LIVRO - CONTROLADORIA E AUDITORIA PUBLICA

Prévia do material em texto

CONTROLADORIA E 
AUDITORIA PÚBLICA
Programa de Pós-Graduação EAD
UNIASSELVI-PÓS
Autoria: André de Faria Thomáz
1ª Edição
CENTRO UNIVERSITÁRIO LEONARDO DA VINCI
Rodovia BR 470, Km 71, no 1.040, Bairro Benedito
Cx. P. 191 - 89.130-000 – INDAIAL/SC
Fone Fax: (47) 3281-9000/3281-9090
Reitor: Prof. Hermínio Kloch
Diretor UNIASSELVI-PÓS: Prof. Carlos Fabiano Fistarol
Equipe Multidisciplinar da Pós-Graduação EAD: 
Carlos Fabiano Fistarol
Ilana Gunilda Gerber Cavichioli
Jóice Gadotti Consatti
Norberto Siegel
Julia dos Santos
Ariana Monique Dalri
Marcelo Bucci
Revisão Gramatical: Equipe Produção de Materiais
Diagramação e Capa: 
Centro Universitário Leonardo da Vinci – UNIASSELVI
Copyright © UNIASSELVI 2019
Ficha catalográfica elaborada na fonte pela Biblioteca Dante Alighieri
 UNIASSELVI – Indaial.
Impresso por:
T465c
 Thomáz, André de Faria
 Controladoria e auditoria pública. / André de Faria Thomáz. – 
Indaial: UNIASSELVI, 2019.
 150 p.; il.
 ISBN 978-85-7141-344-3
 ISBN Digital 978-85-7141-345-0
 1. Auditoria e controladoria no setor público. - Brasil. II. Centro 
Universitário Leonardo Da Vinci.
CDD 352.430981
Sumário
APRESENTAÇÃO ..........................................................................05
CAPÍTULO 1
Introdução ao Estudo da Administração Pública ..................07
CAPÍTULO 2
Uso da Controladoria na Gestão Pública ...............................57
CAPÍTULO 3
Uso da Controladoria na Gestão Pública .............................105
APRESENTAÇÃO
Olá, acadêmico! Quando estudamos controladoria, na administração 
pública, precisamos entender como funciona a divisão do território nacional, 
pois se faz necessário compreender a divisão de poderes, a forma de governo, 
o modo de investidura dos governantes, os direitos e garantias dos governados, 
a organização estatal como matéria constitucional, para que possamos entender 
o funcionamento do raciocínio do gestor em suas atividades de controladoria na 
máquina estatal.
Desta forma existem dispositivos constitucionais que transformam a 
organização política do Estado e, por intermédio de legislação complementar e 
ordinária, a organização administrativa das entidades estatais, de suas autarquias 
e entidades paraestatais visando à execução desconcentrada dos serviços 
públicos e outras atividades de interesse coletivo, deixando bem claras a sua 
utilidade e as formas pelas quais a controladoria atua em suas atividades.
Podemos citar, através de algumas observações, que governo e administração 
pública não se confundem, portanto, existe uma distinção entre ambos. Governo 
é o conjunto de poderes e órgãos constitucionais em que cada um tem um papel 
primordial na controladoria e na tomada de decisão. Desta forma, a administração 
pública é o conjunto de órgãos instituídos para a consecução dos objetivos do 
governo. É o desempenho permanente e sistemático, legal e técnicos dos serviços 
próprios do Estado ou por ele assumidos em benefício da coletividade. É o 
aparelhamento do Estado preordenado à realização de seus serviços objetivando 
a satisfação das necessidades coletivas. Neste sentido, a controladoria e suas 
vertentes atuam para que haja controle interno e externo e que estes controles 
possam auxiliar a fiscalização direta e indireta da máquina pública.
Todas as atividades administrativas precisam de um controle para que 
possam dar uma direção ou um “norte” em suas realizações, na administração 
pública não é diferente, sendo que o controle precisa ser planejado, considerando 
as peculiaridades da entidade tais como: objetivos; forma e origem jurídica; 
dimensão; volume e natureza das operações, como uma bússola que o gestor 
público terá para se manter em ordem. Esse controle planejado permite responder 
a questões tais como, o que controlar; como; por que e onde, e principalmente 
determinar o foco das atividades que serão exercidas.
Podemos definir que o controle exerce, na administração sistêmica, papel 
fundamental no desempenho eficaz de qualquer organização, dando maior ênfase 
e controle as suas atividades, é através do controle que se pode detectar eventuais 
desvios ou problemas que podem ocorrer durante a execução de um trabalho, 
possibilitando a adoção de medidas corretivas para que o processo se reoriente 
na direção dos objetivos traçados pela organização e assim predeterminar as 
funções aplicadas dentro destes parâmetros legais e suas atitudes. 
Podemos em consonância observar que a função de controle está 
intimamente relacionada com a administração que, ao exercer aquela função, 
analisa e avalia os resultados obtidos, comparando-os com o que foi planejado ou 
previsto, objetivando verificar os resultados e sanar possíveis falhas que possam 
ter ocorrido.
 Bons estudos!
CAPÍTULO 1
INTRODUÇÃO AO ESTUDO DA 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A partir da perspectiva do saber e fazer, são apresentados os seguintes 
objetivos de aprendizagem:
 conceitos e aplicabilidade da administração pública;
 princípios básicos da administração pública;
 administração do poder público direto e indireto.
8
 Controladoria e Auditoria Pública
9
INTRODUÇÃO AO ESTUDO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Capítulo 1 
1 CONTEXTUALIZAÇÃO
O principal objetivo da administração pública é ajudar os órgãos públicos 
para que sejam mais efi cientes, efi cazes e competitivos. Em outras palavras, a 
administração contribui para o sucesso do planejamento público e estratégico, 
além da organização. Assim, precisamos ter um bom administrador ou gestor. 
A capacidade de ser um bom representante da administração pública 
depende de vários fatores, como a formação profi ssional, a experiência e as 
habilidades pessoais. A atividade administrativa pode ser resumida em quatro 
funções: planejamento, organização, liderança e controle.
O planejamento é um processo de decisão em relação às atividades que 
deverão ser desenvolvidas e aos objetivos que deverão ser alcançados no futuro, 
que pode ser mais próximo ou mais distante. 
Quando falamos em longo prazo, podemos imaginar algo como um ano, dois 
anos, cinco anos e até mesmo uma década. Tudo depende do tipo de decisão 
de planejamento e também do impacto das decisões. Imagine uma decisão de 
planejamento que envolva uma mudança radical do mercado de atuação ou, 
então, a construção de uma nova fábrica em outro país.
 
São ações que precisam de mais tempo e de mais recursos para acontecer. 
Por outro lado, quando falamos de curto e médio prazo, estamos nos referindo 
a ações que podem acontecer em prazos menores. Objetivos que precisam ser 
alcançados em um mês ou em um semestre, por exemplo, são ações do tipo, de 
acordo com o planejamento e suas execuções.
A organização é um processo de tomada de decisão em relação à distribuição 
de um conjunto de recursos, que gera uma estrutura organizada. Ao organizar, 
portanto, o administrador está delegando as tarefas, formando as equipes e 
defi nindo como será o processo de comunicação entre as diversas áreas da 
organização e entre as pessoas, além de decidir de que forma a autoridade e as 
responsabilidades serão distribuídas na organização.
A liderança é um processo de infl uência em relação às ações e forma de 
pensar de outras pessoas. Também é um elemento muito importante para a 
realização dos objetivos organizacionais, porque está diretamente relacionada à 
colaboração dos funcionários e à motivação para o trabalho.
O controle é um processo de comparação entre os objetivos pretendidos e 
os resultados alcançados. Ao controlar, o administrador procura manter o sistema 
organizacional caminhando na direção correta.
10
 Controladoria e Auditoria Pública
2 CONCEITOS E APLICABILIDADE DA 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Já se passaram algumas décadas desde que o sistema organizacional foi 
implantado e desenvolvido. Desde então, muitos produtos foram criados para 
atender às necessidades e aos desejos dos sereshumanos. Para as pessoas que 
vivem atualmente em países industrializados, por exemplo, é difícil imaginar um 
mundo sem carros, telefones, televisores, computadores e tantos outros bens de 
consumo. 
 
No contexto, têm aumentado também a infl uência das organizações e a 
busca pelo conhecimento administrativo. Buscamos entender cada vez mais 
como as organizações funcionam, quais são as características do ambiente onde 
elas atuam e, fi nalmente, como devem ser administradas para terem sucesso.
Uma necessidade no mundo administrativo era defi nir como o sistema 
organizacional iria se fazer presente nos órgãos públicos, dando ênfase na 
necessidade de uma evolução e de um controle das contas e pessoas, ou 
seja, um planejamento tanto estratégico quanto funcional. Assim, nasce a 
administração pública.
A palavra administrar tem origem no latim e seu signifi cado 
original demonstra subordinação e serviço: ad, direção para, 
tendência; minister, comparativo de inferioridade; sufi xo ter, que 
serve como termo de comparação, signifi cando subordinação ou 
obediência, isto é, aquele que realiza uma função abaixo do comando 
de outro, aquele que presta serviço a outro (MACHADO, 2014).
No atual momento, a busca do conhecimento em relação à administração 
pública tem enfrentado grandes desafi os. Por um lado, as empresas querem 
inovar, produzir, vender e lucrar cada vez mais. Por outro, as mesmas empresas 
geram muitos problemas sociais, econômicos e ambientais. Os administradores 
devem encontrar um equilíbrio entre os impactos positivos e negativos que as 
organizações causam na sociedade.
11
INTRODUÇÃO AO ESTUDO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Capítulo 1 
No pensamento de Pestana (2014), a administração é o instrumental 
essencial para o Estado colocar em prática as opções políticas de governo. Pode 
ser defi nida como a atividade concreta e imediata que o Estado desenvolve 
para a consecução dos interesses coletivos e, subjetivamente, como o conjunto 
de órgãos e de pessoas jurídicas aos quais a lei atribui o exercício da função 
administrativa do Estado.
Assim, é de extrema importância denominar que administração pública e 
governo possuem diferentes conceituações. O governo representa o conjunto 
de poderes e órgãos constitucionais, de forma fi xa e concreta por suas ações, 
adentrando em um complexo de funções estatais e básicas cuja a necessidade 
é determinada pela política de comando, visando à manutenção do Estado maior 
em sua plena vigência.
 
Por outro lado, a administração pública está ligada diretamente e até mesmo 
indiretamente às atividades que exerce e prescreve o Estado em sua origem e em 
proteção da sociedade e seus interesses.
A tecnologia da década de 1950 e a necessidade de controle das informações, 
por exemplo, apesar de serem inovadoras para a época, consumiam muita 
energia. Eram gigantes e precisavam ser reprogramadas a cada tarefa. Contudo, 
as empresas foram desenvolvendo máquinas menores, mais rápidas e efi cientes. 
Hoje em dia, você pode acessar a internet utilizando um aparelho do tamanho de 
sua mão, fato este que contribui e muito para o desenvolvimento.
Estamos passando por um momento da história marcado por diversas 
transformações causadas pelo avanço tecnológico. A partir da década de 1980, 
principalmente, os sistemas de comunicação (em especial a internet) permitiram 
maior circulação de informações e de produtos em lugares distantes. A mudança 
aparentemente simples causou uma série de transformações no modo como os 
mercados e os países trocam informações, serviços e produtos.
O aumento da velocidade das comunicações também provocou uma 
aceleração geral nas relações sociais e no modo como as empresas precisam 
agir, pois elas precisam se adaptar e entregar inovações para o mercado de 
consumo. Em uma sociedade capitalista, que valoriza o acúmulo de riquezas 
e incentiva o consumo, adquirir o último modelo de um determinado produto é 
sinônimo de status social.
12
 Controladoria e Auditoria Pública
Chave (2011) identifi ca Peter, um reconhecido cientista da área 
de Teoria de Sistemas, que publicou o livro A Quinta Disciplina. Na 
obra, o autor lançou o conceito de aprendizagem organizacional. 
De acordo com a abordagem, as organizações se parecem 
muito mais com seres vivos do que com máquinas. Assim como 
acontece com os seres vivos, as organizações são capazes de se 
adaptar ao ambiente, interpretando e dando sentido às informações 
que recebem. Assim, as organizações podem gerar inovações e 
continuar criando valor, garantindo sua sobrevivência.
Dentro das organizações, a cultura ética é criada principalmente a partir da 
transmissão de valores que vêm de cima em direção às camadas hierárquicas 
inferiores. Um dos efeitos mais importantes da determinação de regras éticas é o 
controle da busca desmedida do interesse próprio. 
A busca desordenada do interesse individual cria riscos de desastre coletivo, 
e a administração pública também segue a regra. Se as pessoas não têm valores 
ou objetivos coletivos, a tendência é que objetivos individuais se sobreponham 
aos objetivos organizacionais ou aos atos administrativos.
Ainda, a competição livre e justa entre as organizações só é possível quando 
os valores e as normas criam limites para as ações individuais. Na competição 
baseada em preço e qualidade, há legalidade e ética. Na competição em que 
há danos pessoais e patrimoniais, materiais ou morais, os valores éticos são 
deixados de lado em nome de interesses danosos à sociedade e às organizações.
Você sabia que o dinheiro perde valor ao longo do tempo? Que há riscos 
associados à expectativa dos retornos? Conhece o papel do administrador 
fi nanceiro na empresa? Percebe a importância do planejamento e do controle 
na área fi nanceira? Dentro da administração pública, o valor fi nanceiro sofre 
tais transformações enquanto receitas e despesas, que devem ter projeções em 
orçamentos para domínio das contas públicas.
A imagem a seguir ilustra as inter-relações entre a administração fi nanceira 
dentro da administração pública. Esta recebe subsídios do planejamento, da 
economia e da contabilidade para a tomada de decisão em investimentos e 
fi nanciamentos que, por sua vez, precisam ser monitorados por sistemas de 
controle para alcançar o objetivo da riqueza da empresa. Observe:
13
INTRODUÇÃO AO ESTUDO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Capítulo 1 
FIGURA 1 – INTER-RELAÇÕES DA ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA
Planejamento
Dados Econômicos
Relatórios Contábeis
Tomada de Decisão
Investimentos e
Financiamentos Controle
Maximização
da Riqueza
Administração Financeira
X 
Administração Pública
FONTE: Adaptado de Machado (2014, p. 58)
Na sequência, você compreenderá os fundamentos da administração 
fi nanceira relacionados aos conceitos básicos, à função, ao planejamento e ao 
controle fi nanceiro nas empresas. Você já parou para pensar na diferença entre 
fi nanças e riqueza?
Enquanto o conceito de fi nanças pode ser compreendido como a arte de gerir 
o dinheiro da empresa, a riqueza é o conjunto de ativos (conquistados por ela ao 
longo dos anos de operação) e de investimentos (SILVA, 2013). Assim, a riqueza 
pode ser medida pelo patrimônio líquido (resultado obtido pela diferença de bens 
e direitos menos as obrigações) da organização.
Ativos são bens e direitos das empresas, como conta bancária, 
duplicatas a receber, veículos, máquinas, imóveis etc.
Em função da existência de riscos de perdas fi nanceiras, é fundamental 
conhecer o perfi l de investidor (conservador, moderado, arrojado ou muito 
arriscado) para realizar investimentos. No Brasil, de acordo com Silva (2013), o 
administrador público é tradicionalmente cauteloso em relação à escolha de ativos 
para aplicar recursos fi nanceiros. Os atos são mensurados de forma aleatória e 
podem ser distintos ou não dependendo de sua utilização, como a aquisição de 
prédios públicos e manutenção.
14
 Controladoria eAuditoria Pública
2.1 DeFinição de Finanças
O termo fi nanças pode ser compreendido como a arte e a ciência da gestão 
do dinheiro (LIMA, 2011). O dinheiro é a matéria-prima tratada em fi nanças, 
ou seja, é o objeto de gestão. Contudo, como ocorre a gestão do dinheiro? Da 
mesma forma que se gerencia qualquer outro ativo: planeja-se seu uso com base 
em sua disponibilidade e necessidades de “uso”. 
Executa-se o que foi planejado, ou seja, utiliza-se o dinheiro para as 
necessidades previstas (e, também, para as imprevistas). Ainda, monitora-se o 
processo de execução, ou seja, compara-se constantemente o que foi planejado 
com o que, de fato, está sendo executado (LIMA, 2011). Tal comparação tem por 
fi nalidade suportar as decisões de cunho fi nanceiro que garantirão o alcance dos 
objetivos fi nanceiros que foram traçados. 
Se uma pessoa estabeleceu um objetivo de acumular R$ 100,00 toda 
semana, de forma a obter após três meses o montante necessário para fazer 
uma viagem, ela planejará considerando os recebimentos (ex.: salário) e gastos 
(ex.: pagamento de contas), para que haja a “sobra” semanal dos R$ 100,00. 
No entanto, imprevistos acontecem e, assim, um defeito no carro da pessoa 
pode fazer com que ela tenha uma despesa não prevista de R$ 200,00, o que 
comprometeria o objetivo de ter o dinheiro total para a viagem.
Haveria um afastamento entre o que foi planejado e o que acontece, a 
pessoa tomaria decisões para que o objetivo ainda pudesse ser alcançado. Por 
exemplo: a partir da ocorrência da despesa não prevista, replanejaria seus gastos 
de forma a passar a acumular R$ 150,00 pelas próximas semanas (ela deixaria de 
ir ao cinema, por exemplo), no intuito de compensar o gasto adicional e garantir 
que acumularia o total necessário para a viagem.
Cabe salientar que, no contexto das empresas, também podemos aplicar os 
conhecimentos fi nanceiros para a interação com as demais áreas estratégicas. 
Por exemplo: uma empresa pode planejar a gestão do processo de produção a fi m 
de evitar desperdícios de matérias-primas, otimizando a utilização dos recursos e 
colaborando com a administração fi nanceira da organização.
Em suma, a administração fi nanceira de uma empresa é o gerenciamento 
do dinheiro dela, ou seja, é o setor que permite que todas as atividades sejam 
realizadas, já que, sem capital, a organização não pode executar suas atividades 
operacionais nem desenvolver novos produtos a fi m de crescer no mercado.
15
INTRODUÇÃO AO ESTUDO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Capítulo 1 
Assim, a área de fi nanças deve estar sempre em atualização, pois os 
mercados fi nanceiros mudam rapidamente. No cenário, o administrador fi nanceiro 
precisa agir na mesma velocidade, pois uma decisão errada poderá deixar a 
empresa descapitalizada, levando-a à falência. Na prática, podemos entender as 
fi nanças como a aplicação de uma série de princípios econômicos para maximizar 
a riqueza ou valor total de uma organização.
Pelo princípio da escassez, a empresa deve realizar a alocação efi ciente 
de recursos, uma vez que são escassos. Pelo princípio do custo-benefício, as 
vantagens de uma ação devem exceder os custos, o excedente econômico. Já 
pelo princípio marginal, há um aumento em determinada atividade da empresa, 
que deve exceder o custo marginal, que é o custo decorrente do acréscimo da 
produção de uma unidade do bem ou serviço (ALMEIDA, 2003).
Os órgãos públicos maximizam seu valor selecionando os investimentos que 
têm a melhor compensação entre risco e retorno, ou seja, gerindo seu dinheiro 
(conceito de fi nanças) para adquirir os melhores investimentos (conceito de 
riqueza). Na administração pública, as receitas não podem ser transformadas em 
riquezas e sim em meios de distribuição e garantia de subsistência aos membros 
do Estado.
Imagine um empreendedor, dono de uma lanchonete, que identifi ca a 
possibilidade de aumentar a atratividade de seu negócio, passando a oferecer 
doces, salgados e sucos de origem orgânica. Para tanto, ele precisa investir na 
identifi cação dos fornecedores dos ingredientes, desenvolver as receitas e fazer 
propaganda dos novos produtos.
Como são produtos diferentes (doces, salgados e sucos), são necessários 
investimentos para cada um deles: os fornecedores e os ingredientes são 
diferentes para cada produto, bem como as receitas. Contudo, ainda que os 
resultados esperados sejam encorajadores, o empreendedor pode não dispor de 
todo o capital necessário e, assim, precisa escolher no que investir inicialmente.
O empreendedor pesquisa os clientes e identifi ca que eles se sentem atraídos 
pelos sucos, indicando que a receita adicional (e, consequentemente, o lucro) 
seria superior à dos doces e salgados. Decide, então, iniciar sua linha de produtos 
orgânicos pelos sucos, deixando doces e salgados para uma oportunidade futura.
16
 Controladoria e Auditoria Pública
É possível perceber que, em longo prazo, as decisões 
fi nanceiras tomadas nas empresas têm refl exos no valor das ações 
e, consequentemente, na riqueza da empresa.
Na administração pública não é diferente. As receitas devem ser incluídas de 
forma a contribuir para os repasses necessários. A preocupação do Estado, ou 
melhor, do gestor pela máquina pública está nos controles diretos e indiretos das 
receitas para uma boa manutenção do patrimônio público.
Sobre os ativos, Pestana (2014, p. 60) faz uma importante afi rmação, 
mencionando que “quanto mais certo for o retorno de um ativo, menos variabilidade 
e risco ele oferecerá [...]. Os ativos considerados mais arriscados são os que 
oferecem maiores possibilidades de perda fi nanceira”. Assim, podemos entender 
que os investimentos de menor risco oferecem uma rentabilidade muitas vezes 
menor, porém mais garantida do que os investimentos de alto risco, que podem 
trazer grande rentabilidade.
Em tal contexto, o patrimônio público está diretamente relacionado à 
gestão do dinheiro, já que há perda de valor ao longo do tempo, necessitando, 
assim, de correção de valores. Ainda, para garantir a maximização das receitas 
governamentais, é necessário compatibilizar o risco e o retorno das despesas 
envolvidas nos planejamentos e orçamentos.
A administração pública precisa, então, lidar com os diversos aspectos 
relacionados às receitas: sua disponibilidade e recursos de obtenção, a noção 
de riqueza atrelada e o conceito do valor do dinheiro no tempo quando tomamos 
decisões quanto ao retorno esperado de investimentos e os riscos envolvidos. Na 
sequência, vamos abordar como se dá a administração fi nanceira, que envolve 
todos esses aspectos.
A administração pública entende que a gestão fi nanceira pode ser entendida 
como uma atividade aplicada à maximização de retornos fi nanceiros, propiciando ao 
Estado o cumprimento de suas obrigações e a valorização das ações no mercado.
Para o Estado e para todas as empresas, independentemente da natureza de 
sua atividade operacional, podemos destacar duas áreas de decisões fi nanceiras 
básicas: decisão de investimentos, ou seja, como aplicar os recursos, e decisão de 
fi nanciamento, que se refere à captação de recursos para viabilizar as atividades 
da empresa. Em torno das duas grandes áreas existem funções que auxiliam no 
alcance do melhor resultado fi nanceiro possível para a empresa.
17
INTRODUÇÃO AO ESTUDO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Capítulo 1 
Vamos analisar como os recursos infl uenciam na tomada de 
decisão e na viabilidade fi nanceira, de forma que estes contribuem 
para a transformação das origens destes recursos, acesse: <https://
www.enap.gov.br/index.php/pt/>. Acesso em: 27 nov. 2018.
Estrategicamente, as principais funções que demandam decisões 
fi nanceiras podem ser observadas na tabela a seguir:
TABELA 1 – FUNÇÕES QUE DEMANDAM DECISÕES 
FINANCEIRAS E RESPECTIVAS FINALIDADES
Funções Finalidades
Planejamento fi nanceiro
Selecionar os ativos mais rentáveis 
para a empresa.
Controle fi nanceiro
Avaliaro desempenho fi nanceiro 
da empresa, o alcance das metas e 
propor medidas corretivas se for o 
caso.
Administração de ativos
Escolher a melhor estrutura de ativos 
que minimize riscos e maximize 
retornos, bem como acompanhar as 
defasagens no fl uxo de caixa para 
melhor gestão do capital de giro.
Administração de passivos
Analisar a necessidade de 
fi nanciamento e gerenciar a estrutura 
dos fi nanciamentos, a fi m de manter 
a liquidez para a empresa e reduzir 
seus custos e riscos fi nanceiros.
FONTE: Adaptado de Machado (2014, p. 68)
A tabela anterior apresenta algumas defi nições básicas da área fi nanceira 
dentro da administração pública, que precisam ser avaliadas constantemente pelo 
administrador fi nanceiro a fi m de mais rentabilidade aos sócios e acionistas da 
organização. Por exemplo: a seleção dos ativos mais rentáveis está associada 
à escassez de recursos, ou seja, ao fato de não haver recursos sufi cientes para 
18
 Controladoria e Auditoria Pública
investir em todas as possibilidades, sendo necessário priorizar no que investir e 
que investimentos manter. 
Ao mesmo tempo em que se gerenciam os investimentos e ativos, 
devemos gerenciar as fontes de fi nanciamento e passivos. Tal gerenciamento é 
representado, basicamente, pelo ciclo e planejamento, execução e controle, com 
constante monitoramento e decisões que visem garantir o alcance dos objetivos 
traçados. A seguir, temos um organograma que apresenta uma estrutura básica 
da área de fi nanças.
FIGURA 2 – ORGANOGRAMA REPRESENTATIVO DA ÁREA DE FINANÇAS
Finanças
Administração 
de caixa
Crédito e contas 
a receber
Contas a 
pagar
Câmbio
Planejamento 
fi nanceiro
Sistemas de
informação
Administração
de atributos
Orçamentos 
Contabilidade
de custos
Contabilidade
fi nanceira
ControladoriaTesouraria
FONTE: Adaptado de Machado (2014, p. 71)
Na administração pública, é comum que a responsabilidade do departamento 
fi nanceiro fi que a encargo de uma única pessoa, que também executa as demais 
atividades administrativas da organização.
19
INTRODUÇÃO AO ESTUDO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Capítulo 1 
O administrador fi nanceiro tem apoio técnico de profi ssionais especializados 
em tesouraria (tesoureiro ou gerente fi nanceiro) e controladoria (controller ou 
contador). A tesouraria se liga basicamente à administração de caixa, contas 
a pagar e a receber, operações de câmbio e planejamento fi nanceiro. Já a 
controladoria diz respeito à parte contábil, tributária e orçamentária.
Controller é o profi ssional contador que exerce a atividade de 
contabilidade gerencial, ou seja, a contabilidade que não se restringe 
às exigências formais e legais, mas provê as informações para 
suportar decisões gerenciais do negócio.
Não há um padrão predefi nido para a estrutura do departamento fi nanceiro. 
No entanto, ele sempre deve cumprir suas funções de planejamento, tesouraria, 
orçamento, contabilidade e auditoria (controle).
O Controller trabalha voltado para a análise e planejamento fi nanceiro, 
elementos que propiciam as tomadas de decisão. Assim, as principais atividades, 
segundo Chaves (2011), são: análise, planejamento e controle fi nanceiro, tomadas 
de decisão de investimentos e de fi nanciamentos.
No caso das tomadas de decisão de investimentos e fi nanciamentos, é 
necessário analisar quais as melhores aplicações, bem como quais as melhores 
origens dos recursos necessários aos investimentos. Por exemplo: é preciso 
decidir se os recursos, em determinado momento, devem ser destinados a ativos 
circulantes (bens/direitos que permitem o giro da empresa: caixa, estoques etc.) ou 
a ativos permanentes (bens/direitos da empresa: edifi cações, veículos, máquinas 
etc.), ou seja, são decisões que envolvem prazos diferentes e, usualmente, 
montantes também distintos.
Há ainda as decisões em relação às fontes mais adequadas para 
fi nanciamento (recursos próprios da empresa, recursos de instituições fi nanceiras 
ou de outros, como fornecedores ou clientes; e, se de instituições fi nanceiras, 
de curto, médio ou longo prazo), bem como o risco e o retorno das operações 
envolvidas tanto nos investimentos quanto nos fi nanciamentos.
Nas atividades de análise, planejamento e controle fi nanceiro, é necessário 
realizar a gestão do caixa (ou seja, o que “entra” e “sai” de dinheiro diante das 
necessidades e oportunidades existentes), dos orçamentos e da estrutura 
20
 Controladoria e Auditoria Pública
de custos (a qual permite tomar decisões sobre os produtos e serviços 
comercializados, ou seja, se são rentáveis, e se devemos continuar com eles ou 
se devemos descontinuá-los; em quais devemos investir para aumentar margem 
etc.), além de produzir os relatórios com os indicadores de desempenho e com 
a projeção do balanço patrimonial, demonstrativo de resultados do exercício e 
demais relatórios.
O administrador fi nanceiro contribui para as fi nanças da empresa com a 
gestão do caixa e o controle da utilização dos recursos fi nanceiros. Para tanto, 
ele desempenha funções específi cas como tesoureiro e controller. Para que o 
administrador atue corretamente, tanto na tesouraria quanto na controladoria, é 
preciso ter conhecimentos aprofundados sobre contabilidade e economia.
Os relatórios econômicos e contábeis são importantes ferramentas de 
planejamento fi nanceiro para a empresa. Vamos entender um pouco mais a inter-
relação de cada uma dessas áreas com a administração pública.
Com relação à área econômica, a inter-relação está no fato de que podemos 
considerar que a administração fi nanceira é uma forma de economia aplicada, 
uma vez que os gestores fi nanceiros precisam compreender o ambiente 
econômico e acompanhar as mudanças de política, economia e a variação dos 
níveis de atividade econômica, medida pelo Produto Interno Bruto (PIB). Em 
resumo, precisam realizar análises micro e macroeconômicas (MACHADO, 2014).
No âmbito da microeconomia, os gestores fi nanceiros se preocupam 
com a análise da oferta e da demanda, estratégias de maximização de lucro 
e a teoria da formação de preços. Por exemplo: o princípio econômico da 
escassez menciona que o gestor fi nanceiro precisa estudar a melhor alocação 
dos recursos, procurando a fonte mais barata de fundos para investir na mais 
efi ciente combinação de ativos. Nos aspectos macroeconômicos, é necessário 
acompanhar as questões de infl ação, taxa de juros, nível de atividade e de 
legislação tributária (MACHADO, 2014). 
O gestor fi nanceiro necessita atualizar os valores do fl uxo de caixa da 
empresa e, para isso, precisa acompanhar os relatórios de infl ação divulgados 
pelos institutos ofi ciais de pesquisa – Fundação Getúlio Vargas (FVG) e Instituto 
Brasileiro de Geografi a e Estatística (IBGE).
21
INTRODUÇÃO AO ESTUDO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Capítulo 1 
Enquanto a microeconomia estuda o comportamento de 
indivíduos, famílias e empresas, a macroeconomia estuda o 
comportamento do sistema econômico como um todo: produção 
ou produto total de uma economia, nível de emprego e poupança, 
investimento, consumo e nível geral dos preços.
Com relação à contabilidade, Lima (2011) destaca os seguintes relatórios 
contábeis que auxiliam o gestor fi nanceiro a visualizar o alcance das metas da 
empresa.
TABELA 2 – PRINCIPAIS RELATÓRIOS CONTÁBEIS E GERENCIAIS 
UTILIZADOS PARA CONTROLE NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Demonstração de resultado de 
exercício – DRE
Relatório contábil das vendas, dos 
custos operacionais e dos encargos 
fi nanceiros de uma empresa. Por meio 
dele, obtêm-se informações sobre a 
lucratividade.
Balanço patrimonial – BP
Demonstrativo contábil que revela 
os ativos, os passivos e o patrimônio 
líquido e apresenta informações sobre 
o resultado da empresa em relação à 
posição fi nanceira.
Fluxo de caixa – FC
Informações sobre entrada e saída dos 
recursos fi nanceiros.
FONTE: O autor
As demonstrações e os relatórios contábeis fornecem base para analisaro 
nível de lucratividade e desempenho fi nanceiro, bem como o cálculo de índices 
econômicos, fi nanceiros e contábeis para possíveis medidas de ajustes. Se o 
lucro da DRE projetada for muito baixo, podemos pensar em corte nos custos 
ou aumento nos preços; se o nível projetado de duplicatas é muito elevado, é 
possível instituir mudanças na política de crédito da empresa (LIMA, 2013).
Assim, com a análise das informações oriundas da economia e da 
contabilidade, o administrador fi nanceiro tem subsídios consistentes para elaborar 
o planejamento fi nanceiro necessário para o alcance das metas e dos resultados 
estabelecidos pela empresa.
22
 Controladoria e Auditoria Pública
As diversas funções fi nanceiras estão relacionadas e se complementam, 
provendo o suporte necessário à gestão do negócio, em especial, o planejamento 
e o controle das fi nanças da empresa, conforme veremos na sequência. O 
planejamento e o controle são ferramentas de gestão fi nanceira importantes para 
as empresas.
O planejamento fi nanceiro tem o papel de orientar a maximização da riqueza 
da empresa e do acionista, enquanto o controle fi nanceiro permite acompanhar as 
ações que foram planejadas e verifi car se a maximização da riqueza da empresa 
foi alcançada (LIMA, 2011).
Nos casos em que o sistema de controle fi nanceiro, ou seja, a controladoria, 
identifi car possíveis difi culdades no cumprimento do planejamento inicial, a 
empresa poderá analisar a necessidade de readequar suas ações fi nanceiras e 
evitar mais perdas em suas operações e investimentos.
Considerando o cenário, vamos compreender os conceitos de planejamento 
e controle fi nanceiros, planejamento orçamentário, funções da controladoria 
e análises das despesas fi nanceiras. Planejar e controlar são receitas básicas 
a serem seguidas pelo administrador fi nanceiro para alcançar o objetivo de 
maximizar a riqueza da empresa.
Podemos entender o planejamento fi nanceiro como uma ferramenta que 
fornece diretrizes para dirigir, coordenar e controlar ações para o funcionamento 
e a permanência da empresa no mercado (LIMA, 2011). Já o controle fi nanceiro é 
uma ferramenta que objetiva acompanhar o desempenho fi nanceiro da empresa, 
apresentando análises sobre possíveis diferenças entre resultados previstos 
e realizados, procedendo correções para que a empresa possa alcançar os 
objetivos originalmente traçados (LIMA, 2011).
Machado (2014) acrescenta que o planejamento fi nanceiro pode ser 
realizado, para curto prazo, no nível operacional e, para longo, no nível 
estratégico. São exemplos de ações do planejamento de curto prazo: estimar o 
tempo necessário para a produção, quantifi car a matéria-prima, as necessidades 
de mão de obra direta e as despesas operacionais. 
São exemplos de ações do planejamento de longo prazo: embasar as 
decisões de investimentos e de fi nanciamentos considerando os custos de capital, 
a estrutura de capital e a criação de valor para a empresa.
É importante salientar que os planos se interligam. Assim, a partir do 
planejamento de curto prazo, podemos projetar a DRE, o BP e o orçamento de 
caixa, bem como desenvolver o plano de fi nanciamento em longo prazo e o plano 
23
INTRODUÇÃO AO ESTUDO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Capítulo 1 
de investimento de capital, sendo que o investimento de capital são os gastos 
realizados em ativos permanentes.
O planejamento fi nanceiro considera, ainda, os riscos associados às 
decisões fi nanceiras, tais como o risco econômico (ou operacional), que é o risco 
inerente à atividade da empresa e às características do mercado, por exemplo: 
sazonalidade da demanda, tecnologia, variação no crescimento econômico e nas 
taxas de juros etc., e o fi nanceiro, que refl ete as decisões de fi nanciamento e a 
capacidade da empresa de honrar suas dívidas no prazo contratado.
Considerando os cenários instáveis no ambiente econômico, político e 
social, que acarretam riscos ao desempenho da empresa, é prudente revisar 
o planejamento de forma constante. Machado (2014) destaca que, quanto 
mais sazonal a receita da empresa, mais curto deve ser o prazo de revisão do 
planejamento.
O planejamento e o controle fi nanceiro são, portanto, ferramentas que 
permitem ao gestor analisar e projetar o crescimento da empresa, identifi car 
possíveis ajustes para alcançar os resultados esperados e tomar decisões de 
investimentos e fi nanciamentos.
Para auxiliar o Controller a planejar a entrada e saída de recursos do caixa 
da empresa existe o planejamento orçamentário (orçamento geral), que é uma 
ferramenta de planejamento estratégico.
De acordo com Machado (2014), para chegar à composição do orçamento 
geral da empresa, é necessário elaborar orçamentos específi cos: de vendas; 
de produção, de matérias-primas, de mão de obra direta; de custos indiretos de 
fabricação; de custo de produção; de despesas de vendas e administrativas; de 
investimentos; de aplicações fi nanceiras e fi nanciamentos. 
Ainda, devemos elaborar a análise das movimentações fi nanceiras, a 
demonstração do fl uxo de caixa projetado (orçamento de caixa) e a demonstração 
do resultado projetado (orçamento de resultados).
Silva (2013) destaca que a fase do planejamento orçamentário, que envolve 
a projeção de cenários econômicos e fi scais, é uma das mais importantes. Duas 
questões necessitam de atenção no momento de planejar o orçamento:
1. As condições econômicas e fi nanceiras (taxa de câmbio, taxa de juros 
etc.) se alteram ao longo do tempo. Portanto, os dados para projeção de 
índices e taxas de juros devem ser revisados periodicamente.
24
 Controladoria e Auditoria Pública
2. A legislação tributária sofre alterações frequentes. Portanto, as condições 
tributárias devem ser atualizadas de acordo com as regras válidas para a 
época da elaboração do orçamento.
Assim, com informações consolidadas nos orçamentos específi cos, 
associadas às análises econômicas e fi scais, o Controller pode elaborar o 
orçamento geral, que serve de ferramenta de planejamento fi nanceiro para 
os órgãos públicos. No entanto, não podemos esquecer que o planejamento 
orçamentário não pode ser estático. Ele deve ser acompanhado e revisado 
periodicamente durante sua vigência, a fi m de saber se os objetivos estão sendo 
alcançados ou se é necessário algum ajuste de valor devido a variáveis, como 
juros, infl ação e taxa de câmbio.
3 FUNÇÕES DE CONTROLADORIA
As funções de controladoria são uma importante área de atuação fi nanceira, 
cuja fi nalidade é garantir informações adequadas para fundamentar as tomadas 
de decisão nas empresas. É um setor interno que tem por objetivo fornecer 
relatórios gerenciais completos, passando ao gestor uma visão real e objetiva do 
desempenho organizacional, a fi m de reduzir os custos e desperdícios e aumentar 
a produção. Nas empresas de grande porte, a controladoria pode estar dividida 
em controladoria administrativa e controladoria contábil.
Podemos listar como funções da controladoria o suporte informacional, o 
controle interno, o planejamento tributário e a elaboração do orçamento. Além da 
apresentação de dados devem contribuir com o processo decisório e de gestão 
da empresa. 
Para exercer a função de controladoria, há nas empresas o controller. O 
controller poderá elaborar relatórios a fi m de realizar uma análise comparativa 
entre os padrões de controle estabelecidos e os resultados obtidos em 
determinado período de tempo, proporcionando ao gestor a oportunidade de 
realinhar seus objetivos. Identifi ca-se, na prática de mercado, que há uma visão 
tradicional e uma visão moderna da função do controller (LIMA, 2011).
• Na visão tradicional, trata-se de uma atitude passiva. Mesmo visualizando 
os diversos riscos da operação, sua função é apenas apontá-los aos 
gestores que podem tomar as decisões.
• Na visão moderna, trata-se de uma atitude mais ativa se comparada 
à visão tradicional, uma vez que o controller pode infl uenciar no 
desempenhoda empresa por meio da participação em decisões 
estratégicas para a organização.
25
INTRODUÇÃO AO ESTUDO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Capítulo 1 
Assim, vai fi cando no passado a visão de que a controladoria abrange 
apenas a organização e a apresentação de informações extraídas dos relatórios 
contábeis. Na atualidade, é assumida uma abordagem mais dinâmica, que envolve 
planejamento estratégico, previsão de cenários e análise de novas oportunidades 
para os negócios da empresa, perpassando as áreas de fi nanças, contabilidade, 
tributação e de operações da organização.
No processo de planejamento fi nanceiro, é fundamental analisar e controlar 
a despesa fi nanceira. A empresa realiza investimentos e, em muitos casos, capta 
recursos por meio de fi nanciamentos com terceiros no mercado.
Os fi nanciamentos estão diretamente relacionados às despesas fi nanceiras, 
uma vez que, para tomar dinheiro emprestado, a empresa necessita remunerar o 
capital fi nanciado. As despesas impactam no lucro empresarial e, para se tornar 
atrativo, o investimento da empresa precisa ter uma taxa de rentabilidade maior 
que a taxa de juros contratada.
Então, o administrador fi nanceiro se preocupa em planejar, controlar e 
analisar as despesas fi nanceiras. Uma ferramenta útil é o planejamento de 
operações fi nanceiras, que é realizado por meio do orçamento das despesas 
fi nanceiras. 
Para Lima (2011, p. 76), a informação básica para se iniciar a elaboração do 
orçamento de despesas fi nanceiras é o “[...] volume de geração de caixa antes 
das despesas fi nanceiras”. Na elaboração do orçamento, é importante observar 
que devem separar os saldos dos empréstimos já realizados do saldo dos 
empréstimos novos. Vamos para três observações, de acordo com Lima (2011):
1. A taxa que incide nos empréstimos já realizados é a taxa contratada 
respectivamente para a época da operação fi nanceira.
2. No caso de novas operações, as taxas de juros podem ser 
compatibilizadas a partir do início do empréstimo e com ajuste do valor 
no orçamento de operações.
3. Os empréstimos devem ser agrupados por modalidade e por moeda de 
indexação (se o empréstimo é em dólar, pesos, euro, iene etc.). Se o 
empréstimo estiver indexado com a moeda estrangeira, além da taxa 
de juros, vai incidir na variação cambial, que é a fl utuação da taxa de 
câmbio.
26
 Controladoria e Auditoria Pública
Assim, podemos concluir que os analistas fi nanceiros devem organizar 
seus relatórios, separando cada contrato de empréstimo e de investimento com 
o objetivo de realizar um maior e melhor controle. Ainda, é possível monitorar a 
correta aplicação das taxas e variações cambiais contratadas.
Tendo em vista que as despesas oriundas das operações fi nanceiras 
podem afetar a lucratividade e a rentabilidade, torna-se fundamental realizar o 
planejamento das operações para que se possa maximizar a riqueza da empresa.
Neste capítulo, você pôde compreender que o planejamento e o controle 
fi nanceiro são fundamentais para acompanhar o desempenho da administração 
pública. O planejamento orçamentário auxilia na gestão estratégica dos recursos 
fi nanceiros da organização e, somado às funções desempenhadas pela 
controladoria e à análise das despesas fi nanceiras, propicia melhores condições 
para a tomada de decisão no âmbito da administração pública.
4 PRINCÍPIOS BÁSICOS DA 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Dentro da administração pública encontramos o Poder Executivo e suas 
ramifi cações, muitas vezes específi cas com objetivos próprios e característicos 
com funções e objetos singulares. Um dos objetos de grande importância é o 
Direito Administrativo, podendo ser considerado tanto organizacional como 
funcional, de acordo com suas aplicabilidades.
Dentro do campo funcional signifi ca o conjunto de atividades do Estado 
que auxiliam as instituições políticas, com a função de organizar e realizar as 
rotinas públicas, já no campo organizacional é destinado para manter a ordem 
e cumprimentos dos planejamentos e orçamentos. Assim, temos os princípios 
que servem para criar um caminho, ou seja, para nortear, contribuindo para o 
andamento das atividades estatais.
 
Dentro do âmbito público, contamos com os princípios que são responsáveis 
por organizar toda a estrutura, mostrar requisitos básicos para uma boa 
administração, dar uma segurança jurídica aos cidadãos e atribuir e conferir 
obrigações aos indivíduos que regem o Estado. O propósito é inibir o abuso de 
poder, além de manter a ordem. 
27
INTRODUÇÃO AO ESTUDO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Capítulo 1 
4.1 PrincÍPios EXPlÍcitos e ImPlÍcitos 
do Direito AdministratiVo
Os princípios têm função norteadora de acordo com caput do art. 37 da CF/88. 
Com a promulgação da EC 19/1998, passaram a ser esses princípios explícitos, 
a saber: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e efi ciência 
(este último acrescentado pela emenda referida), para melhor entendimento e 
compressão da matéria em voga.
A Lei 9.784/1999, que ilustra as rotinas a serem seguidas pelos processos 
administrativos no âmbito federal, também inclui a efi ciência no rol dos princípios 
que informam a administração pública. Ainda, dá maior comprometimento na 
execução e de forma mais clara, sem que haja interesse das partes em seu não 
cumprimento.
4.2 PrincÍPios EXPlÍcitos da 
Constituição Federal
Os princípios atuam dentro dos entes públicos como um termômetro para 
controle das leis e da forma de sua atuação, é estudado sob diversos aspectos e 
em várias áreas do conhecimento, com enfoque em gestão, controle, informações 
entre outros pontos. 
4.2.1 Princípio da legalidade
De acordo com o art. 5°, II, da CF/88, ninguém será obrigado a fazer ou 
deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei. Assim, é lícito fazer tudo 
aquilo que a lei não proíbe e sem prejuízo físico, moral, fi nanceiro ou outros. É 
necessário o punho da legislação, que determina atuação administrativa e limites 
dentro da lei para que a legalidade seja cumprida e suas funções possam ser bem 
seguidas e cumpridas. 
Um ponto importante é que a lei deve ser seguida sem alterações prévias. 
As atividades administrativas não podem ser contra legem. Ainda, não praticar 
a praeter legem, somente em necessidade pelos magistrados. Apenas praticar 
secundum legem, ou seja, os costumes aplicados na lei por efeitos culturais, por 
exemplo.
28
 Controladoria e Auditoria Pública
Quando acontecem alguns atos eventualmente praticados por desobediência, 
são considerados atos inválidos e podem ter sua invalidade decretada pela própria 
administração. Assim, as atividades normativas que regem a administração 
pública não poderão inovar o ordenamento jurídico. Não poderão criar direitos 
ou obrigações que não estejam, previamente, estabelecidos em lei, ou que não 
estejam em formatos dentro da legislação.
 
É preciso sempre observar as possibilidades que o Poder Executivo aplica 
sobre a formação dos entes públicos, dentro do direito positivista deve seguir 
sempre as bases constitucionais. Tais hipóteses possuem caráter excep¬cional, 
sendo a principal a edição de medidas provisórias e de leis delegadas, cuja edição 
deve ser autorizada por resolução do Congresso Nacional e, suas aplicabilidades, 
dispostas em lei. Podemos conferir os dois atos (medidas provisórias e leis 
delegadas), entretanto não são atos administrativos em sentido próprio, e sim 
atos de natureza legislativa.
De acordo com os atos administrativos em sentido próprio, os decretos 
autônomos previstos no art. 84, VI, da CF/88:
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:
VI – dispor, mediante decreto, sobre: 
a) organização e funcionamento da administração federal, 
quando não implicar aumento de despesa nem criação ou 
extinção de órgãos públicos; 
b) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos.
Vamos aprofundar um pouco mais nosso conhecimento 
sobre as formas e os atos administrativose seus refl exos, acesse: 
<file:///C:/Users/ATI%20RH/Downloads/83069-Texto%20do%20
artigo-127258-2-10-20150318%20(1).pdf>. Acesso em: 27 nov. 2018.
4.2.2 Princípio da moralidade
Um requisito de validade do ato administrativo. Em consequência, o ato 
contrário à moral administrativa não deve ser revogado, e sim declarado nulo. Ainda, 
como se trata de controle de legalidade ou legitimidade, este pode ser efetuado 
pela administração e, também, pelo Poder Judiciário (desde que provocado).
29
INTRODUÇÃO AO ESTUDO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Capítulo 1 
A moral administrativa liga-se à ideia de probidade e de boa-fé. A Lei 
9.784/1999, art. 2º, parágrafo único, refere-se a tais conceitos nos processos 
administrativos. Serão observados, entre outros, os critérios de atuação segundo 
padrões éticos de probidade, decoro e boa-fé.
A doutrina enfatiza que a moralidade administrativa independe da concepção 
subjetiva (pessoal) de conduta moral, ética que o agente público tenha. Importa a 
noção objetiva, embora indeterminada.
 
O vocábulo "objetivo", aqui, signifi ca que não se toma como referência 
um conceito pessoal, subjetivo, mas um conceito impessoal, geral, anônimo de 
moral, que pode ser obtido a partir da análise das normas de conduta dos agentes 
públicos presentes no ordenamento jurídico. 
É evidente que "moral administrativa" consiste em um "conceito jurídico 
indeterminado". Conquanto indeterminado, trata-se de conceito jurídico, portanto, 
objetivo, e não pessoal, subjetivo. 
O § 4° do art. 37 do Texto Magno cuida da lesão à moralidade, referindo-se à 
improbidade administrativa, nos seguintes termos: 
“Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos 
direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o 
ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da 
ação penal cabível”.
O art. 85, V, da Carta da República tipifi ca como crime de responsabilidade os 
atos do Presidente da República que atentem contra a probidade administrativa.
O artigo a seguir nos traz um tema bem importante sobre as 
atitudes e comportamentos dos agentes públicos e as formas de 
controle e punição sobre atos errados. <http://g1.globo.com/jornal-
nacional/noticia/2018/04/projeto-que-altera-regras-para-punir-
agentes-publicos-gera-polemica.html>. Acesso em: 27 nov. 2018.
30
 Controladoria e Auditoria Pública
4.2.3 Princípio da impessoalidade
Quando existe ato de qualquer natureza publicado ou praticado com objetivo 
prévio ou diverso de tentar ou satisfazer o interesse público, este será considerado 
nulo por nepotismo ou desvio da fi nalidade primária.
O ato revogado é considerado ato concluso e válido, sem que haja nenhum 
vício ou ato que deixe desconfi anças. O poder público não poderá infl uenciar ou 
cogitar efeitos de suas origens. Já quando falamos em atos anulados estamos 
descrevendo atos que produzem efeitos retroativos ou de autotutelas, como 
quando citamos explicitamente os dispositivos constitucionais.
 
O art. 37, lI, da CF/88 impõe o concurso público como condição para ingresso 
em cargo efetivo ou emprego público (oportunidades iguais para todos). Ainda, o 
art. 37, XXI, da CF/88 exige que as licitações públicas assegurem igualdade.
Assim, podemos observar o desdobramento do princípio da impessoalidade. 
Tem por escopo proibir a vinculação de atividades da administração em relação 
à pessoa dos administradores. É preciso evitar que estes utilizem a propaganda 
ofi cial para sua promoção pessoal. Ainda, ressalta-se, mediante o exposto, e por 
fi nalidade, que a Lei 9.784/1999 se refere a ambas as acepções do princípio da 
impessoalidade.
4.2.4 Princípio da publicidade
Será exigida a publicação, em órgão ofi cial, como requisito de efi cácia 
dos atos administrativos que norteiam a administração pública e seus atos 
administrativos. Devem produzir efeitos externos e atos que impliquem ônus para 
o patrimônio público. Este exige a transparência da atuação administrativa em sua 
totalidade.
A publicidade dos fatos não está ligada à validade do ato, mas à efi cácia, 
ou seja, enquanto não publicado, o ato não está apto a produzir efeitos positivos 
ou não. Assim, não poderá concluir o ato praticado inteiramente por publicações 
duvidosas ou em hipóteses de estar em estado de obrigatoriedade até que sua 
publicação aconteça. 
 
A Lei 9.784/1999 explicita, como critério de observância obrigatória no 
âmbito dos processos administrativos federais, a divulgação ofi cial dos atos 
administrativos, ressalvadas as hipóteses de sigilo previstas na Constituição (Art. 
2°, V, parágrafo único), assim como observamos os dispositivos legais em vigor 
31
INTRODUÇÃO AO ESTUDO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Capítulo 1 
e que favorecem o controle administrativo. No mesmo sentido segue o parágrafo 
único do art. 61 da Lei 8.666/1993, que estabelece como requisito indispensável a 
publicação resumida do seu instrumento na imprensa ofi cial.
Segundo o inciso XXXIII do art. 5° da CF/88, todos têm direito a receber dos 
órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo 
ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, 
ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e 
do Estado.
Assim, a forma mais ampla e de controle utilizada para abranger a cidadania 
é fundamentada na exigência de motivação, pois esta é essencial para assegurar 
o efetivo controle da administração pública, inclusive o controle popular, uma das 
mais evidentes manifestações do exercício da cidadania.
4.2.5 Princípio da efi ciência
Fundamentação legal para que seja publicado o princípio da efi ciência:
• privilegiar a aferição do atingimento de resultados;
• ampliação da autonomia administrativa de entidades e órgãos públicos;
• redução dos controles das atividades-meio.
• presente nos contratos de gestão previstos no § 8° do art. 37 da Carta 
Política, dispositivo também incluído pela EC 19/1998.
§ 8º A autonomia gerencial, orçamentária e fi nanceira 
dos órgãos e entidades da administração direta e indireta 
poderá ser ampliada mediante contrato, a ser fi rmado entre 
seus administradores e o poder público, que tenha por 
objeto a fi xação de metas de desempenho para o órgão ou 
entidade, cabendo à lei dispor sobre (Incluído pela Emenda 
Constitucional nº 19, de 1998):
I - o prazo de duração do contrato;
II - os controles e critérios de avaliação de desempenho, 
direitos, obrigações e responsabilidade dos dirigentes;
III - a remuneração do pessoal.
Para o princípio da efi ciência, acontece a exoneração do servidor público, 
conforme o art. 41 da CF/88:
Art. 41. São estáveis após três anos de efetivo exercício os 
servidores nomeados para cargo de provimento efetivo em 
virtude de concurso público (Redação dada pela Emenda 
Constitucional nº 19, de 1998):
§ 1º O servidor público estável só perderá o cargo: 
32
 Controladoria e Auditoria Pública
I - em virtude de sentença judicial transitada em julgado; 
II - mediante processo administrativo em que lhe seja 
assegurada ampla defesa; 
III - mediante procedimento de avaliação periódica de 
desempenho, na forma de lei complementar, assegurada 
ampla defesa. 
Mais um exemplo, também quanto ao primeiro aspecto, temos no art. 39, § 
2°, da CF/88:
 
§ 2º A União, os Estados e o Distrito Federal manterão 
escolas de governo para a formação e o aperfeiçoamento dos 
servidores públicos, constituindo-se a participação nos cursos 
um dos requisitos para a promoção na carreira facultada. Para 
isso, a celebração de convênios ou contratos entre os entes 
federados.
Assim, será possibilitada a apreciação, pelo Poder Judiciário, de um ato 
administrativo quanto à efi ciência. 
4.2.6 Princípio da publicidade
Será exigida a publicação, em órgão ofi cial, como requisito de efi cácia dos 
atos administrativos. Devem produzir efeitos externos de todos os atosque 
impliquem ônus para o patrimônio público e que estão envolvidos na área de suas 
realidades, dando exigência de transparência da atuação administrativa quando 
se trata de publicação no controle do Estado.
A publicidade não está ligada à validade do ato, mas à efi cácia, ou seja, 
enquanto não publicado, o ato não está apto a produzir efeitos legais e com fl uxos 
de movimentação dos atos públicos. Não se pode confi rmar que o ato já esteja 
inteiramente formado enquanto não ocorre a sua publicação.
De acordo com a CF/88, derivada do princípio da indisponibilidade do 
interesse público, deve ser possibilitado, da forma mais ampla possível, o controle 
da administração pública pelos administrados. Ex.: art. 2º, parágrafo único, V, da 
Lei 9.784/99; art. 61, da Lei 8.666/93; art. 5º, inciso XXXIII e XXXIV (direito de 
petição e certidões) e art. 93, X, da CF/88 (decisões em sessão pública).
Segue o princípio implícito da Constituição Federal para controle da 
administração pública em decorrência dos fatos movimentados pelo poder do 
Estado.
33
INTRODUÇÃO AO ESTUDO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Capítulo 1 
4.2.7 Supremacia do interesse público
Poderá acontecer um confl ito entre o interesse público e o interesse particular, 
porém este deverá prevalecer e tutelado pelo poder do Estado. Entretanto, os 
direitos e garantias individuais expressos na Constituição, ou dela decorrentes 
para todos os indivíduos, devem ser capazes de responder pelos atos praticados.
O princípio está ligado diretamente à decorrência das instituições adotadas, 
do regime democrático e do sistema representativo resultando na presunção 
relativa de todos os atos do Estado que estejam pautados pelo interesse público 
e determinados pela lei e pela CF. Este não poderá ser ligado diretamente ao 
presente em todos os atos administrativos, porém tem incidência direta no poder 
extroverto, também conhecido como poder de império, de acordo com a estrutura 
dos membros componentes do Estado.
- Não poderá haver interesse público dentro 
 Atos de gestão e atos de mero expediente
 Administração Pública atua como agente econômico
Contudo, em casos particulares, quando a administração atua internamente 
em suas atividades, praticando os denominados atos de gestão e atos de mero 
expediente, não há incidência direta do princípio da supremacia do interesse 
público. Não há obrigações ou restrições que necessitem ser impostas aos 
administrados, sem que haja movimentação dos atos públicos praticados pelos 
indivíduos da sociedade.
Por classifi cação geral, também não há manifestação direta do princípio 
da supremacia do interesse público quando a administração pública atua como 
agente econômico, ou seja, quando intervém no domínio econômico. No caso, 
a atuação da administração pública é regida predominantemente pelo direito 
privado sem que aconteça o fomento público dos atos praticados dentro das 
movimentações que o Estado prevalece em seus princípios legais.
Prerrogativas do interesse público podem e devem ser primícias de prioridade 
dentro da capacidade do Estado para a garantia da ordem e organização de 
acordo com a CF. Algumas formas de intervenção na propriedade privada:
 
• desapropriação (assegurada justa e prévia indenização);
• requisição administrativa (interesse público autoriza o uso da propriedade 
privada, sem re-muneração, só havendo indenização ulterior, se houver 
dano;
34
 Controladoria e Auditoria Pública
• tombamento de um imóvel de interesse histórico;
• a existência das cláusulas exorbitantes nos contratos administrativos, 
possibilitando à administração, por exemplo, modifi car ou rescindir 
unilateralmente o contrato quando este for classifi cado como fonte de 
assegurar os princípios legais citados; 
• as diversas formas de exercício do poder de polícia administrativa, 
traduzidas na limitação ou condicionamento ao exercício de atividades 
privadas, tendo em conta o interesse público e suas origens;
• o ônus processual é do administrado. Há a presunção de legitimidade dos 
atos administrativos. Os particulares devem ter o ônus de provar eventuais 
vícios que entendam existir no ato, a fi m de uma decisão administrativa ou 
provimento judicial que afaste a sua aplicação dentro do poder público e 
das funções de organização.
4.2.8 Indisponibilidade do interesse 
público
Todos os bens ou interesses públicos são indisponíveis, vale dizer, não 
pertencem à administração ou aos seus agentes públicos. É necessária apenas 
a sua gestão em prol da coletividade, verdadeira titular dos direitos e interesses 
públicos garantindo a vivência e estrutura da sociedade.
Poderá ser considerada a indisponibilidade do interesse público se está 
presente diretamente em todos os atos da administração, na atividade de meio 
e fi m, interesse público primário e secundário, no regime de direito privado e 
em todos os agentes econômicos envolvidos e praticados. Vejamos algumas 
hipóteses:
• aplicar ou renunciar multas, tributos, tarifas, salvo se houver 
enquadramento em alguma hipótese de renúncia expressamente prevista 
em lei (por exemplo: anistias, remissões, transações);
• desenvolver ou alienar qualquer bem público enquanto este estiver 
afetado em uma destinação pública específi ca; alienar desafetado bem 
sem prévia licitação; venda de bem imóvel da adm. direta (autarquia ou 
fundação pública) sem autorização legislativa e consentimento do Estado 
em legislação vigente;
• todos os interesses públicos primários são os interesses diretos do povo, 
os interesses gerais imediatos ou praticados de forma ilegal;
• os interesses públicos secundários são os interesses imediatos do Estado 
na qualidade de pessoa jurídica, titular de direitos e obrigações (interesses 
meramente patrimoniais). O Estado busca aumentar sua riqueza, 
35
INTRODUÇÃO AO ESTUDO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Capítulo 1 
ampliando receitas ou evitando gastos. Também são mencionados como 
interesses secundários os atos internos de gestão administrativa, ou seja, 
as atividades-meio da administração, que existem para fortalecê-la como 
organismo, mas que só se justifi cam se forem instrumentos para que o 
organismo atue em prol dos interesses primários.
 
Ainda, constam a movimentação e o interesse público secundário:
• estado tributar desmesuradamente os administrados;
• pagar remunerações ínfi mas para seus servidores;
• não pagar indenizações cíveis quando ocasionasse danos aos 
administrados;
• pagar indenizações irrisórias nas desapropriações.
4.2.9 Autotutela
O poder de autotutela possibilita à administração pública controlar seus 
próprios atos, apreciando-os quanto ao mérito e quanto à legalidade da primazia 
dos direitos e princípios.
O princípio da autotutela instrumenta a administração para a revisão de seus 
próprios atos, consubstanciando um meio adicional de controle da atuação da 
administração pública. Reduz o congestionamento do Poder Judiciário e facilita 
as movimentações da administração pública e do gestor que está em cargo de 
sua guarda.
De acordo com a Súmula 473 do STF, a administração pode 
anular seus próprios atos quando eivados de vícios que os tomem 
ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por 
motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos 
adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial e 
do poder público.
A autotutela é um poder de revisão da administração pública se baseando 
em seus próprios atos (anulação-ilegalidade/revogação – conveniência ou 
oportunidade). Já o termo tutela designa o controle que a administração direta 
possui em relação aos órgãos da administração indireta (supervisão) do Estado e 
do Poder Público.
36
 Controladoria e Auditoria Pública
4.2.10 Continuidade do serviço público
Princípio que preza pela continuidade dos serviços públicos e implícito, 
decorrente doregime de direito público. Os pontos que devem ser considerados 
são a administração pública direta e a indireta (prestadoras de serviços públicos).
Abrange a prestação de serviços públicos em sentido estrito. São prestações 
que representam, em si mesmas, utilidades materiais fruíveis diretamente pela 
população em geral. São efetuadas diretamente ou por meio de delegatórios.
Serão excluídas a atuação do Estado como agente econômico em sentido 
estrito (Estado-empresário), a atividade política de governo (formulação de 
políticas públicas), a atividade legislativa e jurisdicional de acordo com a 
legislação atual.
A obrigação para que os serviços públicos prestados à população sejam 
adequados está expressa no art. 175, parágrafo único, IV, da CF/88. A Lei 
8.987/1995, que regula a prestação de serviços públicos sob regime de concessão 
e de permissão, defi ne serviço adequado como aquele que atenda aos requisitos 
expressos, dentre os quais se encontra o da continuidade e de acordo com o 
planejamento organizacional e governamental.
4.2.11 Princípio da razoabilidade
Dentro do direito administrativo, pensamos ser mais usual a referência 
ao "princípio da razoabilidade" como um gênero, constituindo a noção de 
proporcionalidade de uma de suas vertentes, comumente relacionada a situações 
que envolvem atos administrativos sancionatórios.
Seja como for, certo é que, no âmbito do direito administrativo, os princípios 
da razoabilidade e da proporcionalidade encontram aplicação especialmente no 
controle de atos discricionários que impliquem restrição ou condicionamento a 
direitos dos administrados ou imposição de sanções administrativas.
Deverão ser esclarecidas todas as ações ou atos praticados no controle 
de legalidade ou legitimidade. Não se avaliam conveniência e oportunidades 
administrativas do ato. Sendo o ato ofensivo aos princípios da razoabilidade 
ou da proporcionalidade, será declarada sua nulidade. O ato será anulado, e 
não revogado.
37
INTRODUÇÃO AO ESTUDO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Capítulo 1 
QUADRO 1 – COMPARABILIDADE DOS ATOS E PRINCÍPIOS
Legalidade ou 
legitimidade
Validade 
(meios 
adequados e 
necessidade 
de utilização 
pelo interesse 
público) 
Razoabilidade e 
proporcionalidade
Nulidade
Adm. 
Pública 
e Poder 
Judiciário
Conveniência ou 
oportunidade
Autocontrole Questão de mérito Revogação
Adm. 
Pública
Razoabilidade
Binômio: adequação (meios empregados x resultados 
almejados do interesse público) e necessidade (utilidade do 
meio empregado ao objetivo pretendido).
Proporcionalidade
Está relacionada à proibição de excesso ou abuso de poder 
especialmente nos atos sancionatórios (meios e restrições 
empregados x fi ns almejados, ou seja, relação custo-
benefício).
FONTE: O autor
Todavia, podemos resumir que o princípio da razoabilidade tem por escopo 
aferir a compatibilidade entre os meios empregados e os fi ns visados na prática de 
um ato administrativo. Precisamos evitar restrições inadequadas, desnecessárias, 
arbitrárias ou abusivas por parte da administração pública, para controlar as bases 
legais que regem.
 
O ato que interfere na razoabilidade ou proporcionalidade é um ato ilegítimo 
(não é meramente inconveniente ou inoportuno) e deve ser anulado (não é 
cabível cogitar revogação sob o fundamento de que o ato seja desarrazoado ou 
desproporcional), deixando este ímprobo de suas vontades legais.
38
 Controladoria e Auditoria Pública
4.2.12 Princípio da motivação
Os motivos são os fundamentos e de direito do ato administrativo. Todos 
os atos administrativos requerem um motivo lícito. Motivação é a exposição 
do motivo. Pode se tratar de uma decorrência do princípio da publicidade. A 
população não deve apenas conhecer o ato, mas também as razões que levaram 
à realização do ato.
 
Qualquer ato administrativo permite a motivação, que somente é obrigatória 
nas hipóteses expressamente previstas no art. 50 da Lei 9.784/99. De acordo com 
a teoria dos motivos determinantes, a motivação de um ato vincula sua validade, 
ou seja, o ato somente é válido se a motivação for verdadeira ou provado pelos 
movimentos.
Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com 
indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos, quando:
I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;
II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;
III - decidam processos administrativos de concurso ou seleção 
pública;
IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo 
licitatório;
V - decidam recursos administrativos;
VI - decorram de reexame de ofício;
VII - deixem de aplicar jurisprudência fi rmada sobre a questão ou 
discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatórios ofi ciais;
VIII - importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação 
de ato administrativo.
§ 1° A motivação deve ser explícita, clara e congruente, podendo 
consistir em declaração de concordância com fundamentos de 
anteriores pareceres, informações, decisões ou propostas que, 
neste caso, serão parte integrante do ato.
§ 2° Na solução de vários assuntos da mesma natureza, pode 
ser utilizado meio mecânico que reproduza os fundamentos 
das decisões, desde que não prejudique direito ou garantia dos 
interessados.
§ 3° A motivação das decisões de órgãos colegiados e comissões 
ou de decisões orais constará na respectiva ata ou termo escrito.
4.2.13 Princípio da fi nalidade
Os atos administrativos devem ser dirigidos unicamente pelos interesses 
da administração pública e de acordo com a vontade do Estado. O desrespeito 
fere o princípio que constitui o desvio de fi nalidade. Devemos antes relacionar o 
princípio aos da impessoalidade etc.
39
INTRODUÇÃO AO ESTUDO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Capítulo 1 
O desvio de fi nalidade consiste em um vício objetivo 
caracterizado pelo distanciamento entre o exercício da competência 
e a fi nalidade legal. Quem não possui competência não pode realizar 
um ato administrativo dentro dos padrões públicos.
Lima (2011) menciona o desvio de fi nalidade, que pressupõe o animus, 
enquanto intenção deliberada do gestor de ofender o interesse público. Portanto, 
o erro ou inefi ciência do gestor conduz somente para a ilegalidade. Assim, a 
fi nalidade é invariável (interesse público), ao passo que o objeto é variável 
(resultado prático almejado), sem ferir ou macular os demais princípios.
4.2.14 Princípio da ampla defesa e 
contraditório
Independentemente da acusação ou forma, todos os acusados em processos 
judiciais e administrativos têm o direito de utilizar todos os meios lícitos para 
poderem demonstrar sua inocência ou para pleitear a aplicação de uma pena mais 
moderada. A aplicação de qualquer sanção sem que seja dada a oportunidade de 
defesa para o acusado se torna ilegal. 
Assim, instrumentos como verdade sabida, termo de declarações e meras 
sindicâncias não são aptos para a aplicação de sanções. De acordo com a 
Súmula Vinculante 5, “o advogado não é essencial para a defesa em um processo 
administrativo disciplinar”.
Podemos concluir que o contraditório é uma decorrência do princípio 
democrático, pois permite a participação, na formação das decisões estatais, de 
todos aqueles que podem ter seus interesses afetados. 
No processo, o contraditório tem dois aspectos: primeiramente, ciência dos 
atos processuais (por intimação pessoal ou por edital) e, depois, a manifestação 
em relação aos atos. O primeiro aspecto é um direito do interessado e, o segundo, 
é uma faculdade, que pode ou não ser exercida por ele, quando for considerado 
ato ilícito ou de forma preliminar.
40
 Controladoria e Auditoria Pública
4.2.15 Princípio da segurança jurídica
O princípio está relacionado à estabilidade das relações jurídicas. Os 
princípios da segurança jurídica e da proteção à confi ança passaram a constar de 
forma expressa no art. 54, da Lei 9.784/99: “O direito da Administração de anular 
os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis paraos destinatários 
decai em 5 (cinco) anos, contados da data em que foram praticados, salvo 
comprovada má-fé”.
A prescrição e a decadência estão ligadas aos fatos jurídicos. 
A ordem jurídica confere destaque ao princípio da estabilidade das 
relações jurídicas ou, como se tem denominado atualmente, ao 
princípio da segurança jurídica, sem que se pronunciem atos ilegais 
dos princípios.
Portanto, há a clara intenção de sobrelevar o princípio da proteção à 
confi ança. Após cinco anos e desde que tenha havido boa-fé, fi ca limitado o poder 
de autotutela administrativa. Em consequência, não mais poderá a administração 
suprimir os efeitos favoráveis que o ato produziu para seu destinatário ou 
acusados durante os atos administrativos praticados por suas origens.
O Poder Normativo da Administração (doutrina moderna) pode também se 
sujeitar ao princípio da segurança jurídica, desde que confi gure dois requisitos: a 
ruptura inesperada da disciplina vigente e a imprevisibilidade das modifi cações.
 
Em tais hipóteses, cabe à Administração adotar algumas soluções para 
mitigar os efeitos das mudanças. Uma delas é a exclusão do administrado do 
novo regime jurídico; outra, o anúncio de medidas transitórias ou de um período 
de vacatio; outra, ainda, o direito. 
5 ADMINISTRAÇÃO DO PODER PÚBLICO 
DIRETO E INDIRETO
Dentro dos domínios da administração direta, suas bases estão sustentadas 
na existência obrigatória de quatro pessoas jurídicas de Direito Público, criadas 
diretamente pelo texto constitucional. São dotadas de autonomia política, 
41
INTRODUÇÃO AO ESTUDO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Capítulo 1 
administrativa e fi nanceira. Distribuem entre os seus órgãos um conjunto de 
competências de caráter irrenunciável, considerando que foram atribuídas por lei 
ou pela Constituição.
 
Assim, a organização político-administrativa da República Federativa do 
Brasil compreende um conjunto de entes políticos (ou entidades políticas): a 
União, os Estados, o Distrito Federal e os municípios. 
São responsáveis pelo desempenho da função administrativa, porém 
estão igualmente comprometidos com as funções judiciais e legislativas, porque 
mantêm compromissos indispensáveis com o estado brasileiro. São três poderes 
e três funções para desempenhar.
Convém dizer que a administração direta é formada por um 
conjunto de órgãos públicos, sem personalidade jurídica e, em 
sua maioria, ligados a um dos três poderes. O Ministério Público, 
para exemplifi car, é uma das exceções existentes, pois pertence à 
estrutura da administração direta, mas desvinculado dos poderes. 
6 AS PRINCIPAIS FUNÇÕES 
DESEMPENHADAS NO ÂMBITO 
DA ADMINISTRAÇÃO DIRETA
Todas as funções desempenhadas pela administração direta e pelos seus 
órgãos públicos estão diretamente relacionadas à prestação de serviço público 
e ao exercício do poder de polícia (polícia administrativa, polícia judiciária e 
polícia ostensiva.
Assim, a prestação de serviço público decorre, por exemplo, da atuação do 
Ministério da Educação, que responde pela educação infantil e pela assistência 
fi nanceira a famílias carentes para a escolarização de seus fi lhos ou dependentes 
(Lei 10.683/2003, art. 27, X, b e g).
 
Todas as vezes que o exercício do poder de polícia administrativa for 
aplicado, deverá ser evidente nas atribuições do Ministério do Desenvolvimento, 
Indústria e Comércio, especialmente no que se refere à aplicação das medidas 
42
 Controladoria e Auditoria Pública
de defesa comercial após um processo administrativo que confi rme a ameaça ou 
o efetivo prejuízo à indústria doméstica em razão da concorrência internacional 
(Lei 10.683/2003, art. 27, IX, f) e às multas de trânsito aplicadas pela Polícia 
Rodoviária Federal. 
Por outro lado, o exercício do poder de polícia judiciária está entre as 
atribuições do Departamento da Polícia Federal, órgão público federal ligado 
ao Ministério da Justiça (art. 144, § 1º, IV, da CF/88; Lei 10.683/2003, art. 29, 
XIV), encarregado de investigar e de prender indivíduos fl agrados em conduta 
criminosa. 
A polícia ostensiva, por último, está identifi cada com a Polícia Federal, ou 
mesmo com a Polícia Rodoviária Federal, quando acompanham as manifestações 
do Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem-Terra em estradas federais. 
Dentro dos atos que exerce o poder de polícia, representa o 
conjunto de atos e de procedimentos administrativos que operam em 
zona de restrita discricionariedade. É a regra geral aplicada em todos 
os sentidos e em sua origem de direito.
7 A CLASSIFICAÇÃO DOS ÓRGÃOS 
PÚBLICOS
Administrar e organizar já são desafi os no melhor dos tempos, e as 
difi culdades são ainda maiores no ambiente de mudança rápida dos dias de hoje, 
devido, principalmente, à existência de um ambiente onde prevalece a vontade 
dos entes. 
De maneira geral, os entes estão expostos a diversas pressões diárias que 
permeiam suas atividades, seus processos e suas decisões de curto e longo 
prazo. Com isso, há a necessidade da utilização de um suporte especializado 
para que o processo de tomada de decisões possa ser desenvolvido dentro de 
parâmetros voltados para a geração de resultados.
43
INTRODUÇÃO AO ESTUDO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Capítulo 1 
7.1 Os ÓrGãos Públicos 
IndePendentes
Dentro da Constituição, representam o poder do Estado e os seus agentes 
são públicos. A Presidência da República, os órgãos do Poder Judiciário, o 
Congresso Nacional, o Tribunal de Contas e o Ministério Público são exemplos de 
órgãos independentes mas representados pelos atos públicos e legais. 
7.2 Os ÓrGãos Públicos AutÔnomos
Defi nimos os órgãos como os que apresentam vínculos de subordinação 
em relação aos órgãos independentes. Podem estar revelados na Constituição 
Federal, contudo sempre estão subordinados.
 
Assim, os Ministérios da Justiça, do Estado e da Defesa, das Relações 
Exteriores, do Planejamento e o Ministério da Fazenda são exemplos de 
órgãos autônomos que possuem existência obrigatória, porque a Constituição 
Federal os insere na composição do Conselho de Segurança Nacional (art. 
91, da CF/88), salvo no último exemplo, indicado no artigo 237. São os únicos 
Ministérios obrigatórios da República, pois expressamente são nominados na 
Constituição Federal. 
7.3 Os ÓrGãos Públicos SuPeriores
São órgãos de direção, de controle, de decisão e de comando. Titulares 
de competência específi ca estão subordinados administrativamente. Não têm 
autonomia administrativa e fi nanceira, características dos órgãos públicos 
independentes e autônomos. 
A Secretaria da Receita Federal, a Secretaria de Acompanhamento 
Econômico, a Escola de Administração Fazendária, a Procuradoria Geral da 
Fazenda Nacional são alguns exemplos de órgãos públicos superiores, todos 
hierarquicamente subordinados ao Ministério da Fazenda ou qualquer outro órgão 
que se encontre em domínio de poder e organização pública.
44
 Controladoria e Auditoria Pública
8 USO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
INDIRETA
Por um determinado momento, tornou-se imprescindível a ampliação das 
atividades do Estado, algo que precipitou o surgimento de novas pessoas jurídicas 
de Direito Público e de Direito Privado, criadas, ratifi cadas ou autorizadas por lei, 
prontas à prestação de serviço público, ao exercício do poder de polícia e ao 
desempenho de atividade econômica.
 
Em sua maioria, são as pessoas jurídicas de existência contingente, 
decorrentes de decisões de governo que são posteriores ao Poder Constituinte 
Originário e Derivado. São escolhas discricionárias de governo que dependem de 
legitimação legal e serão vivenciadas por todos os que seguem de forma direta 
suas atitudes.
A administração indireta ou administração descentralizada nasce da 
transferência da titularidade e da execução do serviço público por lei (a outorga 
legal). Surge por outorga, não por delegação, decorre de lei, e suas entidades não 
possuem um tempo determinado de duração.
 
As pessoas