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CONTROLADORIA E AUDITORIA PÚBLICA Programa de Pós-Graduação EAD UNIASSELVI-PÓS Autoria: André de Faria Thomáz 1ª Edição CENTRO UNIVERSITÁRIO LEONARDO DA VINCI Rodovia BR 470, Km 71, no 1.040, Bairro Benedito Cx. P. 191 - 89.130-000 – INDAIAL/SC Fone Fax: (47) 3281-9000/3281-9090 Reitor: Prof. Hermínio Kloch Diretor UNIASSELVI-PÓS: Prof. Carlos Fabiano Fistarol Equipe Multidisciplinar da Pós-Graduação EAD: Carlos Fabiano Fistarol Ilana Gunilda Gerber Cavichioli Jóice Gadotti Consatti Norberto Siegel Julia dos Santos Ariana Monique Dalri Marcelo Bucci Revisão Gramatical: Equipe Produção de Materiais Diagramação e Capa: Centro Universitário Leonardo da Vinci – UNIASSELVI Copyright © UNIASSELVI 2019 Ficha catalográfica elaborada na fonte pela Biblioteca Dante Alighieri UNIASSELVI – Indaial. Impresso por: T465c Thomáz, André de Faria Controladoria e auditoria pública. / André de Faria Thomáz. – Indaial: UNIASSELVI, 2019. 150 p.; il. ISBN 978-85-7141-344-3 ISBN Digital 978-85-7141-345-0 1. Auditoria e controladoria no setor público. - Brasil. II. Centro Universitário Leonardo Da Vinci. CDD 352.430981 Sumário APRESENTAÇÃO ..........................................................................05 CAPÍTULO 1 Introdução ao Estudo da Administração Pública ..................07 CAPÍTULO 2 Uso da Controladoria na Gestão Pública ...............................57 CAPÍTULO 3 Uso da Controladoria na Gestão Pública .............................105 APRESENTAÇÃO Olá, acadêmico! Quando estudamos controladoria, na administração pública, precisamos entender como funciona a divisão do território nacional, pois se faz necessário compreender a divisão de poderes, a forma de governo, o modo de investidura dos governantes, os direitos e garantias dos governados, a organização estatal como matéria constitucional, para que possamos entender o funcionamento do raciocínio do gestor em suas atividades de controladoria na máquina estatal. Desta forma existem dispositivos constitucionais que transformam a organização política do Estado e, por intermédio de legislação complementar e ordinária, a organização administrativa das entidades estatais, de suas autarquias e entidades paraestatais visando à execução desconcentrada dos serviços públicos e outras atividades de interesse coletivo, deixando bem claras a sua utilidade e as formas pelas quais a controladoria atua em suas atividades. Podemos citar, através de algumas observações, que governo e administração pública não se confundem, portanto, existe uma distinção entre ambos. Governo é o conjunto de poderes e órgãos constitucionais em que cada um tem um papel primordial na controladoria e na tomada de decisão. Desta forma, a administração pública é o conjunto de órgãos instituídos para a consecução dos objetivos do governo. É o desempenho permanente e sistemático, legal e técnicos dos serviços próprios do Estado ou por ele assumidos em benefício da coletividade. É o aparelhamento do Estado preordenado à realização de seus serviços objetivando a satisfação das necessidades coletivas. Neste sentido, a controladoria e suas vertentes atuam para que haja controle interno e externo e que estes controles possam auxiliar a fiscalização direta e indireta da máquina pública. Todas as atividades administrativas precisam de um controle para que possam dar uma direção ou um “norte” em suas realizações, na administração pública não é diferente, sendo que o controle precisa ser planejado, considerando as peculiaridades da entidade tais como: objetivos; forma e origem jurídica; dimensão; volume e natureza das operações, como uma bússola que o gestor público terá para se manter em ordem. Esse controle planejado permite responder a questões tais como, o que controlar; como; por que e onde, e principalmente determinar o foco das atividades que serão exercidas. Podemos definir que o controle exerce, na administração sistêmica, papel fundamental no desempenho eficaz de qualquer organização, dando maior ênfase e controle as suas atividades, é através do controle que se pode detectar eventuais desvios ou problemas que podem ocorrer durante a execução de um trabalho, possibilitando a adoção de medidas corretivas para que o processo se reoriente na direção dos objetivos traçados pela organização e assim predeterminar as funções aplicadas dentro destes parâmetros legais e suas atitudes. Podemos em consonância observar que a função de controle está intimamente relacionada com a administração que, ao exercer aquela função, analisa e avalia os resultados obtidos, comparando-os com o que foi planejado ou previsto, objetivando verificar os resultados e sanar possíveis falhas que possam ter ocorrido. Bons estudos! CAPÍTULO 1 INTRODUÇÃO AO ESTUDO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA A partir da perspectiva do saber e fazer, são apresentados os seguintes objetivos de aprendizagem: conceitos e aplicabilidade da administração pública; princípios básicos da administração pública; administração do poder público direto e indireto. 8 Controladoria e Auditoria Pública 9 INTRODUÇÃO AO ESTUDO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Capítulo 1 1 CONTEXTUALIZAÇÃO O principal objetivo da administração pública é ajudar os órgãos públicos para que sejam mais efi cientes, efi cazes e competitivos. Em outras palavras, a administração contribui para o sucesso do planejamento público e estratégico, além da organização. Assim, precisamos ter um bom administrador ou gestor. A capacidade de ser um bom representante da administração pública depende de vários fatores, como a formação profi ssional, a experiência e as habilidades pessoais. A atividade administrativa pode ser resumida em quatro funções: planejamento, organização, liderança e controle. O planejamento é um processo de decisão em relação às atividades que deverão ser desenvolvidas e aos objetivos que deverão ser alcançados no futuro, que pode ser mais próximo ou mais distante. Quando falamos em longo prazo, podemos imaginar algo como um ano, dois anos, cinco anos e até mesmo uma década. Tudo depende do tipo de decisão de planejamento e também do impacto das decisões. Imagine uma decisão de planejamento que envolva uma mudança radical do mercado de atuação ou, então, a construção de uma nova fábrica em outro país. São ações que precisam de mais tempo e de mais recursos para acontecer. Por outro lado, quando falamos de curto e médio prazo, estamos nos referindo a ações que podem acontecer em prazos menores. Objetivos que precisam ser alcançados em um mês ou em um semestre, por exemplo, são ações do tipo, de acordo com o planejamento e suas execuções. A organização é um processo de tomada de decisão em relação à distribuição de um conjunto de recursos, que gera uma estrutura organizada. Ao organizar, portanto, o administrador está delegando as tarefas, formando as equipes e defi nindo como será o processo de comunicação entre as diversas áreas da organização e entre as pessoas, além de decidir de que forma a autoridade e as responsabilidades serão distribuídas na organização. A liderança é um processo de infl uência em relação às ações e forma de pensar de outras pessoas. Também é um elemento muito importante para a realização dos objetivos organizacionais, porque está diretamente relacionada à colaboração dos funcionários e à motivação para o trabalho. O controle é um processo de comparação entre os objetivos pretendidos e os resultados alcançados. Ao controlar, o administrador procura manter o sistema organizacional caminhando na direção correta. 10 Controladoria e Auditoria Pública 2 CONCEITOS E APLICABILIDADE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Já se passaram algumas décadas desde que o sistema organizacional foi implantado e desenvolvido. Desde então, muitos produtos foram criados para atender às necessidades e aos desejos dos sereshumanos. Para as pessoas que vivem atualmente em países industrializados, por exemplo, é difícil imaginar um mundo sem carros, telefones, televisores, computadores e tantos outros bens de consumo. No contexto, têm aumentado também a infl uência das organizações e a busca pelo conhecimento administrativo. Buscamos entender cada vez mais como as organizações funcionam, quais são as características do ambiente onde elas atuam e, fi nalmente, como devem ser administradas para terem sucesso. Uma necessidade no mundo administrativo era defi nir como o sistema organizacional iria se fazer presente nos órgãos públicos, dando ênfase na necessidade de uma evolução e de um controle das contas e pessoas, ou seja, um planejamento tanto estratégico quanto funcional. Assim, nasce a administração pública. A palavra administrar tem origem no latim e seu signifi cado original demonstra subordinação e serviço: ad, direção para, tendência; minister, comparativo de inferioridade; sufi xo ter, que serve como termo de comparação, signifi cando subordinação ou obediência, isto é, aquele que realiza uma função abaixo do comando de outro, aquele que presta serviço a outro (MACHADO, 2014). No atual momento, a busca do conhecimento em relação à administração pública tem enfrentado grandes desafi os. Por um lado, as empresas querem inovar, produzir, vender e lucrar cada vez mais. Por outro, as mesmas empresas geram muitos problemas sociais, econômicos e ambientais. Os administradores devem encontrar um equilíbrio entre os impactos positivos e negativos que as organizações causam na sociedade. 11 INTRODUÇÃO AO ESTUDO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Capítulo 1 No pensamento de Pestana (2014), a administração é o instrumental essencial para o Estado colocar em prática as opções políticas de governo. Pode ser defi nida como a atividade concreta e imediata que o Estado desenvolve para a consecução dos interesses coletivos e, subjetivamente, como o conjunto de órgãos e de pessoas jurídicas aos quais a lei atribui o exercício da função administrativa do Estado. Assim, é de extrema importância denominar que administração pública e governo possuem diferentes conceituações. O governo representa o conjunto de poderes e órgãos constitucionais, de forma fi xa e concreta por suas ações, adentrando em um complexo de funções estatais e básicas cuja a necessidade é determinada pela política de comando, visando à manutenção do Estado maior em sua plena vigência. Por outro lado, a administração pública está ligada diretamente e até mesmo indiretamente às atividades que exerce e prescreve o Estado em sua origem e em proteção da sociedade e seus interesses. A tecnologia da década de 1950 e a necessidade de controle das informações, por exemplo, apesar de serem inovadoras para a época, consumiam muita energia. Eram gigantes e precisavam ser reprogramadas a cada tarefa. Contudo, as empresas foram desenvolvendo máquinas menores, mais rápidas e efi cientes. Hoje em dia, você pode acessar a internet utilizando um aparelho do tamanho de sua mão, fato este que contribui e muito para o desenvolvimento. Estamos passando por um momento da história marcado por diversas transformações causadas pelo avanço tecnológico. A partir da década de 1980, principalmente, os sistemas de comunicação (em especial a internet) permitiram maior circulação de informações e de produtos em lugares distantes. A mudança aparentemente simples causou uma série de transformações no modo como os mercados e os países trocam informações, serviços e produtos. O aumento da velocidade das comunicações também provocou uma aceleração geral nas relações sociais e no modo como as empresas precisam agir, pois elas precisam se adaptar e entregar inovações para o mercado de consumo. Em uma sociedade capitalista, que valoriza o acúmulo de riquezas e incentiva o consumo, adquirir o último modelo de um determinado produto é sinônimo de status social. 12 Controladoria e Auditoria Pública Chave (2011) identifi ca Peter, um reconhecido cientista da área de Teoria de Sistemas, que publicou o livro A Quinta Disciplina. Na obra, o autor lançou o conceito de aprendizagem organizacional. De acordo com a abordagem, as organizações se parecem muito mais com seres vivos do que com máquinas. Assim como acontece com os seres vivos, as organizações são capazes de se adaptar ao ambiente, interpretando e dando sentido às informações que recebem. Assim, as organizações podem gerar inovações e continuar criando valor, garantindo sua sobrevivência. Dentro das organizações, a cultura ética é criada principalmente a partir da transmissão de valores que vêm de cima em direção às camadas hierárquicas inferiores. Um dos efeitos mais importantes da determinação de regras éticas é o controle da busca desmedida do interesse próprio. A busca desordenada do interesse individual cria riscos de desastre coletivo, e a administração pública também segue a regra. Se as pessoas não têm valores ou objetivos coletivos, a tendência é que objetivos individuais se sobreponham aos objetivos organizacionais ou aos atos administrativos. Ainda, a competição livre e justa entre as organizações só é possível quando os valores e as normas criam limites para as ações individuais. Na competição baseada em preço e qualidade, há legalidade e ética. Na competição em que há danos pessoais e patrimoniais, materiais ou morais, os valores éticos são deixados de lado em nome de interesses danosos à sociedade e às organizações. Você sabia que o dinheiro perde valor ao longo do tempo? Que há riscos associados à expectativa dos retornos? Conhece o papel do administrador fi nanceiro na empresa? Percebe a importância do planejamento e do controle na área fi nanceira? Dentro da administração pública, o valor fi nanceiro sofre tais transformações enquanto receitas e despesas, que devem ter projeções em orçamentos para domínio das contas públicas. A imagem a seguir ilustra as inter-relações entre a administração fi nanceira dentro da administração pública. Esta recebe subsídios do planejamento, da economia e da contabilidade para a tomada de decisão em investimentos e fi nanciamentos que, por sua vez, precisam ser monitorados por sistemas de controle para alcançar o objetivo da riqueza da empresa. Observe: 13 INTRODUÇÃO AO ESTUDO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Capítulo 1 FIGURA 1 – INTER-RELAÇÕES DA ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA Planejamento Dados Econômicos Relatórios Contábeis Tomada de Decisão Investimentos e Financiamentos Controle Maximização da Riqueza Administração Financeira X Administração Pública FONTE: Adaptado de Machado (2014, p. 58) Na sequência, você compreenderá os fundamentos da administração fi nanceira relacionados aos conceitos básicos, à função, ao planejamento e ao controle fi nanceiro nas empresas. Você já parou para pensar na diferença entre fi nanças e riqueza? Enquanto o conceito de fi nanças pode ser compreendido como a arte de gerir o dinheiro da empresa, a riqueza é o conjunto de ativos (conquistados por ela ao longo dos anos de operação) e de investimentos (SILVA, 2013). Assim, a riqueza pode ser medida pelo patrimônio líquido (resultado obtido pela diferença de bens e direitos menos as obrigações) da organização. Ativos são bens e direitos das empresas, como conta bancária, duplicatas a receber, veículos, máquinas, imóveis etc. Em função da existência de riscos de perdas fi nanceiras, é fundamental conhecer o perfi l de investidor (conservador, moderado, arrojado ou muito arriscado) para realizar investimentos. No Brasil, de acordo com Silva (2013), o administrador público é tradicionalmente cauteloso em relação à escolha de ativos para aplicar recursos fi nanceiros. Os atos são mensurados de forma aleatória e podem ser distintos ou não dependendo de sua utilização, como a aquisição de prédios públicos e manutenção. 14 Controladoria eAuditoria Pública 2.1 DeFinição de Finanças O termo fi nanças pode ser compreendido como a arte e a ciência da gestão do dinheiro (LIMA, 2011). O dinheiro é a matéria-prima tratada em fi nanças, ou seja, é o objeto de gestão. Contudo, como ocorre a gestão do dinheiro? Da mesma forma que se gerencia qualquer outro ativo: planeja-se seu uso com base em sua disponibilidade e necessidades de “uso”. Executa-se o que foi planejado, ou seja, utiliza-se o dinheiro para as necessidades previstas (e, também, para as imprevistas). Ainda, monitora-se o processo de execução, ou seja, compara-se constantemente o que foi planejado com o que, de fato, está sendo executado (LIMA, 2011). Tal comparação tem por fi nalidade suportar as decisões de cunho fi nanceiro que garantirão o alcance dos objetivos fi nanceiros que foram traçados. Se uma pessoa estabeleceu um objetivo de acumular R$ 100,00 toda semana, de forma a obter após três meses o montante necessário para fazer uma viagem, ela planejará considerando os recebimentos (ex.: salário) e gastos (ex.: pagamento de contas), para que haja a “sobra” semanal dos R$ 100,00. No entanto, imprevistos acontecem e, assim, um defeito no carro da pessoa pode fazer com que ela tenha uma despesa não prevista de R$ 200,00, o que comprometeria o objetivo de ter o dinheiro total para a viagem. Haveria um afastamento entre o que foi planejado e o que acontece, a pessoa tomaria decisões para que o objetivo ainda pudesse ser alcançado. Por exemplo: a partir da ocorrência da despesa não prevista, replanejaria seus gastos de forma a passar a acumular R$ 150,00 pelas próximas semanas (ela deixaria de ir ao cinema, por exemplo), no intuito de compensar o gasto adicional e garantir que acumularia o total necessário para a viagem. Cabe salientar que, no contexto das empresas, também podemos aplicar os conhecimentos fi nanceiros para a interação com as demais áreas estratégicas. Por exemplo: uma empresa pode planejar a gestão do processo de produção a fi m de evitar desperdícios de matérias-primas, otimizando a utilização dos recursos e colaborando com a administração fi nanceira da organização. Em suma, a administração fi nanceira de uma empresa é o gerenciamento do dinheiro dela, ou seja, é o setor que permite que todas as atividades sejam realizadas, já que, sem capital, a organização não pode executar suas atividades operacionais nem desenvolver novos produtos a fi m de crescer no mercado. 15 INTRODUÇÃO AO ESTUDO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Capítulo 1 Assim, a área de fi nanças deve estar sempre em atualização, pois os mercados fi nanceiros mudam rapidamente. No cenário, o administrador fi nanceiro precisa agir na mesma velocidade, pois uma decisão errada poderá deixar a empresa descapitalizada, levando-a à falência. Na prática, podemos entender as fi nanças como a aplicação de uma série de princípios econômicos para maximizar a riqueza ou valor total de uma organização. Pelo princípio da escassez, a empresa deve realizar a alocação efi ciente de recursos, uma vez que são escassos. Pelo princípio do custo-benefício, as vantagens de uma ação devem exceder os custos, o excedente econômico. Já pelo princípio marginal, há um aumento em determinada atividade da empresa, que deve exceder o custo marginal, que é o custo decorrente do acréscimo da produção de uma unidade do bem ou serviço (ALMEIDA, 2003). Os órgãos públicos maximizam seu valor selecionando os investimentos que têm a melhor compensação entre risco e retorno, ou seja, gerindo seu dinheiro (conceito de fi nanças) para adquirir os melhores investimentos (conceito de riqueza). Na administração pública, as receitas não podem ser transformadas em riquezas e sim em meios de distribuição e garantia de subsistência aos membros do Estado. Imagine um empreendedor, dono de uma lanchonete, que identifi ca a possibilidade de aumentar a atratividade de seu negócio, passando a oferecer doces, salgados e sucos de origem orgânica. Para tanto, ele precisa investir na identifi cação dos fornecedores dos ingredientes, desenvolver as receitas e fazer propaganda dos novos produtos. Como são produtos diferentes (doces, salgados e sucos), são necessários investimentos para cada um deles: os fornecedores e os ingredientes são diferentes para cada produto, bem como as receitas. Contudo, ainda que os resultados esperados sejam encorajadores, o empreendedor pode não dispor de todo o capital necessário e, assim, precisa escolher no que investir inicialmente. O empreendedor pesquisa os clientes e identifi ca que eles se sentem atraídos pelos sucos, indicando que a receita adicional (e, consequentemente, o lucro) seria superior à dos doces e salgados. Decide, então, iniciar sua linha de produtos orgânicos pelos sucos, deixando doces e salgados para uma oportunidade futura. 16 Controladoria e Auditoria Pública É possível perceber que, em longo prazo, as decisões fi nanceiras tomadas nas empresas têm refl exos no valor das ações e, consequentemente, na riqueza da empresa. Na administração pública não é diferente. As receitas devem ser incluídas de forma a contribuir para os repasses necessários. A preocupação do Estado, ou melhor, do gestor pela máquina pública está nos controles diretos e indiretos das receitas para uma boa manutenção do patrimônio público. Sobre os ativos, Pestana (2014, p. 60) faz uma importante afi rmação, mencionando que “quanto mais certo for o retorno de um ativo, menos variabilidade e risco ele oferecerá [...]. Os ativos considerados mais arriscados são os que oferecem maiores possibilidades de perda fi nanceira”. Assim, podemos entender que os investimentos de menor risco oferecem uma rentabilidade muitas vezes menor, porém mais garantida do que os investimentos de alto risco, que podem trazer grande rentabilidade. Em tal contexto, o patrimônio público está diretamente relacionado à gestão do dinheiro, já que há perda de valor ao longo do tempo, necessitando, assim, de correção de valores. Ainda, para garantir a maximização das receitas governamentais, é necessário compatibilizar o risco e o retorno das despesas envolvidas nos planejamentos e orçamentos. A administração pública precisa, então, lidar com os diversos aspectos relacionados às receitas: sua disponibilidade e recursos de obtenção, a noção de riqueza atrelada e o conceito do valor do dinheiro no tempo quando tomamos decisões quanto ao retorno esperado de investimentos e os riscos envolvidos. Na sequência, vamos abordar como se dá a administração fi nanceira, que envolve todos esses aspectos. A administração pública entende que a gestão fi nanceira pode ser entendida como uma atividade aplicada à maximização de retornos fi nanceiros, propiciando ao Estado o cumprimento de suas obrigações e a valorização das ações no mercado. Para o Estado e para todas as empresas, independentemente da natureza de sua atividade operacional, podemos destacar duas áreas de decisões fi nanceiras básicas: decisão de investimentos, ou seja, como aplicar os recursos, e decisão de fi nanciamento, que se refere à captação de recursos para viabilizar as atividades da empresa. Em torno das duas grandes áreas existem funções que auxiliam no alcance do melhor resultado fi nanceiro possível para a empresa. 17 INTRODUÇÃO AO ESTUDO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Capítulo 1 Vamos analisar como os recursos infl uenciam na tomada de decisão e na viabilidade fi nanceira, de forma que estes contribuem para a transformação das origens destes recursos, acesse: <https:// www.enap.gov.br/index.php/pt/>. Acesso em: 27 nov. 2018. Estrategicamente, as principais funções que demandam decisões fi nanceiras podem ser observadas na tabela a seguir: TABELA 1 – FUNÇÕES QUE DEMANDAM DECISÕES FINANCEIRAS E RESPECTIVAS FINALIDADES Funções Finalidades Planejamento fi nanceiro Selecionar os ativos mais rentáveis para a empresa. Controle fi nanceiro Avaliaro desempenho fi nanceiro da empresa, o alcance das metas e propor medidas corretivas se for o caso. Administração de ativos Escolher a melhor estrutura de ativos que minimize riscos e maximize retornos, bem como acompanhar as defasagens no fl uxo de caixa para melhor gestão do capital de giro. Administração de passivos Analisar a necessidade de fi nanciamento e gerenciar a estrutura dos fi nanciamentos, a fi m de manter a liquidez para a empresa e reduzir seus custos e riscos fi nanceiros. FONTE: Adaptado de Machado (2014, p. 68) A tabela anterior apresenta algumas defi nições básicas da área fi nanceira dentro da administração pública, que precisam ser avaliadas constantemente pelo administrador fi nanceiro a fi m de mais rentabilidade aos sócios e acionistas da organização. Por exemplo: a seleção dos ativos mais rentáveis está associada à escassez de recursos, ou seja, ao fato de não haver recursos sufi cientes para 18 Controladoria e Auditoria Pública investir em todas as possibilidades, sendo necessário priorizar no que investir e que investimentos manter. Ao mesmo tempo em que se gerenciam os investimentos e ativos, devemos gerenciar as fontes de fi nanciamento e passivos. Tal gerenciamento é representado, basicamente, pelo ciclo e planejamento, execução e controle, com constante monitoramento e decisões que visem garantir o alcance dos objetivos traçados. A seguir, temos um organograma que apresenta uma estrutura básica da área de fi nanças. FIGURA 2 – ORGANOGRAMA REPRESENTATIVO DA ÁREA DE FINANÇAS Finanças Administração de caixa Crédito e contas a receber Contas a pagar Câmbio Planejamento fi nanceiro Sistemas de informação Administração de atributos Orçamentos Contabilidade de custos Contabilidade fi nanceira ControladoriaTesouraria FONTE: Adaptado de Machado (2014, p. 71) Na administração pública, é comum que a responsabilidade do departamento fi nanceiro fi que a encargo de uma única pessoa, que também executa as demais atividades administrativas da organização. 19 INTRODUÇÃO AO ESTUDO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Capítulo 1 O administrador fi nanceiro tem apoio técnico de profi ssionais especializados em tesouraria (tesoureiro ou gerente fi nanceiro) e controladoria (controller ou contador). A tesouraria se liga basicamente à administração de caixa, contas a pagar e a receber, operações de câmbio e planejamento fi nanceiro. Já a controladoria diz respeito à parte contábil, tributária e orçamentária. Controller é o profi ssional contador que exerce a atividade de contabilidade gerencial, ou seja, a contabilidade que não se restringe às exigências formais e legais, mas provê as informações para suportar decisões gerenciais do negócio. Não há um padrão predefi nido para a estrutura do departamento fi nanceiro. No entanto, ele sempre deve cumprir suas funções de planejamento, tesouraria, orçamento, contabilidade e auditoria (controle). O Controller trabalha voltado para a análise e planejamento fi nanceiro, elementos que propiciam as tomadas de decisão. Assim, as principais atividades, segundo Chaves (2011), são: análise, planejamento e controle fi nanceiro, tomadas de decisão de investimentos e de fi nanciamentos. No caso das tomadas de decisão de investimentos e fi nanciamentos, é necessário analisar quais as melhores aplicações, bem como quais as melhores origens dos recursos necessários aos investimentos. Por exemplo: é preciso decidir se os recursos, em determinado momento, devem ser destinados a ativos circulantes (bens/direitos que permitem o giro da empresa: caixa, estoques etc.) ou a ativos permanentes (bens/direitos da empresa: edifi cações, veículos, máquinas etc.), ou seja, são decisões que envolvem prazos diferentes e, usualmente, montantes também distintos. Há ainda as decisões em relação às fontes mais adequadas para fi nanciamento (recursos próprios da empresa, recursos de instituições fi nanceiras ou de outros, como fornecedores ou clientes; e, se de instituições fi nanceiras, de curto, médio ou longo prazo), bem como o risco e o retorno das operações envolvidas tanto nos investimentos quanto nos fi nanciamentos. Nas atividades de análise, planejamento e controle fi nanceiro, é necessário realizar a gestão do caixa (ou seja, o que “entra” e “sai” de dinheiro diante das necessidades e oportunidades existentes), dos orçamentos e da estrutura 20 Controladoria e Auditoria Pública de custos (a qual permite tomar decisões sobre os produtos e serviços comercializados, ou seja, se são rentáveis, e se devemos continuar com eles ou se devemos descontinuá-los; em quais devemos investir para aumentar margem etc.), além de produzir os relatórios com os indicadores de desempenho e com a projeção do balanço patrimonial, demonstrativo de resultados do exercício e demais relatórios. O administrador fi nanceiro contribui para as fi nanças da empresa com a gestão do caixa e o controle da utilização dos recursos fi nanceiros. Para tanto, ele desempenha funções específi cas como tesoureiro e controller. Para que o administrador atue corretamente, tanto na tesouraria quanto na controladoria, é preciso ter conhecimentos aprofundados sobre contabilidade e economia. Os relatórios econômicos e contábeis são importantes ferramentas de planejamento fi nanceiro para a empresa. Vamos entender um pouco mais a inter- relação de cada uma dessas áreas com a administração pública. Com relação à área econômica, a inter-relação está no fato de que podemos considerar que a administração fi nanceira é uma forma de economia aplicada, uma vez que os gestores fi nanceiros precisam compreender o ambiente econômico e acompanhar as mudanças de política, economia e a variação dos níveis de atividade econômica, medida pelo Produto Interno Bruto (PIB). Em resumo, precisam realizar análises micro e macroeconômicas (MACHADO, 2014). No âmbito da microeconomia, os gestores fi nanceiros se preocupam com a análise da oferta e da demanda, estratégias de maximização de lucro e a teoria da formação de preços. Por exemplo: o princípio econômico da escassez menciona que o gestor fi nanceiro precisa estudar a melhor alocação dos recursos, procurando a fonte mais barata de fundos para investir na mais efi ciente combinação de ativos. Nos aspectos macroeconômicos, é necessário acompanhar as questões de infl ação, taxa de juros, nível de atividade e de legislação tributária (MACHADO, 2014). O gestor fi nanceiro necessita atualizar os valores do fl uxo de caixa da empresa e, para isso, precisa acompanhar os relatórios de infl ação divulgados pelos institutos ofi ciais de pesquisa – Fundação Getúlio Vargas (FVG) e Instituto Brasileiro de Geografi a e Estatística (IBGE). 21 INTRODUÇÃO AO ESTUDO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Capítulo 1 Enquanto a microeconomia estuda o comportamento de indivíduos, famílias e empresas, a macroeconomia estuda o comportamento do sistema econômico como um todo: produção ou produto total de uma economia, nível de emprego e poupança, investimento, consumo e nível geral dos preços. Com relação à contabilidade, Lima (2011) destaca os seguintes relatórios contábeis que auxiliam o gestor fi nanceiro a visualizar o alcance das metas da empresa. TABELA 2 – PRINCIPAIS RELATÓRIOS CONTÁBEIS E GERENCIAIS UTILIZADOS PARA CONTROLE NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Demonstração de resultado de exercício – DRE Relatório contábil das vendas, dos custos operacionais e dos encargos fi nanceiros de uma empresa. Por meio dele, obtêm-se informações sobre a lucratividade. Balanço patrimonial – BP Demonstrativo contábil que revela os ativos, os passivos e o patrimônio líquido e apresenta informações sobre o resultado da empresa em relação à posição fi nanceira. Fluxo de caixa – FC Informações sobre entrada e saída dos recursos fi nanceiros. FONTE: O autor As demonstrações e os relatórios contábeis fornecem base para analisaro nível de lucratividade e desempenho fi nanceiro, bem como o cálculo de índices econômicos, fi nanceiros e contábeis para possíveis medidas de ajustes. Se o lucro da DRE projetada for muito baixo, podemos pensar em corte nos custos ou aumento nos preços; se o nível projetado de duplicatas é muito elevado, é possível instituir mudanças na política de crédito da empresa (LIMA, 2013). Assim, com a análise das informações oriundas da economia e da contabilidade, o administrador fi nanceiro tem subsídios consistentes para elaborar o planejamento fi nanceiro necessário para o alcance das metas e dos resultados estabelecidos pela empresa. 22 Controladoria e Auditoria Pública As diversas funções fi nanceiras estão relacionadas e se complementam, provendo o suporte necessário à gestão do negócio, em especial, o planejamento e o controle das fi nanças da empresa, conforme veremos na sequência. O planejamento e o controle são ferramentas de gestão fi nanceira importantes para as empresas. O planejamento fi nanceiro tem o papel de orientar a maximização da riqueza da empresa e do acionista, enquanto o controle fi nanceiro permite acompanhar as ações que foram planejadas e verifi car se a maximização da riqueza da empresa foi alcançada (LIMA, 2011). Nos casos em que o sistema de controle fi nanceiro, ou seja, a controladoria, identifi car possíveis difi culdades no cumprimento do planejamento inicial, a empresa poderá analisar a necessidade de readequar suas ações fi nanceiras e evitar mais perdas em suas operações e investimentos. Considerando o cenário, vamos compreender os conceitos de planejamento e controle fi nanceiros, planejamento orçamentário, funções da controladoria e análises das despesas fi nanceiras. Planejar e controlar são receitas básicas a serem seguidas pelo administrador fi nanceiro para alcançar o objetivo de maximizar a riqueza da empresa. Podemos entender o planejamento fi nanceiro como uma ferramenta que fornece diretrizes para dirigir, coordenar e controlar ações para o funcionamento e a permanência da empresa no mercado (LIMA, 2011). Já o controle fi nanceiro é uma ferramenta que objetiva acompanhar o desempenho fi nanceiro da empresa, apresentando análises sobre possíveis diferenças entre resultados previstos e realizados, procedendo correções para que a empresa possa alcançar os objetivos originalmente traçados (LIMA, 2011). Machado (2014) acrescenta que o planejamento fi nanceiro pode ser realizado, para curto prazo, no nível operacional e, para longo, no nível estratégico. São exemplos de ações do planejamento de curto prazo: estimar o tempo necessário para a produção, quantifi car a matéria-prima, as necessidades de mão de obra direta e as despesas operacionais. São exemplos de ações do planejamento de longo prazo: embasar as decisões de investimentos e de fi nanciamentos considerando os custos de capital, a estrutura de capital e a criação de valor para a empresa. É importante salientar que os planos se interligam. Assim, a partir do planejamento de curto prazo, podemos projetar a DRE, o BP e o orçamento de caixa, bem como desenvolver o plano de fi nanciamento em longo prazo e o plano 23 INTRODUÇÃO AO ESTUDO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Capítulo 1 de investimento de capital, sendo que o investimento de capital são os gastos realizados em ativos permanentes. O planejamento fi nanceiro considera, ainda, os riscos associados às decisões fi nanceiras, tais como o risco econômico (ou operacional), que é o risco inerente à atividade da empresa e às características do mercado, por exemplo: sazonalidade da demanda, tecnologia, variação no crescimento econômico e nas taxas de juros etc., e o fi nanceiro, que refl ete as decisões de fi nanciamento e a capacidade da empresa de honrar suas dívidas no prazo contratado. Considerando os cenários instáveis no ambiente econômico, político e social, que acarretam riscos ao desempenho da empresa, é prudente revisar o planejamento de forma constante. Machado (2014) destaca que, quanto mais sazonal a receita da empresa, mais curto deve ser o prazo de revisão do planejamento. O planejamento e o controle fi nanceiro são, portanto, ferramentas que permitem ao gestor analisar e projetar o crescimento da empresa, identifi car possíveis ajustes para alcançar os resultados esperados e tomar decisões de investimentos e fi nanciamentos. Para auxiliar o Controller a planejar a entrada e saída de recursos do caixa da empresa existe o planejamento orçamentário (orçamento geral), que é uma ferramenta de planejamento estratégico. De acordo com Machado (2014), para chegar à composição do orçamento geral da empresa, é necessário elaborar orçamentos específi cos: de vendas; de produção, de matérias-primas, de mão de obra direta; de custos indiretos de fabricação; de custo de produção; de despesas de vendas e administrativas; de investimentos; de aplicações fi nanceiras e fi nanciamentos. Ainda, devemos elaborar a análise das movimentações fi nanceiras, a demonstração do fl uxo de caixa projetado (orçamento de caixa) e a demonstração do resultado projetado (orçamento de resultados). Silva (2013) destaca que a fase do planejamento orçamentário, que envolve a projeção de cenários econômicos e fi scais, é uma das mais importantes. Duas questões necessitam de atenção no momento de planejar o orçamento: 1. As condições econômicas e fi nanceiras (taxa de câmbio, taxa de juros etc.) se alteram ao longo do tempo. Portanto, os dados para projeção de índices e taxas de juros devem ser revisados periodicamente. 24 Controladoria e Auditoria Pública 2. A legislação tributária sofre alterações frequentes. Portanto, as condições tributárias devem ser atualizadas de acordo com as regras válidas para a época da elaboração do orçamento. Assim, com informações consolidadas nos orçamentos específi cos, associadas às análises econômicas e fi scais, o Controller pode elaborar o orçamento geral, que serve de ferramenta de planejamento fi nanceiro para os órgãos públicos. No entanto, não podemos esquecer que o planejamento orçamentário não pode ser estático. Ele deve ser acompanhado e revisado periodicamente durante sua vigência, a fi m de saber se os objetivos estão sendo alcançados ou se é necessário algum ajuste de valor devido a variáveis, como juros, infl ação e taxa de câmbio. 3 FUNÇÕES DE CONTROLADORIA As funções de controladoria são uma importante área de atuação fi nanceira, cuja fi nalidade é garantir informações adequadas para fundamentar as tomadas de decisão nas empresas. É um setor interno que tem por objetivo fornecer relatórios gerenciais completos, passando ao gestor uma visão real e objetiva do desempenho organizacional, a fi m de reduzir os custos e desperdícios e aumentar a produção. Nas empresas de grande porte, a controladoria pode estar dividida em controladoria administrativa e controladoria contábil. Podemos listar como funções da controladoria o suporte informacional, o controle interno, o planejamento tributário e a elaboração do orçamento. Além da apresentação de dados devem contribuir com o processo decisório e de gestão da empresa. Para exercer a função de controladoria, há nas empresas o controller. O controller poderá elaborar relatórios a fi m de realizar uma análise comparativa entre os padrões de controle estabelecidos e os resultados obtidos em determinado período de tempo, proporcionando ao gestor a oportunidade de realinhar seus objetivos. Identifi ca-se, na prática de mercado, que há uma visão tradicional e uma visão moderna da função do controller (LIMA, 2011). • Na visão tradicional, trata-se de uma atitude passiva. Mesmo visualizando os diversos riscos da operação, sua função é apenas apontá-los aos gestores que podem tomar as decisões. • Na visão moderna, trata-se de uma atitude mais ativa se comparada à visão tradicional, uma vez que o controller pode infl uenciar no desempenhoda empresa por meio da participação em decisões estratégicas para a organização. 25 INTRODUÇÃO AO ESTUDO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Capítulo 1 Assim, vai fi cando no passado a visão de que a controladoria abrange apenas a organização e a apresentação de informações extraídas dos relatórios contábeis. Na atualidade, é assumida uma abordagem mais dinâmica, que envolve planejamento estratégico, previsão de cenários e análise de novas oportunidades para os negócios da empresa, perpassando as áreas de fi nanças, contabilidade, tributação e de operações da organização. No processo de planejamento fi nanceiro, é fundamental analisar e controlar a despesa fi nanceira. A empresa realiza investimentos e, em muitos casos, capta recursos por meio de fi nanciamentos com terceiros no mercado. Os fi nanciamentos estão diretamente relacionados às despesas fi nanceiras, uma vez que, para tomar dinheiro emprestado, a empresa necessita remunerar o capital fi nanciado. As despesas impactam no lucro empresarial e, para se tornar atrativo, o investimento da empresa precisa ter uma taxa de rentabilidade maior que a taxa de juros contratada. Então, o administrador fi nanceiro se preocupa em planejar, controlar e analisar as despesas fi nanceiras. Uma ferramenta útil é o planejamento de operações fi nanceiras, que é realizado por meio do orçamento das despesas fi nanceiras. Para Lima (2011, p. 76), a informação básica para se iniciar a elaboração do orçamento de despesas fi nanceiras é o “[...] volume de geração de caixa antes das despesas fi nanceiras”. Na elaboração do orçamento, é importante observar que devem separar os saldos dos empréstimos já realizados do saldo dos empréstimos novos. Vamos para três observações, de acordo com Lima (2011): 1. A taxa que incide nos empréstimos já realizados é a taxa contratada respectivamente para a época da operação fi nanceira. 2. No caso de novas operações, as taxas de juros podem ser compatibilizadas a partir do início do empréstimo e com ajuste do valor no orçamento de operações. 3. Os empréstimos devem ser agrupados por modalidade e por moeda de indexação (se o empréstimo é em dólar, pesos, euro, iene etc.). Se o empréstimo estiver indexado com a moeda estrangeira, além da taxa de juros, vai incidir na variação cambial, que é a fl utuação da taxa de câmbio. 26 Controladoria e Auditoria Pública Assim, podemos concluir que os analistas fi nanceiros devem organizar seus relatórios, separando cada contrato de empréstimo e de investimento com o objetivo de realizar um maior e melhor controle. Ainda, é possível monitorar a correta aplicação das taxas e variações cambiais contratadas. Tendo em vista que as despesas oriundas das operações fi nanceiras podem afetar a lucratividade e a rentabilidade, torna-se fundamental realizar o planejamento das operações para que se possa maximizar a riqueza da empresa. Neste capítulo, você pôde compreender que o planejamento e o controle fi nanceiro são fundamentais para acompanhar o desempenho da administração pública. O planejamento orçamentário auxilia na gestão estratégica dos recursos fi nanceiros da organização e, somado às funções desempenhadas pela controladoria e à análise das despesas fi nanceiras, propicia melhores condições para a tomada de decisão no âmbito da administração pública. 4 PRINCÍPIOS BÁSICOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Dentro da administração pública encontramos o Poder Executivo e suas ramifi cações, muitas vezes específi cas com objetivos próprios e característicos com funções e objetos singulares. Um dos objetos de grande importância é o Direito Administrativo, podendo ser considerado tanto organizacional como funcional, de acordo com suas aplicabilidades. Dentro do campo funcional signifi ca o conjunto de atividades do Estado que auxiliam as instituições políticas, com a função de organizar e realizar as rotinas públicas, já no campo organizacional é destinado para manter a ordem e cumprimentos dos planejamentos e orçamentos. Assim, temos os princípios que servem para criar um caminho, ou seja, para nortear, contribuindo para o andamento das atividades estatais. Dentro do âmbito público, contamos com os princípios que são responsáveis por organizar toda a estrutura, mostrar requisitos básicos para uma boa administração, dar uma segurança jurídica aos cidadãos e atribuir e conferir obrigações aos indivíduos que regem o Estado. O propósito é inibir o abuso de poder, além de manter a ordem. 27 INTRODUÇÃO AO ESTUDO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Capítulo 1 4.1 PrincÍPios EXPlÍcitos e ImPlÍcitos do Direito AdministratiVo Os princípios têm função norteadora de acordo com caput do art. 37 da CF/88. Com a promulgação da EC 19/1998, passaram a ser esses princípios explícitos, a saber: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e efi ciência (este último acrescentado pela emenda referida), para melhor entendimento e compressão da matéria em voga. A Lei 9.784/1999, que ilustra as rotinas a serem seguidas pelos processos administrativos no âmbito federal, também inclui a efi ciência no rol dos princípios que informam a administração pública. Ainda, dá maior comprometimento na execução e de forma mais clara, sem que haja interesse das partes em seu não cumprimento. 4.2 PrincÍPios EXPlÍcitos da Constituição Federal Os princípios atuam dentro dos entes públicos como um termômetro para controle das leis e da forma de sua atuação, é estudado sob diversos aspectos e em várias áreas do conhecimento, com enfoque em gestão, controle, informações entre outros pontos. 4.2.1 Princípio da legalidade De acordo com o art. 5°, II, da CF/88, ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei. Assim, é lícito fazer tudo aquilo que a lei não proíbe e sem prejuízo físico, moral, fi nanceiro ou outros. É necessário o punho da legislação, que determina atuação administrativa e limites dentro da lei para que a legalidade seja cumprida e suas funções possam ser bem seguidas e cumpridas. Um ponto importante é que a lei deve ser seguida sem alterações prévias. As atividades administrativas não podem ser contra legem. Ainda, não praticar a praeter legem, somente em necessidade pelos magistrados. Apenas praticar secundum legem, ou seja, os costumes aplicados na lei por efeitos culturais, por exemplo. 28 Controladoria e Auditoria Pública Quando acontecem alguns atos eventualmente praticados por desobediência, são considerados atos inválidos e podem ter sua invalidade decretada pela própria administração. Assim, as atividades normativas que regem a administração pública não poderão inovar o ordenamento jurídico. Não poderão criar direitos ou obrigações que não estejam, previamente, estabelecidos em lei, ou que não estejam em formatos dentro da legislação. É preciso sempre observar as possibilidades que o Poder Executivo aplica sobre a formação dos entes públicos, dentro do direito positivista deve seguir sempre as bases constitucionais. Tais hipóteses possuem caráter excep¬cional, sendo a principal a edição de medidas provisórias e de leis delegadas, cuja edição deve ser autorizada por resolução do Congresso Nacional e, suas aplicabilidades, dispostas em lei. Podemos conferir os dois atos (medidas provisórias e leis delegadas), entretanto não são atos administrativos em sentido próprio, e sim atos de natureza legislativa. De acordo com os atos administrativos em sentido próprio, os decretos autônomos previstos no art. 84, VI, da CF/88: Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República: VI – dispor, mediante decreto, sobre: a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos; b) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos. Vamos aprofundar um pouco mais nosso conhecimento sobre as formas e os atos administrativose seus refl exos, acesse: <file:///C:/Users/ATI%20RH/Downloads/83069-Texto%20do%20 artigo-127258-2-10-20150318%20(1).pdf>. Acesso em: 27 nov. 2018. 4.2.2 Princípio da moralidade Um requisito de validade do ato administrativo. Em consequência, o ato contrário à moral administrativa não deve ser revogado, e sim declarado nulo. Ainda, como se trata de controle de legalidade ou legitimidade, este pode ser efetuado pela administração e, também, pelo Poder Judiciário (desde que provocado). 29 INTRODUÇÃO AO ESTUDO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Capítulo 1 A moral administrativa liga-se à ideia de probidade e de boa-fé. A Lei 9.784/1999, art. 2º, parágrafo único, refere-se a tais conceitos nos processos administrativos. Serão observados, entre outros, os critérios de atuação segundo padrões éticos de probidade, decoro e boa-fé. A doutrina enfatiza que a moralidade administrativa independe da concepção subjetiva (pessoal) de conduta moral, ética que o agente público tenha. Importa a noção objetiva, embora indeterminada. O vocábulo "objetivo", aqui, signifi ca que não se toma como referência um conceito pessoal, subjetivo, mas um conceito impessoal, geral, anônimo de moral, que pode ser obtido a partir da análise das normas de conduta dos agentes públicos presentes no ordenamento jurídico. É evidente que "moral administrativa" consiste em um "conceito jurídico indeterminado". Conquanto indeterminado, trata-se de conceito jurídico, portanto, objetivo, e não pessoal, subjetivo. O § 4° do art. 37 do Texto Magno cuida da lesão à moralidade, referindo-se à improbidade administrativa, nos seguintes termos: “Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível”. O art. 85, V, da Carta da República tipifi ca como crime de responsabilidade os atos do Presidente da República que atentem contra a probidade administrativa. O artigo a seguir nos traz um tema bem importante sobre as atitudes e comportamentos dos agentes públicos e as formas de controle e punição sobre atos errados. <http://g1.globo.com/jornal- nacional/noticia/2018/04/projeto-que-altera-regras-para-punir- agentes-publicos-gera-polemica.html>. Acesso em: 27 nov. 2018. 30 Controladoria e Auditoria Pública 4.2.3 Princípio da impessoalidade Quando existe ato de qualquer natureza publicado ou praticado com objetivo prévio ou diverso de tentar ou satisfazer o interesse público, este será considerado nulo por nepotismo ou desvio da fi nalidade primária. O ato revogado é considerado ato concluso e válido, sem que haja nenhum vício ou ato que deixe desconfi anças. O poder público não poderá infl uenciar ou cogitar efeitos de suas origens. Já quando falamos em atos anulados estamos descrevendo atos que produzem efeitos retroativos ou de autotutelas, como quando citamos explicitamente os dispositivos constitucionais. O art. 37, lI, da CF/88 impõe o concurso público como condição para ingresso em cargo efetivo ou emprego público (oportunidades iguais para todos). Ainda, o art. 37, XXI, da CF/88 exige que as licitações públicas assegurem igualdade. Assim, podemos observar o desdobramento do princípio da impessoalidade. Tem por escopo proibir a vinculação de atividades da administração em relação à pessoa dos administradores. É preciso evitar que estes utilizem a propaganda ofi cial para sua promoção pessoal. Ainda, ressalta-se, mediante o exposto, e por fi nalidade, que a Lei 9.784/1999 se refere a ambas as acepções do princípio da impessoalidade. 4.2.4 Princípio da publicidade Será exigida a publicação, em órgão ofi cial, como requisito de efi cácia dos atos administrativos que norteiam a administração pública e seus atos administrativos. Devem produzir efeitos externos e atos que impliquem ônus para o patrimônio público. Este exige a transparência da atuação administrativa em sua totalidade. A publicidade dos fatos não está ligada à validade do ato, mas à efi cácia, ou seja, enquanto não publicado, o ato não está apto a produzir efeitos positivos ou não. Assim, não poderá concluir o ato praticado inteiramente por publicações duvidosas ou em hipóteses de estar em estado de obrigatoriedade até que sua publicação aconteça. A Lei 9.784/1999 explicita, como critério de observância obrigatória no âmbito dos processos administrativos federais, a divulgação ofi cial dos atos administrativos, ressalvadas as hipóteses de sigilo previstas na Constituição (Art. 2°, V, parágrafo único), assim como observamos os dispositivos legais em vigor 31 INTRODUÇÃO AO ESTUDO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Capítulo 1 e que favorecem o controle administrativo. No mesmo sentido segue o parágrafo único do art. 61 da Lei 8.666/1993, que estabelece como requisito indispensável a publicação resumida do seu instrumento na imprensa ofi cial. Segundo o inciso XXXIII do art. 5° da CF/88, todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado. Assim, a forma mais ampla e de controle utilizada para abranger a cidadania é fundamentada na exigência de motivação, pois esta é essencial para assegurar o efetivo controle da administração pública, inclusive o controle popular, uma das mais evidentes manifestações do exercício da cidadania. 4.2.5 Princípio da efi ciência Fundamentação legal para que seja publicado o princípio da efi ciência: • privilegiar a aferição do atingimento de resultados; • ampliação da autonomia administrativa de entidades e órgãos públicos; • redução dos controles das atividades-meio. • presente nos contratos de gestão previstos no § 8° do art. 37 da Carta Política, dispositivo também incluído pela EC 19/1998. § 8º A autonomia gerencial, orçamentária e fi nanceira dos órgãos e entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser fi rmado entre seus administradores e o poder público, que tenha por objeto a fi xação de metas de desempenho para o órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998): I - o prazo de duração do contrato; II - os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e responsabilidade dos dirigentes; III - a remuneração do pessoal. Para o princípio da efi ciência, acontece a exoneração do servidor público, conforme o art. 41 da CF/88: Art. 41. São estáveis após três anos de efetivo exercício os servidores nomeados para cargo de provimento efetivo em virtude de concurso público (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998): § 1º O servidor público estável só perderá o cargo: 32 Controladoria e Auditoria Pública I - em virtude de sentença judicial transitada em julgado; II - mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada ampla defesa; III - mediante procedimento de avaliação periódica de desempenho, na forma de lei complementar, assegurada ampla defesa. Mais um exemplo, também quanto ao primeiro aspecto, temos no art. 39, § 2°, da CF/88: § 2º A União, os Estados e o Distrito Federal manterão escolas de governo para a formação e o aperfeiçoamento dos servidores públicos, constituindo-se a participação nos cursos um dos requisitos para a promoção na carreira facultada. Para isso, a celebração de convênios ou contratos entre os entes federados. Assim, será possibilitada a apreciação, pelo Poder Judiciário, de um ato administrativo quanto à efi ciência. 4.2.6 Princípio da publicidade Será exigida a publicação, em órgão ofi cial, como requisito de efi cácia dos atos administrativos. Devem produzir efeitos externos de todos os atosque impliquem ônus para o patrimônio público e que estão envolvidos na área de suas realidades, dando exigência de transparência da atuação administrativa quando se trata de publicação no controle do Estado. A publicidade não está ligada à validade do ato, mas à efi cácia, ou seja, enquanto não publicado, o ato não está apto a produzir efeitos legais e com fl uxos de movimentação dos atos públicos. Não se pode confi rmar que o ato já esteja inteiramente formado enquanto não ocorre a sua publicação. De acordo com a CF/88, derivada do princípio da indisponibilidade do interesse público, deve ser possibilitado, da forma mais ampla possível, o controle da administração pública pelos administrados. Ex.: art. 2º, parágrafo único, V, da Lei 9.784/99; art. 61, da Lei 8.666/93; art. 5º, inciso XXXIII e XXXIV (direito de petição e certidões) e art. 93, X, da CF/88 (decisões em sessão pública). Segue o princípio implícito da Constituição Federal para controle da administração pública em decorrência dos fatos movimentados pelo poder do Estado. 33 INTRODUÇÃO AO ESTUDO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Capítulo 1 4.2.7 Supremacia do interesse público Poderá acontecer um confl ito entre o interesse público e o interesse particular, porém este deverá prevalecer e tutelado pelo poder do Estado. Entretanto, os direitos e garantias individuais expressos na Constituição, ou dela decorrentes para todos os indivíduos, devem ser capazes de responder pelos atos praticados. O princípio está ligado diretamente à decorrência das instituições adotadas, do regime democrático e do sistema representativo resultando na presunção relativa de todos os atos do Estado que estejam pautados pelo interesse público e determinados pela lei e pela CF. Este não poderá ser ligado diretamente ao presente em todos os atos administrativos, porém tem incidência direta no poder extroverto, também conhecido como poder de império, de acordo com a estrutura dos membros componentes do Estado. - Não poderá haver interesse público dentro Atos de gestão e atos de mero expediente Administração Pública atua como agente econômico Contudo, em casos particulares, quando a administração atua internamente em suas atividades, praticando os denominados atos de gestão e atos de mero expediente, não há incidência direta do princípio da supremacia do interesse público. Não há obrigações ou restrições que necessitem ser impostas aos administrados, sem que haja movimentação dos atos públicos praticados pelos indivíduos da sociedade. Por classifi cação geral, também não há manifestação direta do princípio da supremacia do interesse público quando a administração pública atua como agente econômico, ou seja, quando intervém no domínio econômico. No caso, a atuação da administração pública é regida predominantemente pelo direito privado sem que aconteça o fomento público dos atos praticados dentro das movimentações que o Estado prevalece em seus princípios legais. Prerrogativas do interesse público podem e devem ser primícias de prioridade dentro da capacidade do Estado para a garantia da ordem e organização de acordo com a CF. Algumas formas de intervenção na propriedade privada: • desapropriação (assegurada justa e prévia indenização); • requisição administrativa (interesse público autoriza o uso da propriedade privada, sem re-muneração, só havendo indenização ulterior, se houver dano; 34 Controladoria e Auditoria Pública • tombamento de um imóvel de interesse histórico; • a existência das cláusulas exorbitantes nos contratos administrativos, possibilitando à administração, por exemplo, modifi car ou rescindir unilateralmente o contrato quando este for classifi cado como fonte de assegurar os princípios legais citados; • as diversas formas de exercício do poder de polícia administrativa, traduzidas na limitação ou condicionamento ao exercício de atividades privadas, tendo em conta o interesse público e suas origens; • o ônus processual é do administrado. Há a presunção de legitimidade dos atos administrativos. Os particulares devem ter o ônus de provar eventuais vícios que entendam existir no ato, a fi m de uma decisão administrativa ou provimento judicial que afaste a sua aplicação dentro do poder público e das funções de organização. 4.2.8 Indisponibilidade do interesse público Todos os bens ou interesses públicos são indisponíveis, vale dizer, não pertencem à administração ou aos seus agentes públicos. É necessária apenas a sua gestão em prol da coletividade, verdadeira titular dos direitos e interesses públicos garantindo a vivência e estrutura da sociedade. Poderá ser considerada a indisponibilidade do interesse público se está presente diretamente em todos os atos da administração, na atividade de meio e fi m, interesse público primário e secundário, no regime de direito privado e em todos os agentes econômicos envolvidos e praticados. Vejamos algumas hipóteses: • aplicar ou renunciar multas, tributos, tarifas, salvo se houver enquadramento em alguma hipótese de renúncia expressamente prevista em lei (por exemplo: anistias, remissões, transações); • desenvolver ou alienar qualquer bem público enquanto este estiver afetado em uma destinação pública específi ca; alienar desafetado bem sem prévia licitação; venda de bem imóvel da adm. direta (autarquia ou fundação pública) sem autorização legislativa e consentimento do Estado em legislação vigente; • todos os interesses públicos primários são os interesses diretos do povo, os interesses gerais imediatos ou praticados de forma ilegal; • os interesses públicos secundários são os interesses imediatos do Estado na qualidade de pessoa jurídica, titular de direitos e obrigações (interesses meramente patrimoniais). O Estado busca aumentar sua riqueza, 35 INTRODUÇÃO AO ESTUDO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Capítulo 1 ampliando receitas ou evitando gastos. Também são mencionados como interesses secundários os atos internos de gestão administrativa, ou seja, as atividades-meio da administração, que existem para fortalecê-la como organismo, mas que só se justifi cam se forem instrumentos para que o organismo atue em prol dos interesses primários. Ainda, constam a movimentação e o interesse público secundário: • estado tributar desmesuradamente os administrados; • pagar remunerações ínfi mas para seus servidores; • não pagar indenizações cíveis quando ocasionasse danos aos administrados; • pagar indenizações irrisórias nas desapropriações. 4.2.9 Autotutela O poder de autotutela possibilita à administração pública controlar seus próprios atos, apreciando-os quanto ao mérito e quanto à legalidade da primazia dos direitos e princípios. O princípio da autotutela instrumenta a administração para a revisão de seus próprios atos, consubstanciando um meio adicional de controle da atuação da administração pública. Reduz o congestionamento do Poder Judiciário e facilita as movimentações da administração pública e do gestor que está em cargo de sua guarda. De acordo com a Súmula 473 do STF, a administração pode anular seus próprios atos quando eivados de vícios que os tomem ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial e do poder público. A autotutela é um poder de revisão da administração pública se baseando em seus próprios atos (anulação-ilegalidade/revogação – conveniência ou oportunidade). Já o termo tutela designa o controle que a administração direta possui em relação aos órgãos da administração indireta (supervisão) do Estado e do Poder Público. 36 Controladoria e Auditoria Pública 4.2.10 Continuidade do serviço público Princípio que preza pela continuidade dos serviços públicos e implícito, decorrente doregime de direito público. Os pontos que devem ser considerados são a administração pública direta e a indireta (prestadoras de serviços públicos). Abrange a prestação de serviços públicos em sentido estrito. São prestações que representam, em si mesmas, utilidades materiais fruíveis diretamente pela população em geral. São efetuadas diretamente ou por meio de delegatórios. Serão excluídas a atuação do Estado como agente econômico em sentido estrito (Estado-empresário), a atividade política de governo (formulação de políticas públicas), a atividade legislativa e jurisdicional de acordo com a legislação atual. A obrigação para que os serviços públicos prestados à população sejam adequados está expressa no art. 175, parágrafo único, IV, da CF/88. A Lei 8.987/1995, que regula a prestação de serviços públicos sob regime de concessão e de permissão, defi ne serviço adequado como aquele que atenda aos requisitos expressos, dentre os quais se encontra o da continuidade e de acordo com o planejamento organizacional e governamental. 4.2.11 Princípio da razoabilidade Dentro do direito administrativo, pensamos ser mais usual a referência ao "princípio da razoabilidade" como um gênero, constituindo a noção de proporcionalidade de uma de suas vertentes, comumente relacionada a situações que envolvem atos administrativos sancionatórios. Seja como for, certo é que, no âmbito do direito administrativo, os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade encontram aplicação especialmente no controle de atos discricionários que impliquem restrição ou condicionamento a direitos dos administrados ou imposição de sanções administrativas. Deverão ser esclarecidas todas as ações ou atos praticados no controle de legalidade ou legitimidade. Não se avaliam conveniência e oportunidades administrativas do ato. Sendo o ato ofensivo aos princípios da razoabilidade ou da proporcionalidade, será declarada sua nulidade. O ato será anulado, e não revogado. 37 INTRODUÇÃO AO ESTUDO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Capítulo 1 QUADRO 1 – COMPARABILIDADE DOS ATOS E PRINCÍPIOS Legalidade ou legitimidade Validade (meios adequados e necessidade de utilização pelo interesse público) Razoabilidade e proporcionalidade Nulidade Adm. Pública e Poder Judiciário Conveniência ou oportunidade Autocontrole Questão de mérito Revogação Adm. Pública Razoabilidade Binômio: adequação (meios empregados x resultados almejados do interesse público) e necessidade (utilidade do meio empregado ao objetivo pretendido). Proporcionalidade Está relacionada à proibição de excesso ou abuso de poder especialmente nos atos sancionatórios (meios e restrições empregados x fi ns almejados, ou seja, relação custo- benefício). FONTE: O autor Todavia, podemos resumir que o princípio da razoabilidade tem por escopo aferir a compatibilidade entre os meios empregados e os fi ns visados na prática de um ato administrativo. Precisamos evitar restrições inadequadas, desnecessárias, arbitrárias ou abusivas por parte da administração pública, para controlar as bases legais que regem. O ato que interfere na razoabilidade ou proporcionalidade é um ato ilegítimo (não é meramente inconveniente ou inoportuno) e deve ser anulado (não é cabível cogitar revogação sob o fundamento de que o ato seja desarrazoado ou desproporcional), deixando este ímprobo de suas vontades legais. 38 Controladoria e Auditoria Pública 4.2.12 Princípio da motivação Os motivos são os fundamentos e de direito do ato administrativo. Todos os atos administrativos requerem um motivo lícito. Motivação é a exposição do motivo. Pode se tratar de uma decorrência do princípio da publicidade. A população não deve apenas conhecer o ato, mas também as razões que levaram à realização do ato. Qualquer ato administrativo permite a motivação, que somente é obrigatória nas hipóteses expressamente previstas no art. 50 da Lei 9.784/99. De acordo com a teoria dos motivos determinantes, a motivação de um ato vincula sua validade, ou seja, o ato somente é válido se a motivação for verdadeira ou provado pelos movimentos. Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos, quando: I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses; II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções; III - decidam processos administrativos de concurso ou seleção pública; IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório; V - decidam recursos administrativos; VI - decorram de reexame de ofício; VII - deixem de aplicar jurisprudência fi rmada sobre a questão ou discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatórios ofi ciais; VIII - importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato administrativo. § 1° A motivação deve ser explícita, clara e congruente, podendo consistir em declaração de concordância com fundamentos de anteriores pareceres, informações, decisões ou propostas que, neste caso, serão parte integrante do ato. § 2° Na solução de vários assuntos da mesma natureza, pode ser utilizado meio mecânico que reproduza os fundamentos das decisões, desde que não prejudique direito ou garantia dos interessados. § 3° A motivação das decisões de órgãos colegiados e comissões ou de decisões orais constará na respectiva ata ou termo escrito. 4.2.13 Princípio da fi nalidade Os atos administrativos devem ser dirigidos unicamente pelos interesses da administração pública e de acordo com a vontade do Estado. O desrespeito fere o princípio que constitui o desvio de fi nalidade. Devemos antes relacionar o princípio aos da impessoalidade etc. 39 INTRODUÇÃO AO ESTUDO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Capítulo 1 O desvio de fi nalidade consiste em um vício objetivo caracterizado pelo distanciamento entre o exercício da competência e a fi nalidade legal. Quem não possui competência não pode realizar um ato administrativo dentro dos padrões públicos. Lima (2011) menciona o desvio de fi nalidade, que pressupõe o animus, enquanto intenção deliberada do gestor de ofender o interesse público. Portanto, o erro ou inefi ciência do gestor conduz somente para a ilegalidade. Assim, a fi nalidade é invariável (interesse público), ao passo que o objeto é variável (resultado prático almejado), sem ferir ou macular os demais princípios. 4.2.14 Princípio da ampla defesa e contraditório Independentemente da acusação ou forma, todos os acusados em processos judiciais e administrativos têm o direito de utilizar todos os meios lícitos para poderem demonstrar sua inocência ou para pleitear a aplicação de uma pena mais moderada. A aplicação de qualquer sanção sem que seja dada a oportunidade de defesa para o acusado se torna ilegal. Assim, instrumentos como verdade sabida, termo de declarações e meras sindicâncias não são aptos para a aplicação de sanções. De acordo com a Súmula Vinculante 5, “o advogado não é essencial para a defesa em um processo administrativo disciplinar”. Podemos concluir que o contraditório é uma decorrência do princípio democrático, pois permite a participação, na formação das decisões estatais, de todos aqueles que podem ter seus interesses afetados. No processo, o contraditório tem dois aspectos: primeiramente, ciência dos atos processuais (por intimação pessoal ou por edital) e, depois, a manifestação em relação aos atos. O primeiro aspecto é um direito do interessado e, o segundo, é uma faculdade, que pode ou não ser exercida por ele, quando for considerado ato ilícito ou de forma preliminar. 40 Controladoria e Auditoria Pública 4.2.15 Princípio da segurança jurídica O princípio está relacionado à estabilidade das relações jurídicas. Os princípios da segurança jurídica e da proteção à confi ança passaram a constar de forma expressa no art. 54, da Lei 9.784/99: “O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis paraos destinatários decai em 5 (cinco) anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé”. A prescrição e a decadência estão ligadas aos fatos jurídicos. A ordem jurídica confere destaque ao princípio da estabilidade das relações jurídicas ou, como se tem denominado atualmente, ao princípio da segurança jurídica, sem que se pronunciem atos ilegais dos princípios. Portanto, há a clara intenção de sobrelevar o princípio da proteção à confi ança. Após cinco anos e desde que tenha havido boa-fé, fi ca limitado o poder de autotutela administrativa. Em consequência, não mais poderá a administração suprimir os efeitos favoráveis que o ato produziu para seu destinatário ou acusados durante os atos administrativos praticados por suas origens. O Poder Normativo da Administração (doutrina moderna) pode também se sujeitar ao princípio da segurança jurídica, desde que confi gure dois requisitos: a ruptura inesperada da disciplina vigente e a imprevisibilidade das modifi cações. Em tais hipóteses, cabe à Administração adotar algumas soluções para mitigar os efeitos das mudanças. Uma delas é a exclusão do administrado do novo regime jurídico; outra, o anúncio de medidas transitórias ou de um período de vacatio; outra, ainda, o direito. 5 ADMINISTRAÇÃO DO PODER PÚBLICO DIRETO E INDIRETO Dentro dos domínios da administração direta, suas bases estão sustentadas na existência obrigatória de quatro pessoas jurídicas de Direito Público, criadas diretamente pelo texto constitucional. São dotadas de autonomia política, 41 INTRODUÇÃO AO ESTUDO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Capítulo 1 administrativa e fi nanceira. Distribuem entre os seus órgãos um conjunto de competências de caráter irrenunciável, considerando que foram atribuídas por lei ou pela Constituição. Assim, a organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende um conjunto de entes políticos (ou entidades políticas): a União, os Estados, o Distrito Federal e os municípios. São responsáveis pelo desempenho da função administrativa, porém estão igualmente comprometidos com as funções judiciais e legislativas, porque mantêm compromissos indispensáveis com o estado brasileiro. São três poderes e três funções para desempenhar. Convém dizer que a administração direta é formada por um conjunto de órgãos públicos, sem personalidade jurídica e, em sua maioria, ligados a um dos três poderes. O Ministério Público, para exemplifi car, é uma das exceções existentes, pois pertence à estrutura da administração direta, mas desvinculado dos poderes. 6 AS PRINCIPAIS FUNÇÕES DESEMPENHADAS NO ÂMBITO DA ADMINISTRAÇÃO DIRETA Todas as funções desempenhadas pela administração direta e pelos seus órgãos públicos estão diretamente relacionadas à prestação de serviço público e ao exercício do poder de polícia (polícia administrativa, polícia judiciária e polícia ostensiva. Assim, a prestação de serviço público decorre, por exemplo, da atuação do Ministério da Educação, que responde pela educação infantil e pela assistência fi nanceira a famílias carentes para a escolarização de seus fi lhos ou dependentes (Lei 10.683/2003, art. 27, X, b e g). Todas as vezes que o exercício do poder de polícia administrativa for aplicado, deverá ser evidente nas atribuições do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio, especialmente no que se refere à aplicação das medidas 42 Controladoria e Auditoria Pública de defesa comercial após um processo administrativo que confi rme a ameaça ou o efetivo prejuízo à indústria doméstica em razão da concorrência internacional (Lei 10.683/2003, art. 27, IX, f) e às multas de trânsito aplicadas pela Polícia Rodoviária Federal. Por outro lado, o exercício do poder de polícia judiciária está entre as atribuições do Departamento da Polícia Federal, órgão público federal ligado ao Ministério da Justiça (art. 144, § 1º, IV, da CF/88; Lei 10.683/2003, art. 29, XIV), encarregado de investigar e de prender indivíduos fl agrados em conduta criminosa. A polícia ostensiva, por último, está identifi cada com a Polícia Federal, ou mesmo com a Polícia Rodoviária Federal, quando acompanham as manifestações do Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem-Terra em estradas federais. Dentro dos atos que exerce o poder de polícia, representa o conjunto de atos e de procedimentos administrativos que operam em zona de restrita discricionariedade. É a regra geral aplicada em todos os sentidos e em sua origem de direito. 7 A CLASSIFICAÇÃO DOS ÓRGÃOS PÚBLICOS Administrar e organizar já são desafi os no melhor dos tempos, e as difi culdades são ainda maiores no ambiente de mudança rápida dos dias de hoje, devido, principalmente, à existência de um ambiente onde prevalece a vontade dos entes. De maneira geral, os entes estão expostos a diversas pressões diárias que permeiam suas atividades, seus processos e suas decisões de curto e longo prazo. Com isso, há a necessidade da utilização de um suporte especializado para que o processo de tomada de decisões possa ser desenvolvido dentro de parâmetros voltados para a geração de resultados. 43 INTRODUÇÃO AO ESTUDO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Capítulo 1 7.1 Os ÓrGãos Públicos IndePendentes Dentro da Constituição, representam o poder do Estado e os seus agentes são públicos. A Presidência da República, os órgãos do Poder Judiciário, o Congresso Nacional, o Tribunal de Contas e o Ministério Público são exemplos de órgãos independentes mas representados pelos atos públicos e legais. 7.2 Os ÓrGãos Públicos AutÔnomos Defi nimos os órgãos como os que apresentam vínculos de subordinação em relação aos órgãos independentes. Podem estar revelados na Constituição Federal, contudo sempre estão subordinados. Assim, os Ministérios da Justiça, do Estado e da Defesa, das Relações Exteriores, do Planejamento e o Ministério da Fazenda são exemplos de órgãos autônomos que possuem existência obrigatória, porque a Constituição Federal os insere na composição do Conselho de Segurança Nacional (art. 91, da CF/88), salvo no último exemplo, indicado no artigo 237. São os únicos Ministérios obrigatórios da República, pois expressamente são nominados na Constituição Federal. 7.3 Os ÓrGãos Públicos SuPeriores São órgãos de direção, de controle, de decisão e de comando. Titulares de competência específi ca estão subordinados administrativamente. Não têm autonomia administrativa e fi nanceira, características dos órgãos públicos independentes e autônomos. A Secretaria da Receita Federal, a Secretaria de Acompanhamento Econômico, a Escola de Administração Fazendária, a Procuradoria Geral da Fazenda Nacional são alguns exemplos de órgãos públicos superiores, todos hierarquicamente subordinados ao Ministério da Fazenda ou qualquer outro órgão que se encontre em domínio de poder e organização pública. 44 Controladoria e Auditoria Pública 8 USO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA INDIRETA Por um determinado momento, tornou-se imprescindível a ampliação das atividades do Estado, algo que precipitou o surgimento de novas pessoas jurídicas de Direito Público e de Direito Privado, criadas, ratifi cadas ou autorizadas por lei, prontas à prestação de serviço público, ao exercício do poder de polícia e ao desempenho de atividade econômica. Em sua maioria, são as pessoas jurídicas de existência contingente, decorrentes de decisões de governo que são posteriores ao Poder Constituinte Originário e Derivado. São escolhas discricionárias de governo que dependem de legitimação legal e serão vivenciadas por todos os que seguem de forma direta suas atitudes. A administração indireta ou administração descentralizada nasce da transferência da titularidade e da execução do serviço público por lei (a outorga legal). Surge por outorga, não por delegação, decorre de lei, e suas entidades não possuem um tempo determinado de duração. As pessoas
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