriormente, apresentadas aos 
municípios em estudo. 
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Rosa Maria Locatelli Kalil, Adriana Gelpi
Embora a publicação tenha caráter didático, entendemos queeste material pode ser interessante para 
estudantes, professores e profissionais de áreas afins, que compartilham do mesmo propósito de planejamento 
e gestão para a qualificação do território e de sua população. Nesse sentido, convidamos todos para esta leitura, 
bem como para a participação e a contribuição nestas atividades. Convidamos, também, os profissionais que 
ocupam instâncias de planejamento e gestão em todos os níveis, cujas responsabilidades com a organização e 
gestão de territórios se tornam cada vez mais evidentes, a somarem-se aos nossos trabalhos.
A par da abordagem teórica e do trabalho prático, no final do livro, compartilhamos uma série de ativi-
dades orientadas e desafios, que, aplicados, resultaram em aprendizagens, avanços e debates em sala de aula, 
na fundamentação teórica, em diagnósticos regionais e na elaboração de planos de desenvolvimento com o 
compromisso da sustentabilidade, resultados esperados de uma formação acadêmica dinâmica e propositiva.
Professoras Rosa Maria Locatelli Kalil e Adriana Gelpi
Disciplina de Planejamento Urbano e Regional
Curso de Arquitetura e Urbanismo
Faculdade de Engenharia e Arquitetura
Universidade de Passo Fundo
1 O que é planejamento?
P ara iniciarmos esta etapa de estudos sobre planejamento urbano e desenvolvimento regional, propomos a abordagem da questão e da conceituação de planejamento. Considerando o roteiro de trabalho inicialmente apresentado, percebemos que a temática do planejamento é ampla e envolve vários conceitos complementa-
res. A preocupação inicial foi apresentar uma conceituação clara sobre o tema abordado, ainda que não seja a úni-
ca, pois, dentro da área de Arquitetura e Urbanismo, que se insere na grande área de Ciências Sociais Aplicadas, 
esse tema e seu conceito são analisados e abordados sob vários enfoques e de diferentes pontos de vista, dentro do 
consenso de vários autores e pesquisadores.
O planejamento é uma atividade inerente à natureza humana. Segundo Ventura, Zahn e Ronca (2003), 
ao longo da história, o homem, para sobreviver, sempre teve que fixar objetivos e metas a serem alcançados. 
Como desafio, também precisou encontrar meios para atingi-los dentro de um determinado período de tempo, 
buscando segurança, abrigo e alimentação, para garantir sua sobrevivência. 
A Carta dos Andes (1958)1 conceitua planejamento como “[...] um processo de ordenação e previsão para 
conseguir, mediante a fixação de objetivos e por meio de uma ação racional, a utilização ótima dos recursos 
de uma sociedade em uma determinada época” (apud BIRKHOLZ, 1983, p. 14). Ou seja, planejamento é uma 
atividade contínua e permanente que se desenvolve de modo ordenado e racional, sistematizando um processo 
de tomada de decisão na solução de um problema. 
Costa e Santos (1997) mencionam que o planejamento se propõe a responder às seguintes questões: O que 
fazer? Para que fazer? Como fazer? Quando fazer? Onde fazer? E com que meios fazer? Além disso, os autores 
destacam que o planejamento envolve vontade política e ações técnicas. “O planejamento pretende resolver da 
1 Carta dos Andes: de acordo com Ferrari (2004), documento elaborado em outubro de 1958, na Colômbia, pelo Seminário de Técnicos e Funcio-
nários em Planejamento Urbano, promovido pelo Centro Interamericano de Vivenda e Planejamento (Cinva). 
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Rosa Maria Locatelli Kalil, Adriana Gelpi
melhor maneira qualquer problema racionalizando a utilização das variáveis últimas em que atua, ou seja: o 
tempo, o espaço e os meios” (COSTA; SANTOS, 1997, p. 4). Em síntese, planejar implica analisar metas e ob-
jetivos postos no futuro; formular alternativas e prever resultados; decidir sucessivamente em diversas fases; 
escolher ações a serem realizadas num determinado tempo, num determinado espaço, e definir com que meios 
serão implementadas. Planejamento é um processo, uma atividade meio para se alcançar objetivos.
O planejamento pode ser realizado nas mais variadas áreas de atuação e de conhecimento do ser humano. 
Ele está presente tanto no cotidiano de uma família quanto na área empresarial, tanto no Estado quanto nas 
organizações não governamentais. Planeja-se sempre com o objetivo de avançar qualitativamente, de organi-
zar, de buscar o desenvolvimento de um determinado objeto ou tema específico. 
Abordando-o em relação ao ordenamento do território, nosso objeto de estudos, Santos (2004) observa 
que o planejamento é uma premissa para as pessoas que se proponham a viver gregariamente, com objetivos 
e normas em comum. Nesse contexto, o planejamento urbano, entendido, inicialmente, como a organização do 
espaço da vida cotidiana, esteve vinculado à espacialização das funções, dos abrigos, dos hábitos e dos costumes 
de uma comunidade. A organização das moradias, dos templos e dos espaços abertos e fechados foi pensada e 
planejada, historicamente, em razão dos modos de produção e também da religiosidade. Inicialmente, as caba-
nas se organizavam ao redor do fogo, que ardia num terreiro central à aldeia. Depois as habitações ladearam 
uma via processual ou circundaram um templo. Na sequência, as muralhas medievais protegeram e deram 
forma a um sem número de povoamentos. 
Para Choay (2003), o surgimento de uma sociedade preocupada com o planejamento urbano, propriamente 
dito, veio em decorrência da revolução industrial. Foi, pois, a sociedade industrial que produziu as grandes cidades, 
as metrópoles, as conurbações, os complexos industriais e os grandes conjuntos habitacionais. A partir das primei-
ras décadas do século XIX, buscou-se estudar e resolver os problemas urbanos mediante o planejamento da cidade 
maquinista, quando a sociedade industrial começou a tomar consciência de si e a questionar suas realizações.
Dessa forma, em arquitetura e urbanismo, planejar significa antever processos e problemas futuros de-
correntes da urbanização, prognosticar a evolução de tendências e elaborar um plano ou um programa com o 
objetivo de coordenar ações preventivas ou necessárias contra os efeitos do crescimento territorial desordena-
do, frutos da acumulação capitalista e da urbanização industrial. Esse planejamento pode ser implementado 
nas escalas territoriais, urbanas e regionais (PIRES, 2009).
Planejamento urbano e regional: conceitos, processos e metodologias
12
Ventura, Zahn e Ronca (2003) relatam que foi no final do século XIX que o planejamento territorial 
ampliou-se como área de estudos. As cidades deixaram de ser estudadas e compreendidas como elementos 
isolados, para haver um entendimento maior do fenômeno urbano, no sentido de que este estaria vinculado a 
redes urbanas, a regiões e até a nações. O campo do planejamento alargou-se, adquirindo novas dimensões, 
abrangendo o território, as regiões, as áreas rurais, as cidades e suas conexões municipais. 
Na metade do século XX, o planejamento racionalista, que zoneava rigidamente as funções urbanas de ha-
bitar, trabalhar, circular e recrear sobre um modelo de cidade internacional, ignorando a história e as especifi-
cidades locais, foi superado. Pretender tratar a cidade como uma máquina, zonear funções e, como coloca Choay 
(2003), privilegiar a mecanização, a padronização, o rigor e o geometrismo terminaram por negar o lugar, a 
identidade, privilegiando um “indivíduo-tipo” que habitaria uma cidade padrão, repetida indefinidamente, 
em qualquer lugar. 
A problemática torna-se maior quando a questão ambiental é somada às preocupações dos planejadores 
e estudiosos da cidade: a partir dos anos 1970 e do início dos anos 1980, a conservação e a preservação dos re-
cursos naturais e o papel do homem integrado ao meio passaram a ter importante função na qualidade da vida 
da população urbana (SANTOS, 2004). 
Metrópoles, cidades globais, organização territorial, qualidade de vida, sustentabilidade e preservação 
do planeta Terra são algumas das preocupações que desafiam os planejadores do século XXI. O relatório da Or-
ganização das Nações Unidas (ONU) (UNITED NATIONS, 2016) sobreurbanização indica que há um grande 
crescimento das megacidades com mais de dez milhões de habitantes. 
Em 1990, havia 10 megacidades, com um total de 153 milhões de pessoas, cerca de 7% da população urba-
na global. Em 2014, havia 28 megacidades no mundo, com 453 milhões de pessoas, cerca de 12% dos habitantes 
mundiais. Dessas, 16 estavam localizadas na Ásia, 4 na América Latina, 3 na África e na Europa e 2 na Amé-
rica do Norte. Em 2030, espera-se que haja 41 megacidades, com 10 milhões de habitantes ou mais (Figura 1).
Mas a cidade não é uma máquina! Como diz Rolnik (1988), a cidade é um ímã que atrai pessoas, é um 
texto escrito que empilha tijolos como se constroem palavras, e é política, porque é coletiva. No início do século 
XXI, entendemos que a cidade é uma estrutura mais complexa do que a rolagem de engrenagens, ela é um fato 
social sobre a natureza e apresenta limites. As dimensões metropolitanas e a cidade global, com sua grande 
complexidade, colocaram por terra o planejamento unitário e funcionalista e os limites urbanos.
13
Rosa Maria Locatelli Kalil, Adriana Gelpi
Figura 1 - Megacidades no mundo
Fonte: APHG (2002).
Planejamento urbano e regional: conceitos, processos e metodologias
14
1.1 O planejamento no Brasil
De acordo com Almeida (2004), o Brasil construiu, ao longo do século XX, especialmente entre os anos de 
1940 e 1970, uma razoável experiência em planejamento governamental. Em relação a esse período, podemos 
citar o Plano Salte, coordenado pelo presidente Gaspar Dutra, em 1948, que focou a saúde, a alimentação, o 
transporte e a energia como objetos de ações especiais do seu programa de governo. O Plano de Metas de Jusce-
lino Kubitschek, em 1956, foi um plano desenvolvimentista que pretendeu fazer o país crescer cinquenta anos 
em cinco. 
Durante os governos militares, de 1964 a 1984, o país foi alvo dos planos plurianuais: os Planos Nacionais 
de Desenvolvimento (PNDs). O I PND, no governo Médici, envolveu grandes projetos de integração nacional, 
como a construção da Rodovia Transamazônica, da Hidrelétrica de Três Marias, da Ponte Rio-Niterói e a ex-
pansão territorial das fronteiras agrícolas para oeste do país. 
No II PND, empreendido entre 1974 e 1979, no governo Geisel, criou-se o Proálcool, construiu-se a Hidre-
létrica Binacional de Itaipu e fortaleceu-se a Petrobras. O período de 1968 a 1979 foi o do “milagre brasileiro” 
(quando a economia cresceu a taxas de 9% até 14% ao ano), que pretendia transformar o Brasil num “país de-
senvolvido”, com o aumento de investimentos estrangeiros sob um clima de confiança, devido à (relativa) esta-
bilidade da política brasileira. No bojo desse plano, houve elaboração da Política Nacional de Desenvolvimento 
Urbano, com diretrizes de política urbana, como o Programa de Cidades Médias, e outras relativas à dinâmica 
territorial e aos necessários investimentos, sob a coordenação do arquiteto Jorge Guilherme Franciscone e da 
geógrafa Maria Adélia Aparecida de Souza (SOUZA, 1999). 
Por meio dessa trajetória, o Brasil empreendeu diversas tentativas de planejamento do seu futuro e da 
organização do seu processo de desenvolvimento econômico. Esses planos, porém, foram geralmente estrutu-
rados em torno de grandes objetivos econômicos e, em alguns casos, formulados para atender necessidades de 
estabilização econômica ou de desenvolvimento regional, como a criação da Superintendência do Desenvolvi-
mento do Nordeste (Sudene), em 1959, no governo de Juscelino Kubitschek, com o objetivo de desenvolver o 
Nordeste brasileiro. 
15
Rosa Maria Locatelli Kalil, Adriana Gelpi
Essas experiências de planejamento governamental – das quais as mais conhecidas e ambiciosas foram, 
no auge do regime militar, os PNDs – conseguiram atingir algumas das metas propostas na área da industria-
lização, na implantação de infraestrutura e na integração territorial, mas tiveram pouco impacto na proble-
mática questão social do país. Na segunda metade do século XX, o Brasil tornou-se maduro do ponto de vista 
industrial e avançou no plano tecnológico, porém, apesar desses progressos setoriais, a sociedade permaneceu 
inaceitavelmente desigual. O Brasil, de acordo Marosi (2010), continua sendo um dos países com maior concen-
tração de renda do mundo. “Enquanto os 20% mais pobres ficam apenas com 2,5% da renda, os 20% mais ricos 
ficam com mais de 60% da renda”, e, embora, nos últimos 25 anos, esteja-se melhorando esse índice, combater 
a concentração de renda tem sido um desafio para as políticas públicas e para o planejamento dos governos 
brasileiros.
Nos anos recentes, um dos planos mais significativos tem sido o Plano de Aceleração do Crescimento 
(PAC), iniciado em 2007, que retoma as obras de infraestrutura econômica e social do governo federal. O plano, 
que ainda se encontra em implantação, inclui projetos e obras em todo o país, especialmente de: 1) logística: 
rodovias, ferrovias, portos, aeroportos; 2) energia: geração e distribuição de energia, combustíveis renováveis, 
petróleo e gás natural; 3) infraestrutura social e urbana: luz para todos, saneamento, habitação e recursos 
hídricos (MARICATO, 2011). As ações envolvem diversos ministérios e contam com parcerias dos governos 
municipais e estaduais, bem como com a iniciativa privada e investimentos internacionais. 
Planos setoriais nas diferentes áreas que envolvem o desenvolvimento territorial e social têm sido pro-
postos para atender às políticas públicas, vindo do âmbito federal para o estadual e o municipal. São exemplos 
as políticas e os planos nacionais de habitação, saneamento básico, resíduos sólidos, transportes, mobilidade, 
cuja elaboração e implementação têm sido orientadas e apoiadas pelo Ministério das Cidades e por outros mi-
nistérios, visando a consolidar diretrizes, estratégias e metas de atendimento em estados e municípios.
2 Planejamento e gestão
O que é mais importante: o plano, o planejamento, ou a sua gestão, sua implementação? O termo “gestão”, muitas vezes, é definido como sinônimo de administração (FERREIRA, 1986), mas o seu conceito torna-se mais abrangente. Ao falar sobre os novos princípios do urbanismo, Ascher (2010) 
conceitua gestão como a aplicação de um conjunto de conhecimentos sobre organização e administração para 
garantir o funcionamento de uma empresa ou de uma instituição e para com eles elaborar e realizar projetos. 
Segundo Souza (2003), a partir dos anos 1980, o termo “gestão” passou a ser muito utilizado, em diferen-
tes campos do saber, como sinônimo de planejamento. O autor observa que, apesar dessa prática, os termos 
“planejamento” e “gestão” não são intercambiáveis, porque apresentam referenciais temporais distintos e por-
que se referem a diferentes tipos de atividades: planejar remete ao futuro, significa tentar prever a evolução 
de um fenômeno e buscar soluções para a problemática aí inserida, ao passo que gestão remete ao presente, 
significando a administração de uma situação dentro dos marcos e recursos presentemente disponíveis, tendo 
em vista as necessidades imediatas. 
De acordo com Souza (2003), o planejamento é a preparação para a gestão futura, buscando-se evitar ou 
minimizar problemas e ampliar margens de manobra. Já a gestão é a efetivação, ao menos em parte (pois o im-
previsível e o indeterminado estão sempre presentes, o que torna a capacidade de improvisação e a flexibilida-
de sempre imprescindíveis), das condições que o planejamento feito no passado ajudou a construir. Então, pla-
nejamento e gestão, longe de serem concorrentes ou intercambiáveis, são termos distintos e complementares. 
17
Rosa Maria Locatelli Kalil, Adriana Gelpi
2.1 A gestão do planejamento 
O que é mais importante: o plano, o planejamento, ou a sua gestão, sua implementação?
Para Villaça (1998), no Brasil, os planos diretores têm histórico duvidoso. Quando passaram a ser elabo-
rados, nos anos 1960, em sua maioria, não atingiram os objetivos a que se propuseram. Os planos passaram 
a valer por si só, e nãopor seus resultados, funcionando como produto intelectual, descolados da realidade, 
inserindo-se na produção de um arsenal de ideias sobre a cidade e sobre o planejamento urbano, que se alimen-
taram de si próprios, não existindo vinculação com a realidade. 
Então, entendemos que o planejamento deve caminhar com sua implementação. Um é tão importante 
quanto o outro. Sem plano, não temos o que implantar, mas um plano descolado da realidade, inexequível, 
também não pode ser implantado.
Para Acioly Júnior e Davidson (1998), a gestão urbana é definida como um conjunto de instrumentos, 
atividades, tarefas e funções que têm como objetivo promover o bom funcionamento de uma cidade. A gestão 
precisa atender a um plano urbanístico, resultado do processo de planejamento, devendo fazê-lo de modo efi-
caz, conciliando interesses diversos que permeiam as relações sociais e econômicas no território. Duarte (2012) 
lembra que a realidade da cidade é muito dinâmica, continuando a alterar-se no momento seguinte à aprovação 
do plano diretor. Nesse sentido, o Estatuto da Cidade (BRASIL, 2001) obriga que os planos diretores sejam 
revistos de dez em dez anos, e, para tanto, é importante que haja leis que regulamentem as diversas propostas, 
com clareza dos provimentos de recursos necessários e um corpo técnico capacitado para sua implementação. 
Cabe também a essa equipe o gerenciamento das propostas e dos fóruns para o envolvimento da sociedade civil 
organizada, que têm o dever de monitorar e corrigir os rumos do planejamento.
O Estatuto da Cidade possibilitou a participação da população na discussão e na própria elaboração do 
planejamento, além de corresponsabilizar os munícipes nos processos de planejamento, antes circunscritos 
apenas ao corpo técnico da municipalidade. Quando da sua implementação, a proposta de uma gestão par-
ticipativa, do diálogo entre o gestor, o corpo técnico, a câmera dos vereadores, os moradores do município, os 
proprietários e os investidores causou estranheza aos cidadãos brasileiros. Não existia, até então, essa prática, 
muito menos a de um planejamento participativo. 
Planejamento urbano e regional: conceitos, processos e metodologias
18
Logo, operações urbanas consorciadas, participação público-privada, Imposto Predial e Territorial Urba-
no (IPTU) progressivo, estudos de impacto de vizinhança, entre outras intervenções, como as medidas compen-
satórias, passam a ser responsáveis pela alteração de um plano diretor já aprovado, pela construção de novos 
cenários no espaço urbano e municipal, sendo medidas discutidas e implementadas em parceria com gestão pú-
blica, agentes privados e comunidade envolvida. A sociedade brasileira aprende a gerir de forma compartilhada 
e aprende, nesse processo, a exercer a cidadania, o direito à cidade. Como processo, a gestão compartilhada está 
sempre em construção. É uma aprendizagem permanente.
Figura 2 - Cidade: uma construção coletiva
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Rosa Maria Locatelli Kalil, Adriana Gelpi
2.2 Gestão urbana
Conforme Pires (2009), gestão urbana é o processo de concepção, decisão, intervenção, regulação e me-
diação que se desenvolve no espaço em função da mediação do embate ou do conflito entre diferentes atores 
sociais. A gestão urbana se constitui num processo que configura, material e historicamente, a mediação das 
relações de forças dos grupos sociais representados politicamente no Estado e estabelecidos economicamente 
no espaço.
De acordo com Marques et al. (1986), por gestão urbana pode-se entender toda a política administrativa 
que trata da condução das intervenções e mediações relativas aos diferentes interesses dos agentes sociais 
presentes no contexto urbano. Dessa forma, a gestão urbana pode ser compreendida como a gestão da cidade. 
e está relacionada com o conjunto de recursos e instrumentos da administração aplicados na cidade como um 
todo, visando à qualidade da infraestrutura e dos serviços urbanos, propiciando melhores condições de vida e 
aproximando os cidadãos das decisões e ações da governança pública municipal. 
Nesse contexto, de acordo com Souza e Rodrigues (2004), na cidade capitalista, o mercado (com transa-
ções comerciais liberais) deseja o mínimo possível de intervenção e regulação (planejamento) do Estado, para 
que empresários do setor comercial e imobiliário possam especular ao máximo na construção civil e no comércio 
de terras e imóveis, obtendo o maior lucro possível. Ao mesmo tempo, contudo, esse mesmo mercado não quer 
abrir mão da ajuda estatal sob a forma de investimentos em infraestrutura e incentivos fiscais. É nesse con-
flito, pois, que o termo “gestão” passou a ganhar mais popularidade no discurso de políticos e administradores 
públicos, a ponto de, para muitos, ser quase um substituto da palavra “planejamento”. 
A gestão, segundo essa perspectiva, seria mais flexível e até mais “democrática e participativa” do que o 
planejamento. O Estado deixaria de lado a função de regulador (legislando) e passaria a substituir o planeja-
mento por uma prática administrativa de estilo “empresarial”, tratando a cidade como uma empresa e imitan-
do procedimentos e estratégias do setor privado: em vez de uma regulação do uso do solo que objetivasse o bem 
comum, buscaria febrilmente investimentos de grandes empresas com a finalidade de gerar empregos, elevar 
o status urbano e vender uma imagem positiva da cidade. 
Planejamento urbano e regional: conceitos, processos e metodologias
20
Mas uma cidade, além de não ser uma máquina, não é uma empresa, nem deve ser tratada como tal. 
Como se não bastasse, a gestão não é, em princípio, mais flexível ou mais democrática do que o planejamento: 
o planejamento pode ser flexível e progressista, e uma prática de gestão pode ser conduzida de modo a gerar 
mais disparidades socioespaciais e mais injustiça social. 
O Estatuto da Cidade (BRASIL, 2001) considera, nas suas diretrizes gerais, a gestão democrática como 
sendo obtida por meio da participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da 
comunidade na formulação, na execução e no acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvi-
mento urbano (FREITAS, 2007).
2.3 O planejamento e a gestão das cidades como atividades 
políticas e interdisciplinares
De acordo com Souza e Rodrigues (2004), o planejamento e a gestão são práticas necessárias a qualquer 
sociedade humana. O que define o caráter conservador ou progressista dessas atividades é o seu conteúdo so-
cial. Esse conteúdo depende das composições e alianças de partidos políticos e das organizações da sociedade 
civil, que influenciam a ação do Estado. Dessa forma, o planejamento e a gestão não são neutros, uma vez que 
expressam interesses específicos e sofrem pressões de grupos sociais. De fato, as práticas do planejamento e 
da gestão são políticas por excelência, tendo em vista que envolvem relações de poder, conflitos e interesses de 
grupos, classes, instituições, empresas, etc.
Por outro viés, melhorar a qualidade de vida da população e reduzir disparidades socioespaciais são 
tarefas sujeitas a muitos fatores e, muitas vezes, a questões independentes da escala local. Instrumentos não 
urbanísticos, como tributos e mecanismos de participação popular, na definição do orçamento público, podem 
ter importância mais decisiva do que instrumentos urbanísticos. Então, do ponto de vista técnico-científico, 
o planejamento e a gestão das cidades constituem um campo interdisciplinar, devendo, nessa área, cooperar, 
além dos arquitetos urbanistas, os geógrafos, os economistas, os administradores e os juristas especializados 
em direito urbano, entre outros, de modo que não estejam vinculados a essa área apenas os profissionais de 
arquitetura e urbanismo.
21
Rosa Maria Locatelli Kalil, Adriana Gelpi
2.4 Planejamento urbano e territorial
Segundo Villaça (1999), planejamento urbano é a ação do Estado sobre a organização do espaço intraur-
bano. No caso do planejamentourbano e regional, se considerarmos que o objeto do planejamento, a cidade ou 
a região, corresponde a espaços em permanente transformação, poderemos entender por que o planejamento 
nunca é definitivo, devendo seus resultados ser sempre acompanhados, revisados e reestruturados conforme 
uma série de situações e inovações que não foram previstas no início do processo.
Ventura, Zahn e Ronca (2003) relatam que, no século XX, em virtude da integração dos mercados em ní-
vel mundial, estabeleceram-se grandes mudanças nas relações espaço-tempo, as quais se refletiram no proces-
so de planejamento, especialmente no territorial. Alterou-se, dessa forma, o espaço de intervenção, que, além 
de apresentar os vínculos locais, passou a depender de condicionantes em escalas maiores, chegando ao nível 
da região, da nação e do mundo. Nesse sentido, a velocidade do processo de globalização da economia é uma 
dificuldade a mais na implementação dos projetos, pois o tempo real de elaboração, implementação e gestão dos 
planos ultrapassa as condições que lhes deram origem.
Como exemplo, os autores citam o caso de Taubaté, 
[...] quando, na década de 70, o Grupo de Planejamento Integrado / GPI – escritório de planejamento atuante no 
Estado de São Paulo – estava finalizando o Plano Diretor para o município de Taubaté. Na apresentação do Plano 
à comunidade, soube-se que a Volkswagen havia decidido instalar uma fábrica no município. Esse condicionante, 
cuja origem não estava ligada ao local, mas a uma decisão global da multinacional, tornou o plano diretor pratica-
mente obsoleto, exigindo pronta revisão em muitas de suas proposições (2003, p. 25).
2.5 Etapas de planejamento e gestão
O planejamento é um método de trabalho ou de atuação contínuo e permanente, não sendo um fim em si 
mesmo, mas um meio para se atingir um fim. Trata-se de um processo de pensamento ou método de trabalho 
que jamais é definitivo. Nesse contexto, a metodologia de planejamento é um processo essencialmente dinâ-
Planejamento urbano e regional: conceitos, processos e metodologias
22
mico. O planejamento é um método de pesquisar, analisar, prever e ordenar mudanças. Para tanto, é 
preciso conhecer os dados do problema mediante a realização de uma pesquisa, compreendê-los por meio da 
análise, fazer a síntese da questão e projetar as transformações. 
De acordo com Ferrari (1979), o planejamento, embora uno, abrange, “didaticamente”, algumas fases 
sucessivas que podem ser agrupadas em duas etapas distintas, sendo a primeira a elaboração do plano e 
a segunda, a sua implementação. A primeira etapa corresponde a: 1) pesquisa; 2) análise; 3) diagnóstico; 
4) prognóstico; 5) pré-plano; e 6) plano básico. A etapa corresponde à implementação do planejamento e à sua 
gestão, etapas que ficaram, durante muito tempo, por várias razões, colocadas em segundo plano, ou sequer 
foram implementadas, levando ao descrédito o processo de planejamento como um todo: 1) realização ou exe-
cução do programa; 2) controle e fiscalização; 3) avaliação, revisão e atualização.
2.5.1 A primeira etapa
1. Pesquisa: corresponde à etapa de conhecimento da realidade do local e da população que receberão a in-
tervenção. Envolve um levantamento de campo, a realização de consulta de dados e documentos existen-
tes relacionados à área de projeto e à sua respectiva população. Envolve entrevistas com a população e os 
líderes comunitários. Nesse processo, entrevistas com os trabalhadores da educação sempre se revelaram 
muito proveitosas e elucidativas. Esse levantamento, embora cuidadoso e realista, deverá ser expedito, 
evitando-se extensas e custosas pesquisas, que, muitas vezes, despendem mais esforços e gastos do que 
a própria intervenção a ser realizada. Dados da ONU, do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística 
(IBGE) e, no Rio Grande do Sul, da Fundação de Economia e Estatística (FEE), somados a entrevistas 
com a comunidade a ser trabalhada, são fontes imprescindíveis de consulta nessa etapa. 
2. Análise: de acordo com Ferrari (1979), corresponde à etapa de transformar os dados básicos da pesquisa 
em tabelas, quadros e gráficos que demonstrem os problemas levantados em seus vários aspectos. O autor 
observa que a equipe de planejamento deve trabalhar de forma integrada, para que se tenha uma ideia bas-
tante aproximada da realidade, evitando-se análises setoriais que não permitiriam a análise do conjunto. 
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Rosa Maria Locatelli Kalil, Adriana Gelpi
3. Diagnóstico: o planejador, por meio da análise da pesquisa, tem condições de identificar vários proble-
mas relacionados à área de intervenção. Cabe avaliá-los numa escala de importância e inter-relaciona-
mento de dados. Ferrari (1979) afirma que o diagnóstico apresenta duas etapas: depois de se diagnosticar 
o presente, faz-se o diagnóstico da situação futura da área a ser trabalhada.
4. Prognóstico ou previsão: é por meio do prognóstico ou previsão que o diagnóstico da situação atual 
se transforma em diagnóstico da situação futura, podendo considerar vários cenários tendenciais. 
5. Pré-plano: após as etapas de pesquisa e diagnóstico da realidade local, parte-se para a organização de 
um pré-plano, plano preliminar ou plano piloto. De acordo com Ferrari (1979), podem ser várias as pos-
sibilidades de solução para uma determinada área problema. Conforme os pressupostos e possibilidades 
levantados para solucionar determinado problema, organizam-se reuniões com a comunidade e as lide-
ranças, para, em conjunto, definir as condições para a elaboração do plano básico. A partir do Estatuto da 
Cidade (BRASIL, 2001) o plano diretor do município não pode mais ser elaborado ou revisto se não forem 
feitas consultas à comunidade. Esse estatuto representa um grande avanço em relação aos planos tecno-
cráticos da década de 1970, quando as decisões eram, geralmente, tomadas em gabinete, sem consultar a 
população envolvida no processo. 
6. Plano básico: considerando-se que no planejamento nada é definitivo, pois a cidade, a região, a comu-
nidade e a população são organismos vivos, mutantes, parte-se do princípio de um planejamento básico, 
que deverá ser revisto e acompanhado para ajustes possíveis e previsíveis, sempre que necessário ou in-
definidamente. De acordo com Ferrari (1979), o plano será apresentado em documentos gráficos – pran-
chas temáticas com escalas gráficas adequadas, curvas de nível, etc. – e documentos escritos – relatórios, 
orçamentos, etc.
Planejamento urbano e regional: conceitos, processos e metodologias
24
2.5.2 A segunda etapa
1. Execução do plano: como define Ferrari (1979), essa é a etapa em que o plano passa do campo teórico 
para o prático, por meio de obras, de legislação, de treinamento e orientação a recursos humanos e de 
integração de setores administrativos, entre outras ações. Conforme o autor, “[...] começa nesta fase a 
segunda etapa do processo de planejamento: a da implantação” (1979, p. 46). 
2. Controle e fiscalização: o acompanhamento da execução e implementação do plano é uma etapa muito 
importante. Nessa fase – concomitante à execução do plano –, controla-se o andamento da programação 
e fiscalizam-se as obras e os serviços. O controle da implantação do plano ou projeto permite constatar 
possíveis distorções do projeto básico e proceder a avaliações. 
3. Avaliação, revisão e atualização: segundo Ferrari (1979), por meio da avaliação, pode-se comparar a 
realidade resultante do plano de intervenção com o idealmente previsto e proposto, verificando-se possí-
veis distorções. Conforme o autor, para corrigi-las, faz-se necessária a revisão do plano, iniciando-se um 
segundo ciclo no processo de planejamento, que é contínuo, permanente, constituindo-se as novas pesqui-
sas, numa atualização do plano inicial. 
Diante dos novos desafios do planejamento urbano e regional contemporâneos, Ascher (2010) entende 
que essa abordagem mais clássica está sendo revolucionada em suas cronologias, que encadeavam o diagnósti-
co, a identificação das necessidades,a elaboração eventual de cenários, a programação, o projeto, a realização e 
a gestão. Essa linearidade se transforma por elementos heurísticos de descobertas, iterativos por aproximações 
sucessivas, incrementais de variáveis, a cada ciclo do programa, recorrentes como função de termos preceden-
tes, ou seja, por atos que servem para elaborar e, ao mesmo tempo, testar hipóteses, por meio de realizações 
parciais que modificam o projeto e tornam possíveis procedimentos mais cautelosos e duradouros, mediante 
avaliações que pressupõem feedback e que se traduzem, eventualmente, pela redefinição de elementos estra-
tégicos.
3 Tipos de planejamento
De acordo com objetivos específicos, escalas, dimensões e funções do planejamento para a organização do território, esse pode ser subdividido, especificado ou denominado de várias formas. Em relação ao planejamento urbano e ao desenvolvimento regional, identificamos tipos de planejamento e os delimi-
tamos conceitual e territorialmente, com base na definição de alguns autores.
 
1. Planejamento global: planejamento de nível macroeconômico, cujo âmbito de ação ou nível de agrega-
ção de variáveis econômicas é amplo, não apenas quanto ao critério agregador, mas também em relação 
ao critério geográfico e ao grau de detalhe na previsão dos elementos que influenciam essas variáveis. Ob-
jetiva uma visão ampla do desenvolvimento futuro de um país ou região, por meio de fixação simultânea 
de um conjunto de metas de produção, coerentes ou compatíveis entre si (HOLANDA, 1975).
2. Planejamento ambiental: de acordo com Franco (2001), é aquele que engloba uma visão ecossistêmica 
em três instâncias: os ecossistemas urbanos, os agroecossistemas e os ecossistemas naturais. É o plane-
jamento orientado para as intervenções humanas na capacidade de suporte dos ecossistemas, transcen-
dendo os limites políticos e considerando os limites das bacias hidrográficas. O planejamento ambiental 
deverá promover tecnologias de obtenção de energia eficientes, fontes alternativas e renováveis de ener-
gia e sistemas sustentáveis de transporte. 
3. Planejamento estratégico: como define Saboya (2008), representa uma transposição dos conceitos do 
planejamento de empresas para o planejamento urbano. A justificativa teórica se baseia na crítica às li-
mitações do planejamento urbano racionalista e no reconhecimento de que as mudanças por que passam 
as cidades estão muito aceleradas. O planejamento estratégico se diferencia do convencional por enfa-
tizar a competitividade entre as cidades, por incorporar ao planejamento a análise do contexto externo, 
focando os pontos fortes e fracos do objeto urbano a ser trabalhado. Propõe, ainda, uma orientação à ação 
Planejamento urbano e regional: conceitos, processos e metodologias
26
e aos resultados, mediante a participação de todos os atores envolvidos no processo, trabalhando com o 
planejamento sistêmico, em que todos os aspectos da cidade estão interligados, enfatizando a atuação 
sobre pontos-chaves, capazes de catalisar um número maior de transformações. 
4. Planejamento integrado: para Ferrari (2004, p. 277), trata-se de método de aplicação contínua e per-
manente, destinado a resolver racionalmente a problemática que afeta determinada sociedade (ser), si-
tuado em delimitado espaço (forma) e em dada época (tempo). Atua na previsão ordenada de mudanças 
desejadas, considerados os aspectos físico-territoriais, sociais, econômicos e administrativos da realidade, 
além de vincular tais mudanças aos objetivos e às diretrizes dos planos e aos demais escalões do governo.
5. Planejamento sustentável: corresponde ao planejamento ambiental e integrado, que tem como objeti-
vo de longo prazo a qualificação do território e de sua população com a utilização dos recursos de forma 
a evitar a degradação ambiental, o rompimento cultural e a instabilidade social. Tal abordagem leva em 
consideração as características econômicas e as questões físico-espaciais e comunitárias. A sustentabili-
dade é parte do processo de planejamento, sendo indispensável, para tanto, que essa atividade valorize e 
promova as potencialidades locais, como os valores históricos, culturais e ambientais, atraindo benefícios 
que contribuam para uma melhor qualidade de vida para a população.
6. Planejamento participativo: constitui o processo de tomada de decisões com envolvimento dos atores 
sociais diretamente interessados e comprometidos com o futuro da localidade, vale dizer, com o ativo com-
prometimento da sociedade organizada com seus múltiplos interesses e visões de mundo. Segundo Buarque 
(2006), trata-se de implementar e assegurar um processo de decisão compartilhada sobre as ações neces-
sárias e adequadas ao desenvolvimento local, envolvendo, portanto, todos os setores da sociedade, desde a 
compreensão e o conhecimento da realidade até a definição e a implementação das ações prioritárias para o 
desenvolvimento. Deve criar as condições para o confronto dos saberes diferenciados da sociedade e desses 
com o conhecimento técnico e racional, aumentando o processo de conhecimento e aprendizagem da socie-
dade local, de maneira a promover a construção de uma “postura estratégica” do território organizado.
7. Planejamento interativo: entende a arquitetura dos espaços urbanos como expressão e vontade dos 
processos de organização social. Interação direta entre urbanista e administração municipal com os gru-
pos sociais em ação nos centros e núcleos de bairro, com elaboração de projetos de reestruturação física 
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Rosa Maria Locatelli Kalil, Adriana Gelpi
de curto prazo em atendimento às prioridades, contando com projetos de renovação ou expansão urbana 
local baseados nas expectativas de desenvolvimento desses grupos (RODRIGUES, 1986).
8. Planejamento físico e territorial: para Ferrari (2004), é o planejamento setorial que objetiva o orde-
namento espacial de uma área em planejamento, ou, ainda, a regulamentação dos usos, a ocupação do 
solo e o traçado das vias de uma determinada área.
9. Planejamento regional: entendendo por região um espaço homogêneo, de interação, ou um espaço po-
lítico/governamental, o planejamento regional é o que objetiva incrementar, desenvolver e qualificar essa 
região previamente determinada.
10. Planejamento setorial: de acordo com Ferrari (2004), é todo o planejamento que está limitado a uma 
área de abrangência temática ou a uma área de atuação. O planejamento setorial faz parte de um plane-
jamento mais abrangente, que integra as várias partes de um planejamento maior, como de uma região 
ou de um país. Para Cargnin (2007), a dimensão territorial é um dos elementos integradores das dimen-
sões setoriais ou dos próprios planos setoriais. 
11. Planejamento municipal: abrange toda a área municipal, geralmente derivado do planejamento urba-
no integrado.
12. Planejamento urbano: consiste no planejamento ou na ordenação do aspecto físico-territorial de uma 
cidade ou zona urbanizada. Como cidade e campo interagem estreitamente, o âmbito de atuação estende-
-se ao território municipal; hoje, a preocupação deve ser com o planejamento integrado do município 
dentro de sua região, de seu estado e da nação.
13. Planejamento local: visa ordenar e qualificar pequenas unidades territoriais e agrupamentos huma-
nos, objetivando a promoção do dinamismo econômico e a melhoria da qualidade de vida da população. 
Conforme Buarque (2006), o planejamento do desenvolvimento local, nas diversas escalas de peque-
na dimensão territorial e populacional, representa realidades socioambientais menos complexas e com 
maior grau de homogeneidade, especialmente no que se refere à estrutura dos atores sociais. Assim, o 
planejamento do desenvolvimento local sustentável organiza as ações de forma a abrir um processo de 
transformações na direção do novo estilo de desenvolvimento, preparando o médio e o longo prazo.
4 O planejamento integrado
De acordo com Ferrari (1979), o planejamento consiste numa previsão ordenada de mudanças desejadas,em que se consideram os seguintes aspectos horizontais: físico-territoriais – buscam a ordenação dos espaços em que o homem vive e exerce suas atividades; sociais – buscam promover mudanças quali-
tativas no âmbito da esfera humana; econômicos – buscam intervir para evitar distorções que comprometam 
o desenvolvimento e a promoção do bem público; administrativos ou institucionais – buscam a organização do 
processo de planejamento, da integração das temáticas e dos grupos gestores, das legislações pertinentes e da 
implementação dos planos em esferas competentes.
Depreende-se, então, que não se pode fazer um planejamento isolado para cada um dos aspectos, pelo 
fato de os problemas sociais, econômicos e físico-territoriais estarem entrelaçados, sendo interdependentes, 
de modo que a solução de um deles pressupõe o conhecimento e a solução dos demais. Ao trabalhar essa te-
mática, Ferrari (1979, p. 12) pergunta: “Como, por exemplo, resolver o problema das favelas (físico-territorial) 
sem resolver, concomitantemente, o problema dos favelados (social e econômico)? Como resolver o problema 
do desenvolvimento industrial (econômico) sem resolver o problema da localização mais correta (social e físico-
-territorial)?”.
Conclui-se, então, que, em razão das interligações dos problemas que afetam determinada área e popu-
lação em estudo, o planejamento deve ser amplo, ou seja, deve envolver todos ou a maioria dos aspectos da 
realidade a ser planejada, tais como econômicos, sociais e físico-territoriais. Para Ferrari (1979), tais aspectos 
são apenas nomes diferentes dados a uma só realidade, isto é, são aspectos diferentes de um só sistema, obser-
vando, ainda, que o planejamento não se faz apenas nesse sentido horizontal – territorial, social, econômico e 
administrativo –, devendo, também, estar vinculado às metas e às diretrizes dos planos de escalões superio-
res. Dessa forma, o planejamento do local ou municipal deve orientar-se e inserir-se nas metas e diretrizes de 
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Rosa Maria Locatelli Kalil, Adriana Gelpi
planos regionais, da região que o envolve, do estado ou país no qual está inserido. O autor denomina essa in-
tegração de “planejamento vertical”. Segundo Ferrari (1979), quando o planejamento atende aos dois sentidos 
abordados – o horizontal e o vertical –, podemos dizer que se trata de um planejamento integrado.
De acordo com o Ministério de Minas e Energia (BRASIL, 2007a), o Programa “Luz para Todos” pode ser 
considerado um exemplo de planejamento integrado, pois o governo federal (instância em nível nacional) ini-
ciou, em 2003, a implementação do projeto, que tem como meta acabar com a exclusão elétrica no país, levando 
eletricidade para mais de 10 milhões de pessoas do meio rural (instâncias estaduais e municipais). O progra-
ma é operacionalizado pela Eletrobrás e executado pelas concessionárias de energia elétrica e cooperativas de 
eletrificação rural, abrangendo uma grande área do território brasileiro. Objetivando avanços sociais e econô-
micos em nível local e estadual, conta com a organização, gestão e implementação do processo nas instâncias 
federal, estadual e municipal, especialmente por meio das cooperativas de eletrificação rural, com abrangência 
local. Segundo o Ministério das Cidades (apud MARICATO, 2011), o plano prevê três modalidades de atendi-
mento: extensão de rede, sistemas de geração descentralizada com redes isoladas e sistemas de geração indivi-
duais. O plano foi prorrogado até 2018, sendo que, até abril de 2015, o Luz para Todos já atendeu 15,5 milhões 
de pessoas, contabilizando 3.213.812 famílias de todos os estados brasileiros.
O mapa da exclusão elétrica no país revelou que as famílias sem acesso à energia estão nas localidades 
de menor Índice de Desenvolvimento Humano (IDH). Cerca de 90% dessas famílias têm renda inferior a três 
salários mínimos e 80% delas estão no meio rural. Por isso, o objetivo do governo é utilizar a energia como 
vetor de desenvolvimento social e econômico dessas comunidades, contribuindo para a redução da pobreza e 
o aumento da renda familiar. A chegada da energia elétrica facilitará a integração dos programas sociais do 
governo federal, além do acesso a serviços de saúde, educação, abastecimento de água e saneamento (BRASIL, 
2007a) (Figura 3).
Planejamento urbano e regional: conceitos, processos e metodologias
30
 Figura 3 - Programa “Luz para Todos”
 Fontes: (A) Pedro Paulo ([201-]); (B) Padre João ([201-]); (C) Sitracooper2.
4.1 Planejamento horizontal
Por meio da temática e dos exemplos abordados, podemos entender que um dos objetivos do processo de 
planejamento é o desenvolvimento de comunidades, de regiões, de um país, ou até de um conjunto de países. 
Considerando os vários aspectos do desenvolvimento horizontal, que abordam as questões físico-territorial e 
ambiental, bem como os fatores econômicos e sociais, analisamos um exemplo desse planejamento, abordando 
a Rota das Salamarias, em Marau, no Rio Grande do Sul. 
De acordo com Hasse (2010), a Rota das Salamarias é um projeto de desenvolvimento que explora a mais 
antiga atividade industrial de Marau, a produção de salames e derivados da carne suína. Com foco na gastrono-
mia, a Rota das Salamarias teve início no ano 2010 e já conta com mais de uma dezena de parceiros em três bair-
ros rurais, ligados por 13 km de caminhos de terra. Um dos marcos do percurso é o “Restaurante dos Câmera”, 
instalado numa réplica da antiga moradia familiar colonial italiana, construída em pedra e madeira (Figura 4). 
2 Disponível em: <http://www.sitracooper.com.br/>. Acesso em: 16 ago. 2013.
A B C
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Rosa Maria Locatelli Kalil, Adriana Gelpi
Figura 4 - Rota das Salamarias
Fonte: Hasse (2010).
Os outros participantes da rota são cinco vinícolas, uma ervateira, uma cachaçaria, uma loja de artesa-
nato, uma loja de produtos coloniais na rodovia e duas áreas de esporte e lazer. Tudo é administrado pela mão 
de obra familiar. Os vinhateiros são especialistas em vinhos coloniais, feitos em porões convertidos em salas de 
café colonial. Ainda, segundo Hasse (2010), outra parceira da rota é a empresa Xôk’s, uma indústria artesanal 
de chocolates, criada há 25 anos, para compensar a ociosidade da única sorveteria local no inverno frio e chuvoso 
de Marau. A Xôk’s tem cinquenta empregados fixos e dezoito franquias em outras cidades do Sul do país, ofere-
cendo para degustação rodelas de um original “salame trufado”, cilindro de chocolate no formato de um salame.
O salame da indústria urbana de chocolates Xôk’s é uma espécie de troféu para Paulo Dal Paz, coorde-
nador de turismo da prefeitura e presidente da Rota das Salamarias em 2010, que compartilhava a direção da 
rota com o arquiteto Fernando Oltramari, prestador de serviços da Associação dos “Caminhos de Pedra”, proje-
to de desenvolvimento rural que será abordado mais adiante como exemplo de projeto sustentável. Oltramari, 
neto de um dos fundadores do Frigorífico Borella, pioneiro das salamarias em Marau, é responsável, também, 
pelo projeto arquitetônico do casarão dos Câmera, que mescla tijolo, vidro e madeira de eucalipto, separando 
a cozinha do prédio principal, relendo os antigos fogolares (fogões e cozinhas) italianos, que ficavam separados 
do corpo principal da casa para evitar possíveis incêndios.
Para dar maior visibilidade à Rota das Salamarias, os empreendedores do projeto entendem que é preciso 
promover um evento de grande porte, tal como as festas rurais de cidades vizinhas (vinho em Bento Gonçalves 
Planejamento urbano e regional: conceitos, processos e metodologias
32
e Caxias, champanhe em Garibaldi, queijo em Carlos Barbosa, etc.). Por isso, programam o Festival Nacional 
do Salame. Com o apoio da Associação de Criadores de Suínos do Rio Grande do Sul (ACSURS) e de uma in-
dústria de suprimentos para suínos (Pig-Plus), a Rota das Salamarias vem sendo divulgada pela Prefeitura de 
Marau, que pretende asfaltar o percurso e criar o Museu do Salame. Mais do que preservar ícones comoa cha-
miné do antigo Borella, hoje Perdigão, o objetivo é resgatar a cultura dos pioneiros da região (HASSE, 2010).
A análise desse projeto de desenvolvimento, realizado na Região do Planalto e no qual está inserido um 
profissional de arquitetura e urbanismo, é realizada de forma prazerosa, pois, desde a criação da disciplina de 
Planejamento Urbano e Regional do curso de Arquitetura e Urbanismo da UPF, trabalhamos com os alunos a 
análise, o diagnóstico e a organização de um projeto de desenvolvimento regional sustentável, com a possibili-
dade de foco no turismo, propondo, de forma teórico-prática, um percurso urbano e rural que explore e desen-
volva as potencialidades locais, intitulado “Caminhos do Imigrante”. 
4.2 Planejamento vertical
De acordo com Ferrari (2004), o planejamento vertical tem vários âmbitos, abrangências e níveis de de-
senvolvimento, que ocorrem nos níveis municipal, regional, estadual, nacional e internacional. Vamos apresen-
tar e analisar como exemplo de um planejamento vertical o zoneamento e o planejamento para a preservação 
das bacias hidrográficas do Rio Grande do Sul. Conforme a Secretaria Estadual do Meio Ambiente: 
Entende-se por bacia hidrográfica toda a área de captação natural da água da chuva que escoa superficialmente 
para um corpo de água ou seu contribuinte. Os limites da bacia hidrográfica são definidos pelo relevo, consideran-
do-se como divisores de águas as áreas mais elevadas. O corpo de água principal, que dá o nome à bacia, recebe con-
tribuição dos seus afluentes, sendo que cada um deles pode apresentar vários contribuintes menores, alimentados 
direta ou indiretamente por nascentes (RIO GRANDE DO SUL, 2010, não paginado).
As sub-bacias são fundamentais na conservação e no manejo dos recursos hídricos, considerando-se que 
as características ambientais dessa se refletem na dinâmica natural e na ação humana ocorridas no conjunto. 
O território do Rio Grande do Sul é formado por três bacias hidrográficas: a Bacia do Uruguai, a qual faz parte 
da Bacia do Rio da Prata, com 57% da área total do estado; a Bacia do Guaíba, com 30% do total; e a Bacia Li-
torânea, com 13% do total. O estado avançou na gestão dos seus recursos hídricos com a instalação dos Comitês 
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Rosa Maria Locatelli Kalil, Adriana Gelpi
de Gerenciamento de Bacias Hidrográficas, que objetivam definir instrumentos de planejamento e gestão dos 
mananciais, com meta de recuperação e conservação das bacias. Das 23 sub-bacias do estado, 16 contam com 
comitês instalados e operantes, 4 apresentam comissões provisórias e 4 são bacias compartilhadas que neces-
sitam de tratamento especial (RIO GRANDE DO SUL, 2010). Nesse sentido, o planejamento das bacias hidro-
gráficas do Rio Grande do Sul se constitui como vertical, pois organiza, administra e compõe, em nível estadual, 
uma rede de planejamento que se subdivide em municipal e regional, com a participação decisiva dos Comitês 
de Gerenciamento, organizados em níveis municipal e regional, pois o curso e a abrangência dos recursos hídri-
cos não se limitam a divisas políticas municipais (Figura 5). 
 Figura 5 - Bacias hidrográficas do Brasil e sub-bacias do Rio Grande do Sul
Fontes: (A) Geo Conceição (2011); (B) Rio Grande do Sul (2013).
5 Níveis e escalas de planejamento
De acordo com Souza (2003), o planejamento pode ser realizado em diversos níveis, como o nacional, o regional, o macrolocal, o mesolocal e o microlocal. Neste livro, vamos ampliar um pouco o leque dos níveis de planejamento utilizados, considerando níveis e escalas das mais amplas às mais locais, que 
abrangem as apresentadas por Souza (2003), mas tratam do tema com mais especificidade. Nesse sentido, va-
mos listar todos os níveis de planejamento por nós considerados, para depois abordar e exemplificar cada um 
deles, com exemplos práticos e escalas usualmente utilizadas para a concepção dos projetos.
• Internacional: planejamento em nível global ou que envolve um grupo de países.
• Nacional: planejamento que envolve todos ou grande parte dos estados, províncias, departamentos 
de um país, tratando de diretrizes gerais de alguma proposta.
• Macrorregional: planejamento que envolve determinadas regiões ou alguns estados de um país.
• Estadual: planejamento que abrange todo o estado ou província de um determinado país.
• Microrregional: planejamento que abrange uma determinada região dentro de um estado.
• Metropolitano ou macrolocal: planejamento que abrange a região de metrópole oficial, envolvendo 
todos os municípios que a constituem.
• Municipal ou mesolocal: planejamento que envolve toda a área do município, urbana e rural.
• Urbano (ou local): planejamento que aborda toda a área urbana de um município.
• Local ou microlocal: planejamento que envolve um setor ou uma área urbana ou rural (bairro, par-
que, comunidade, etc.).
Conforme Souza (2003), a escala ou o nível local trata do planejamento e da gestão das cidades e refere-
-se a recortes espaciais que, em graus variáveis, expressam a vivência do espaço e a formação de identidades 
socioespaciais de uma comunidade. Nessa escala, vinculam-se os níveis básicos da administração estatal, re-
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Rosa Maria Locatelli Kalil, Adriana Gelpi
presentando maior proximidade física com a sede do poder. É na escala local que a participação política direta 
se mostra mais viável. Segundo o autor, dentro da escala local, três variantes distintas devem ser observadas: 
a escala microlocal (que corresponde a recortes territoriais de tamanhos diversos), a escala mesolocal (que pode 
corresponder à cidade) e a escala macrolocal (que poderia corresponder às metrópoles, em que diversas unida-
des mesolocais se integram de modo denso, formando uma espécie de minissistema urbano).
5.1 Planejamento em nível ou escala internacional 
O planejamento em nível ou escala internacional é realizado em parceria por vários países que tenham 
um objetivo em comum, como exploração de recursos naturais (Gasoduto Brasil-Bolívia) ou de recursos hídricos 
(Itaipu Binacional). Também pode ser o planejamento organizado por uma instituição supranacional, como a 
ONU, por meio do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), ou, ainda, um planejamento 
econômico realizado por grandes empresas transnacionais e entidades supranacionais, por meio de escalas de 
mapeamento pequeníssimas, como a de 1:5.000.000. Para Souza (2003), o planejamento internacional pode ser 
desdobrado em duas escalas diferentes: a) uma escala que agregue dois ou mais países, podendo corresponder 
a um bloco político, como a Organização do Tratado do Atlântico Norte (Otan), econômico, como o Mercosul, 
ou econômico e político, como a União Europeia; pode, ainda, atender critérios históricos e culturais, como a 
América Latina, colonizada por latinos oriundos da Península Ibérica; de acordo com o autor, essa não é uma 
escala relevante para o planejamento ou a gestão, mas é importante para a análise de processos e fenômenos 
urbanos; b) uma escala de planejamento global, que corresponde ao mundo inteiro e diz respeito a fenômenos 
de ordem econômica no âmbito do sistema mundial capitalista, como a globalização, ou na área de abrangência 
de uma entidade mundial, como a ONU. 
Exemplo de planejamento em nível internacional, o Gasoduto Brasil-Bolívia, construído em 1997, envol-
ve esses dois países no projeto, na exploração e na distribuição de gás natural. De acordo com o Freitas (2013), 
o gasoduto tem 3.150 km, sendo 2.593 km em território brasileiro. Inicia em Santa Cruz de La Sierra, na Bo-
lívia, e termina em Porto Alegre, no Brasil, depois de atravessar os estados de Mato Grosso do Sul, São Paulo, 
Paraná, Santa Catarina e Rio Grande do Sul, passando por mais de 4.000 propriedades, localizadas em 135 
Planejamento urbano e regional: conceitos, processos e metodologias
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municípios. O traçado é estratégico, pois cobre uma área responsável por 71% do consumo energético nacional, 
que abriga 82% da produção industrial brasileira e 75%do produto interno bruto (PIB) nacional (Figura 6). 
Figura 6 - Gasoduto Brasil-Bolívia
Fontes: (A) Diário do Nordeste (2008); (B) Freitas (2013); (C) Gempro (2006).
5.2 Planejamento em nível ou escala nacional 
O planejamento em nível nacional é promovido, geralmente, pela administração pública e tem como 
objetivos estimular e orientar o desenvolvimento do país, envolvendo todas as regiões e estados da nação. 
É realizado em escalas de mapeamento pequenas e muito pequenas: 1:5.000.000; 1:1.000.000; 1:500.000. O 
planejamento nacional trata, na maioria das vezes, de projetos de implantação de infraestrutura, de desenvol-
vimento e de coesão nacional. De acordo com Souza (2003), a importância da escala nacional para o planeja-
mento e a gestão das cidades é múltipla, geralmente vinculada a processos derivados de forte territorialização 
e de especificidades que modelaram e modelam a rede urbana e cada cidade individual: influências culturais, 
econômicas e políticas. Além de ser um nível essencial para se considerar no momento da investigação da re-
alidade existente e da sua evolução, ele exerce poderosos condicionamentos sobre a vida local, tanto indireta 
quanto diretamente. 
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 → Exemplo:
Vamos apresentar, como exemplo, o Plano Nacional de Logística em Transporte, uma proposta de plane-
jamento que ocorre em escala nacional, contemplando todos os estados do país. De acordo com o Ministério dos 
Transportes e o Ministério da Defesa (BRASIL, 2007b), o trabalho tem como objetivos: 1) retomada do processo 
de planejamento dos transportes; 2) consideração dos custos da cadeia logística dos transportes; 3) mudanças, 
com equilíbrio, na matriz de transportes de carga; 4) preservação ambiental, respeitando áreas de restrição e 
controle do uso do solo; 5) enquadramento dos projetos estruturantes do desenvolvimento socioeconômico do 
país – tendo como premissas aumento da eficiência produtiva em áreas consolidadas; indução ao desenvol-
vimento de áreas de expansão de fronteira agrícola e mineral; redução de desigualdades regionais em áreas 
deprimidas; integração regional sul-americana (Figura 7).
Figura 7 - Rede multimodal de transportes no Brasil
Fontes: (A) Zonu (2002); (B) Binoto (2011); (C) Brasil (2011).
Planejamento urbano e regional: conceitos, processos e metodologias
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5.3 Planejamento em nível ou escala macrorregional 
O planejamento macrorregional pode ser realizado por governos ou agências de desenvolvimento, abran-
gendo diversos estados ou regiões de um país. Pode ser realizado nas escalas de mapeamento pequenas, médias 
e grandes, dependendo do recorte desejado. Ex.: 100.000, 1:50.000. 
Em relação à escala (ou nível) regional, Souza (2003) expõe que não se trata apenas de um recorte espa-
cial “qualquer”, definido em razão de particularidades, mas também de um espaço vivido, um lugar. Para fins 
de planejamento urbano e gestão das cidades, a importância da região refere-se ao fato de que ela constitui a 
moldura imediata do nível local, no qual ocorrem processos importantes e constatam-se peculiaridades da rede 
urbana, coincidindo, muitas vezes, com um território político-administrativo formal e com um nível de governo. 
 → Exemplo: 
Como exemplo de planejamento regional, vamos analisar o Sistema de Vigilância da Amazônia (Sivam), 
que faz parte do Sistema de Proteção da Amazônia (Sipam). De acordo com o Centro Gestor e Operacional do 
Sistema de Proteção da Amazônia (2009), o Sipam foi criado para gerar informação e conhecimentos atualiza-
dos para o planejamento e a coordenação de ações globais de governo na região da Amazônia Legal Brasileira, 
visando à proteção, à inclusão social e ao desenvolvimento sustentável. O sistema utiliza dados gerados por 
infraestrutura tecnológica, composta por subsistemas de sensoriamento remoto, radares, estações meteoroló-
gicas e plataformas de coletas de dados, promovendo o monitoramento da região e produzindo informações em 
tempo próximo do real. Abrange áreas e atividades que vão do monitoramento de queimadas à qualidade das 
águas da região amazônica. O sistema introduz, numa área carente de tecnologia, computadores, telefones e 
e-mails por satélite, plataformas e radares de coleta de dados meteorológicos e ambientais, antenas parabólicas 
e outros equipamentos que atenderão comunidades isoladas em toda a Amazônia Legal Brasileira, que abran-
ge nove estados e uma área de 5,2 milhões de quilômetros quadrados (Figura 8). 
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Rosa Maria Locatelli Kalil, Adriana Gelpi
Figura 8 - Sipam
Fontes: (A) Frigoletto (2002); (B) Araújo (2009); (C) Agro Olhar (2012).
5.4 O planejamento em nível ou escala estadual 
O planejamento em nível ou escala estadual envolve toda a área de um estado ou província de determi-
nado país. Pode ser realizado por governos ou agências de desenvolvimento, sendo trabalhado nas escalas de 
mapeamento pequenas, médias e grandes, dependendo do recorte desejado. Ex.: 1:100.000 a 1:50.000.
 → Exemplo: 
Vamos apresentar, como exemplo para estudo do planejamento em nível ou escala estadual, os Conselhos 
Regionais de Desenvolvimento (Coredes) do estado do Rio Grande do Sul. De acordo com a Secretaria de Pla-
nejamento (RIO GRANDE DO SUL, 2002), os Coredes foram criados pela Lei nº 10.283, de 17 de outubro de 
1994, sendo um fórum de discussões e decisões a respeito de políticas e ações que visem ao desenvolvimento 
equilibrado de todas as regiões do estado. Seus principais objetivos são: a promoção do desenvolvimento regional 
harmônico e sustentável; a integração de ações e recursos do governo para as regiões; o avanço na qualidade de 
vida; a distribuição equitativa da produção; o estímulo à permanência do homem na região; e a preservação e 
a recuperação do meio ambiente. A divisão regional, inicialmente composta por 21 regiões, foi alterada, tendo o 
estado, em 2010, passado a contar com 28 Coredes (Figura 9).
Planejamento urbano e regional: conceitos, processos e metodologias
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Figura 9 - Coredes
Fontes: (A) Mobilização BR (2010); (B) Projetos Unijuí (2012); (C) ClicRBS (2011).
5.5 Planejamento em nível ou escala microrregional
O planejamento em nível ou escala microrregional abrange uma determinada região dentro de um estado, 
como uma região dos Coredes, dentro do Rio Grande do Sul. A microrregião pode envolver vários municípios. 
O planejamento microrregional também pode ser organizado por governos ou agências de desenvolvimento, 
sendo realizado nas escalas de mapeamento pequenas, médias e grandes, dependendo do recorte desejado. Ex.: 
1:100.000 a 1:50.000. 
 → Exemplo: 
Apresentamos, para estudo de planejamento microrregional, a região do Corede Produção, norte do RS, 
que faz parte de divisão estadual maior, a dos Coredes, composta por 28 regiões. Os Coredes têm como objetivo 
promover o desenvolvimento regional (microescala) por meio de competitividade, equidade e sustentabilidade. 
O Corede Produção, composto por 23 municípios, é polarizado por Passo Fundo, que apresenta dinâmica indus-
trial, atração de mão de obra, crescimento do PIB com diversificação produtiva, boa infraestrutura, indicadores 
sociais médios e diminuição da pobreza. Apresenta, ainda, de acordo com o Centro de Pesquisa e Extensão da 
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Faculdade de Ciências Econômicas, Administrativas e Contábeis da UPF, alta capacidade empreendedora e 
potencial para inovações, em razão das atividades educacionais e de pesquisa (Figura 10). 
Figura 10 - Microrregião Passo Fundo e Corede Produção
Fonte: IBGE (2008). 
5.6 Planejamento em nível ou escala metropolitana ou macrolocal
O planejamento em nível ou escala metropolitana ou macrolocal abrange cada região metropolitana do 
país, envolvendo todos os municípios que a constituem. De acordo com Braga e Carvalho (2004), a região me-
tropolitana é um aglomerado urbano composto por vários municípios administrativamente autônomos, mas 
integrados funcional e fisicamente, formando uma