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Auditoria governamental
tcm-ba
Governança no Setor Público 
Livro Eletrônico
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AUDITORIA GOVERNAMENTAL
Governança no Setor Público 
Prof. Marcelo Aragão
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SUMÁRIO
Governança no Setor Público – Papel e Importância ......................................10
Os Princípios da Boa Governança ................................................................12
O Conselho de Administração .....................................................................13
Governança, Controles Internos e Análise de Risco ........................................14
Governança no Setor Público ......................................................................15
Governança Corporativa Aplicada ao Setor Público ........................................17
A Governança Pública e os Conflitos de Agência ............................................19
O Estudo do IFAC sobre Governança Corporativa no Setor Público ...................22
O Papel da Auditoria na Estrutura de Governança ..........................................23
Referencial Básico de Governança no Setor Público .......................................25
Perspectivas de Observação .......................................................................26
Sistema de Governança no Setor Público .....................................................29
Funções de Governança e Gestão ...............................................................32
Princípios Básicos de Governança para o Setor Público ...................................35
Questões de Concurso ...............................................................................37
Gabarito ..................................................................................................44
Controle Interno Segundo o Coso ICIF 2013 – Internal Control – Integrated 
Framework ..............................................................................................45
Definição .................................................................................................46
Categorias de Objetivos .............................................................................49
Limitações dos Controles Internos de uma Entidade ......................................50
Componentes de Controle Interno...............................................................52
Ambiente de Controle ...............................................................................52
Avaliação de Risco ....................................................................................54
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Atividades de Controle ..............................................................................54
Informação e Comunicação ........................................................................57
Monitoramento .........................................................................................58
Princípios Relevantes Associados a cada Componente ....................................59
Funções e Responsabilidades .....................................................................61
Eficácia dos Controles Internos ...................................................................63
Questões de Concurso ...............................................................................65
Gabarito ..................................................................................................75
Gabarito Comentado .................................................................................76
Bibliografia ............................................................................................ 118
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Olá, aluno(a)!
É com muita alegria e satisfação que estamos dando início a mais um curso, em 
parceria com o Gran Cursos Online.
O nosso curso é de Auditoria Governamental para o concurso de Auditor de 
Contas Públicas do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado da Bahia – TCM-BA.
A auditoria governamental é uma das disciplinas exigidas na prova objetiva, que 
terá 100 questões, podendo ainda ser objeto das questões da prova discursiva.
Você precisa estar bem preparado(a). Vamos fazer a diferença com esse conteúdo!
Apresentação do professor, do conteúdo e da metodologia do curso
Inicialmente, peço licença para uma breve apresentação pessoal.
Meu nome é Marcelo Chaves Aragão e sou formado em Administração pela 
Universidade Federal Fluminense, com especialização em Administração Pública 
na Fundação Getúlio Vargas e em Auditoria Interna e Controle Governamental no 
Instituto Serzedello Corrêa.
MARCELO ARAGÃO
Auditor Federal de Controle Externo do TCU desde 2006. Foi Analista 
de Finanças e Controle do Sistema de Controle Interno do Poder Exe-
cutivo Federal (SCI) durante 14 anos. No Tribunal, exerce atualmente a 
função de Ouvidor e já ocupou, entre outras, as funções de assessor do 
Secretário-Geral de Controle Externo, coordenador do projeto Controle 
Externo do Mercosul, chefe do Serviço de Coordenação de Redes de 
Controle, coordenador das Ações de Controle sobre os projetos da Copa 
do Mundo FIFA 2014 e secretário de Controle Externo no estado de Ala-
goas. É professor das disciplinas Controle Interno e Externo e Auditoria 
Geral e Governamental em diversas instituições de ensino. Além disso, 
é autor de dois livros de auditoria pela editora Método. Graduado em 
Administração pela Universidade Federal Fluminense, possui especiali-
zação em Administração Pública (FGV) e Auditoria Interna e Controle 
Governamental (ISC/CEFOR).
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Possuo experiência de 10 anos de trabalho no setor privado, nas áreas de admi-
nistração e finanças, e de aproximadamente 26 anos no setor público, na área de 
controle e auditoria governamental.
Durante 14 anos fui Analista de Finanças e Controle do Sistema de Controle 
Interno do Poder Executivo Federal, onde exerci várias funções de direção na Se-
cretaria Federal de Controle Interno e na Controladoria-Geral da União.
Desde 2006, sou Auditor Federal de Controle Externo no Tribunal de Contas da 
União, já tendo exercido várias funções gerenciais, as últimas como Secretário do 
Tribunal de Contas da União no Estado de Alagoas e Chefe de Assessoria da Ouvi-
doria do TCU.
Sou instrutor formado pela ESAF e pelo ISC/TCU, e coordenei a disciplina audi-
toria em cursos de formação e de progressão da carreira de finanças e controle na 
ESAF. Tenho lecionado as disciplinas auditoria pública e privada, controle interno e 
controle externo na administração pública, em cursos preparatórios para concursos 
públicos em várias instituições de ensino e também em cursos de treinamento pro-
fissional e de pós-graduação. 
Tenho dois livros de auditoria publicadospela Editora Método e lancei, recente-
mente, uma nova obra em conjunto com professores de outras disciplinas intitulada 
Questões Discursivas Comentadas – Tribunal de Contas.
Conteúdo e Metodologia do Curso
O curso está organizado em 6 aulas, divididas pelos assuntos do edital, da se-
guinte forma:
AULA CONTEÚDO
Aula 1
1. Governança no setor público.
 1.1. Papel e importância.
 1.2. Controle interno segundo o COSO ICIF 2013 – Internal Control - Integrated Fra-
mework.
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Aula 2
2. Auditoria de regularidade e auditoria operacional.
3. Instrumentos de fiscalização: auditoria, levantamento, monitoramento, acompanha-
mento e inspeção.
Aula 3
4. Planejamento de auditoria.
 4.1. Plano de auditoria baseado no risco.
 4.2. Atividades preliminares.
 4.3. Determinação de escopo.
 4.4. Materialidade, risco e relevância.
 4.5. Exame e avaliação do controle interno.
 4.6. Risco inerente, de controle e de detecção.
 4.7. Risco de auditoria.
 4.8. Matriz de Planejamento.
 4.9. Programa de auditoria.
Aula 4
 4.10. Papéis de trabalho; Documentação da auditoria.
 4.11. Testes de auditoria.
5. Execução da auditoria.
 5.1. Técnicas e procedimentos: exame documental, inspeção física, conferência de 
cálculos, observação, entrevista, circularização, conciliações, análise de contas contábeis, 
revisão analítica.
Aula 5 4.12. Importância da amostragem estatística em auditoria.
Aula 6
6. Evidências.
 6.1. Caracterização de achados de auditoria.
 6.2. Matriz de achados e matriz de responsabilização.
7. Comunicação dos resultados: relatórios de auditoria.
8. Monitoramento.
10. Supervisão e controle de qualidade.
O curso será completo com teoria e exercícios, contendo a solução de questões 
de provas aplicadas em concursos anteriores pelo CESPE/CEBRASPE.
Para alguns assuntos, preparei questões autorais, no estilo adotado pelo CESPE, 
e, além disso, vamos aproveitar questões interessantes de outras bancas (ESAF, 
FCC, FUNIVERSA etc.).
Dicas de Estudo
Ressalto que para cada assunto de auditoria governamental, o CESPE adota 
algumas referências importantes para elaborar questões, com destaque para os 
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livros Auditoria de William Boynton e outros, da Atlas, e Manual de Auditoria Go-
vernamental de Maria da Glória Arraes Peter e Marcus Vinicius Veras Machado, 
também da Atlas.
A seguir, identifico as referências mais adotadas pelo CESPE nas provas que 
elabora para cada um dos assuntos que iremos estudar neste curso.
Assunto do edital: Governança no setor público: papel e importância.
Referências:
• Critérios Gerais de Controle Interno na Administração Pública. TCU, 2009.
• Governança Corporativa. Andrade e Rossetti (Apêndice), Atlas.
• Controladoria e Governança na Gestão Pública. Valmir Slomski, Atlas.
• Manual de Gestão Pública Contemporânea. Matias-Pereira, Atlas.
• Referencial Básico de Governança – Aplicável a Órgãos e Entidades, TCU, 2014.
Assunto do edital: Controles internos segundo o COSO.
Referências:
• Auditoria. William Boynton e outros, Atlas (capítulo 9).
• Estudo do Coso – Estrutura Integrada de Controles Internos (coso.org).
• Critérios Gerais de Controle Interno na Administração Pública. TCU, 2009.
Assunto do edital: Auditoria de regularidade e auditoria operacional.
Referências:
• Normas de Auditoria do TCU. Portaria TCU n. 280/2010 (definições).
• Manual de Auditoria Operacional do TCU. Portaria Segecex n. 4/2009 (capítulo inicial).
• Livro Manual de Auditoria Governamental. Peter e Machado, Atlas (capítulo 3).
Assunto do edital: Planejamento de auditoria. Plano de auditoria baseado no risco. Atividades 
preliminares.
Referências:
• Normas de Auditoria do TCU. Portaria TCU n. 280/2010.
• Manual de Auditoria Operacional do TCU. Portaria Segecex n. 4/2009.
• Resolução TCU 185/2005.
Assunto do edital: Determinação de escopo.
Referências:
• Normas de Auditoria do TCU. Portaria TCU n. 280/2010 (capítulo 3).
• Livro Manual de Auditoria Governamental. Peter e Machado, Atlas (capítulo 5).
Assunto do edital: Materialidade, risco e relevância.
Referências:
• Resolução TCU n. 185/2005.
• Instrução Normativa TCU n. 63/2010.
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Assunto do edital: Exame e avaliação do controle interno.
Referências:
• Livro Auditoria Contábil. Crepaldi, Atlas.
• Livro Auditoria – Conceitos e Aplicações. Attie, Atlas.
Assunto do edital: Risco de auditoria. Risco inerente, de controle e de detecção.
Referências:
• NBC TA 200 – Resolução CFC n. 1203/2009.
• Livro Auditoria. William Boynton e outros, Atlas (capítulo 8).
Assunto do edital: Matriz de Planejamento. Programa de auditoria.
Referências:
• Padrões de Auditoria de Conformidade do TCU. Portaria TCU n. 90/2003.
• Manual de Auditoria Operacional do TCU. Portaria Segecex n. 4/2009.
Assunto do edital: Papéis de trabalho.
Referências:
• Livro Auditoria Contábil. Franco e Marra, Atlas.
• Normas de Auditoria do TCU. Portaria TCU n. 280/2010.
• NBC TA 230 – Norma do CFC sobre documentação de auditoria.
Assunto do edital: Testes de auditoria.
Referências:
• Livro Auditoria. William Boynton e outros, Atlas.
• Livro Auditoria Contábil. Franco e Marra, Atlas.
• Livro Auditoria Contábil. Crepaldi, Atlas.
Assunto do edital: Importância da amostragem estatística em auditoria.
Referências:
NBC TA 530 – Norma do CFC sobre amostragem em auditoria.
• Livro Auditoria. William Boynton e outros, Atlas (capítulos 12 e 13).
• Livro Manual de Auditoria Governamental. Peter e Machado, Atlas (capítulo 6).
Assunto do edital: Técnicas e procedimentos: exame documental, inspeção física, conferência de 
cálculos, observação, entrevista, circularização, conciliações, análise de contas contábeis, revisão 
analítica.
Referências:
• Livro Manual de Auditoria Governamental. Peter e Machado, Atlas (capítulo 6).
• Livro Auditoria. William Boynton e outros, Atlas (capítulo 6).
• Livro Auditoria Contábil. Franco e Marra, Atlas.
• Livro Auditoria Contábil. Crepaldi, Atlas.
• Manual de Técnicas de Entrevista do TCU.
• NBC TA 500 – Norma do CFC acerca de evidência de auditoria.
• NBC TA 505 – Norma do CFC acerca de confirmação externa.
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Assunto do edital: Evidências. Caracterização de achados de auditoria.
Referências:
• Normas de Auditoria do TCU. Portaria TCU n. 280/2010 (tcu.gov.br)
• Livro Manual de Auditoria Governamental. Petere Machado, Atlas (capítulo 7)
• Livro Auditoria. William Boynton e outros, Atlas (capítulo 6).
Assunto do edital: Matriz de Achados e Matriz de Responsabilização.
Referências:
• Padrões de Auditoria de Conformidade do TCU. Portaria TCU n. 90/2003.
• Norma de Auditoria Operacional do TCU. Portaria Segecex n. 4/2009.
• Livro Manual de Auditoria Governamental. Peter e Machado, Atlas (capítulo 7).
Assunto do edital: Comunicação dos resultados: relatórios de auditoria.
Referências:
• Padrões de Auditoria de Conformidade do TCU. Portaria TCU n. 90/2003 (capítulo de relatório).
• Manual de Auditoria Operacional do TCU. Portaria Segecex n. 4/2009 (capítulo de relatório).
• IN SFC n. 01/2001 (Capítulo de Normas de Opinião e de Comunicação de Resultados).
• Livro Auditoria Contábil. Franco e Marra, Atlas (capítulo de relatórios e pareceres).
• NBC TA 700 e NBC TA 705 – Resoluções do CFC sobre formação de opinião do auditor indepen-
dente e opinião modificada.
Assunto do edital: Monitoramento. Supervisão e Controle de Qualidade.
Referências:
• Normas de Auditoria do TCU. Portaria TCU n. 280/2010.
• Manual de Auditoria Operacional do TCU. Portaria Segecex n. 4/2009.
Feitas as orientações iniciais, daremos sequência ao nosso curso. Nesta aula de 
número 1, você verá os seguintes temas: governança no setor público e controle 
interno segundo o COSO ICIF 2013.
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GOVERNANÇA NO SETOR PÚBLICO – PAPEL E IMPORTÂNCIA
Para a melhor compreensão acerca da governança no setor público, deve-se 
entender a governança corporativa, que é aquela praticada nas empresas e or-
ganizações, de uma forma geral.
Isso porque todos os princípios de governança corporativa são perfeitamente 
aplicáveis à governança das organizações públicas, o que alguns denominam de 
governança corporativa aplicada ao setor público.
O foco da governança corporativa é a gestão e o controle das organizações do 
setor privado. Nesse sentido, existem diferentes conceitos e definições sobre Go-
vernança Corporativa, dependendo dos seus autores.
Segundo o Código das Melhores Práticas de Governança Corporativa do Institu-
to Brasileiro de Governança Corporativa – IBGC (www.ibgc.org.br):
Governança Corporativa é o sistema pelo qual as sociedades são dirigidas e monitora-
das, envolvendo os relacionamentos entre Acionistas / Cotistas, Conselho de Adminis-
tração, Diretoria, Auditoria Independente e Conselho Fiscal. As boas práticas de Go-
vernança Corporativa têm a finalidade de aumentar o valor da sociedade, facilitar seu 
acesso ao capital e contribuir para a sua perenidade.
Para que os objetivos da governança, acima citados, sejam alcançados, torna-se 
fundamental que os usuários da informação contábil divulgada tenham absoluta 
confiança na sua veracidade e a responsabilidade por essa divulgação cabe à admi-
nistração da empresa e à auditoria.
Os usuários da informação contábil divulgada são os acionistas, conse-
lho fiscal, conselho de administração, fornecedores, clientes, empregados e outros 
stakeholders – governo, comunidade, ambientalistas, sindicatos etc.
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Os responsáveis por informar e prestar contas (divulgar) são o presidente, 
os diretores e os auditores independentes.
As práticas de governança corporativa possuem objetivos que vão desde captar 
recursos para as empresas, ou cumprir suas metas estratégicas, até a preocupa-
ção de, em longo prazo, gerar valor para os acionistas e para a própria sociedade. 
A ética, o respeito e a transparência aos direitos da sociedade como um todo são 
valores fundamentais da boa governança.
A CVM, em sua cartilha publicada em 2002, define Governança Corporativa 
como “um conjunto de práticas que otimizam o desempenho de uma companhia 
protegendo todas as partes interessadas, sejam elas investidores, empregados ou 
credores”.
Para a CVM, a adoção dessas práticas facilita o acesso das empresas ao capital. 
Para o IBGC, a facilitação da captação de investimentos é resultante do fato de que 
as empresas que possuem boa Governança Corporativa deixam os prováveis inves-
tidores tranquilos quanto a eventuais problemas de agência.
Problemas de agência são conflitos de interesse, resultantes do afastamento dos 
acionistas da administração cotidiana das empresas. Em função da Assimetria de 
Informações entre os proprietários das empresas (principal) e os agentes gestores 
(agentes), surge o espaço para o problema de agência. Invariavelmente, os agen-
tes, que são os funcionários de uma empresa, têm maior quantidade de informa-
ções sobre as operações do dia a dia do que o principal. Para que possam se man-
ter atualizados sobre as operações da empresa e possam ainda proteger os seus 
interesses de maximização de lucro, contra os possíveis interesses dos agentes, 
que por muitas vezes são antagônicos e conflitantes, o principal é levado a incorrer 
com custos.
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Os Princípios da Boa Governança
Apesar de termos e expressões distintas para definir governança corporativa, 
praticamente todos os autores destacam os seguintes princípios e valores de go-
vernança:
• Ética (ethics): a adoção de boas práticas de governança significa também a 
adoção de princípios éticos. A ética é o pilar de toda a estrutura de governan-
ça. As corporações que não explicitarem as condutas em um código de ética 
deverão explicitar as razões da não adoção.
• Transparência (disclosure): mais do que “a obrigação de informar”, a admi-
nistração deve cultivar o “desejo de informar”, sabendo que da boa comuni-
cação interna e externa, particularmente quando espontânea franca e rápida, 
resultam um clima de confiança, tanto internamente, quando nas relações da 
empresa com terceiros.
• Equidade (fairness): caracteriza-se pelo tratamento justo e igualitário de todos 
os grupos minoritários, sejam do capital ou das demais “partes interessadas” 
(stakeholders), colaboradores, clientes, fornecedores ou credores. Atitudes 
ou políticas discriminatórias, sob qualquer pretexto, são totalmente inaceitá-
veis. A governança busca a implementação de controle em um ambiente de 
poder equilibrado entre todas as partes interessadas na organização.
• Prestação de Contas (accountability): os agentes de Governança corporativa 
devem prestar contas de sua atuação a quem os elegeu, e respondem inte-
gralmente por todos os atos que praticarem no exercício de seus mandatos.
• A accountability, em que pese o esforço de tradução para a língua portu-
guesa como “responsabilidade”, não possui uma tradução literal para o nos-
so idioma ou mesmo para outras línguas de origem latina. Todavia, pode-se 
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afirmar que a accountability representa o compromisso ético e legal de se 
responder por uma responsabilidade delegada. Alguns a associam ao dever 
de prestar contas e outros apregoam que não é só a obrigação de prestar de 
contas, mas também de responder por uma delegação de competência e de 
assumir boas práticas de gestão dos recursos públicos, de forma transparente 
e responsável.
• Cumprimento das leis (compliance): adoção pelas corporações de um código 
de ética para seus principais executivos, que deverá conter formas de enca-
minhamento de questões relacionadas a conflitos de interesse, divulgação de 
informações e cumprimentos das leis e regulamentos.
• Responsabilidade Corporativa (responsability): definição de uma política de 
responsabilidade que assegure a máxima sustentabilidade dos negócios, in-
corporando considerações de ordem ética, social e ambiental em todos os 
processos e relacionamentos.
O Conselho de Administração
O Conselho da Administração é, sem dúvida, uma das peças-chave da gover-
nança corporativa. Alguns autores afirmam que o Conselho de Administração é o 
principal agente de governança das empresas, pelas suas funções estratégicas e, 
especialmente, de controle e monitoramento das ações da diretoria.
Vânia Borgerth, em SOX – entendendo a Lei Sarbanes-Oxley –, ensina que 
os conselheiros devem ser escolhidos pelos acionistas. Nos Estados Unidos, até a 
Sarbanes-Oxley, era muito comum que o presidente do Conselho de Administração 
acumulasse também a função de presidente da empresa. Outra prática bastante 
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comum era que, ao eleger os membros do conselho, os acionistas privilegiassem 
sua relação pessoal e de confiança em contraposição ao preparo e à competência 
do conselheiro.
Hoje, ao contrário, existe uma grande preocupação em que o conselho de ad-
ministração seja composto por pessoas com características pessoais e profissionais 
adequadas para o cargo que ocupam, que gozem de independência que lhes per-
mita julgar, questionar e denunciar, sempre que necessário.
Governança, Controles Internos e Análise de Risco
O estudo do TCU intitulado “Critérios Gerais de Controle Interno na Administra-
ção Pública” destaca que controles internos e governança são assuntos inter-rela-
cionados, mas não são sinônimos. A estrutura de controles internos é estabelecida 
para governar os acontecimentos dentro de uma organização que possam impactar 
na consecução de seus objetivos, isto é, os riscos. Portanto, controle interno é a 
fiscalização das atividades feita pela própria entidade, ou seja, pela sua própria 
administração e pelo seu corpo funcional.
Mas, e a fiscalização da administração da entidade é feita por quem? Aqui surge 
o conceito de governança, representado pela adoção de boas práticas, consubstan-
ciadas em princípios, que assegurem equilíbrio entre os interesses das diferentes 
partes que, no caso do setor público, inclui a sociedade e os seus representantes, o 
parlamento, as associações civis, o mercado, os órgãos reguladores e de controle, 
entre outros.
Boas estruturas de gestão de riscos e controles internos são pré-requisitos para 
uma organização bem administrada, e esses três elementos são pré-requisitos para 
uma boa governança. Desse modo, Governança, Riscos e Controles devem ser 
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geridos de forma integrada, objetivando o estabelecimento de um ambiente que 
respeite não apenas os valores, interesses e expectativas da instituição e dos agen-
tes que a compõem, mas também de todas as suas partes interessadas, tendo o 
cidadão e a sociedade como os vetores principais desse processo.
Para que você entenda melhor a Governança Corporativa, além dos princípios que 
vimos anteriormente, apresento algumas boas práticas de governança corporativa:
• segregação entre a gestão (diretores) e a governança (conselho de adminis-
tração);
• implantação de um código de ética efetivo;
• conselho de administração profissional;
• manutenção de estruturas eficazes de controles internos e de gestão de riscos;
• funcionamento adequado da auditoria interna e externa;
• preocupação com as partes interessadas (stakeholders). Nas empresas: acio-
nistas, fornecedores, credores, governo, bancos, órgãos reguladores. No se-
tor público: sociedade, órgãos de controle, poderes etc.
Governança no Setor Público
Com relação ao estudo da governança do setor público ou do Estado, uma di-
ficuldade que se observa na tentativa de conceituação ou definição de um modelo 
é que a Governança Pública pode assumir diferentes dimensões em função dos 
objetivos dos órgãos públicos e do seu papel dentro da estrutura governamental.
O conceito de governança pública utilizado com maior frequência é o adotado 
pelo Banco Mundial, segundo o qual governança pode ser aceita como a forma com 
que os recursos econômicos e sociais de um país são gerenciados, com vistas a 
promover o desenvolvimento.
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Contudo, como lembra Matias-Pereira, para diversos autores, o conceito de go-
vernança não passa de uma reformulação do conceito de governabilidade.
Nesse debate, a principal diferença entre governabilidade e governança está na 
forma como a legitimidade das ações dos governos é entendida. Na governabilida-
de, a legitimidade vem da capacidade do governo de representar os interesses de 
suas próprias instituições. No conceito de governança, parcela de sua legitimidade 
vem do processo do entendimento de que grupos específicos da população, quando 
participam da elaboração e implantação de uma política pública, têm maior possi-
bilidade de obter sucesso nos seus objetivos. O ponto de convergência, em termos 
de semelhança entre as duas, se refere à defesa da participação institucionalizada 
como meio para se atingir a estabilidade política.
GOVERNANÇA representa a capacidade do Estado de formular e implementar po-
líticas públicas. Representa as condições administrativas e de gestão do Estado de 
atender às necessidades dos cidadãos.
GOVERNABILIDADE significa as próprias condições substantivas e materiais de 
exercício do poder e de legitimidade do Estado e do seu governo perante a socie-
dade e o mercado. Portanto, um governo pode ter governabilidade (apoio das ins-
tituições e da sociedade), mas não significa que tem plena governança.
Dando sequência,você irá perceber que existem diferentes dimensões e formas 
de conceituar a governança pública. Alguns autores, por vezes, fazem confusão 
com modelos de gestão pública e outros a associam à reforma do Estado.
Para que você tenha uma noção das diferentes formas de tratar a governança, 
apresento a seguir algumas abordagens sobre governança no setor público:
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• Governança Corporativa no Setor Público: significa um sistema de gestão do 
Estado, em que se valoriza a necessidade de eficácia e de accountability na 
gestão dos recursos. Governança, sob esse prisma, procura expressar o siste-
ma de pesos e contrapesos entre os vários agentes de governança do Estado: 
parlamento, cidadãos, Executivo, controle etc.
• Boa Governança do Banco Mundial: na década de 80, a governança pública 
era um modelo de referência para a política de empréstimo do BIRD. Boa go-
vernança significava a eficácia dos serviços públicos, privatização das empre-
sas estatais, o rigor orçamentário e a descentralização administrativa.
• Governança enquanto Estado Mínimo: baseada na redução de deficits públicos 
e em nova forma de intervenção do Estado, com a participação dos mercados.
• Governança enquanto New Public Management: significa a introdução, na 
Administração Pública, de métodos de gestão do setor privado, em busca de 
maior eficiência e efetividade.
Governança Corporativa Aplicada ao Setor Público
A governança corporativa no setor público refere-se à administração das agências 
do setor público, por meio de princípios de governança corporativa do setor privado.
Alguns autores apresentam uma transposição do composto conceitual da go-
vernança corporativa para a gestão do Estado. Nesse sentido, destaca-se a con-
tribuição de Valmir Slomski, que afirma: “Ao se pensar na governança corporativa 
na gestão pública governamental é preciso reorientar, criar novas formas de ver a 
coisa pública, haja vista que o cidadão não paga impostos, integraliza capital”.
Esse autor nos ensina como devem ser vistos e aplicados os objetivos do código 
de melhores práticas de governança corporativa, editado pelo IBGC, sob a ótica da 
gestão pública governamental, a saber:
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• Aumentar o valor da sociedade: ações dos governantes na melhoria das con-
dições de habitação, saneamento, saúde, educação, etc., sob a vigilância dos 
cidadãos (sócios), produzirão agregação de valor à sociedade local.
• Melhorar seu desempenho: as entidades governamentais podem melhorar 
seu desempenho implementando melhorias nos ambientes interno (ações sa-
neadoras, desenvolvimento de potencialidades dos recursos públicos) e ex-
terno (com medidas que atraiam investimentos da iniciativa privada).
• Facilitar seu acesso ao capital a custos mais baixos: produzindo ações de au-
mentar valor da sociedade e de melhorar seu desempenho, os investidores te-
rão maiores garantias ao emprestarem ao poder público, com custo mais baixo.
• Contribuir para a sua perenidade: os serviços têm que ser prestados aos ci-
dadãos com qualidade e tempestividade (perenidade dos serviços)
Slomski defende ainda que todos os princípios da governança são aplicáveis a 
entidades governamentais:
• Transparência: a LRF já obriga a transparência, mas essa transparência pode 
ser melhorada com instrumentos como a Demonstração do Resultado Econô-
mico, o contracheque econômico e o balanço social. Precisa haver simetria 
informacional entre o Estado e a sociedade.
• Equidade: a gestão pública deve pautar-se por políticas e ações dos governantes 
que produzam a equidade entre os habitantes, para fins de bem-estar social.
• Prestação de contas (accountability): os agentes devem prestar contas de 
sua atuação a quem os elegeu e respondem integralmente por todos os atos 
que praticarem no exercício de seus mandatos.
• Responsabilidade corporativa: os governantes devem zelar pela perenidade 
dos serviços e bem-estar da população, com visão de longo prazo, gerando 
riquezas, oportunidades de emprego, melhoria da qualidade de vida por meio 
de ações educativas, culturais, assistenciais e de defesa do meio ambiente.
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• Conselho fiscal: nas entidades públicas e nos Municípios já existe um Conse-
lho Fiscal, que é a Câmara de Vereadores, onde os representantes são eleitos 
para legislar e fiscalizar os atos do gestor público, com o auxílio dos Tribunais 
de Contas. No entanto, os Tribunais de Contas realizam poucas horas de tra-
balho in loco nos entes auditados. Assim, propõe as seguintes medidas para 
melhorar e ampliar a atuação dos Tribunais:
 – formar auditores por área de atuação ou política pública;
 – ampliar os sistemas informatizados de suporte às auditorias;
 – ampliar os recursos financeiros dessas entidades de controle; e
 – contratar empresas de auditoria independentes para ampliar as horas de 
trabalho de revisão das contas públicas.
• Conselho de administração: o Município já conta com um conjunto de Conse-
lhos (de Educação, de Saúde etc.), no entanto, seria necessária a criação do 
Conselho Municipal de Administração, que deveria ter um mandato diferente 
dos Prefeitos e Vereadores, para que pudesse agir de maneira independente 
e exercer o acompanhamento das contas públicas, e que tivesse poderes para 
orientar e até de vetar ações do Executivo que pudessem afetar o bem-estar 
social, econômico e cultural ou a oferta dos serviços públicos.
A Governança Pública e os Conflitos de Agência
Nessa linha, outra excelente contribuição é feita por Andrade e Rossetti, em 
Governança Corporativa. Segundo esses autores, a governança do Estado está as-
sociada ou procura solucionar os conflitos e os custos de agência, claramente 
também presentes no processo de gestão do Estado.
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Os cidadãos contribuintes, que canalizam recursos para o Estado, capitalizando-o 
para que ele possa produzir bens e serviços de interesse público, têm a expectativa 
de que os administradores do setor público cuidem da eficaz alocação desses re-
cursos e, consequentemente, esperam o máximo retorno total dos tributos pagos. 
Ocorre, porém, como no caso das corporações, que as decisões dos gestores pú-
blicos podem conflitar com os interesses dos contribuintes, até porque, enquantoagente alocador de recursos, o governo tende a ser menos perfeito que os agentes 
privados, pela alta dispersão dos contribuintes e pela consequente dificuldade de 
controle presencial e direto da Administração Pública.
Em síntese, os interesses dos contribuintes estão focados na recepção de servi-
ços de excelência, mas os gestores públicos podem estar interessados na elevação 
de seus próprios benefícios. A figura a seguir resume o conflito de agência entre 
outorgantes e outorgados.
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Os custos de agência surgem em função desses conflitos. O interesse dos agen-
tes gestores na elevação dos seus próprios benefícios implica pressões por aumen-
to nos dispêndios de custeio, comprimindo a poupança do governo e os orçamentos 
de investimento. Somam-se a essas pressões os vícios inerentes ao jogo políti-
co-partidário, tornando a alocação de recursos muito mais sujeita a atendimento 
clientelista do que a decisões orientadas por planos estrategicamente consistentes.
Outro aspecto é que a qualidade e a produtividade dos serviços públicos são 
geralmente afetadas pela ausência de avaliações estruturadas do desempenho dos 
servidores. O gigantismo da burocracia no serviço público e os consequentes custos 
de transação tendem a crescer.
Quanto à carga tributária, o que se observa são movimentos expansionistas, 
além da manifesta insensibilidade para a relação custo-benefício.
Por fim, a auditoria, o controle e a prestação de contas responsável também 
acabam sendo comprometidos pelo processo e pelos critérios de nomeação de 
membros de Tribunais de Contas, o que também afeta o combate à corrupção.
Em síntese, os custos de agência são o gigantismo do Estado, os altos custos 
de transação (burocracia e lentidão processual), estruturas onerosas de controle, 
nepotismo, alocações ineficazes recursos, aparelhamento político-partidário etc.
Os custos de agência no processo de gestão do Estado decorrem das imperfei-
ções do governo como agente econômico e dos interesses dos outorgantes e dos 
outorgados imperfeitamente simétricos.
E o que a governança tem a ver com isso?
Boas e rígidas regras de governança podem ser estabelecidas para solucionar 
esses conflitos de agência, tanto para coibir o uso de mecanismos de anulação das 
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forças de controle do Estado quanto para limitar os fatores que favorecem o opor-
tunismo e a expropriação.
É só lembrar dos princípios e boas práticas de governança: a integridade, a 
transparência, a prestação de contas, a equidade etc.
Por fim, cabe transcrever o seguinte trecho da conclusão dos autores sobre a 
importância da governança na gestão do Estado, que sintetiza muito bem a impor-
tância da governança:
A questão-chave do Estado não é de governabilidade, mas de governança. Enquanto a 
primeira é uma conquista circunstancial e geralmente efêmera do poder estabelecido, a 
segunda é uma conquista da sociedade estrutural e duradoura. E que estará necessa-
riamente alicerçada nos quatro princípios que definem a governança das corporações: 
transparência, equidade, prestação de contas e conformidade.
O Estudo do IFAC sobre Governança Corporativa no Setor Pú-
blico
Ainda com relação à Governança no Setor Público, um interessante estudo foi 
realizado em 2001 pelo IFAC (International Federation of Accountants). De acordo 
com o estudo, os três princípios fundamentais de governança no setor público são:
• Transparência: é requerido para assegurar que as partes interessadas (so-
ciedade) possam ter confiança no processo de tomada de decisão e nas ações 
das entidades do setor público, na sua gestão e nas pessoas que nela traba-
lham.
• Integridade: compreende procedimentos honestos e perfeitos. É baseada 
na honestidade, objetividade, normas de propriedade, probidade na adminis-
tração dos recursos públicos e na gestão da instituição.
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• Accountability (responsabilidade de prestar contas): as entidades do setor 
público e seus indivíduos são responsáveis por suas decisões e ações, incluin-
do a administração dos recursos públicos e todos os aspectos de desempenho 
e, submetendo-se ao escrutínio externo apropriado.
Além dos princípios, o IFAC apresenta as dimensões que as entidades da Admi-
nistração Pública devem adotar:
• Padrões de comportamento: como a administração da entidade exercita a 
liderança e determina os valores e padrões da instituição, como define a cul-
tura da organização e o comportamento de todos os envolvidos.
• Estruturas e processos organizacionais: como a cúpula da administração é 
designada e organizada dentro da instituição, como as responsabilidades são 
definidas e como elas são asseguradas.
• Controle: a rede de vários controles estabelecidos pela cúpula administrativa 
da organização no apoio ao alcance dos objetivos da entidade, da efetividade 
e eficiência das operações, da confiança dos relatórios internos e externos, 
da complacência com as leis aplicáveis, regulamentações e políticas internas.
• Relatórios externos: como a cúpula da organização demonstra a prestação de 
contas da aplicação do dinheiro público e seu desempenho.
O Papel da Auditoria na Estrutura de Governança
Os instrumentos organizacionais tradicionais para avaliar a governança são os 
órgãos de auditoria interna e externa.
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Uma auditoria interna bem estruturada e com sua independência assegurada 
pelo status organizacional (vínculo com o Conselho de Administração) pode auxiliar 
significativamente as empresas na melhoria dos processos de gerenciamento dos 
riscos, controles internos e governança corporativa.
Modernamente, a auditoria interna tem evoluído do enfoque tradicional orien-
tado somente à revisão dos controles internos, para um exame mais amplo e de-
talhado de toda a administração dos riscos empresariais e os processos existentes 
para identificar, avaliar, mitigar e reportá-los. Esses riscos são sempre específicos, 
sendo difícil para uma auditoria externa poder, a custos razoáveis, substituir uma 
auditoria interna nessa função de controle mais amplo de risco.
De qualquer forma, a auditoria externa ou independente também tem participa-
ção ativa na estrutura de governança.
Em síntese, a auditoria auxilia a organizaçãoa tornar mais eficazes os processos 
de gestão de riscos, controles e governança corporativa. A primeira função de uma 
auditoria em um sistema de riscos é verificar se as diretrizes e limites fixados pela 
governança estão sendo respeitados. Porém, além dessa verificação de conformi-
dade, deve observar se o sistema de gerenciamento de riscos está funcionando de 
modo adequado, além de examinar os custos de operação do sistema.
Na governança do setor público, o papel essencial da auditoria pública é fomen-
tar e assegurar a accountability (prestação de contas responsável), o que inclui a 
disseminação de boas práticas de gestão.
A ISSAI 100, norma internacional publicada pela INTOSAI, relativa aos princí-
pios gerais aplicados às auditorias do setor público, define que auditoria do setor 
público é essencial, pois fornece aos órgãos legislativos e de controle, bem como 
aos responsáveis pela governança e ao público em geral, informações e avaliações 
independentes e objetivas acerca da gestão e do desempenho de políticas, progra-
mas e operações governamentais.
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As EFS (Entidades Fiscalizadoras Superiores) de cada país, ou seja, os órgãos 
de auditoria governamental, estão a serviço desse objetivo como importantes pila-
res dos sistemas democráticos e como mecanismos de governança nacionais, e de-
sempenham um importante papel no aperfeiçoamento da Administração Pública ao 
enfatizar os princípios de transparência, accountability, governança e desempenho.
De acordo com a ISSAI 100, as auditorias do setor público partem de objetivos 
que podem ser distintos, dependendo do tipo de auditoria que está sendo realizada. 
No entanto, todas elas contribuem para a boa governança:
• fornecendo aos usuários previstos, com independência, informações objeti-
vas e confiáveis, conclusões ou opiniões baseadas em evidências suficientes 
e apropriadas, relativas às entidades públicas;
• aperfeiçoando a accountability e a transparência, promovendo melhorias con-
tínuas e permanente confiança no uso apropriado de recursos e bens públicos 
e no desempenho da administração pública;
• fortalecendo a efetividade dos órgãos que, dentro do ordenamento constitu-
cional, exercem funções gerais de controle e correição sobre o governo, bem 
como dos responsáveis pela gestão de atividades financiadas com recursos 
públicos;
• criando incentivos para mudança ao proporcionar conhecimento, análises 
abrangentes e recomendações bem fundamentadas para aprimoramentos.
Referencial Básico de Governança no Setor Público
Em 2014, o TCU publicou estudo denominado “Referencial Básico de Governan-
ça Aplicável a Órgãos e Entidades da Administração Pública”, que passou a ser uma 
grande fonte para os colegas do CESPE na elaboração de questões acerca da gover-
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nança pública, já tendo sido objeto de cobrança em prova recente para o concurso 
do TCE-PR.
O estudo está organizado em cinco capítulos e dois apêndices, contudo, vou 
abordar nesta aula os aspectos conceituais mais relevantes e que, a meu ver, apre-
sentam maior probabilidade de serem cobrados pelo CESPE, sem prejuízo de que 
você, tendo um tempinho, leia integralmente o documento.
Perspectivas de Observação
Conforme o referencial, a governança no setor público pode ser analisada sob 
quatro perspectivas de observação: (a) sociedade e Estado; (b) entes federati-
vos, esferas de poder e políticas públicas; (c) órgãos e entidades; e (d) atividades 
intraorganizacionais.
Referencial de Governança – TCU, figura 1, p. 18.
A perspectiva “sociedade e estado” é a vertente política da governança pú-
blica, focada no desenvolvimento nacional, nas relações econômico-sociais, nas 
estruturas que garantam a gover nabilidade de um Estado e o atendimento de de-
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mandas da sociedade. Ela define as regras e os princípios que orientam a atuação 
dos agentes públicos e privados regidos pela Constituição e cria as condições estru-
turais de administração e controle do Estado.
A perspectiva “entes federativos, esferas de poder e políticas públicas” é a ver-
tente político-administrativa da governança no setor público, com foco na for-
mulação, na implementação e na efetividade de políticas públicas; nas redes tran-
sorganizacionais, que extrapolam as barreiras funcionais de uma organização; e na 
capacidade de auto-organização dos envolvidos. Essa vertente se preocupa com as 
políticas públicas e com as relações entre estruturas e setores, incluindo diferentes 
esferas, poderes, níveis de governo e representantes da sociedade civil organizada.
A terceira perspectiva – órgãos e entidades – é a vertente corporativa da go-
vernança no setor público, com foco nas organizações, na manutenção de propósi-
tos e na otimização dos resultados ofertados por elas aos cidadãos e aos usuários 
dos serviços. Ela garante que cada órgão ou entidade cumpra seu papel.
Por fim, governança sob a perspectiva de atividades intraorganizacionais pode 
ser entendida como o sistema pelo qual os recursos de uma organização são diri-
gidos, controlados e avaliados. Sob essa perspectiva, são analisados os processos 
decisórios, as estruturas específicas de governança e as relações intraorganizacio-
nais, que visam, entre outras coisas, otimizar o uso de recursos, reduzir riscos e 
agregar valor a órgãos e entidades e contribuir para o alcance de resultados espe-
rados por partes interessadas internas e externas à organização.
Em que pese identificar as quatro perspectivas, o Referencial publicado pelo TCU 
tem por objeto de análise a governança de órgãos e entidades da adminis-
tração pública, podendo ser aplicado, com adaptações, às outras perspectivas.
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Conceitos Fundamentais
Em termos de conceito, o estudo apresenta algumas definições importantes.
Segundo a IFAC (2013), governança compreende a estrutura (administra-
tiva, política, econômica, social, ambiental, legal e outras) posta em práti-
ca para garantir que os resultados pretendidos pelas partes interessadas 
sejam definidos e alcançados.
De acordo com o Plano Estratégico do Tribunal de Contas da União (BRASIL, 
2011), governança pode ser descrita como um sistema pelo qual as orga-
nizações são dirigidas, monitoradase incentivadas, envolvendo os rela-
cionamentos entre sociedade, alta administração, servidores ou colabora-
dores e órgãos de controle. Em essência, a boa governança pública tem como 
propósitos conquistar e preservar a confiança da sociedade, por meio de conjunto 
eficiente de mecanismos, a fim de assegurar que as ações executadas estejam 
sempre alinhadas ao interesse público.
Governança é um termo amplamente utilizado em diversos setores da socieda-
de, com diferentes significados, dependendo da perspectiva de análise. Entre as 
definições mais conhecidas e utilizadas estão as relacionadas à governança corpo-
rativa, pública e global.
Governança corporativa: pode ser entendida como o sistema pelo qual as 
organizações são dirigidas e controladas (CADBURY, 1992; ABNT NBR ISO/IEC 
38500, 2009). Refere-se ao conjunto de mecanismos de convergência de interes-
ses de atores direta e indiretamente impactados pelas atividades das organizações 
(SHLEIFER; VISHNY, 1997), mecanismos esses que protegem os investidores ex-
ternos da expropriação pelos internos – gestores e acionistas controladores (LA 
PORTA et al., 2000).
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Governança pública: pode ser entendida como o sistema que determina o 
equilíbrio de poder entre os envolvidos – cidadãos, representantes eleitos (gover-
nantes), alta administração, gestores e colaboradores – com vistas a permitir que 
o bem comum prevaleça sobre os interesses de pessoas ou grupos (MATIAS-PE-
REIRA, 2010, adaptado).
Governança global: pode ser entendida como o conjunto de instituições, me-
canismos, relacionamentos e processos, formais e informais, entre Estado, merca-
do, cidadãos e organizações, internas ou externas ao setor público, por meio dos 
quais os interesses coletivos são articulados, direitos e deveres são estabelecidos e 
diferenças são mediadas (WEISS; THAKUR, 2010).
Governança no setor público refere-se, portanto, aos mecanismos de avaliação, 
direção e monitoramento, e às interações entre estruturas, processos e tradições, 
as quais determinam como cidadãos e outras partes interessadas são ouvidos, 
como as decisões são tomadas e como o poder e as responsabilidades são exer-
cidos (GRAHN; AMOS; PLUMPTRE, 2003). Preocupa-se, por conseguinte, com a 
capacidade dos sistemas políticos e administrativos de agir efetiva e decisivamente 
para resolver problemas públicos (PETERS, 2012).
Sistema de Governança no Setor Público
De acordo com a publicação do TCU, o sistema de governança reflete a ma-
neira como diversos atores se organizam, interagem e procedem para obter boa 
governança. Envolve, portanto, as estruturas administrativas (instâncias), os pro-
cessos de trabalho, os instrumentos (ferramentas, documentos etc.), o fluxo de 
informações e o comportamento de pessoas envolvidas direta ou indiretamente na 
avaliação, no direcionamento e no monitoramento da organização. De forma sim-
plificada, esse sistema pode ser assim representado (Figura):
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Nota-se, nesse sistema, que algumas instâncias foram destacadas: as instân-
cias externas de governança; as instâncias externas de apoio à governança; as 
instâncias internas de governança; e as instâncias internas de apoio à governança.
As instâncias externas de governança são responsáveis pela fiscalização, 
pelo controle e pela regulação, desempenhando importante papel para promoção 
da governança das organizações públicas. São autônomas e independentes, não 
estando vinculadas apenas a uma organização. Exemplos típicos dessas estruturas 
são o Congresso Nacional e o Tribunal de Contas da União.
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As instâncias externas de apoio à governança são responsáveis pela ava-
liação, auditoria e monitoramento independente e, nos casos em que disfunções 
são identificadas, pela comunicação dos fatos às instâncias superiores de gover-
nança. Exemplos típicos dessas estruturas são as auditorias independentes e o 
controle social organizado.
As instâncias internas de governança são responsáveis por definir ou avaliar 
a estratégia e as políticas, bem como monitorar a conformidade e o desempenho 
destas, devendo agir nos casos em que desvios forem identificados. São, também, 
responsáveis por garantir que a estratégia e as políticas formuladas atendam ao 
interesse público, servindo de elo entre principal e agente. Exemplos típicos dessas 
estruturas são os conselhos de administração ou equivalentes e, na falta desses, a 
alta administração.
As instâncias internas de apoio à governança realizam a comunicação en-
tre partes interessadas internas e externas à administração, bem como audito-
rias internas que avaliam e monitoram riscos e controles internos, comunicando 
quaisquer disfunções identificadas à alta administração. Exemplos típicos dessas 
estruturas são a ouvidoria, a auditoria interna, o conselho fiscal, as comissões e os 
comitês.
Além dessas instâncias, existem outras estruturas que contribuem para a boa 
governança da organização: a administração executiva, a gestão tática e a gestão 
operacional.
A administração executiva é responsável por avaliar, direcionar e monitorar, 
internamente, o órgão ou a entidade. A autoridade máxima da organização e os 
dirigentes superiores são os agentes públicos que, tipicamente, atuam nessa es-
trutura. De forma geral, enquanto a autoridade máxima é a principal responsável 
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pela gestão da organização, os dirigentes superiores (gestores de nível estratégi-
co e administradores executivos diretamente ligados à autoridade máxima) são 
responsáveis por estabelecer políticas e objetivos e prover direcionamento para a 
organização.
A gestão tática é responsável por coordenar a gestão operacional em áreas 
específicas. Os dirigentes que integram o nível tático da organização (por exemplo, 
secretários) são os agentes públicos que, tipicamente, atuam nessa estrutura.
A gestão operacional é responsável pela execução de processos produtivos 
finalísticos e de apoio. Os gerentes, membros da organização que ocupam cargos 
ou funções a partir do nível operacional (por exemplo, diretores, gerentes, super-
visores, chefes), são os agentes públicos que, tipicamente, atuam nessa estrutura.
Funções de Governança e Gestão
A governança de órgãose entidades da Administração Pública envolve três fun-
ções básicas, alinhadas às tarefas sugeridas pela ISO/IEC 38500:2008:
a) avaliar o ambiente, os cenários, o desempenho e os resultados atuais e 
futuros;
b) direcionar e orientar a preparação, a articulação e a coordenação de 
políticas e planos, alinhando as funções organizacionais às necessidades das 
partes interessadas (usuários dos serviços, cidadãos e sociedade em geral) e 
assegurando o alcance dos objetivos estabelecidos; e
c) monitorar os resultados, o desempenho e o cumprimento de políticas e 
planos, confrontando-os com as metas estabelecidas e as expectativas das 
partes interessadas.
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De acordo com o Banco Mundial, governança diz respeito a estruturas, 
funções, processos e tradições organizacionais que visam garantir que as 
ações planejadas (programas) sejam executadas de tal maneira que atin-
jam seus objetivos e resultados de forma transparente. Busca, portanto, 
maior efetividade (produzir os efeitos pretendidos) e maior economicidade (obter 
o maior benefício possível da utilização dos recursos disponíveis) das ações.
São funções da governança:
a) definir o direcionamento estratégico;
b) supervisionar a gestão;
c) envolver as partes interessadas;
d) gerenciar riscos estratégicos;
e) gerenciar conflitos internos;
f) auditar e avaliar o sistema de gestão e controle; e
g) promover a accountability (prestação de contas e responsabilidade) e a 
transparência.
Governança, nesse sentido, relaciona-se com processos de comunicação; de 
análise e avaliação; de liderança, tomada de decisão e direção; de controle, moni-
toramento e prestação de contas.
De modo complementar, gestão diz respeito ao funcionamento do dia a dia 
de programas e de organizações no contexto de estratégias, políticas, processos 
e procedimentos que foram estabelecidos pelo órgão (WORLD BANK, 2013); pre-
ocupa-se com a eficácia (cumprir as ações priorizadas) e a eficiência das ações 
(realizar as ações da melhor forma possível, em termos de custo-benefício).
São funções da gestão:
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a) implementar programas;
b) garantir a conformidade com as regulamentações;
c) revisar e reportar o progresso de ações;
d) garantir a eficiência administrativa;
e) manter a comunicação com as partes interessadas; e
f) avaliar o desempenho e aprender.
Enquanto a gestão é inerente e integrada aos processos organizacionais, sendo 
responsável pelo planejamento, execução, controle, ação, enfim, pelo manejo dos 
recursos e poderes colocados à disposição de órgãos e entidades para a consecução 
de seus objetivos, a governança provê direcionamento, monitora, supervisiona e 
avalia a atuação da gestão, com vistas ao atendimento das necessidades e expec-
tativas dos cidadãos e demais partes interessadas.
Governança também se preocupa com a qualidade do processo decisório e sua 
efetividade: como obter o maior valor possível? Como, por quem e por que as de-
cisões foram tomadas? Os resultados esperados foram alcançados?
A gestão, por sua vez, parte da premissa de que já existe um direcionamento 
superior e que aos agentes públicos cabe garantir que ele seja executado da melhor 
maneira possível em termos de eficiência.
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Princípios Básicos de Governança para o Setor Público
O referencial de governança do TCU amplia o rol de princípios de governança, 
em comparação com os princípios previstos no Código de Boas Práticas de Gover-
nança Corporativa do IBGC e no Estudo do IFAC. Conforme sugerido pelo Banco 
Mundial, são princípios da boa governança: a legitimidade, a equidade, a responsa-
bilidade, a eficiência, a probidade, a transparência e a accountability.
a) Legitimidade: princípio jurídico fundamental do Estado Democrático de 
Direito e critério informativo do controle externo da administração pública 
que amplia a incidência do controle para além da aplicação isolada do critério 
da legalidade. Não basta verificar se a lei foi cum prida, mas se o interesse 
público, o bem comum, foi alcançado.
b) Equidade: promover a equidade é garantir as condições para que todos 
tenham acesso ao exercício de seus direitos civis – liberdade de expressão, 
de acesso à informação, de associação, de voto, igualdade entre gêneros –, 
políticos e sociais – saúde, educação, moradia, segurança.
c) Responsabilidade: diz respeito ao zelo que os agentes de governança 
devem ter pela sustentabilidade das organizações, visando sua longe vidade, 
incorporando considerações de ordem social e ambiental na definição dos 
negócios e operações (IBGC, 2010).
d) Eficiência: é fazer o que é preciso ser feito com qualidade adequada ao 
menor custo possível. Não se trata de redução de custo de qualquer maneira, 
mas de buscar a melhor relação entre qualidade do serviço e qualidade do gasto.
e) Probidade: trata-se do dever dos servidores públicos de demonstrar pro-
bidade, zelo, economia e observância às regras e aos procedimentos do órgão 
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ao utilizar, arrecadar, gerenciar e administrar bens e valo res públicos. Enfim, 
refere-se à obrigação que têm os servidores de demonstrar serem dignos de 
confiança (IFAC, 2001).
f) Transparência: caracteriza-se pela possibilidade de acesso a todas as 
informações relativas à organização pública, sendo um dos requisitos de con-
trole do Estado pela sociedade civil. A adequada transparência resulta em 
um clima de confiança, tanto internamente quanto nas rela ções de órgãos e 
entidades com terceiros.
g) Accountability: refere-se à obrigação que têm as pessoas ou entidades 
às quais se tenham confiado recursos, incluídas as empresas e organizações 
públicas, de assumir as responsabilidades de ordem fiscal, gerencial e progra-
mática que lhes foram conferidas, e de informar a quem lhes delegou essas 
responsabilidades (BRASIL, 2011). Espera-se que os agentes de governança 
prestem contas de sua atuação de forma voluntá ria, assumindo integralmente 
as consequências de seus atos e omissões (IBGC, 2010).
Por fim, cabe novamente alertar que existem outros aspectos no estudo do TCU 
que merecem uma leitura atenta de sua parte.
Exercite agora o que você aprendeu nesta aula acerca da governança no setor 
público.
Resolva as questõesa seguir e compare com o gabarito. Informo que ao final da 
aula eu comento o gabarito de cada questão.
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QUESTÕES DE CONCURSO
1. (CESPE/CGE/PB/AUDITOR/2008) O Instituto Brasileiro de Governança Corpo-
rativa define as linhas mestras das boas práticas de governança corporativa, rela-
cionando-as em quatro vertentes. Assinale a opção que não corresponde a essas 
quatro vertentes.
a) entidade (entity)
b) prestação de contas (accountability)
c) transparência (disclosure)
d) equidade (fairness)
e) responsabilidade corporativa na conformidade com as regras (compliance)
2. (CESPE/TCU/2008) Na visão do atual governo federal, as transformações pro-
postas na gestão pública no que se refere à redução do deficit institucional e à am-
pliação da governança requerem aumento da eficiência. Nesse sentido, o melhor 
aproveitamento dos recursos escassos deve apoiar-se em informações confiáveis 
sobre os custos para uma melhor avaliação dos gastos, o que possibilita efetuar 
cortes seletivos e diferenciados das despesas públicas.
3. (CESPE/TCU/2008) Para o governo federal, aumentar a governança é promover 
a capacidade do governo de formular e implementar políticas públicas e de decidir, 
entre diversas opções, qual seria a mais adequada. A implementação dessas políti-
cas requer que as organizações públicas — com foco nos resultados — disponham 
de sistemas contínuos de monitoramento e avaliação dos programas e do desem-
penho institucional.
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4. (CESPE/TCU/2011) Com relação à governança corporativa aplicável às empresas 
estatais, o Código Brasileiro das Melhores Práticas, do Instituto Brasileiro de Go-
vernança Corporativa, define três ferramentas — órgãos ou entidades — de gover-
nança: o conselho de administração, o conselho fiscal e a auditoria independente.
5. (FGV/TCM/RIO/2008) O termo governança refere-se aos processos de como as 
organizações são administradas e controladas. Os dirigentes do setor privado prio-
rizam o foco da governança. No entanto, as prioridades no contexto do setor públi-
co, que opera com estruturas e modelos de gestão diferentes, são mais difíceis de 
identificar.
Neste, a governança tem que estabelecer a definição clara dos papéis, das metas, 
das responsabilidades, dos modelos de decisão, das rotinas e, também, abranger a 
Gestão do Conhecimento.
Considerando a legislação que regulamenta a profissão contábil, em especial a pro-
veniente do CFC, CVM e IFAC – International Federation of Accountants (de acordo 
com o estudo realizado em 2001), foram desenvolvidos no setor público três prin-
cípios fundamentais de governança:
a) Openness (Transparência), Integrity (Integridade) e Accountability (responsabi-
lidade de prestar contas).
b) Openness (Transparência), Capacity (Capacidade) e Accountability (responsabi-
lidade de prestar contas).
c) Integrity (Integridade), Capacity (Capacidade) e Accountability (responsabilida-
de de prestar contas).
d) Integrity (Integridade), SOX e Accountability (responsabilidade de prestar contas).
e) Capacity (Capacidade), SOX e Accountability (responsabilidade de prestar contas).
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6. (FUNIVERSA/SEPLAG/DF/AFC/2009) A governança corporativa pode ser definida 
como o sistema pelo qual as sociedades do setor público e privado são dirigidas e 
controladas. No que diz respeito à governança do setor público, julgue os itens a 
seguir e assinale a alternativa correta.
I – O setor público é complexo, diversificado, e suas entidades variam em ta-
manho, estrutura legal e organização. Nesse sentido, não existe um único 
modelo ou sistema de governança a ser seguido por todas as entidades pú-
blicas, da mesma forma que não existe um modelo único e rígido de admi-
nistração pública adotado por todo setor público indistintamente.
II – A transparência, a integridade e a prestação de contas são princípios funda-
mentais de governança no setor público e esta deve criar novas formas de 
ver a coisa pública, uma vez que o cidadão não é mais visto como um mero 
pagador de impostos, mas como integralizador de capital.
III – Podem ser apontados como custos de agência no processo de gestão do 
Estado: a tendência à expansão das atividades-meio em detrimento das ati-
vidades-fim, aparelhamento político-partidário ou nepotistas de estruturas 
burocráticas, alocações ineficazes de recursos e estruturas onerosas de con-
trole.
a) Todos os itens estão errados.
b) Apenas o item I está certo.
c) Apenas o item II está certo.
d) Apenas o item III está certo.
e) Todos os itens estão certos.
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7. (ESAF/CGU/AFC/2012) Acerca do gerenciamento de riscos voltado para a gover-
nança no setor público, é correto afirmar que:
a) um de seus principais benefícios é a melhoria do controle a posteriori, resultan-
do em melhor qualidade dos gastos públicos e na ampliação da accountability.
b) é instrumento de pouca valia para casas legislativas, tribunais, ministérios e 
secretarias, haja vista que a gestão de tais órgãos não se sujeita a riscos.
c) se inapropriadamente aplicado, o gerenciamento de riscos pode trazer efeitos 
adversos, expondo a organização a riscos enquanto passa uma falsa impressão de 
controlabilidade.
d) aplicável a estruturas organizacionais, o gerenciamento de riscos não alcança a 
execução de programas finalísticos e/ou administrativos, como os contidos na LOA 
e no PPA.
e) independente de o contexto ser público ou privado, quanto maior é o controle 
dos riscos, menor é o estímulo à inovação e ao empreendedorismo por parte dos 
gestores.
8. (CESPE/TCE-PR/2016) Assinale a opção correta, a respeito de governança no 
setor público.
a) As instâncias externas de governança responsáveis pelo exercício de fiscaliza-
ção e controle são autônomas, mas podem depender de outras organizações.
b) As instâncias internas de governança responsáveis pela avaliação de estratégias 
e políticas e pelo monitoramento de conformidade estão impedidas de atuar nas 
situações em que desvios forem identificados.
c) No setor público, a governança é analisada sob três perspectivas: sociedade e 
Estado; atividades extraorganizacionais; e órgãos e entidades.
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