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CONCEITOS E FUNDAMENTOS DO 
DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
 
Profª. Zillá Oliva Roma 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
CONTEÚDO PROGRAMÁTICO 
 
 
AULA 1 - HISTÓRIA, CONCEITO E FUNDAMENTOS DO DIREITO 
ADMINISTRATIVO 
 
AULA 2 - PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
AULA 3 - PODERES E DEVERES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
AULA 4 - ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA 
 
AULA 5 - ATOS ADMINISTRATIVOS 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Olá, pessoal, tudo bem? 
Esse é o material de apoio da disciplina Conceitos e Fundamentos de Direito 
Administrativo. 
O ideal é que vocês consigam tanto assistir às vídeo-aulas, quanto estudar 
este material, pois contém detalhamentos a respeito de todo o conteúdo. Aliás, 
ressalto a relevância da leitura, inclusive, das notas de rodapé. 
Como mencionado em vídeo-aula, o Direito Administrativo não se encontra 
codificado, de modo que seu estudo se dá com base na Constituição Federal e em 
leis esparsas, bem como na doutrina e jurisprudência correlatas. 
Essa disciplina é bastante interessante e útil, inclusive porque fornece todos 
os elementos necessários para que haja uma boa compreensão de qualquer lei de 
cunho administrativo, porque seus conceitos e fundamentos se mantêm hígidos em 
qualquer hipótese. 
Por exemplo, aprendemos que os pilares (pedras de toque) do regime 
jurídico administrativo (regime jurídico de direito público) são a supremacia do 
interesse público e a indisponibilidade do mesmo. Se formos estudar a Lei de 
Licitações e Contratações Públicas (LF 8.666/93), veremos quais os caminhos a 
serem percorridos para que a Administração Pública possa alienar ou comprar um 
bem, por exemplo, tudo com fulcro na indisponibilidade do bem público, princípio 
pelo qual o administrador público é mero gestor da coisa pública, podendo dela 
dispor tão somente nos termos e condições legais, prestando contas de sua 
atuação. 
Por fim, ressalto a elevada importância dessa disciplina para diversos 
concursos públicos, de diferentes níveis. 
No que precisarem (dúvidas, críticas, sugestões, etc), estarei disponível no 
fórum de dúvidas. 
Espero que aproveitem essa disciplina de pós-graduação tão relevante! 
 
 
 
 
 
 
 
AULA 1 - HISTÓRIA, CONCEITO E FUNDAMENTOS DO DIREITO 
ADMINISTRATIVO 
 
1. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NA ANTIGUIDADE E SURGIMENTO DO 
DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
Antes da Revolução Francesa (1789), não se podia falar em Direito 
Administrativo, vez que não havia leis para reger a Administração Pública, ou 
melhor, nem havia Administração Pública propriamente dita, da forma como a 
conhecemos1. 
Havia sim aparatos executivos2, que consistia na execução de ordens do rei, 
que detinha poder ilimitado, por escolhidos seus, cuja atuação não se submetia às 
leis, ou seja, não imperava o princípio da legalidade. 
Na antiguidade remota (oriental: Índia, China, Assíria, Babilônia), 
predominava o traço teleológico como fundamento do poder supremo dos chefes, 
cujas ordens eram automaticamente cumpridas sem nenhum tipo de 
questionamento. 
Na antiguidade clássica (Grécia e Roma), havia institutos para manter a 
ordem interna e defender as cidades contra ataques externos. Por exemplo, em 
Atenas, havia alguma normatização referente à fiscalização do dinheiro público. 
Mas se costuma dizer que a função administrativa de qualquer Estado ou 
sociedade sempre existiu, por mais simples e primitiva que tenha sido. Ou seja, em 
todas as épocas existiram instituições administrativas no sentido material. 
Mas o direito administrativo surgiu, de fato, a partir do desenvolvimento do 
Estado de Direito, sendo fruto da Revolução Francesa, pois antes havia apenas 
Estados de Polícia, que são governos por homens, sob a égide do Absolutismo 
 
1 Sentidos da Administração Pública: sentido objetivo (consiste na própria atividade 
administrativa exercida pelos órgãos e entes estatais; administração pública com letras iniciais 
minúsculas) ou sentido subjetivo (Administração Pública com iniciais maiúsculas, conjunto de 
órgãos, entidades e agentes públicos que exercem essa atividade administrativa). 
2 Em Roma, por exemplo, havia um exército regular e funcionários que formavam uma “Administração 
Pública” que, em nome de César, cobrava tributos, por exemplo, mantendo uma estrutura 
minimamente organizada para controlar e fiscalizar as atividades dos particulares. Mas esses 
funcionários não compunham propriamente uma Administração Pública como conhecemos 
atualmente, vez que sua atuação não se sujeitava a um conjunto de princípios e regras de direito 
público, de modo que eram meros executores de ordens emanadas do rei (longa manus). 
 
Monárquico, não Estados de Direito, que são governos pelas leis. Em razão disso, a 
França é considerada o berço do Direito Administrativo. 
Em razão disso, nem se falava em responsabilidade civil do Estado, por 
exemplo, mas tão somente em sua irresponsabilidade civil (king can do no wrong), 
pois se considerava que o rei era uma figura colocada por Deus no poder. 
No Estado de Direito, impera o princípio da legalidade, sujeitando-se à lei não 
apenas a população em geral, como também todos agentes públicos, inclusive 
aqueles que a editaram. 
Como termo inicial do Direito Administrativo (“certidão de nascimento do 
Direito Administrativo”), fala-se da Lei de 28 do Pluvioso do ano VII (1800, França), 
que foi editada no sétimo ano após a adoção oficial do Calendário da Revolução 
Francesa (1793) no mês das chuvas (Pluvioso, de 20 de janeiro a 18 de fevereiro), 
tendo sido a primeira lei a organizar a Administração Pública, francesa no caso, 
criando também o Conselho de Estado francês. 
No meio acadêmico, Barão de Gérando foi o primeiro professor de Direito 
Administrativo, na Faculdade de Direito de Paris, tendo lançado livros em 1817 e 
1819. Em verdade, seus estudos eram focados em questões de Direito Sanitário, 
que é um sub-ramo do Direito Administrativo. 
Já o Caso Blanco, em 1873 na França, foi o primeiro em que houve discussão 
a respeito de causas envolvendo a Administração Pública, sendo, conforme doutrina 
majoritária, a verdadeira certidão de nascimento do Direito Administrativo. Tratou-se 
de atropelamento de menina por vagonete da Companhia Nacional de Manufatura 
do Fumo, que era explorado pelo Estado. O pai da menina ingressou com ação, 
requerendo indenização para o Estado em razão do acidente. 
Fala-se em julgado pioneiro porque houve, em verdade, um conflito de 
competência, tendo o Tribunal de Conflitos Francês decidido que a causa deveria 
ser julgada pelo contencioso administrativo, porque as regras que se aplicam à 
responsabilidade civil estatal são diferentes daquelas previstas no Código Civil. 
A primeira obra de Direito Administrativo publicada no mundo foi Principi 
Fondamentali Del Diritto Amministrativo3, de Gian Domenico Romagnosi, na Itália, 
em 1814. Já a obra Principes d’Administration Publique, de Charles Jean Bonin, de 
1808, foi a primeira que distinguiu o Direito Administrativo do Direito Constitucional. 
 
3 Aqui o nome da obra está escrito corretamente, diferentemente do inserido no slide da aula 
respectiva. 
 
No Brasil, a primeira obra publicada foi “Elementos de Direito Administrativo”, 
de Vicente Pereira do Rego, de 1857, e o primeiro professor foi Furtado de 
Mendonça, em 1856, na Faculdade de Direito da USP (Largo São Francisco). 
 
2. SISTEMAS ADMINISTRATIVOS/DE JURISDIÇÃO 
 
Sistema administrativo é o regime adotado pelo Estado para controlar atos 
administrativos, havendo duas espécies de sistemas, a saber: o da jurisdição 
una/sistema inglês e o da jurisdição dual/dupla/sistema francês. 
Pelo sistema de jurisdição una/sistema inglês, qualquer causa, envolvendo ou 
não a Administração Pública, pode ser dirimida pelo Poder Judiciário. É o sistema 
adotado no Brasil desde o advento da Constituição de 1891. Atualmente, encontra-se previsto no art. 5º, inc. XXXV, da CF, segundo o qual “a lei não excluirá da 
apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”. 
Trata-se, pois, do princípio da inafastabilidade da jurisdição, ou seja, 
qualquer causa pode ser levada ao Judiciário, independentemente das partes 
envolvidas. 
Ou seja, apenas o Poder Judiciário propriamente dito possui a competência 
para aplicar o direito em caráter de definitividade, de modo que apenas as suas 
decisões podem transitar em julgado (coisa julgada). 
Já no sistema de jurisdição dual/sistema francês, tem-se o chamado 
contencioso administrativo, que vigorou no Brasil Império. Nesse sistema, as causas 
que envolvem a Administração Pública, quando atua por meio de suas prerrogativas, 
são processadas e julgadas perante um juízo administrativo, com força de coisa 
julgada, juízo este separado do juízo comum, de modo que há, em verdade, duas 
jurisdições. 
Ou seja, não se pode falar em contencioso administrativo nos países que 
adotam a jurisdição una, vez que as decisões proferidas em sede de processo 
administrativo não possuem o condão de transitar em julgado, sempre estando 
sujeitas à impugnação perante o Poder Judiciário. 
Por exemplo, no Brasil, há diversos processos administrativos, mas sem 
aptidão para formar coisa julgada. Em processos perante o DETRAN, por exemplo, 
a respeito de suspensão ou cassação do direito de dirigir, o condutor sempre poderá 
 
levar a decisão final ao Judiciário, numa tentativa de anulá-la em razão de suposta 
ilegalidade ou irrazoabilidade/desproporcionalidade. 
Ou, ainda, uma empresa contratada pelo Poder Público após regular licitação 
que descumpriu parte do contrato administrativo e teve contra si instaurado processo 
administrativo pelo contratante e, ao final, lhe foi aplicada, por exemplo, a 
penalidade de suspensão temporária do direito de participação em licitação e 
impedimento de contratar com a Administração envolvida. Ela pode levar a questão 
ao Judiciário, numa tentativa de anular essa decisão administrativa, alegando, 
dentre outros argumentos, que a penalidade imposta foi irrazoável/desproporcional 
ou que não obedeceu aos parâmetros legais, ou ainda, que não foi observado o 
devido processo legal (art. 5º, inc. LIV, CF4), que deve ser respeitado também em 
sede de processo administrativo. 
Claro que, em alguns casos, o ordenamento exige o esgotamento da via 
administrativa para que se possa ingressar com ação perante o Poder Judiciário, 
mas essa não é a regra. 
Tem-se, por exemplo, a previsão do art. 217, §§ 1º e 2º, da CF, segundo a 
qual “O Poder Judiciário só admitirá ações relativas à disciplina e às competições 
desportivas após esgotarem-se as instâncias da justiça desportiva, regulada em lei”; 
“A justiça desportiva terá o prazo máximo de sessenta dias, contados da instauração 
do processo, para proferir decisão final”. 
Ou, ainda, da necessidade de se juntar prova da recusa de acesso/retificação 
de informação em bancos de dados de caráter público para se impetrar habeas 
data5. 
Outro caso é o da súmula vinculante, que opera efeitos vinculantes inclusive à 
Administração Pública (art. 103-A, CF6), de modo que em caso de seu 
 
4 Art. 5º, inc. LIV, CF: “ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo 
legal”. 
5 Art. 5º, inc. LXXII, CF: “O Poder Judiciário só admitirá ações relativas à disciplina e às competições 
desportivas após esgotarem-se as instâncias da justiça desportiva, regulada em lei. § 2º A justiça 
desportiva terá o prazo máximo de sessenta dias, contados da instauração do processo, para proferir 
decisão final”. Art. 8º, § ú, LF 9.507/97: “A petição inicial deverá ser instruída com prova: I - da recusa 
ao acesso às informações ou do decurso de mais de dez dias sem decisão; II - da recusa em fazer-se 
a retificação ou do decurso de mais de quinze dias, sem decisão; ou III - da recusa em fazer-se a 
anotação a que se refere o § 2° do art. 4° ou do decurso de mais de quinze dias sem decisão”. 
6 “O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação, mediante decisão de dois terços 
dos seus membros, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional, aprovar súmula que, a 
partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do 
Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, 
bem como proceder à sua revisão ou cancelamento, na forma estabelecida em lei”. 
 
descumprimento ou aplicação indevida pela Administração, cabe reclamação 
perante o STF, mas o art. 7º, § 1º, da LF 11.417/067 dispõe que somente cabe 
reclamação nesse caso depois de esgotadas as vias administrativas. 
Por fim, o art. 5º, inc. I, da LF 12.016/09 (Lei do Mandado de Segurança)8 
também prevê que não cabe a concessão da ordem quando ainda cabível recurso 
administrativo com efeito suspensivo, sem necessidade de caução. 
 
3. TEORIA DA SEPARAÇÃO DE PODERES 
 
Pela teoria/princípio da Separação de Poderes, concebida em 1748 por 
Montesquieu, as funções estatais devem ser exercidas por Poderes distintos, a 
saber: Legislativo, Executivo e Judiciário, para evitar abuso de poder ou ilegalidades, 
o que ocorre frequentemente quando se concentra poder nas mãos de uma única 
pessoa ou órgão. 
Atualmente, no Brasil, a adoção do princípio se dá pelo art. 2º da CF, segundo 
o qual “São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, 
o Executivo e o Judiciário”. Tal previsão é cláusula pétrea, não podendo ser abolida 
por emenda constitucional, conforme prevê o art. 60, § 4º, inc. III, da CF9. 
Mas mesmo reconhecendo a necessidade de independência entre os 
Poderes, apontava que, para haver equilíbrio, não poderiam ser desrespeitados em 
suas funções, nem poderiam exercê-las de forma autoritária ou abusiva, de modo 
que deveria haver uma forma de intervenção em situações desarmônicas. É o que 
chamamos de sistema de freios e contrapesos. 
Nesse ponto, quando o Poder Judiciário declara a inconstitucionalidade de 
uma lei/ato normativo (fruto da atuação do Executivo e do Legislativo), tem-se uma 
forma de concretização do sistema de freios e contrapesos. Ou ainda, quando o 
 
7 “Da decisão judicial ou do ato administrativo que contrariar enunciado de súmula vinculante, negar-
lhe vigência ou aplicá-lo indevidamente caberá reclamação ao Supremo Tribunal Federal, sem 
prejuízo dos recursos ou outros meios admissíveis de impugnação. § 1o Contra omissão ou ato da 
administração pública, o uso da reclamação só será admitido após esgotamento das vias 
administrativas”. 
8 “Não se concederá mandado de segurança quando se tratar: I - de ato do qual caiba recurso 
administrativo com efeito suspensivo, independentemente de caução [...]”. 
9 Art. 60, § 4º, inc. III: “Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir: [...] a 
separação dos Poderes [...]”. 
 
Judiciário intervém em políticas públicas. Ou quando o Poder Legislativo fiscaliza o 
Poder Executivo10, dentre diversos outros controles. 
De toda forma, a teoria dos três Poderes não pode ser compreendida sob um 
enfoque estanque e rígido, vez que, para além de sua função típica, exercida 
predominantemente, os Poderes estatais também exercem funções atípicas. 
Ou seja, a separação de Poderes estatais se dá em razão da predominância 
de funções, não por sua exclusividade. 
O Poder Executivo, de forma predominante, exerce a função administrativa11, 
e também de governo/política, mas exerce, de forma atípica, função normativa 
(quando edita medida provisória, por exemplo, conforme prevê o art. 62 da CF12) e 
função judicial (como na concessão de indultos, por exemplo, conforme prevê o art. 
84, inc. XII, da CF13, caso em que a decisão do Executivo possui definitividade). 
O Poder Judiciário, predominantemente, exerce função jurisdicional, 
exercendo também função administrativa (por exemplo,quando instaura processo 
administrativo disciplinar [PAD] contra seus servidores públicos, quando publica 
edital de licitação pública para contratar empresa para fornecer bens, prestar 
serviços ou realizar obra pública, quando abre concurso público para provimento de 
cargos/empregos públicos14, etc) e a normativa (por exemplo, quando os Tribunais 
editam seus próprios Regimentos Internos15, que podem ser, inclusive, objeto de 
 
10 Art. 49, inc. X, CF: “É de competência exclusiva do Congresso Nacional: [...] fiscalizar e controlar, 
diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, incluídos os da 
administração indireta;” Art. 70, CF: “A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e 
patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, 
legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo 
Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder”. 
11 A função administrativa pode ser analisada sob os critérios subjetivo/orgânico (o 
sujeito/ente/órgão público responsável pelo exercício da função administrativa) e objetivo 
(material/conteúdo da atividade, a saber: FOMENTO (economia, atividades) + INTERVENÇÃO (de 
forma indireta: no domínio econômico, na propriedade privada; de forma direta: criação de empresas 
estatais) + SERVIÇOS PÚBLICOS + PODER DE POLÍCIA, ou formal/regime jurídico 
administrativo/prerrogativas). 
12 Art. 62. “Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas 
provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional”. 
13 Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República: [...] inc. XII - conceder indulto e 
comutar penas, com audiência, se necessário, dos órgãos instituídos em lei”. 
14 Súmula vinculante 43: “É inconstitucional toda modalidade de provimento que propicie ao 
servidor investir-se, sem prévia aprovação em concurso público destinado ao seu provimento, em 
cargo que não integra a carreira na qual anteriormente investido”. 
15 Art. 96, CF. “Compete privativamente: I - aos tribunais: a) eleger seus órgãos diretivos e elaborar 
seus regimentos internos, com observância das normas de processo e das garantias processuais das 
partes, dispondo sobre a competência e o funcionamento dos respectivos órgãos jurisdicionais e 
administrativos”. 
 
controle concentrado de constitucionalidade se, além de serem abstratos e 
genéricos, contiverem inovação). 
Por fim, o Poder Legislativo exerce tipicamente a função normativa/legislativa, 
mas também a função administrativa (da mesma forma que os outros Poderes) e a 
judicial (por exemplo, no impeachment, ao processar e julgar o Presidente e Vice-
Presidente da República nos crimes de responsabilidade, dentre outros, conforme 
prevê o art. 52, incs. I e II, da CF16, e quando concede anistia, por meio de lei, nos 
termos do art. 48, inc. VIII, da CF17). 
Mister ressaltar que, diferentemente das funções judicial e legislativa 
(possuem recesso/intervalo), a função administrativa nunca se suspende ou 
interrompe. 
 
4. CONTROLE DE ATOS ADMINISTRATIVOS/POLÍTICAS PÚBLICAS PELO 
PODER JUDICIÁRIO 
 
Em sede de Separação de Princípios, tem-se tema bastante polêmico, que é 
a possibilidade, ou não, de o Poder Judiciário intervir em políticas públicas, ou 
melhor, se o Judiciário pode controlar o ato administrativo. 
É pacífico que, uma vez provocado, pode analisar se o ato administrativo 
obedeceu ao princípio da legalidade. Mas não é pacífico se pode analisar o mérito 
do ato administrativo, o que envolve o motivo e o conteúdo do ato. 
Nesse ponto, haveria eventuais faixas de insindicabilidade judicial, que são 
matérias que não poderiam ser analisadas pelo Judiciário. 
Como supramencionado, para que haja equilíbrio entre os Poderes, em tese, 
eles não poderiam agir fora de suas atribuições, o que inclui o Poder Judiciário. Mas 
em caso de insatisfação, a jurisdição acaba sendo o veículo natural aos 
irresignados. 
 
16 Art. 52. “Compete privativamente ao Senado Federal: I - processar e julgar o Presidente e o Vice-
Presidente da República nos crimes de responsabilidade, bem como os Ministros de Estado e os 
Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica nos crimes da mesma natureza conexos com 
aqueles; II - processar e julgar os Ministros do Supremo Tribunal Federal, os membros do Conselho 
Nacional de Justiça e do Conselho Nacional do Ministério Público, o Procurador-Geral da República e 
o Advogado-Geral da União nos crimes de responsabilidade”. 
17 Art. 48. “Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República, não exigida esta 
para o especificado nos arts. 49, 51 e 52, dispor sobre todas as matérias de competência da União, 
especialmente sobre: [...] inc. VIII – concessão de anistia”. 
 
Assim, a intervenção judicial nos atos administrativos/políticas públicas deve 
ser entendida como possível e necessária em diversas hipóteses, principalmente 
para de concretizar os objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil, 
mencionados no art. 3º da CF18, ou ainda quando o ato praticado se mostrar 
irrazoável ou desproporcional, levando-se em consideração os princípios da 
razoabilidade e proporcionalidade, que se aplicam igualmente à atuação 
administrativa. 
Ou seja, não se poderia falar, genericamente, que o controle judicial dos atos 
administrativos viola de plano o princípio da Separação de Poderes (art. 2º, CF/88), 
inclusive em razão do princípio da inafastabilidade da jurisdição (art. 5º, inc. XXXV, 
CF). 
Conforme já decidido por diversas vezes pelos Tribunais Superiores, por 
exemplo, especialmente o Superior Tribunal de Justiça, o Judiciário pode, dentre 
outros provimentos jurisdicionais: (i) determinar que o Estado implemente plantão 
em Delegacia de Atendimento ao adolescente infrator, (ii) obrigar Administração 
Pública a manter quantidade mínima de medicamento em estoque e a garantir o 
direito à acessibilidade em prédios públicos, (iii) obrigar Município a fornecer 
vaga em creche, (iv) determinar a reforma de cadeia pública, a construção de 
nova unidade prisional ou a realização de obras emergenciais em 
estabelecimento prisional, etc. 
Especificamente quanto à determinação de reforma de cadeia pública, em 
razão de superlotação, celas sem condições mínimas de salubridade (defeitos 
estruturais, ausência de ventilação, iluminação e instalações sanitárias adequadas), 
o STJ entende que a ausência de previsão orçamentária não impede que seja 
julgado pedido veiculado em ação civil pública que, entre outros, objetive obrigar o 
Estado a adotar providências administrativas e respectiva previsão orçamentária 
para reformar cadeia pública ou construir nova unidade, mormente quando não 
houver prova objetiva da incapacidade econômico financeira do ente federado19. 
Tratar-se-á um pouco mais a respeito na aula sobre os atos administrativos. 
 
 
18 Art. 3º. “Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil: I - construir uma 
sociedade livre, justa e solidária; II - garantir o desenvolvimento nacional; III - erradicar a pobreza e a 
marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais; IV - promover o bem de todos, sem 
preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação”. 
19 STJ, 2ª Turma, REsp 1.389.952/MT, Rel. Min. Herman Benjamin, j. em 3/6/2014. 
 
5. CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
A doutrina tenta conceituar o Direito Administrativo, mas sempre se encontra 
falhas nesses conceitos, vez que se mostram incompletos. 
Por exemplo, Celso Antônio Bandeira de Mello o conceitua como “o ramo do 
Direito Público que disciplina a função administrativa e os órgãos que a exercem”. 
Maria Sylvia Zanella Di Pietro conceitua como “o ramo do direito público que 
tem por objeto os órgãos, agentes e pessoas jurídicas administrativasque integram 
a Administração Pública, a atividade jurídica não contenciosa que exerce e os bens 
de que se utiliza para a consecução de seus fins, de natureza pública”. 
Por sua vez, para José dos Santos Carvalho Filho, é “o conjunto de normas e 
princípios que, visando sempre ao interesse público, regem as relações jurídicas 
entre as pessoas e órgãos do Estado e entre este e as coletividades a que devem 
servir”. 
Para Hely Lopes Meirelles, é um “conjunto harmônico de princípios jurídicos 
que regem os órgãos, os agentes e as atividades públicas tendentes a realizar 
concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado”. 
Em suma, podemos conceituar Direito Administrativo como o ramo do direito 
público composto por um conjunto de regras e princípios que tem por objeto o 
exercício da função administrativa (não apenas exercida pelo Poder Executivo, 
mas também pelos outros Poderes estatais), exercida sob o regime de direito 
público (regime jurídico administrativo), em prol do interesse público. 
Mister ressaltar que o Direito Administrativo não se encontra codificado, 
podendo ser estudado com base na CF e em leis esparsas (LF 8.112/90, 8.666/93, 
8.987/95, 9.784/99, 11.079/04, 11.107/05, etc) e como fontes se tem a própria lei, a 
jurisprudência, os costumes e a doutrina. 
A lei como fonte do Direito Administrativo deve ser considerada em seu 
sentido amplo, abrangendo também as normas constitucionais, o que se chama de 
juridicidade, mais ampla que a mera legalidade. 
Em relação aos costumes, para parte da doutrina, são diferentes de praxe 
administrativa, que é o procedimento adotado rotineiramente na Administração, 
inexistindo consciência de sua obrigatoriedade. Já nos costumes, a consciência é 
indispensável (condição subjetiva). 
 
 
6. REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO 
 
O regime jurídico administrativo é o regime jurídico de direito público, 
enquanto o regime jurídico da Administração Pública envolve tanto o de direito 
público, quanto o de direito privado, este quando a Administração atua em paridade 
de armas com o particular (contrato de locação de imóvel para uma repartição 
pública, contrato de abertura de conta corrente entre particular e a Caixa Econômica 
Federal, que compõe a Administração Pública Indireta, a venda no mercado de 
produtos de sociedade de economia mista, que também integra a Administração 
Pública Indireta, dentre outros exemplos, sendo todos contratos administrativos 
atípicos). 
As pedras de toque do regime jurídico administrativo (expressão cunhada 
por Celso Antônio Bandeira de Mello) são: a supremacia do interesse público 
(prerrogativas) e a indisponibilidade do interesse público (restrições), sempre em 
nome do interesse público. 
Pela supremacia do interesse público, o interesse público prevalece sobre o 
interesse privado, razão pela qual há presunção, ainda que relativa (iuris tantum) de 
legitimidade dos atos administrativos, possibilidade de alteração unilateral de 
contrato administrativo por parte da Administração, desapropriação (art. 5º, inc. 
XXIV, CF20), requisição administrativa (art. 5º, inc. XXV, CF21), poder de polícia 
(administrativa), cláusulas exorbitantes em contratos administrativos, etc, sempre 
para se atingir as finalidades constitucionais e legais. 
Contudo, Celso Antônio Bandeira de Mello entende que esse essa 
supremacia não pode ser alegada abstratamente, de modo que a Administração 
Pública não pode empregar a supremacia do interesse público como fundamento 
irrefutável para sempre justificar quaisquer condutas. 
Já pela indisponibilidade do interesse público, tem-se a impossibilidade de o 
administrador público fazer o que quiser com a coisa pública. Isso porque a 
disponibilidade advém do direito de propriedade, mas como o administrador público 
não é proprietário da coisa pública, apenas deve geri-la, nos termos constitucionais 
 
20 Art. 5º, inc. XXIV - “a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou 
utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, 
ressalvados os casos previstos nesta Constituição”. 
21 Art. 5º, inc. XXV - “no caso de iminente perigo público, a autoridade competente poderá usar de 
propriedade particular, assegurada ao proprietário indenização ulterior, se houver dano.” 
 
e legais, prestando contas de sua atuação (restrições para alienar bens públicos, 
concurso público, licitação pública, motivação dos atos administrativos, etc). 
Com efeito, o administrador não age visando a um interesse seu, mas sim ao 
interesse da coletividade, necessitando de poderes para alcançar tais fins, caso 
contrário não teria meios para fazer prevalecer o interesse coletivo sobre o 
individual. 
Nesse diapasão, a Administração Pública pode estar numa relação de 
verticalidade ou de horizontalidade com o particular. 
Numa relação vertical, há a incidência do regime jurídico administrativo/de 
direito público, ou seja, da supremacia do interesse público (desapropriação de 
bens22, aplicação de multas de trânsito, tributação, etc). Já numa relação horizontal, 
há paridade de armas entre ambos, vez que a Administração não atua com suas 
prerrogativas (contrato particular de locação de imóvel), onde se encontram os 
chamados atos da Administração, que se diferenciam dos atos administrativos 
propriamente ditos, porque estes são praticados com fulcro no regime jurídico 
administrativo. 
Por fim, como leciona Celso Antônio Bandeira de Mello, o regime jurídico 
administrativo de qualquer Estado e em qualquer momento histórico sempre parte 
do binômio poderes da Administração Pública e direitos dos administrados. 
 
7. A PRIVATIZAÇÃO DO DIREITO PÚBLICO E A PUBLICIZAÇÃO DO 
DIREITO PRIVADO 
 
 A doutrina clássica divide o Direito em Direito Público e Privado. 
O Direito Público (Direito Administrativo, Direito Penal, Direito Tributário, 
Direito Constitucional, Direito Processual) tem por objeto regular os interesses da 
sociedade como um todo, disciplinar a relação da sociedade com o Estado e dos 
órgãos e entidades públicas entre si, tutelando o interesse público. Para tanto, há 
desigualdade nas relações jurídicas por ele regidas, em razão da supremacia do 
interesse público sobre o privado, que é um dos pilares do regime jurídico 
administrativo. 
 
22 Embora o art. 5º, inc. XXII, da CF garanta o direito de propriedade, seu inc. XXIII dispõe que a 
propriedade atenderá a sua função social. 
 
 
 Já o Direito Privado (Direito Empresarial, Direito Civil, etc) tem por objeto 
regular interesses individuais, para o fim de possibilitar uma convivência harmoniosa 
em sociedade, havendo, pois, igualdade jurídica nas relações. 
 Em verdade, é difícil definir o que seria Direito Público e o que seria Direito 
Privado, até porque mesmo nas áreas do Direito Privado pode haver alguma 
interferência de normas de direito público, e vice-versa. Inclusive, cada vez mais tem 
havido intersecções entre ambos, com influências recíprocas. 
Por exemplo, a título de privatização do direito público, tem-se a incidência do 
princípio da eficiência, acrescido ao art. 37 da CF pela Emenda Constitucional 
19/9823, a privatização de empresas estatais (serviços economicamente sustentáveis 
em regime de mercado), a criação de agências reguladoras24, o emprego de meios 
alternativos de solução de conflitos envolvendo a Administração Pública (mediação, 
arbitragem), a possibilidade de ampliar a autonomia gerencial, orçamentária e 
financeira dos órgãos da Administração Direta por meio de contratos de gestão (art. 
37, § 8º, CF), etc. 
A título de publicização do direito privado, tem-se o intervencionismo estatal nas 
relações de consumo25 e trabalhistas, também em contratos civis paritários (dada a 
função social do contrato26), etc. 
Por fim, questiona-se: regra de Direito Público é sinônimo de regra de ordem 
pública? 
Não! As regras do Direito Público regulama atuação do Estado na satisfação do 
interesse público, enquanto as regras de ordem pública são aquelas 
imperativas/inafastáveis/imodificáveis pela vontade das partes. Por exemplo, no 
Direito Tributário, há obrigação legal de se pagar imposto de renda em caso de 
recebimento de renda, não havendo como se convencionar de forma diferente, por 
isso se trata de regra de ordem pública no âmbito do Direito Público. Outro exemplo 
 
23 A Administração Gerencial se pauta na eficiência, enquanto a Administração Burocrática recaía tão 
somente sobre a legalidade. 
24 A retirada de serviços do Estado-Empresário levou à necessidade de maior regulação de diversos 
setores. 
25 Art. 1º do Código de Defesa do Consumidor (CDC): “O presente código estabelece normas de 
proteção e defesa do consumidor, de ordem pública e interesse social [...]”. Art. 5º, inc. XXXII, CF: “o 
Estado promoverá, na forma da lei, a defesa do consumidor;” Art. 170, CF: “A ordem econômica, 
fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos 
existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios: [...] V – 
defesa do consumidor”. 
26 Art. 421 do Código Civil: “A liberdade de contratar será exercida em razão e nos limites da função 
social do contrato”. 
 
é a vedação de casamento entre pais e filhos presente no Código Civil. Nesse caso, 
há regra de ordem pública no âmbito do Direito Privado. 
Em suma, ordem pública é conceito muito mais amplo que Direito Público. 
 
8. ESPÉCIES DE INTERESSE PÚBLICO (RENATO ALESSI) 
 
A doutrina diferencia interesse público primário do secundário, com base em 
doutrina do italiano Renato Alessi, trazida ao Brasil por Celso Antônio Bandeira de 
Mello. 
Por interesse público primário, entende-se aquele interesse legítimo, da 
coletividade, que deve sempre ser perseguido. São os chamados interesses gerais 
imediatos, que fundamentam os poderes e os deveres da Administração Pública. 
Conforme ensina Rodolfo de Camargo Mancuso, “Quando se lê ou se ouve a 
expressão ‘interesse público’, a presença do Estado avulta em primeiro plano. É 
como se ao Estado coubesse não só a ordenação normativa do ‘interesse público’, 
mas também a soberana indicação de seu conteúdo. [...] evoca, imediatamente, a 
figura do Estado, e mediatamente, aqueles interesses que o Estado ‘escolheu’ como 
os mais relevantes, por consultarem aos valores prevalecentes na sociedade”. 
Ainda, ensina Hely Lopes Meirelles que interesse público “é a aspiração de 
uma coletividade para a obtenção de um bem, de uma atividade ou de um serviço de 
fruição geral”. 
Por exemplo, dispõe o art. 519 do Código Civil que “Se a coisa expropriada 
para fins de necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, não tiver o 
destino para que se desapropriou, ou não for utilizada em obras ou serviços 
públicos, caberá ao expropriado direito de preferência, pelo preço atual da coisa”. 
Ou seja, se uma pessoa teve um bem desapropriado, por utilidade pública/interesse 
social, e o bem não tiver o destino ao qual se desapropriou, o desapropriado pode 
exercer seu direito de preferência de recomprar o bem, por seu preço atual. 
É claro que essa hipótese não se aplica quando o ente expropriante, em que 
pese ter alterado a finalidade da desapropriação, atendeu igualmente ao interesse 
público primário. Por exemplo, se iria construir um hospital público, mas por fim 
acabou construindo uma escola pública. 
Já o interesse público secundário é o “fazendário”, no sentido de Fazenda 
Pública, sendo o interesse do governante da ocasião, mas sempre com finalidade 
 
pública, ou seja, se legitima caso se coadune com o interesse público primário. São 
os chamados interesses gerais mediatos. 
Por exemplo, uma sociedade de economia mista (entidade pública 
administrativa) visa ao lucro também para que o Estado, enquanto acionista 
majoritário, possa realizar mais investimentos e prestar serviços públicos. 
 
9. ARBITRAGEM E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
Cabe arbitragem para dirimir conflitos envolvendo a Administração Pública? 
Conforme prevê o art. 54 da LF 8.666/93, “Os contratos administrativos de 
que trata esta Lei regulam-se pelas suas cláusulas e pelos preceitos de direito 
público, aplicando-se-lhes, supletivamente, os princípios da teoria geral dos 
contratos e as disposições de direito privado”. Ou seja, por essa regra, as normas de 
direito privado se aplicariam supletivamente, de modo que a arbitragem caberia sim 
também nos contratos envolvendo a Administração Pública. 
Contudo, esse tema já foi bastante polêmico, tendo havido a corrente 
doutrinária que entendia não ser possível e a que entendia ser possível, se 
houvesse previsão legal. 
Atualmente, a primeira corrente é minoritária, baseando-se no princípio da 
indisponibilidade do interesse público, do juiz natural (em tese, é o Judiciário que 
deve conhecer das causas27) e da inafastabilidade da jurisdição (porque a 
arbitragem substitui a jurisdição estatal, de modo que o Judiciário não pode substituir 
a decisão do árbitro). 
A segunda corrente é majoritária, no sentido de a Administração Pública 
poder adotar a arbitragem se houver previsão legal (de preferência específica), 
observar a legalidade (não pode ser por equidade/princípios gerais do Direito, 
conforme autorizado pelo art. 2º da LF 9.307/9628) e a publicidade (não pode ser 
sigilosa). Tais requisitos são chamados pela doutrina de condições de 
arbitrabilidade. 
 
27 Art. 5º, inc. LIII, CF: “ninguém será processado nem sentenciado senão pela autoridade 
competente”. 
28 Art. 2º. “A arbitragem poderá ser de direito ou de equidade, a critério das partes. § 1º Poderão as 
partes escolher, livremente, as regras de direito que serão aplicadas na arbitragem, desde que não 
haja violação aos bons costumes e à ordem pública. § 2º Poderão, também, as partes convencionar 
que a arbitragem se realize com base nos princípios gerais de direito, nos usos e costumes e nas 
regras internacionais de comércio”. 
 
 
É claro que o interesse público é indisponível por essência, mas seus 
contornos de aspecto predominantemente patrimonial podem ser transacionados. 
De qualquer forma, a LF 9.307/96 foi alterada pela LF 13.129/15, que inseriu 
a possibilidade explícita de a Administração Pública utilizar a arbitragem para dirimir 
litígios relativos a direitos patrimoniais disponíveis. Assim, conforme o art. 1º, §§ 1º e 
2º, da Lei, “A administração pública direta e indireta poderá utilizar-se da arbitragem 
para dirimir conflitos relativos a direitos patrimoniais disponíveis. § 2o A 
autoridade ou o órgão competente da administração pública direta para a 
celebração de convenção de arbitragem é a mesma para a realização de 
acordos ou transações.” 
Ainda, prevê o art. 2º, § 3º, da Lei que “A arbitragem que envolva a 
administração pública será sempre de direito e respeitará o princípio da 
publicidade”. 
Mas mesmo antes dessa expressa disposição legal, o ordenamento jurídico 
brasileiro já continha essa previsão em diversas leis especiais, como por exemplo: 
 
▪ Art. 23 da LF 8.987/95: “São cláusulas essenciais do contrato de concessão 
as relativas: […] XV – ao foro e ao modo amigável de solução das 
divergências contratuais”; 
▪ Art. 93, inc. XV, da LF 9.472/97: “O contrato de concessão indicará: […] o 
foro e o modo para solução extrajudicial das divergências contratuais”; 
▪ Art. 20 da LF 9.478/97: “O regimento interno da ANP disporá sobre os 
procedimentos a serem adotados para a solução de conflitos entre agentes 
econômicos, e entre estes e usuários e consumidores, com ênfase na 
conciliação e no arbitramento”; 
▪ Art. 35, inc. XVI, LF 10.233/01: “[…] regras sobre solução de controvérsias 
relacionadas com o contrato e sua execução, inclusive a conciliação e a 
arbitragem”; 
▪ Art. 11, inc. III, da LF 11.079/04: o instrumento convocatório poderá prever 
“o empregodos mecanismos privados de resolução de disputas, inclusive a 
arbitragem, a ser realizada no Brasil e em língua portuguesa, nos termos 
da Lei nº 9.307, de 23 de setembro de 1996, para dirimir conflitos decorrentes 
ou relacionados ao contrato”; 
 
▪ Art. 44-A da LF 12.462/11: “Nos contratos regidos por esta Lei, poderá ser 
admitido o emprego dos mecanismos privados de resolução de disputas, 
inclusive a arbitragem, a ser realizada no Brasil e em língua portuguesa, nos 
termos da Lei nº 9.307/96, e a mediação, para dirimir conflitos decorrentes da 
sua execução ou a ela relacionados”. 
 
Com efeito, o compromisso arbitral não afasta eventual controle de legalidade 
(observância do devido processo legal) pelo Judiciário, porque apenas é vedado ao 
Judiciário substituir a decisão de mérito proferida pelo árbitro, não havendo que se 
falar em violação do princípio do juiz natural. 
Também não há prejuízo ao interesse público, vez que não é qualquer pessoa 
que é árbitra em se tratando de conflitos envolvendo a Administração Pública, 
havendo sua contratação, conforme entendimento majoritário, com fulcro em 
motivada hipótese de inexigibilidade de licitação pública (art. 25, inc. II, LF n. 
8.666/93). 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
AULA 2 - PRINCÍPIOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
 O Direito é formado por um conjunto de princípios e regras. Mas qual seria a 
diferença entre ambos? 
 Os princípios possuem elevado grau de generalidade e menor grau de 
efetividade, carecendo de integração jurisdicional para operar seus efeitos, 
principalmente em sede de jurisdição constitucional, fruto do pós-positivismo, sob a 
égide do neoconstitucionalismo, a partir do qual os princípios passaram a exercer 
um papel bastante relevante no Direito como um todo. 
 Celso Antônio Bandeira de Mello leciona que os princípios são as viga 
mestras do edifício jurídico. 
 Com efeito, possuem dupla função: servem para fundamentar as regras e 
para interpretá-las, para que o intérprete possa alcançar seu sentido e alcance. 
 Já as regras possuem um menor grau de generalidade, por terem conteúdo 
mais imediato e evidente, tendo, em razão disso, maior grau de efetividade, vez que 
podem ser aplicadas diretamente, sem a integração jurisdicional. 
 Os princípios podem ser implícitos, o que a doutrina chama de princípios 
reconhecidos, ou explícitos, sendo estes aqueles expressamente previstos no 
ordenamento jurídico. 
 Os princípios que se aplicam à Administração Pública se encontram esparsos 
pelo ordenamento, sendo os mais relevantes os explícitos previstos no art. 37, 
caput, da Constituição Federal, doravante apenas CF, a saber: “A administração 
pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito 
Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, 
moralidade, publicidade e eficiência [...]”. 
Há também princípios explícitos nas Constituições dos Estados29 e nas Leis 
Orgânicas dos Municípios. 
Em sede infraconstitucional, há os princípios do art. 2º da LF 9.784/9930 e 
outros, inclusive em sede estadual/municipal. 
Trataremos agora dos princípios do art. 37, conhecidos pela sigla LIMPE. 
 
29 Art. 111 da Constituição Estadual de SP: “A administração pública direta, indireta ou fundacional, 
de qualquer dos Poderes do Estado, obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, 
moralidade, publicidade, razoabilidade, finalidade, motivação, interesse público e eficiência”. 
30 “A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, 
motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança 
jurídica, interesse público e eficiência”. 
 
 
1. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE 
 
Preceitua o art. 5º, inc. II, da CF que “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de 
fazer alguma coisa senão em virtude de lei”, que é o significado do princípio da 
legalidade genérica, aplicável a todos indistintamente na esfera privada. 
Contudo, em se tratando de Administração Pública, aplica-se o princípio da 
legalidade estrita, ou seja, a atuação administrativa deve ser secundum legem, de 
modo que somente pode agir conforme disposição expressa ou, no mínimo, 
autorização legal, tratando-se, pois, de uma garantia de respeito aos direitos dos 
cidadãos, ou seja, um claro limite à atuação estatal. 
Em verdade, mais apropriado que legalidade, dever-se-ia falar em princípio da 
juridicidade, que envolve, para além da observância das leis, a obediência aos 
princípios. 
Em caso de ato administrativo ilegal, o ordenamento prevê diversos 
instrumentos possíveis de serem empregados pelo prejudicado, sendo os mais 
relevantes o mandado de segurança e a ação popular. 
Conforme prevê o art. 5º, inc. LXIX, da CF, “conceder-se-á mandado de 
segurança para proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas 
corpus ou habeas data, quando o responsável pela ilegalidade ou abuso de poder 
for autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do 
Poder Público”. Em continuação, dispõe o art. 5º, inc. LXXIII, da CF: “qualquer 
cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao 
patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade 
administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, 
salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência”. 
No Direito Tributário, incide o princípio da legalidade estrita, conforme dispõe 
o art. 150, inc. I, da CF, pelo qual “Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao 
contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: 
exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça”. 
No Direito Penal também incide o princípio sob a forma estrita, dispondo o art. 
5º, inc. XXXIX, da CF, que “não há crime sem lei anterior que o defina, nem pena 
sem prévia cominação legal”, o que já estava previsto no art. 1º do Código Penal. 
 
Por fim, nos atos administrativos vinculados, a lei já determina todos os 
elementos do ato, não havendo possibilidade de escolha pelo administrador público, 
ao passo que nos atos administrativos discricionários, a lei deixa uma margem de 
escolha pelo administrador nos requisitos do motivo e do conteúdo do ato, 
observando, sempre, os termos e limites legais. 
 
2. PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE 
 
O princípio da impessoalidade pode ser analisado sob diversos ângulos. 
Pelo aspecto da isonomia, todos os particulares devem ser tratados pela 
Administração Pública da mesma forma, salvo discriminações permitidas pelo texto 
constitucional. Por exemplo, a Administração abre concurso público para prover 
seus cargos públicos de provimento efetivo31, paga débitos judiciais por meio de 
precatórios32, instaura licitação pública para contratar empresa para fornecer 
produto/prestar serviço33, dentre outros. 
Nesse diapasão, há controvérsias, inclusive em sede judicial, a respeito de 
determinadas exigências feitas dos candidatos em concursos e licitações públicas. 
Por exemplo, exigências em concurso público para prover Cargos de Soldado 
Militar, em que há previsão de altura mínima, idade máxima para inscrição, vedação 
de ter tatuagem, etc. 
Para a jurisprudência dos Tribunais Superiores, é possível discriminar com fulcro 
na Constituição e em motivo razoável, sendo possível exigir altura mínima e idade 
máxima se levando em consideração o tipo de atribuição do cargo a ser exercido, 
 
31 Art. 37, inc. II, CF: “a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em 
concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do 
cargo ou emprego, na forma prevista em lei, [...].” 
32 Art. 100, CF: “Os pagamentos devidos pelas Fazendas Públicas Federal, Estaduais, Distrital e 
Municipais, em virtude de sentença judiciária, far-se-ãoexclusivamente na ordem cronológica de 
apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, proibida a designação de casos ou 
de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para este fim”. 
33 Art. 37, inc. XXI, CF: “ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, 
compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure 
igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de 
pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá 
as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das 
obrigações”. 
 
desde que haja prévia autorização legal para tanto34, não podendo a exigência ser 
feita diretamente no edital. 
Há também algumas exigências em edital de licitação pública que ensejam 
impugnação por parte de candidatos, como certificações específicas de qualidade. 
Conforme prevê a Súmula 17 do TCE-SP, “Em procedimento licitatório, não é 
permitido exigir-se, para fins de habilitação, certificações de qualidade ou quaisquer 
outras não previstas em lei”. 
Nesse diapasão, o STF entende que lei estadual que exige certidão não prevista 
na LF 8.666/93 é inconstitucional, porque é a União que tem competência legislativa 
privativa sobre normas gerais de licitação e contratação (art. 22, inc. XXVII, CF)35. 
No caso específico, lei estadual exigia Certidão de Violação aos Direitos do 
Consumidor, não prevista na LF 8.666/93. 
Ainda, conforme dispõe o art. 3º, § 1º, inc. I, da LF 8.666/93, é vedado aos 
agentes públicos “admitir, prever, incluir ou tolerar, nos atos de convocação, 
cláusulas ou condições que comprometam, restrinjam ou frustrem o seu caráter 
competitivo, inclusive nos casos de sociedades cooperativas, e estabeleçam 
preferências ou distinções em razão da naturalidade, da sede ou domicílio dos 
licitantes ou de qualquer outra circunstância impertinente ou irrelevante para o 
específico objeto do contrato”. 
Sob um outro ângulo, pode-se analisar o princípio da impessoalidade como a 
vedação à promoção pessoal de agente público36, de modo que a atuação pública 
deve dar-se para atingir a finalidade pública, não para promover a pessoa do agente 
público37. 
Em verdade, é em razão desse princípio que os atos administrativos praticados 
por agente público de fato/putativo são considerados válidos, porque não foram 
feitos pela pessoa do agente, mas sim pela Administração Pública. 
 
34 Súmula vinculante 44: “Só por lei se pode sujeitar a exame psicotécnico a habilitação de 
candidato a cargo público”. 
35 Plenário, ADI 3.735/MS, Rel. Min. Teori Zavascki, j. em 8/9/2016. 
36 Art. 37, § 1º, CF: “A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos 
públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar 
nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores 
públicos”. 
37 Art. 2º, § único, incs. III e XIII, da LF 9.784/99: “objetividade no atendimento do interesse público, 
vedada a promoção pessoal de agentes ou autoridades”; “interpretação da norma administrativa da 
forma que melhor garanta o atendimento do fim público a que se dirige”. 
 
Como exemplo de agente público de fato/putativo, ter-se-ia um servidor 
irregularmente investido em cargo público porque não teria o nível exigido de 
escolaridade para tomar posse, o que somente veio a ser percebido posteriormente, 
ou ainda, um servidor que continuou na ativa mesmo já tendo havido a publicação 
da concessão de sua aposentadoria no Diário Oficial. Todos os atos praticados por 
eles no exercício da atividade pública conservam sua validade, vez que os 
administrados são terceiros de boa-fé e a pessoa realmente parecia ser servidor 
público, também pelo princípio da segurança jurídica. 
Maria Sylvia Zanella Di Pietro distingue a impessoalidade externa da interna. A 
externa seria o princípio da finalidade pública, ou seja, na relação com o 
administrado, não podendo haver perseguições ou favoritismos, devendo a atuação 
sempre buscar o interesse público, e a interna seria no sentido de que o ato 
administrativo é imputado ao órgão/entidade, não à pessoa do agente/servidor. 
Essa impessoalidade dita interna se correlaciona com a teoria do órgão/da 
imputação volitiva de Otto von Gierke, segundo a qual os servidores/agentes 
públicos atuam em nome da Administração, de modo que, em havendo prejuízo aos 
administrados, quem deve ressarcir os danos é a própria Administração, cabendo 
direito de regresso contra o agente/servidor tão somente posteriormente, se 
comprovado dolo ou culpa. É o que o Supremo Tribunal Federal chama de tese da 
dupla garantia38. 
 
3. PRINCÍPIO DA MORALIDADE 
 
Pelo princípio da moralidade, a atuação dos agentes públicos deve ser ética e 
proba39. 
Trata-se, aqui, de moralidade objetiva, não da subjetiva, o que significa que, 
independentemente do que o agente publicar pensar em sede íntima, deve agir de 
forma ética. Nesse ponto, a principal incidência do princípio da moralidade é 
justamente sobre atos administrativos discricionários, no que a doutrina chama de 
mérito administrativo (motivo + objeto do ato). 
 
38 Garantia ao administrado prejudicado, que poderá contar com uma maior saúde financeira (da 
Administração) e ao servidor/agente público, que não será demandado judicialmente de forma 
prioritária, evitando inclusive abuso de poder por parte da Administração (RE 327.904). 
39 Art. 2º, § único, inc. IV, LF 9.784/99: “atuação segundo padrões éticos de probidade, decoro e boa-
fé”. 
 
Ainda, a moral comum é diferente da moral administrativa. Aquela diz respeito à 
correção de atitudes na vida particular (determinadas condutas seriam certas e 
outras erradas). Já a moral administrativa traz exigências mais rigorosas, em prol de 
uma boa administração. 
Um tema bastante comentado nessa seara é o nepotismo, inclusive o cruzado. 
A Resolução nº 7 do CNJ vedou o nepotismo no âmbito do Poder Judiciário, 
tendo tido sua constitucionalidade confirmada pelo STF na ADC 12, ajuizada pela 
Associação dos Magistrados Brasileiros (AMB). O STF ratificou a competência do 
CNJ para tanto, já que foi instituído como órgão do Judiciário justamente para 
controlar sua função administrativa e financeira. Além disso, o CNJ apenas detalhou 
a previsão constitucional do princípio da moralidade (art. 37, CF). 
De qualquer forma, dispõe a Súmula Vinculante 13 que “A nomeação de cônjuge, 
companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, 
inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica 
investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de 
cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na 
administração pública direta e indireta em qualquer dos poderes da União, dos 
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante 
designações recíprocas, viola a Constituição Federal”. 
A súmula deve ser lida por partes para ser mais facilmente compreendida. 
É inconstitucional nomear cônjuge/companheiro/parente em linha reta/colateral 
até o terceiro grau, inclusive por afinidade + da autoridade nomeante ou de servidor 
da mesma pessoa jurídica que seja investido em cargo de 
direção/chefia/assessoramento + para o exercício de cargo em comissão/de 
confiança/função gratificada + na Administração como um todo + incluindo 
nepotismo cruzado. 
Conforme jurisprudência pacífica, tal entendimento não se aplica para cargos 
políticos (Secretários Estaduais, Municipais e Ministros de Estado) e efetivos40, 
aplicando-se para cargos/funções de confiança e em comissão como assessor, 
chefe de gabinete. Ainda, não há nepotismo se a pessoa nomeada possui parente 
 
40 O STF entende que essa vedação não alcança cargos públicosde provimento efetivo, porque isso 
poderia inibir o próprio provimento, violando o art. 37, incs. I e II, da CF, que garante o livre acesso a 
cargos/funções/empregos públicos aos aprovados em concurso público. (Plenário, ADI 524/ES, Rel. 
originário Min. Sepúlveda Pertence, redação para o acórdão Min. Ricardo Lewandowski, j. em 
20/5/2015). 
 
no órgão sem influência hierárquica sobre sua nomeação, porque vedar o 
acesso a cargo/emprego público tão somente em razão de parentesco com qualquer 
servidor que tenha competência para nomear viola o princípio da impessoalidade41. 
Um importante instrumento constitucional para anular ato que atente à 
moralidade é justamente a ação popular42. 
 
4. PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE 
 
Pelo princípio da publicidade, há necessidade de se conferir transparência aos 
atos administrativos, para fins de controle. Negar publicidade a ato oficial é ato de 
improbidade administrativa (art. 11, inc. IV, LF 8.429/9243). 
A publicidade é condição de eficácia do ato44, não requisito de sua validade ou 
existência. 
Publicidade (notificação, publicação, afixação de avisos, divulgação na internet) 
não se confunde com publicação (é apenas uma das formas de se conferir 
publicidade a um ato administrativo, que consiste na divulgação em órgão oficial45, 
que pode ser a imprensa oficial). 
Com efeito, se a lei não determinar a forma da publicidade, cabe ao 
administrador público averiguar se o ato operará efeitos internos (veículos de 
circulação interna, como boletins e circulares) ou externos (nomeação de servidor 
público). 
Em continuação, dispõe o art. 5º, inc. LXXII, da CF que cabe habeas corpus a) 
para assegurar o conhecimento de informações relativas à pessoa do impetrante, 
constantes de registros ou bancos de dados de entidades governamentais ou 
 
41 STF, 2ª Turma, Rcl 18.564/SP, Relator originário Min. Gilmar Mendes, redação para o acórdão Min. 
Dias Toffoli, j. em 23/02/2016. 
42 Art. 5º, inc. LXXIII, CF: “qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a 
anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade 
administrativa, [...]”. 
43 “Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração 
pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e 
lealdade às instituições, e notadamente: [... ]negar publicidade aos atos oficiais”. 
44 Art. 61, § ú, LF 8.666/93: “Todo contrato deve mencionar os nomes das partes e os de seus 
representantes, a finalidade, o ato que autorizou a sua lavratura, o número do processo da licitação, 
da dispensa ou da inexigibilidade, a sujeição dos contratantes às normas desta Lei e às cláusulas 
contratuais. A publicação resumida do instrumento de contrato ou de seus aditamentos na imprensa 
oficial, que é condição indispensável para sua eficácia, será providenciada pela Administração até o 
quinto dia útil do mês seguinte ao de sua assinatura, para ocorrer no prazo de vinte dias daquela 
data, qualquer que seja o seu valor, [...]”. 
45 Art. 2º, § único, inc. V, LF 9.784/99: “divulgação oficial dos atos administrativos, ressalvadas as 
hipóteses de sigilo previstas na Constituição”. 
 
de caráter público”, exigindo a lei prova da negativa de acesso (art. 8º, § único, LF 
9.507/97). 
Ainda, prevê o art. 5º, inc. XXXIV, da CF, que “são a todos assegurados, 
independentemente do pagamento de taxas: [...] b) a obtenção de certidões em 
repartições públicas, para defesa de direitos e esclarecimento de situações de 
interesse pessoal”. 
Em continuação, dispõe o art. 37, § 3º, da CF, que “A lei disciplinará as formas 
de participação do usuário na administração pública direta e indireta, regulando 
especialmente: [...] inc. II - o acesso dos usuários a registros administrativos e a 
informações sobre atos de governo, observado o disposto no art. 5º, X e XXXIII.” 
Com efeito, a lei somente poderá restringir a publicidade dos atos processuais 
quando a defesa da intimidade/interesse social o exigirem (art. 5º, inc. LX, CF), de 
modo que “todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu 
interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo 
da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja 
imprescindível à segurança da sociedade e do Estado” (art. 5º, inc. XXXIII, CF). 
Regulamentando os dispositivos constitucionais, a LF 12.527/11 (Lei de Acesso à 
Informação), em seu art. 23, prevê que: “São consideradas imprescindíveis à 
segurança da sociedade ou do Estado [...] as informações cuja divulgação ou 
acesso irrestrito possam: I - pôr em risco a defesa e a soberania nacionais ou a 
integridade do território nacional; II - prejudicar ou pôr em risco a condução de 
negociações ou as relações internacionais do País, ou as que tenham sido 
fornecidas em caráter sigiloso por outros Estados e organismos internacionais; [...] 
etc. 
Ainda, seu art. 24, § 1º, prevê prazos máximos de restrição de acesso à 
informação, impossibilitando informações sigilosas de modo perpétuo: “Os prazos 
máximos de restrição de acesso à informação, conforme a classificação prevista 
no caput, vigoram a partir da data de sua produção e são os seguintes: I - 
ultrassecreta: 25 (vinte e cinco) anos; II - secreta: 15 (quinze) anos; e III - reservada: 
5 (cinco) anos. [...]” § 4º. “Transcorrido o prazo de classificação ou consumado o 
evento que defina o seu termo final, a informação tornar-se-á, automaticamente, de 
acesso público”. 
Ou seja, a publicidade é a regra, sendo o sigilo a exceção. 
 
Houve um determinado caso em que um jornal solicitou que o Governo Federal 
fornecesse a relação dos gastos efetuados com o cartão corporativo pelo Chefe de 
Escritório da Presidência da República entre 2003 e 2011, tendo obtido apenas os 
valores despendidos, não informações detalhadas (tipos de gasto, datas, 
CNPJ/razão social das empresas contratadas, etc). 
O STJ entendeu que essa recusa constitui violação ao direito de acesso à 
informação de interesse coletivo, por não haver evidência de que a publicidade no 
caso atentaria contra a segurança do Presidente e Vice-Presidente da República ou 
de suas famílias, conforme prevê o art. 24, § 2º, da LF 12.527/1146. 
Consignou, ainda, que “a transparência dos gastos e das condutas 
governamentais não deve ser apenas um flatus vocis, mas sim um comportamento 
constante e uniforme. Além disso, a divulgação dessas informações seguramente 
contribui para evitar episódios lesivos e prejudicantes”. 
O STF adotou o mesmo entendimento em caso de jornal buscando informações 
sobre uso de verba indenizatória por senadores, em razão de a publicidade desses 
dados não acarretar nenhum risco à segurança dos parlamentares, nem violar sua 
privacidade/intimidade (Plenário, MS 28.178/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, j. em 
04/03/2015). 
Por fim, conforme entendimento jurisprudencial pacífico, é legítima a publicação, 
inclusive em sítio eletrônico mantido pela Administração Pública, dos nomes de 
seus servidores e do valor dos correspondentes vencimentos e vantagens 
pecuniárias (ARE 652.777/SP, STF), não cabendo nenhum tipo de indenização por 
parte do Estado em razão dessa publicação, não havendo que se falar em dano 
moral pela violação da intimidade e vida privada. 
 
5. PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA 
 
O princípio da eficiência exige que a atividade administrativa seja exercida com 
presteza, perfeição e rendimento funcional, buscando-se uma maior 
produtividade e redução dos desperdícios de dinheiro público (otimizar o custo-
benefício). 
 
46 As informações que puderem colocar em risco a segurança do Presidente e Vice-Presidente da 
República e respectivos cônjuges e filhos(as) serão classificadas como reservadas e ficarão sob sigilo 
até o término do mandato em exercício ou do último mandato, em caso de reeleição. 
 
É também chamadode princípio da qualidade do serviço público (EC 19/98: 
Reforma do Estado). Hely Lopes Meirelles entende tratar-se de direito fundamental 
do cidadão, inclusive no que concerne aos prazos legais que a Administração deve 
observar (art. 5º, inc. LXXVIII, CF: razoável duração do processo). 
Nesse diapasão, o Superior Tribunal de Justiça já reconheceu direito à 
indenização em razão de demora na concessão de aposentadoria, pela não 
observância do prazo legal sem justificativa: 
 
“ADMINISTRATIVO. APOSENTADORIA. ATRASO NA CONCESSÃO. 
INDENIZAÇÃO. PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS. ART. 49 DA LEI Nº 
9.784/99. 1. Ao processo administrativo devem ser aplicados os princípios 
constitucionais insculpidos no artigo 37 da Carta Magna. 2. É dever da 
Administração Pública pautar seus atos dentro dos princípios 
constitucionais, notadamente pelo princípio da eficiência, que se 
concretiza também pelo cumprimento dos prazos legalmente 
determinados. 3. Não demonstrado óbices que justifiquem a demora na 
concessão da aposentadoria requerida pela servidora, restam feridos os 
princípios constitucionais elencados no artigo 37 da Carta Magna. 4. 
Legítimo o pagamento de indenização, em razão da injustificada 
demora na concessão da aposentadoria. 5. Recurso especial provido” 
(REsp 687.947). 
 
Em regra, entende-se como demora excessiva aquela que dura mais de 1 ano 
(AgRg no REsp 1.469.301 e AgInt no AREsp 483.398/PR, STJ). 
Em continuação, no que toca ao serviço público prestado por 
concessionárias/permissionárias, dispõe o art. 6º, § 1º, da LF 8.987/95, que “Serviço 
adequado é o que satisfaz as condições de regularidade, continuidade, eficiência, 
segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade das 
tarifas”. 
Em se tratando de serviços públicos em geral, dispõe o art. 37, § 3º, da CF que 
“A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública 
direta e indireta, regulando especialmente: I - as reclamações relativas à prestação 
dos serviços públicos em geral, asseguradas a manutenção de serviços de 
atendimento ao usuário e a avaliação periódica, externa e interna, da qualidade 
dos serviços; [...]”. 
 
Em sede de eficiência no funcionalismo público, prevê o art. 41 da CF: “São 
estáveis após três anos de efetivo exercício os servidores nomeados para cargo de 
provimento efetivo em virtude de concurso público”. [...] § 4º. “Como condição para a 
aquisição da estabilidade, é obrigatória a avaliação especial de desempenho por 
comissão instituída para essa finalidade”. 
Ainda, dispõe o art. 39, § 2º, da CF: “A União, os Estados e o Distrito Federal 
manterão escolas de governo para a formação e o aperfeiçoamento dos 
servidores públicos, constituindo-se a participação nos cursos um dos requisitos 
para a promoção na carreira, facultada, para isso, a celebração de convênios ou 
contratos entre os entes federados”. 
Bem como prevê o art. 39, § 7º, da CF: “Lei da União, dos Estados, do Distrito 
Federal e dos Municípios disciplinará a aplicação de recursos orçamentários 
provenientes da economia com despesas correntes em cada órgão, autarquia e 
fundação, para aplicação no desenvolvimento de programas de qualidade e 
produtividade, treinamento e desenvolvimento, modernização, 
reaparelhamento e racionalização do serviço público, inclusive sob a forma de 
adicional ou prêmio de produtividade”; 
 
6. OUTROS PRINCÍPIOS: PRINCÍPIO DA FINALIDADE (PÚBLICA) 
 
Pelo princípio da finalidade (pública), a atuação pública deve dar-se para atender 
a fins de interesse geral47. Nesse ponto, seria sinônimo de princípio da 
impessoalidade, conforme entendimento de Hely Lopes Meirelles. Maria Sylvia Di 
Pietro, por sua vez, entende que o princípio da finalidade se inclui na supremacia do 
interesse público sobre o particular. 
O desvio de finalidade, que é uma das formas de abuso de poder, pode ser (i) 
genérico (notório, quando o administrador buscou satisfazer seus interesses 
pessoais de forma nítida) ou (ii) específico (sutil, sendo mais difícil de comprovar, 
como numa desapropriação de bem de propriedade de desafeto, numa remoção de 
ofício de servidor como forma de perseguição e não como uma forma de melhor 
alocar a mão de obra, numa colocação de servidor em disponibilidade como forma 
de assédio moral). 
 
47 Art. 2º, § único, inc. II, LF 9.784/99. 
 
Conforme dispõe o art. 2º, § ú, e, da LF 4.717/65, em havendo desvio de 
finalidade, o ato é nulo, não cabendo convalidação: “o desvio de finalidade se 
verifica quando o agente pratica o ato visando a fim diverso daquele previsto, 
explícita ou implicitamente, na regra de competência”. 
Ou seja, a finalidade do ato administrativo é sempre o interesse público, de modo 
que qualquer finalidade diversa enseja a nulidade do ato, sem qualquer possibilidade 
de convalidação. 
Cabe mandado de segurança também em caso de ato com desvio de finalidade, 
o que consiste em flagrante ilegalidade, vez que a finalidade do ato administrativo 
sempre deve ser o interesse público, nada diferente disso. 
 
7. PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE 
 
Pelo princípio da razoabilidade (de origem anglo-saxônica), o administrador 
público deve atuar de forma equilibrada e razoável. Um ato irrazoável é contrário 
ao Direito (antijurídico/ilegal), podendo ser controlado pelo Poder Judiciário. 
Incide propriamente nos atos administrativos discricionários, nos quais há 
margem de liberdade de escolha ao administrador, nos termos e condições legais 
(juízo administrativo de conveniência e oportunidade). 
A razoabilidade se bifurca em três subprincípios, a saber: (i) 
adequação/conformidade – há conformidade do ato com o fim pretendido? (ii) 
necessidade/exigibilidade – não há uma maneira menos prejudicial? e (iii) 
proporcionalidade strictu sensu? Ou seja, ultrapassada a análise dos dois 
primeiros subprincípios, conclui-se que o ato é sim proporcional. 
Aplica-se bastante o princípio da razoabilidade em relação a diversas exigências 
feitas em editais de concurso público e licitação pública. 
Por exemplo, em diversos Estados da Federação, exige-se altura mínima de 
1,55m para mulheres e 1,60m para homens participarem de concurso público para 
prover cargo de Soldado PM, bem como de idade máxima para inscrição no certame 
de 30 anos, ou ainda, restrição a candidatos com tatuagem48. Tratar-se-iam de 
 
48 2. “O candidato ao ingresso poderá apresentar tatuagem, exceto quando: 2.1. divulgar símbolo ou 
inscrição ofendendo valores e deveres éticos inerentes aos integrantes da Polícia Militar; 2.2. fizer 
alusão a: 2.2.1. ideologia terrorista ou extremista contrária às instituições democráticas ou que pregue 
a violência ou a criminalidade; 2.2.2. discriminação ou preconceito de raça, credo, sexo ou origem; 
2.2.3. ideia ou ato libidinoso; 2.2.4. ideia ou ato ofensivo aos direitos humanos” (edital do concurso 
 
exigências discriminatórias, violando, portanto, o princípio da impessoalidade, sob o 
aspecto da isonomia, e o da razoabilidade? 
Por primeiro, dispõe a Súmula 683 do STF: “O limite de idade para a inscrição 
em concurso público só se legitima em face do art. 7º, XXX, da Constituição, quando 
possa ser justificado pela natureza das atribuições do cargo a ser preenchido“. Ou 
seja, como se trata de função policial, faz todo o sentido exigir idade máxima para 
inscrição no concurso. 
Ainda, a respeito da altura mínima exigida, como mencionado no tópico a 
respeito do princípio constitucional da impessoalidade, é possível haver essa 
exigência em razão da natureza do cargo a ser provido. 
Em continuação, entendeu o STF, em sede de repercussão geral, que editais de 
concurso público não podem estabelecer restrição a pessoas com tatuagem, salvo 
situações excepcionais em razão de conteúdo que viole valores constitucionais 
(RE 898.450/SP, STF, RG). 
O STF e o STJ também reconheceram a irrazoabilidade do art. 170 da LF 
8.112/90, que prevê:”Extinta a punibilidade pela prescrição, a autoridade julgadora 
determinará o registro do fato nos assentamentos individuais do servidor” (MS 
23.262/DF, STF e MS 21.598/DF, STJ), ou seja, se não há mais possibilidade de 
pretensão punitiva pela Administração de servidor público em razão do decurso do 
prazo prescricional, não se pode inserir esse fato no registro do servidor, inclusive 
em razão do princípio da presunção de inocência. 
Por fim, a jurisprudência é pacífica ao reconhecer a razoabilidade das cotas 
étnico sociais em concursos públicos e vestibulares (ações afirmativas). O STF, no 
julgamento da ADC 41/DF, decidiu que é constitucional a reserva de 20% das vagas 
oferecidas nos concursos públicos para provimento de cargos efetivos e empregos 
públicos no âmbito da administração pública direta e indireta, conforme previsão do 
art. 1º da LF 12.990/14. 
 
8. PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE 
 
 
público para provimento de cargos de Soldado PM de 2ª Classe do Quadro de Praças de Polícia 
Militar - QPPM) de São Paulo, 2018). 
 
 
Como supramencionado, a proporcionalidade (de origem germânica) é faceta da 
razoabilidade, consistindo, basicamente, na adequação entre meios e fins, sendo 
necessário aferir eventual excesso na prática do ato administrativo49. 
A título de exemplo, imaginemos um servidor público que faltou apenas uma vez 
ao serviço sem justificar, não havendo possibilidade de abono no estatuto dos 
servidores. A Administração instaura PAD (processo administrativo disciplinar) e 
aplica a penalidade de demissão. É proporcional o ato administrativo? 
Evidentemente que não, cabendo penalidades mais brandas, como advertência ou 
até mesmo suspensão por determinado tempo. 
 
9. PRINCÍPIO DA MOTIVAÇÃO 
 
Conforme prevê o art. 93, inc. X, da CF, “as decisões administrativas dos 
tribunais serão motivadas”. 
A motivação faz parte da forma do ato, por consistir na exteriorização dos 
motivos de fato e de direito que levaram o administrador à prática do ato. 
O momento ideal de se motivar um ato é antes ou concomitantemente a sua 
prática, mas o STJ (AgRg no RMS 40.427/DF, 2013) já aceitou motivação ulterior de 
ato administrativo discricionário (em sede de informações em mandado de 
segurança. 
Nesse sentido, ensina Celso Antônio Bandeira de Mello: “[…] nos casos em que 
a lei não exija motivação, não se pode […] descartar alguma hipótese excepcional 
em que seja possível à Administração demonstrar […] que (a) o motivo 
extemporaneamente alegado preexistia; (b) que era idôneo para justificar o ato e (c) 
que tal motivo foi a razão determinante da prática do ato. Se estes três fatores 
concorrem, há de se entender, igualmente, que o ato se convalida com a motivação 
ulterior”; 
A respeito da motivação, muito se discute a respeito de sua necessidade. Todos 
os atos administrativos devem ser motivados ou tão somente aqueles 
expressamente previstos em lei? 
Com efeito, dispõe o art. 50 da LF 9.784/99: 
 
49 Art. 2º, § único, inc. VI, LF 9.784/99: “adequação entre meios e fins, vedada a imposição de 
obrigações, restrições e sanções em medida superior àquelas estritamente necessárias ao 
atendimento do interesse público”. 
 
 
 
“Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos 
e dos fundamentos jurídicos, quando: I - neguem, limitem ou afetem 
direitos ou interesses; II - imponham ou agravem deveres, encargos ou 
sanções; III - decidam processos administrativos de concurso ou seleção 
pública; IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo 
licitatório; V - decidam recursos administrativos; VI - decorram de reexame 
de ofício; VII - deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou 
discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatórios oficiais; VIII - 
importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato 
administrativo”. 
 
O art. 50 da LF 9.784/99 consiste em rol legal exaustivo ou 
exemplificativo? 
Para José dos Santos Carvalho Filho (corrente minoritária), trata-se de rol 
exaustivo, de modo que tão somente esses atos precisam ser motivados. 
Mas a doutrina majoritária entende que o rol é meramente exemplificativo, 
porque o princípio da motivação é constitucional, não podendo uma lei 
infraconstitucional, no caso, a LF 9.784/99, se sobrepor. 
Ou seja, conforme a melhor doutrina, todos os atos administrativos (vinculados e 
discricionários) devem ser motivados/fundamentados, devendo ser demonstradas as 
razões de fato e de direito que levaram à tomada de determinada decisão ou à 
prática de determinado ato administrativo. 
A finalidade da motivação é justamente viabilizar um controle interno e externo 
da atuação da Administração (por exemplo, pelo Poder Judiciário, pelos Tribunais de 
Contas), principalmente porque o Poder Judiciário pode analisar os atos 
administrativos (art. 5º, inc. XXXV, CF - inafastabilidade da jurisdição/sistema 
inglês), também com fulcro na cidadania, que é um dos fundamentos da República 
Federativa do Brasil (art. 1º, inc. II, CF). 
Em continuação, a doutrina e a jurisprudência entendem ser válida a motivação 
aliunde/per relationem prevista no art. 50, § único, da LF 9.784/99: “A motivação 
deve ser explícita, clara e congruente, podendo consistir em declaração de 
concordância com fundamentos de anteriores pareceres, informações, decisões ou 
propostas, que, neste caso, serão parte integrante do ato”. 
 
Apenas casos expressamente previstos não precisam ser motivados, como a 
nomeação/exoneração ad nutum de servidor público para exercício de cargo público 
em comissão assim declarado em lei (art. 37, inc. II, in fine, CF). 
Contudo, pela teoria dos motivos determinantes, mesmo sem haver essa 
exigência de motivação, caso ela ocorra, os motivos de fato e de direito devem se 
coadunar com a realidade, sob pena de nulidade do ato. 
 
10. PRINCÍPIO DO DEVIDO PROCESSO LEGAL 
 
Dispõe o art. 5º, inc. LIV, da CF, que “ninguém será privado da liberdade ou de 
seus bens sem o devido processo legal”. 
Isso significa que, quer no âmbito judicial, quer no administrativo, o cidadão deve 
ter contraditório, ampla defesa e, dentre outros, juízo natural garantidos. Nesse 
ponto, especifica o inc. LV do art. 5º: “aos litigantes, em processo judicial ou 
administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla 
defesa, com os meios e recursos a ela inerentes”. 
E mesmo fora do âmbito de processo tramitando perante a Administração 
Pública, há outros processos administrativos e, mesmo nesses casos, é de rigor a 
observância do devido processo legal, o que a doutrina chama de eficácia horizontal 
dos direitos fundamentais. 
O STF já decidiu, por exemplo, que uma associação, que deseja expulsar um 
associado, deve respeitar o devido processo legal, não podendo fazê-lo de forma 
sumária. 
No caso, entendeu que “o espaço de autonomia privada garantido pela 
Constituição às associações não está imune à incidência dos princípios 
constitucionais que asseguram o respeito aos direitos fundamentais de seus 
associados. A autonomia privada, que encontra claras limitações de ordem jurídica, 
não pode ser exercida em detrimento ou com desrespeito aos direitos e garantias de 
terceiros, especialmente aqueles positivados em sede constitucional, pois a 
autonomia da vontade não confere aos particulares, no domínio de sua incidência e 
atuação, o poder de transgredir ou de ignorar as restrições postas e definidas pela 
própria Constituição, cuja eficácia e força normativa também se impõem, aos 
particulares, no âmbito de suas relações privadas, em tema de liberdades 
 
fundamentais” (2ª Turma, RE 201.819, Relator para o acórdão Min. Gilmar Mendes, 
j. em 11/10/2005). 
Outro exemplo seria um condomínio aplicando multa a um condômino, caso em 
que também seria de rigor o devido processo legal, assegurando-se direito de 
defesa ao condômino, devendo toda a legislação ser lida a partir