Detecção de Fraudes em Licitações e Contratos Públicos - Aspectos Introdutórios

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SEGEN
DETECÇÃO DE FRAUDES EM
LICITAÇÕES E CONTRATOS PÚBLICOS
ASPECTOS INTRODUTÓRIOS
PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA
MINISTÉRIO DA JUSTIÇA E SEGURANÇA PÚBLICA
Secretaria Nacional de Segurança Pública
Diretoria de Ensino e Pesquisa
Coordenação Geral de Ensino
Núcleo Pedagógico
Coordenação de Ensino a Distância
Conteudista
Stela Cristina Verus Assumpção
Revisora Pedagógica
Revisora Pedagógica
UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA
SECRETARIA DE EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA
labSEAD
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Todo o conteúdo do Curso Detecção de Fraudes em Licitações 
e Contratos Públicos: Aspectos Introdutórios, da Secretaria de 
Gestão e Ensino em Segurança Pública (SEGEN), Ministério da 
Justiça e Segurança Pública do Governo Federal - 2020, está 
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Sumário
APRESENTAÇÃO DO CURSO ..............................................................................5
MÓDULO 1 – CONTRATOS PÚBLICOS: ASPECTOS CONCEITUAIS ...................6
Apresentação ................................................................................................................7
Objetivos do módulo ............................................................................................................................. 7
Estrutura do módulo ............................................................................................................................. 7
Aula 1 – Conceito e Fases de um Processo Licitatório ...........................................8
Contextualizando... ............................................................................................................................... 8
Conceituando um processo licitatório ................................................................................................ 8
Fases da licitação ............................................................................................................................... 10
Aula 2 – Contratos da Administração ....................................................................27
Contextualizando... ............................................................................................................................ 27
Contratos da Administração e seus tipos ......................................................................................... 27
Fontes normativas e competência legislativa .................................................................................. 29
Características dos contratos administrativos ................................................................................. 31
Formalização do contrato 
e garantias ........................................................................................................................................... 34
Cláusulas exorbitantes ....................................................................................................................... 38
Releituras atuais das cláusulas exorbitantes ................................................................................... 44
Equilíbrio econômico-financeiro dos contratos ................................................................................ 45
Duração dos contratos ....................................................................................................................... 51
Inexecução contratual ........................................................................................................................ 58
Extinção dos contratos ....................................................................................................................... 63
Sanções administrativas .................................................................................................................... 66
Aula 3 – Princípios da Licitação ..............................................................................69
Contextualizando… .............................................................................................................................. 69
Princípios específicos ......................................................................................................................... 69
Aula 4 – Objetos da Licitação .................................................................................76
Contextualizando… .............................................................................................................................. 76
Obras e serviços de engenharia ........................................................................................................ 76
Serviços ............................................................................................................................................... 83
Compras .............................................................................................................................................. 91
Divisibilidade do objeto e licitação por item ..................................................................................... 93
Alienações ........................................................................................................................................... 95
Sistema de Registro de Preços (SRP) .............................................................................................. 95
Aula 5 – Modalidades de Licitação Pública ......................................................... 109
Contextualizando... ........................................................................................................................... 109
Conceituando modalidades de 
uma licitação ..................................................................................................................................... 109
Concorrência ..................................................................................................................................... 110
Tomada de preços ............................................................................................................................ 113
Convite ............................................................................................................................................... 115
Concurso ........................................................................................................................................... 116
Leilão ................................................................................................................................................. 116
Pregão ................................................................................................................................................ 118
Consulta ............................................................................................................................................. 128
Referências ............................................................................................................... 130
MÓDULO 2 – PREVENÇÃO DA CORRUPÇÃO, INTEGRIDADE E 
TRANSPARÊNCIA PÚBLICA ............................................................................137
Apresentação ...........................................................................................................138
Objetivos do módulo ......................................................................................................................... 138
Estrutura do módulo ......................................................................................................................... 138
Aula 1 – Lei 12.846/2013: a Lei Anticorrupção .................................................... 139
Contextualizando... ........................................................................................................................... 139
A lei anticorrupção: atos lesivos à administração pública nacional ou estrangeira ....................139
Aula 2 – Fatores que contribuem para o Crime Econômico .............................. 154
Contextualizando... ........................................................................................................................... 154
Contexto histórico ............................................................................................................................. 154
Aula 3 – Panorama sobre Fraudes em Licitações no Brasil .............................. 169
Contextualizando... ........................................................................................................................... 169
Fraudes/corrupção no país .............................................................................................................. 169
A importância do combate à corrupção ..........................................................................................177
Referências ............................................................................................................... 180
Apresentação do Curso
Bem-vindo ao curso Detecção de Fraudes em Licitações e 
Contratos Públicos – Aspectos Introdutórios.
 
De acordo com um levantamento do Tribunal de Contas da União 
(TCU) presente no Acórdão n° 2.622/2015, as licitações e contratos 
envolvem cerca de 10 a 15% do PIB nacional, movimentando 
valores de aproximadamente R$ 800 bilhões/ano. A alta frequência 
de execução de processos licitatórios, o alto valor econômico 
envolvido e a baixa capacitação técnica de agentes responsáveis e 
cidadãos para uma fiscalização ativa e efetiva promovem um risco 
elevado de esquemas de corrupção nesses processos.
 
Assim, é necessário que as equipes de investigação e detecção 
de fraudes em processos licitatórios e contratos públicos 
estejam alinhadas no conhecimento sobre as etapas do 
processo e as diferentes modalidades de fraudes praticadas por 
muitos. Nesse sentido, a fim de aumentar o grau de clareza e 
precisão sobre aspectos básicos de um processo licitatório de 
modo a instrumentalizar os investigadores a planejar, executar e 
fiscalizar licitações em conformidade com a legislação vigente 
e em respeito à probidade administrativa, este curso tem como 
finalidade promover, aos profissionais de segurança pública, 
um estudo teórico e técnico sobre o processo de investigação 
e detecção de fraudes em contratos públicos e processos de 
licitação. Para isso, serão apresentados aspectos processuais 
e instrumentos de combate ao crime no âmbito nacional, além 
do seguimento da jurisdição, concretizando o estudo com o 
panorama sobre as fraudes em licitações no Brasil.
 
Assim, este espaço foi organizado para que você possa conhecer 
a metodologia e o funcionamento das mídias do curso.
 
Desejamos-lhe um excelente estudo!
 
Equipe do curso.
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais6 • Módulo 1
CONTRATOS PÚBLICOS: 
ASPECTOS CONCEITUAIS
MÓDULO 1
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais7 • Módulo 1
Apresentação
Neste módulo, apresentaremos conceitos básicos acerca 
de processos licitatórios, a fim de desenvolver e aprimorar 
suas competências para lidar com contratos públicos. 
Desse modo, você poderá contribuir com maior qualificação 
para o saudável e necessário exercício do controle da gestão 
pública, especialmente quanto aos aspectos relacionados 
com a probidade, a moralidade, a eficiência e a transparência 
das licitações. Para tanto, fornecemos informações acerca do 
que é um processo licitatório, quais são suas fases e etapas 
constituintes, seu modelo de contrato de Administração, seus 
princípios e objetos e suas modalidades. 
OBJETIVOS DO MÓDULO
Caracterizar uma licitação, suas fases e etapas constituintes, 
identificar as características, tipos e aspectos legais de um 
contrato da Administração, assim como especificar as fontes 
normativas e competências legislativas para elaboração, 
acordo, execução, fiscalização e encerramento destes, 
examinar os princípios específicos e os diferentes tipos 
de objetos de uma licitação e suas respectivas exigências 
legislativas, além de distinguir as modalidades de licitação, 
conforme suas características e critérios específicos para a 
seleção e execução apropriada de cada uma delas.
ESTRUTURA DO MÓDULO
• Aula 1 – Conceito e Fases de um Processo Licitatório.
• Aula 2 – Licitações e o Contrato de Administração.
• Aula 3 – Princípios da Licitação.
• Aula 4 – Objetos da Licitação.
• Aula 5 – Modalidades de Licitação Pública.
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais8 • Módulo 1
Aula 1 – Conceito e Fases de um 
Processo Licitatório
CONTEXTUALIZANDO...
De acordo com um levantamento do Tribunal de Contas da 
União (TCU) presente no Acórdão n° 2.622/2015, as licitações 
e os contratos envolvem cerca de 10% a 15% do Produto 
Interno Bruto (PIB) nacional, movimentando valores de 
aproximadamente R$ 800 bilhões/ano. A alta frequência de 
execução de processos licitatórios, o alto valor econômico 
envolvido e a baixa capacitação técnica de agentes 
responsáveis e cidadãos para uma fiscalização ativa e efetiva 
promovem um risco elevado de esquemas de corrupção 
nesses processos, especialmente na área de compras – 74% 
dos casos – de acordo com dados da Association of Certified 
Fraud Examiners (ACFE), em um relatório publicado em 2014.
Nesse sentido, a fim de aumentar o grau de clareza e precisão 
sobre aspectos básicos de um processo licitatório de modo 
a instrumentalizá-lo a planejar, executar e fiscalizar licitações 
em conformidade com a legislação vigente e em respeito à 
probidade administrativa, iremos identificar, nesta aula, quais 
são as características de um processo licitatório de acordo 
com a ciência jurídica. Examinaremos cada uma das fases da 
licitação e as etapas típicas que constituem cada uma delas 
em conformidade com as leis que dispõem sobre diferentes 
aspectos do planejamento e execução de licitações. 
CONCEITUANDO UM PROCESSO 
LICITATÓRIO
Para começar, você sabe o que é uma licitação?
A licitação é conceituada como um procedimento 
administrativo, obrigatório pelas entidades 
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais9 • Módulo 1
 
governamentais, em que, observada a igualdade 
entre os participantes, deve ser selecionada a 
melhor proposta entre as apresentadas, uma vez 
preenchidos os requisitos mínimos necessários ao 
bom cumprimento das obrigações (ALEXANDRINO; 
PAULO, 2014). Ressalta-se que o processo licitatório 
deve ser utilizado tanto para aquisição de produtos 
quanto para contratação de serviços. 
A obrigação de licitar está disposta no Art. 37, XXI, da 
Constituição da República Federativa do Brasil, que fixou 
o procedimento como compulsório para a contratação de 
obras, serviços, compras e alienações, ressalvados os casos 
especificados na legislação. O quadro a seguir sintetiza as 
normas gerais de licitação existentes e sua aplicabilidade:
Normas
Normas Gerais 
(Lei 8.666/1993; 
10520/2002 e 
12.462/2011).
Princípios da 
Administração 
Púb. + Lei 
Específica.
Princípios da 
Administração 
Púb. + 
Regulamento 
Próprio.
Princípios da 
Lei 8.666/1993 
+ Regulamento 
Específico.
A quem se 
destinam
Adm. Direta 
e Indireta em 
geral dos entes 
federados.
Estatais que 
exploram 
a atividade 
econômica dos 
entes.
Entidades 
Paraestatais 
– OS/OSCIP/
Sistema S.
Sistema de 
Repartições 
sediadas no 
exterior.Fundamentos
Parágrafo único, 
do Art. 1° da Lei 
8.666/1993.
Parágrafo 1º, III, 
Art. 173 da CF 
e Art. 1° da Lei 
13.303/2016.
Lei 9.790/1999 
e Decisão 
TCU 461/98 
e acórdãos do 
TCU: 534/2011 
– TCU Plenário, 
1.029/2011 – 
TCU Plenário.
Art. 123 da Lei 
8.666/1993.
Quadro 1: Normas 
gerais de licitação.
Fonte: labSEAD-
UFSC (2020).
É importante acrescentar que quem licita também deve 
orientar-se pelo objetivo de promover o desenvolvimento 
nacional sustentável.
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais10 • Módulo 1
Nesse contexto, vamos conhecer as fases do processo licitatório.
FASES DA LICITAÇÃO
Na Lei 8.666/1993 (Lei de Licitações), não é apresentada uma 
ordem didática das fases e etapas de um processo licitatório. 
Ademais, nem todas as modalidades de licitação apresentam 
todas as etapas tipicamente presentes na literatura jurídica, 
cada modalidade pode apresentar etapas a mais, a menos, ou 
singulares quando comparada a outra. 
As modalidades mais complexas, como a modalidade de 
concorrência, tipicamente apresentam fases bem definidas, porém 
existem alguns casos previstos na Lei 8.987/95 e na Lei 11.079/2004 
nos quais há inversão na ordem dessas fases. Nas modalidades 
concurso e leilão, a etapa de habilitação de interessados, isto é, 
etapa em que ocorre a verificação da documentação e requisitos 
pessoais dos licitantes, a fim de se averiguar a adequabilidade 
destes aos critérios do processo licitatório, é simplificada, já nas 
modalidades de convite e tomada de preços, não existe uma etapa 
definida para essa habilitação. 
Como consta no Art. 38 da Lei 8.666/1993, um processo 
licitatório tem seu início internamente, na chamada fase 
interna, em que há a abertura do processo licitatório dentro do 
órgão que irá realizá-lo, a definição do objeto e indicação de 
recursos para a despesa. Após, inicia-se a fase externa, com 
a publicização do processo licitatório. A seguir, falaremos em 
detalhes sobre cada uma das fases. 
Fase interna da licitação
A fase interna da licitação é constituída pelos atos iniciais 
e preparatórios praticados por cada órgão e entidade 
administrativa para efetivação da licitação. Essa fase não 
está presente de maneira detalhada na Lei 8.666/1993, 
mas sim, nas normas específicas de cada ente federado e, 
Saiba mais

Contratos Públicos: Aspectos Conceituais11 • Módulo 1
portanto, pode apresentar variações. É possível apresentar 
uma sequência usual dos atos preparatórios da fase interna da 
licitação. Vejamos esta sequência a seguir:
1. Requisição do objeto
É o ato que inicia o processo de licitação. A partir da 
identificação de uma necessidade de contratação (compras, 
serviços, obras ou alienações), o agente responsável pela 
abertura do processo deve descrever o objeto, isto é, aquilo 
que se deseja contratar, e requisitar a contratação deste. 
A requisição do objeto influencia decisivamente na modalidade 
de licitação que será utilizada. Por exemplo: uma requisição de 
aquisição de bem ou serviço comum abre a possibilidade de 
utilização do pregão. 
2. Estimativa do valor
Em seguida, a Administração deve estimar o valor de mercado 
do objeto da futura contratação. Não há um procedimento 
formal, previsto em lei, para realização da cotação de preços. 
No entanto, é muito importante que essa estimativa seja a 
mais ampla e cautelosa possível, para que seja coerente com a 
realidade, ao fixar uma média dos preços apresentados. 
O pregão é uma 
modalidade de 
licitação para 
aquisição de bens 
e serviços comuns 
em que a disputa 
pelo fornecimento é 
feita por propostas 
e lances sucessivos 
em sessão pública, 
presencial ou 
eletrônica, para 
classificação e 
habilitação do 
licitante com 
a proposta de 
menor preço e, 
diferentemente 
das licitações 
tradicionais, sem 
limite de valor 
estimado.
Figura 1: A estimativa de valor deve ser cautelosa e coerente. 
Fonte: Pixabay (2020).
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais12 • Módulo 1
A estimativa do valor é importante por algumas razões, tais como: 
Utilização como parâmetro para (des)
classificação das propostas que serão 
apresentadas pelos licitantes (Art. 48 da 
Lei 8.666/1993).
Utilização como parâmetro para escolha 
da modalidade de licitação (concorrência, 
tomada de preços ou convite, na forma 
do Art. 23, I e II, da Lei 8.666/1993 e do 
Decreto 9.412/2018), salvo nos casos em 
que a definição da modalidade independe 
do valor estimado do contrato.
Autorização de despesa: o ordenador 
de despesa verifica a existência de 
recursos orçamentários suficientes para 
contratação do objeto considerando os 
demais custos no momento (Arts. 7.º, 
§ 2.º, III, e 14 da Lei 8.666/1993). 
Verificação da disponibilidade de 
recursos públicos para cobrir os custos 
da contratação.
Figura 2: Razões da importância da estimativa de valor. 
Fonte: labSEAD-UFSC (2020).
Caso a licitação envolva criação, expansão ou aperfeiçoamento 
de ação governamental que acarrete aumento da despesa, a 
fase interna deve apresentar alguns aspectos, conforme Art. 
16 da Lei Complementar nº 101/2000, Lei de Responsabilidade 
Fiscal. Conheça-os na imagem a seguir.
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais13 • Módulo 1
Estimativa do impacto orçamentário-
financeiro no exercício em que deva entrar em 
vigor e nos dois subsequentes. 
Declaração do ordenador da despesa de que 
o aumento tem adequação orçamentária e 
financeira com a lei orçamentária anual e 
compatibilidade com o plano plurianual e com 
a lei de diretrizes orçamentárias.
1
2
Figura 3: Aspectos 
apresentados 
na fase interna, 
segundo artigo 
16 da Lei de 
Responsabilidade 
Fiscal. Fonte: 
labSEAD-UFSC 
(2020).
3.Designação da comissão de licitação
Após a estimativa do valor, é necessário designar uma 
comissão de licitação. A função da comissão é receber, 
examinar e julgar todos os documentos e procedimentos 
relativos às licitações (Arts. 6º, XVI, e 51 da Lei 8.666/1993). 
Em regra, a comissão de licitação deve ser composta por, no 
mínimo, três membros, sendo pelo menos dois servidores. 
Na modalidade de licitação de convite, a comissão, 
excepcionalmente nas pequenas unidades administrativas 
e em face da exiguidade de pessoal disponível, poderá ser 
substituída por servidor formalmente designado pela autoridade 
competente (Art. 51, § 1º, da Lei 8.666/1993). Na modalidade 
concurso, a comissão não precisa ser necessariamente formada 
por servidores (Art. 51, § 5º, da Lei 8.666/1993) e, no pregão, a 
comissão é substituída pelo pregoeiro. 
4. Elaboração das minutas do instrumento convocatório 
e do contrato 
Uma vez que a comissão é devidamente formada e 
formalizada, deve-se elaborar o instrumento convocatório da 
licitação, isto é, um edital ou convite, em que estejam descritas 
as regras que deverão ser cumpridas pela Administração 
e pelos licitantes. A elaboração do edital inclui o termo de 
referência ou o projeto básico, com toda a definição do objeto 
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais14 • Módulo 1
de forma detalhada e não direcionada, como veremos em 
detalhe mais adiante. 
Figura 4: Reunião 
da comissão 
para elaboração 
do instrumento 
convocatório. Fonte: 
Pixabay (2020).
A minuta do futuro contrato deve constar obrigatoriamente no 
instrumento convocatório (Art. 62, § 1º, da Lei 8.666/1993). 
Os requisitos do edital e do contrato estão previstos, 
respectivamente, no Art. 40 e no Art. 55 da Lei 8.666/1993. 
5. Análise jurídica das minutas do instrumento 
convocatório e do contrato 
Em seguida, uma assessoria jurídica da Administração deve 
examinar e aprovar as minutas dos instrumentos convocatórios 
e dos contratos (Art. 38, parágrafo único, da Lei 8.666/1993). 
Entendemos que a ausência do controle preventivo 
configura irregularidade administrativa, que deve 
ensejar a devida apuração de responsabilidade por 
meio de processo disciplinar. 
Contudo, essa ausência não acarreta, necessariamente 
e automaticamente, a nulidade da licitação e do contrato 
ContratosPúblicos: Aspectos Conceituais15 • Módulo 1
administrativo, especialmente quando os atos praticados não 
apresentarem irregularidades insanáveis ou prejuízos ao interesse 
público – com base no princípio do formalismo moderado.
6. Outras exigências na fase interna 
Por fim, em determinadas hipóteses, a legislação exige a 
seleção e execução de outros atos na fase interna da licitação, 
por exemplo: 
O formalismo 
moderado é uma 
das características 
dos contratos 
administrativos, 
segundo o qual 
a Administração 
deve obedecer aos 
procedimentos 
previstos na 
legislação para 
formatação 
válida do ajuste 
contratual.
Audiência pública
Autorização legislativa
Projeto básico e executivo
Quando o valor estimado para uma licitação 
ou para um conjunto de licitações simultâneas 
ou sucessivas for superior a 100 vezes o 
limite previsto no artigo 23, inciso I, alínea “c”, 
da Lei de Licitações, alterado pelo Decreto 
9.412/2018 (Art. 39 da Lei n° 8.666/1993).
Alienação de bens imóveis da Administração 
(Art. 17, I, da Lei n° 8.666/1993).
Necessários para contratação de obras e 
serviços (Art. 7.º, I e II, da Lei n° 8.666/1993).
Figura 5: Atos de 
seleção e execução 
na fase interna da 
licitação. Fonte: 
labSEAD-UFSC 
(2020).
Agora que conhecemos a fase interna do processo de 
licitação, seguiremos para o conhecimento da fase externa 
do processo licitatório.
Fase externa da licitação
A fase externa é iniciada após a finalização das etapas de 
preparação da fase interna, com a publicação do processo 
licitatório. As etapas tipicamente descritas pela literatura 
das ciências jurídicas, nesta fase, são: abertura, habilitação, 
julgamento/classificação, homologação e adjudicação.
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais16 • Módulo 1
“
O local apropriado a 
ser exposto a carta-
convite deve ser 
local de visibilidade 
pública dentro da 
instituição pública.
“
Etapa 1 – Publicação do edital ou da carta-convite 
O instrumento pelo qual a Administração torna pública a 
realização de uma licitação é o edital. Ele é o meio usado em 
todas as modalidades de licitação, exceto na do tipo convite. 
Nesse tipo de modalidade, o meio para convocação seria a 
carta-convite. A carta-convite é enviada aos interessados e 
não é necessariamente publicada, porém deverá ser fixada 
em local apropriado.
Já a publicação de aviso com o resumo de edital deve ser 
divulgada nos termos do Art. 21 da Lei 8.666/1993. 
Art. 21 – Os avisos contendo os resumos dos editais das 
concorrências, das tomadas de preços, dos concursos 
e dos leilões, embora realizados no local da repartição 
interessada, deverão ser publicados com antecedência, 
no mínimo, por uma vez:
I – no Diário Oficial da União, quando se tratar de 
licitação feita por órgão ou entidade da Administração 
Pública Federal e, ainda, quando se tratar de obras 
financiadas parcial ou totalmente com recursos federais 
ou garantidas por instituições federais;
II – no Diário Oficial do Estado, ou do Distrito Federal 
quando se tratar, respectivamente, de licitação feita por 
órgão ou entidade da Administração Pública Estadual ou 
Municipal, ou do Distrito Federal;
III – em jornal diário de grande circulação no Estado e 
também, se houver, em jornal de circulação no Município 
ou na região onde será realizada a obra, prestado o 
serviço, fornecido, alienado ou alugado o bem, podendo 
ainda a Administração, conforme o vulto da licitação, 
utilizar-se de outros meios de divulgação para ampliar a 
área de competição.
§1º – O aviso publicado conterá a indicação do local em 
que os interessados poderão ler e obter o texto integral 
do edital e todas as informações sobre a licitação.
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais17 • Módulo 1
“
O edital será nulo sempre que for omisso em pontos importantes 
ou que contenha disposições discricionárias ou preferenciais, 
isso ocorre quando o objeto da licitação é descrito de forma 
tendenciosa, sob a aparência de uma convocação igualitária.
A divulgação do edital será obrigatoriamente feita pela 
imprensa oficial e particular, sendo exigido por lei a notícia de 
abertura da licitação, ou seja, o aviso resumido do edital, e não 
o seu texto completo.
Em relação à modalidade de pregão, conforme determinado 
pela lei, a divulgação deve ser realizada por meio de aviso que 
seja publicado em diário oficial do ente federado ou em jornal 
de circulação local. É facultativa ainda a divulgação feita por 
meios eletrônicos. 
A forma e informações obrigatórias contidas no edital estão no 
Art. 40 da Lei de Licitações. Observe.
Art. 40 – O edital conterá no preâmbulo o número de 
ordem em série anual, o nome da repartição interessada 
e de seu setor, a modalidade, o regime de execução e o 
tipo da licitação, a menção de que será regida por esta 
Lei, o local, dia e hora para recebimento da documentação 
e proposta, bem como para início da abertura dos 
envelopes, e indicará, obrigatoriamente, o seguinte:
I – objeto da licitação, em descrição sucinta e clara;
II – prazo e condições para assinatura do contrato ou 
retirada dos instrumentos, como previsto no art. 64 
desta Lei, para execução do contrato e para entrega do 
objeto da licitação;
III – sanções para o caso de inadimplemento;
IV – local onde poderá ser examinado e adquirido o 
projeto básico;
V – se há projeto executivo disponível na data da 
publicação do edital de licitação e o local onde possa 
ser examinado e adquirido;
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais18 • Módulo 1
VI – propostas;
VII – critério para julgamento, com disposições claras e 
parâmetros objetivos;
VIII – locais, horários e códigos de acesso dos meios 
de comunicação à distância em que serão fornecidos 
elementos, informações e esclarecimentos relativos 
à licitação e às condições para atendimento das 
obrigações necessárias ao cumprimento de seu objeto;
IX – condições equivalentes de pagamento entre 
empresas brasileiras e estrangeiras, no caso de 
licitações internacionais;
X – o critério de aceitabilidade dos preços unitário e 
global, conforme o caso, permitida a fixação de preços 
máximos e vedados a fixação de preços mínimos, 
critérios estatísticos ou faixas de variação em relação 
a preços de referência, ressalvado o disposto nos 
parágrafos 1º e 2º do art. 48;
XI – critério de reajuste, que deverá retratar a variação 
efetiva do custo de produção, admitida a adoção de 
índices específicos ou setoriais, desde a data prevista 
para apresentação da proposta, ou do orçamento a que 
essa proposta se referir, até a data do adimplemento de 
cada parcela;
XIV – condições de pagamento, prevendo:
a) prazo de pagamento não superior a trinta 
dias, contado a partir da data final do período de 
adimplemento de cada parcela; 
b) cronograma de desembolso máximo por período, em 
conformidade com a disponibilidade de recursos financeiros;
c) critério de atualização financeira dos valores a serem 
pagos, desde a data final do período de adimplemento 
de cada parcela até a data do efetivo pagamento; 
d) compensações financeiras e penalizações, 
por eventuais atrasos, e descontos, por eventuais 
antecipações de pagamentos;
e) exigência de seguros, quando for o caso;
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais19 • Módulo 1
Certame, concurso 
ou competição 
é toda uma 
forma de disputa 
com objetivo 
de qualificar 
adversários de 
forma objetiva, um 
à frente do outro, 
atribuindo-se ao 
melhor qualificado 
o título de vencedor 
ou campeão.
“
Figura 6: 
Calendário. Fonte: 
Freekpik (2020).
XV – instruções e normas para os recursos previstos 
nesta Lei;
XVI – condições de recebimento do objeto da licitação;
XVII – outras indicações específicas ou peculiares 
da licitação.
Ainda na primeira etapa do processo, encontramos a 
antecedência mínima do edital. Isso porque os licitantes 
precisam de um prazo para elaborar as propostas e analisar as 
condições da licitação, um tempo mínimo para se preparar.
Os prazos variam de acordo com o tipo da licitação, sendo 
maior para as mais complexase menores para as mais 
simples. Os prazos estabelecidos em lei (Art. 21 da Lei de 
Licitações e artigo 4º da Lei 10.520/2002 para pregão) são 
prazos mínimos, o que não impede que a Administração adote 
prazos maiores, se assim julgar necessário.
O direito à impugnação administrativa do edital também se 
encontra na primeira etapa do processo. Segundo Hely Lopes 
Meirelles (2002), se o edital for discriminatório ou omisso 
em pontos essenciais, poderá ser impugnado por qualquer 
cidadão, e com maior razão, por qualquer interessado em 
particular do certame.
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais20 • Módulo 1
A licitação deverá ser impugnada em até 5 (cinco) 
dias úteis antes da data da abertura dos envelopes 
de habilitação dos licitantes interessados, quando 
for efetuada por qualquer cidadão, e em até 2 
(dois) dias úteis, quando apresentada por licitante. 
A impugnação administrativa deverá ser feita 
mediante petição autônoma ao subscritor do edital.
Além de ser possível impugnar o edital, qualquer licitante 
poderá representar ao Tribunal e Contas ou órgãos integrantes 
do sistema de controle interno contra irregularidades na 
aplicação da lei de licitações, com o fim de controle das 
despesas dos contratos.
Como vimos anteriormente, na primeira etapa também está 
a formação da comissão de licitação. Ela é responsável por 
julgar de modo efetivo as etapas de habilitação dos licitantes 
e as propostas. Tais comissões podem ser permanentes 
ou especiais e devem ser integradas por no mínimo 3 (três) 
membros, sendo pelo menos 2 (dois) servidores pertencentes 
aos quadros permanentes dos órgãos da Administração 
responsáveis pela licitação (Art. 51 da Lei 8.666/1993).
Figura 7: Comissão 
de licitação. Fonte: 
Pixabay (2020).
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais21 • Módulo 1
Os membros respondem de forma solidária pelos atos 
praticados pela comissão, a não ser que a posição individual 
seja divergente e esteja fundamentada e registrada em ata 
lavrada na reunião em que tiver sido tomada a decisão (Art. 51 
da Lei 8.666/1993).
Etapa 2 – Habilitação dos licitantes
A habilitação dos licitantes consiste basicamente na 
verificação da documentação e requisitos pessoais dos 
licitantes. A finalidade com esta etapa é averiguar se o licitante 
dispõe de condições técnicas e financeiras para, caso seja o 
vencedor do certame, cumprir o contrato com a Administração 
de forma adequada.
Para garantir maior competitividade na disputa, a Lei 
8.666/1993 proíbe qualquer exigência que seja supérflua, pois 
exigências desnecessárias indicariam direcionamento da 
licitação em favor de alguém ou de algum grupo.
O licitante que não for habilitado não poderá participar dos atos 
subsequentes da licitação, sendo assim excluído do certame.
Em todas as modalidades de licitação, a habilitação consistirá 
no reconhecimento da habilitação jurídica e regularidade fiscal, 
da qualificação técnica e da qualificação econômico-financeira, 
considerando-se, ainda, a real disponibilidade financeira e a 
real capacidade operativa dos proponentes. Vamos conhecer 
mais cada um deles a seguir.
Habilitação jurídica 
A habilitação jurídica exige a comprovação de que o licitante 
possui capacidade para contrair direitos e obrigações (Arts. 27, 
I, e 28 da Lei 8.666/1993). Exemplos de documentos a serem 
apresentados pelos licitantes: cédula de identidade (se o licitante 
for pessoa física); ato constitutivo, estatuto ou contrato social em 
vigor, devidamente registrado (se o licitante for pessoa jurídica).
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais22 • Módulo 1
Qualificação técnica 
Na qualificação técnica, o licitante deve demonstrar que possui 
aptidão técnica para executar o objeto contratual (Arts. 27, II, 
e 30 da Lei 8.666/1993). A exigência de qualificação técnica 
deve ser proporcional ao contrato que será celebrado pela 
Administração, devendo ser considerada ilegal a exigência 
de execução pretérita de serviços com qualidade superior ao 
objeto licitado. A capacidade técnica é dividida em três tipos: 
Genérica: prova de inscrição no Conselho Profissional ou 
órgão de classe (ex.: se o objeto do contrato for a execução 
de uma obra, a empresa deve comprovar a sua inscrição junto 
ao Conselho Regional de Engenharia e Agronomia - CREA).
Específica: demonstração de que o licitante já executou 
objeto assemelhado (Art. 30, § 1.º, da Lei 8.666/1993).
Operativa: comprovação de que o licitante possui mão de obra 
e equipamentos disponíveis para execução do futuro contrato.
Figura 8: Tipologias 
de capacidade 
técnica. Fonte: 
labSEAD-UFSC 
(2020).
Qualificação econômico-financeira 
A qualificação econômico-financeira requer a comprovação 
de que o licitante tem capacidade financeira para executar a 
integralidade do objeto contratual (Arts. 27, III, e 31 da 
Lei 8.666/1993).
Etapa 3 – Julgamento das propostas
Nesta terceira etapa, ocorrem o exame, a comparação e a 
avaliação das propostas e ofertas e a determinação do vencedor, 
que deverá ser objeto da licitação, de acordo com os critérios 
objetivos de avaliação definidos no edital/convite. Em regra, o 
julgamento é efetuado pela comissão de licitação.
 
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais23 • Módulo 1
Figura 9: 
Julgamento das 
propostas. Fonte: 
Pixabay (2020).
As fases do julgamento são duas: após a verificação de não 
conformidade, as propostas poderão ser desclassificadas. 
Só após essa fase é que se pode estabelecer a classificação 
das propostas.
Etapa 4 – Homologação
Após o julgamento pela comissão, esta remeterá o 
processo à autoridade competente para que o procedimento 
seja homologado ao vencedor, conforme previsto no Art. 43 
da Lei 8.666/93.
Nesta etapa, exerce-se um controle de legalidade no 
procedimento licitatório, e, se houver irregularidade no 
julgamento, ou em qualquer outra fase anterior, o procedimento 
não será homologado pela autoridade competente.
Etapa 5 – Adjudicação ao vencedor
Uma vez com a homologação efetivada, segue-se para a etapa de 
adjudicação, isto é, o ato no qual se atribui ao vencedor o objeto 
da licitação, e que não deve ser confundido com a celebração de 
contrato. A adjudicação é o ato final do procedimento da licitação 
que confere propriedade jurídica ao licitante.
Assim, durante o processo licitatório, é possível interpor 
recursos administrativos contra os atos praticados na licitação 
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais24 • Módulo 1
Pedido de 
reconsideração
3
e nos contratos, conforme Art. 109 da Lei 8.666/1993, que 
prevê os seguintes recursos administrativos:
Recurso 
hierárquico
1 Representação
2
Figura 10: Recursos 
administrativos. 
Fonte: labSEAD-
UFSC (2020).
Cabem esses recursos administrativos, em sentido estrito, no 
prazo de cinco dias, contados da intimação ou da lavratura da 
ata, nos seguintes casos (Art. 109, I, da Lei 8.666/1993): 
Habilitação ou 
inabilitação do 
licitante
Indeferimento 
do pedido 
de inscrição em 
registro cadastral, 
sua alteração ou 
cancelamento
Julgamento das 
propostas
Anulação ou 
revogação da 
licitação
Rescisão do 
contrato, a que 
se refere o inciso 
I do Art. 79 da Lei 
8.666/1993
Aplicação 
das penas 
de advertência, 
suspensão 
temporária ou de 
multa
Recursos 
Administrativos
Figura 11: Casos 
em que cabem 
os recursos 
administrativos. 
Fonte: labSEAD-
UFSC (2020).
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais25 • Módulo 1
Nesse sentido, o recurso hierárquico somente possui efeito 
suspensivo quando interposto contra decisão de habilitação 
ou inabilitação do licitante, bem como contra o julgamento das 
propostas. A autoridade administrativa, por meio de decisão 
motivada, isto é, uma proposição dos fundamentos em que se 
apoia a decisão, pode atribuir efeito suspensivo aos demais 
recursos (Art. 109, § 2º, da Lei 8.666/1993). 
Os demais licitantes possuem o prazo de cinco dias para 
apresentação de contrarrazões aos recursos apresentados 
(Art. 109, § 3º, da Lei 8.666/1993). A autoridadeadministrativa 
poderá reconsiderar a decisão recorrida ou, em caso negativo, 
deverá remeter o recurso à autoridade hierarquicamente 
superior (Art. 109, § 4º, da referida lei). 
A representação deve ser apresentada, no mesmo prazo, 
contra a decisão relacionada com o objeto da licitação ou do 
contrato de que não caiba recurso hierárquico (Art. 109, II, da 
Lei 8.666/1993). 
O pedido de reconsideração é apresentado contra ato de 
Ministro de Estado, Secretário Estadual ou Municipal, no 
caso de aplicação da sanção de declaração de inidoneidade 
para licitar ou contratar com a Administração (Art. 109, III, 
da Lei 8.666/1993). Em regra, o prazo para o pedido de 
reconsideração é de dez dias, contados da intimação do ato. 
Por fim, é importante notar que, no caso de licitação na 
modalidade convite, os prazos para recurso, representação e 
contrarrazões são reduzidos para dois dias úteis (Art. 109, § 6º, 
da Lei 8.666/1993).
Diante do contexto, vamos entender as fases da licitação com 
a imagem a seguir. 
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais26 • Módulo 1
Projeto básico aprovado e 
disponível
Orçamento detalhado em 
planilhas, com todos os 
custos unitários
Previsão de recursos 
orçamentários
Escolha da modalidade e do 
tipo de licitação
Designação da comissão da 
licitação, do leiloeiro ou oficial ou 
do responsável pelo convite
Elaboração da minuta do edital
Verificar se produto está 
contemplado no PPA, se for o caso
Análise e aprovação da 
assessoria jurídica
Publicação do aviso do edital 
ou da carta convite
Habilitação dos licitantes 
quando for o caso
Homologação
Direito à impugnação do processo 
licitatório, se for o caso
Julgamento da comissão 
da licitação
Adjudicação
FASES DA LICITAÇÃO
interna externa
A fase interna deve atender aos 
seguintes requisitos:
A fase externa começa com a 
publicação do edital ou da carta 
de convite da licitação, essa 
fase é composta pelos seguintes 
procedimentos:
Figura 12: Fases 
da licitação e suas 
características. 
Fonte: labSEAD-
UFSC (2020).
Chegamos ao fim de nossa primeira aula. Sigamos para a 
nossa próxima aula, na qual abordaremos os contratos 
da Administração. 
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais27 • Módulo 1
Aula 2 – Contratos da Administração
Ajuste é ato por 
meio do qual duas 
ou mais pessoas 
celebram um 
contrato ou acordo.
CONTEXTUALIZANDO... 
Você sabe o que é um contrato da Administração? Conhece seus 
diferentes tipos? Sabe quais são os aspectos que devem ser 
considerados para elaborar, acordar, executar, fiscalizar e encerrar 
um contrato da Administração em conformidade legislativa? 
De modo a aumentar a sua competência para lidar com contratos 
da Administração com probidade, moralidade, eficiência e 
transparência, nesta aula, iremos identificar as características e 
os aspectos legais de um contrato da Administração. 
Identificaremos seus principais tipos e suas respectivas fontes 
normativas e competências legislativas. Examinaremos os 
procedimentos que devem ser cumpridos na elaboração, 
acordo, execução, fiscalização e encerramento de contratos 
da Administração, em relação à formalização do contrato e 
garantias, à presença de cláusulas exorbitantes, ao equilíbrio 
econômico-financeiro do contrato e à duração, assim como à 
inexecução, extinção e sanções administrativas dos contratos. 
CONTRATOS DA ADMINISTRAÇÃO E 
SEUS TIPOS
A Administração Pública, por meio de seus agentes, 
deve exteriorizar a sua vontade para desempenhar as 
atividades administrativas e atender ao interesse público. 
A manifestação de vontade administrativa pode ser 
unilateral (atos administrativos), bilateral (contratos da 
Administração) ou plurilateral (consórcios e convênios). 
A expressão “contratos da Administração” é aquela que 
comporta todo e qualquer ajuste bilateral celebrado pela 
Administração Pública. 
Há dois tipos de contratos da Administração:
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais28 • Módulo 1
(i)
Desequilíbrio contratual 
em favor da Administração, 
tendo em vista a presença 
das cláusulas exorbitantes 
(“verticalidade”).
CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
São os ajustes celebrados entre a Administração pública e o particular, regidos 
predominantemente pelo direito público, para a execução de atividades de 
interesse público. É comum, nesse tipo de contrato, a presença das cláusulas 
exorbitantes (Art. 58 da Lei nº 8.666/1993), isto é, cláusulas que conferem 
superioridade à Administração em detrimento do particular. Independentemente 
de previsão contratual, as cláusulas exorbitantes serão observadas nos contratos 
administrativos, pois a sua aplicação decorre diretamente da lei. 
As características básicas dos contratos administrativos são: 
(ii)
Regime predominantemente 
de direito público, 
aplicando-se, 
supletivamente, as normas 
de direito privado (Art. 54 
da Lei nº 8.666/1993). 
Exemplos
Contratos de concessão de 
serviço público, de obras 
públicas, de concessão de 
uso de bem público, etc.
(i)
Equilíbrio contratual 
relativo, em razão da 
ausência, em regra, das 
cláusulas exorbitantes 
(“horizontalidade”). 
CONTRATOS PRIVADOS DA ADMINISTRAÇÃO OU 
CONTRATOS SEMIPÚBLICOS
São os ajustes em que a Administração Pública e o particular estão 
em situação de relativa igualdade, regidos predominantemente pelo 
direito privado. Contudo, é pertinente explicitar que o Art. 62, § 3º, I, 
da Lei 8.666/1993 admite a aplicação das cláusulas exorbitantes, “no 
que couber”, aos contratos privados da Administração. No entanto, 
a presença de cláusulas exorbitantes poderia descaracterizar esses 
contratos, aproximando-os dos contratos administrativos típicos. Por essa 
razão, a doutrina jurídica sustenta que a presença dessas cláusulas nos 
contratos privados depende da vontade das partes, e a sua aplicação está 
condicionada à expressa previsão contratual. As características básicas dos 
contratos privados da Administração são: 
(ii)
Regime predominantemente 
de direito privado, devendo 
ser observadas, no entanto, 
algumas normas de direito 
público (ex.: licitação, 
cláusulas necessárias etc.).
Exemplos
Contratos de compra 
e venda, de seguro, 
de locação (quando 
a Administração for 
locatária) etc. 
Figura 13: Tipos de contratos da Administração.
Fonte: labSEAD-UFSC (2020).
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais29 • Módulo 1
Nos dois tipos de contratos da Administração (contratos 
administrativos e contratos privados), a Administração é parte 
do ajuste (elemento subjetivo), e o objetivo é a satisfação do 
interesse público (elemento objetivo). A principal diferença 
entre os dois tipos de contrato é a relação de igualdade ou 
desigualdade entre as partes contratantes e, por consequência, 
o regime jurídico, que será predominantemente aplicado 
(elemento formal). 
A doutrina e a jurisprudência pátrias sustentam a distinção 
entre os contratos administrativos e contratos privados da 
Administração, razão pela qual a abordagem, utilizada na 
presente obra, considerará, em princípio, essa distinção.
FONTES NORMATIVAS E COMPETÊNCIA 
LEGISLATIVA
No Art. 22, XXVII, da nossa Constituição Federal, é estabelecida 
a competência privativa da União para legislar sobre normas 
gerais de contratação, normas estas que devem ser cumpridas 
por todos os entes federados. No entanto, cada ente federado 
possui competência para legislar sobre normas específicas. 
A Lei 8.666/1993, que regulamentou a mencionada norma 
constitucional, dispõe sobre as normas para licitações e contratos 
da Administração Pública e é, atualmente, a principal regulação 
legal sobre o tema. Todavia, existem inúmeras leis específicas 
que tratam de determinadas modalidades contratuais (ex.: Lei 
8.987/1995: concessão e permissão de serviços públicos; Lei 
11.079/2004: parcerias público-privadas etc.).
Nos convênios tradicionais (agora denominados “termo de 
colaboração”, “termo de fomento” ou “acordo de cooperação”), 
por exemplo, os partícipes visam alcançar objetivos comuns, 
e,portanto, o princípio da competição (imprescindível para 
execução de licitações) não está presente. Nesses convênios, 
em virtude da inviabilidade de competição, não se cogita, 
em princípio, a realização de licitação, o que não afasta a 
necessidade, por exemplo, de realização de processo seletivo 
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais30 • Módulo 1
“
com regras impessoais (chamamento público), quando houver 
outros interessados no convênio. 
É fundamental a análise do conteúdo do ajuste para 
se constatar se, realmente, existe mútua cooperação 
(interesses comuns) e, portanto, afastar a licitação.
Flávio Amaral Garcia (2010) afirma que não cabe licitação, em 
regra, para os convênios, mas nada obsta que em determinada 
hipótese concreta, por força do princípio da isonomia, seja 
necessária a realização de processo seletivo, a fim de evitar 
privilégios e favoritismos. Mencione-se, por oportuno, que a 
legislação tem estabelecido, de forma crescente, exigências de 
procedimento seletivo para escolha impessoal de conveniados, 
como ocorre, por exemplo, nas seguintes hipóteses:
Chamamento público para seleção de projetos ou entidades que 
tornem mais eficaz o objeto do convênio (Arts. 4º e 5º do Decreto 
6.170/2007, com redação dada pelo Decreto 7.568/2011, e Arts. 7º a 
9º da Portaria Interministerial MP/ MF/CGU 507/2011).
Concurso de projetos para escolha da Organização da Sociedade Civil 
de Interesse Público (OSCIP) que celebrará o termo de parceria com 
o Poder Público (Arts. 23 a 31 do Decreto 3.100/1999, com redação 
dada pelo Decreto 7.568/2011, que regulamenta a Lei 9.790/1999) etc. 
Figura 14: Hipóteses 
de exigências de 
procedimento 
seletivo para 
escolha impessoal 
de conveniados. 
Fonte: labSEAD-
UFSC (2020).
Por fim, o Tribunal de Contas da União (TCU) recomendou 
que sejam editadas normas administrativas que exijam a 
realização de processo de chamamento como condição para 
celebração de convênios:
[...] 9.2.2. orientar os órgãos e entidades da 
Administração Pública para que editem normativos 
próprios visando estabelecer a obrigatoriedade de 
instituir processo de chamamento e seleção públicos 
previamente à celebração de convênios com entidades 
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais31 • Módulo 1
“
privadas sem fi.. lucrativos, em todas as situações em 
que se apresentar viável e adequado à natureza dos 
programas a serem descentralizados. (BRASIL, 2008 
apud OLIVEIRA, 2019). 
A realização de processo seletivo para escolher projetos e 
entidades que formalizarão convênios com o Poder Público 
está em consonância com os princípios que regem a 
Administração. Apenas em casos excepcionais e justificados, 
a Administração “[...] poderá celebrar convênios diretamente 
com terceiros, sendo recomendável a edição de norma 
jurídica que consagre a exigência do processo seletivo e 
as respectivas exceções, com o intuito de assegurar maior 
segurança jurídica aos agentes públicos e aos beneficiários 
destes ajustes.” (OLIVEIRA, 2019).
Assim, vamos conhecer as características dos contratos 
administrativos.
CARACTERÍSTICAS DOS CONTRATOS 
ADMINISTRATIVOS
Os contratos administrativos são regidos, predominantemente, 
por normas de direito público, devido a presença de 
prerrogativas em favor da Administração Pública e da 
importância da atividade administrativa desempenhada. 
Em consequência de serem regidos pelo direito público, os 
contratos administrativos possuem características específicas 
que podem ser resumidas em: formalismo moderado, 
bilateralidade, comutatividade, personalíssimo (intuitu personae), 
desequilíbrio e instabilidade. Vamos conhecê-las a seguir.
Formalismo moderado
A atuação administrativa, ao contrário da atuação privada, 
exige maiores formalidades, tendo em vista a gestão da “coisa 
pública”. Por esta razão, a Constituição e a Lei 8.666/1993 
exigem o cumprimento de algumas formalidades para 
celebração de contratos administrativos. 
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais32 • Módulo 1
 
Exemplos: exigência de licitação prévia, com exceção para os 
casos excepcionais admitidos pela legislação; forma escrita 
do contrato, sendo vedados os contratos verbais, exceto os de 
pequenas compras de pronto pagamento (Art. 60, parágrafo 
único, da Lei 8.666/1993); cláusulas necessárias que devem 
constar do ajuste (Art. 55); prazo determinado (Art. 57, § 3º).
Em relação à forma como deve ser realizado o contrato, o Art. 
60, parágrafo único, da Lei 8.666/1993, exige a forma escrita, 
considerando “nulo e de nenhum efeito” o contrato verbal. A única 
exceção expressamente reconhecida por essa norma refere-se 
aos contratos verbais de pequenas compras (até R$ 8.800,00) e 
pronto pagamento.
Todavia, a norma deve ser interpretada em 
conformidade com os princípios gerais do Direito, 
pois a interpretação literal da norma levaria à 
conclusão de que os contratos verbais, que não são 
de pequenas compras, não seriam considerados 
válidos e não produziriam efeitos, inclusive o 
efeito do pagamento. Ocorre que essa interpretação 
prejudicaria o particular de boa-fé que forneceu 
o bem ou prestou o serviço, e acarretaria o 
enriquecimento sem causa da Administração. 
Por esta razão, a doutrina e a jurisprudência têm reconhecido 
o dever da Administração contratante de pagar ao contratado 
pela execução do ajuste verbal, em homenagem aos princípios 
da boa-fé e da vedação do enriquecimento sem causa. 
Bilateralidade
A formalização de todo e qualquer contrato (público ou 
privado) depende da manifestação de vontade das partes 
contratantes. Ademais, a bilateralidade é encontrada na 
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais33 • Módulo 1
produção de efeitos, pois o ajuste estabelece obrigações 
recíprocas para as partes. 
As cláusulas regulamentares (ou de serviço) são inseridas 
no contrato pela Administração, havendo liberdade para 
manifestação de vontade do particular no tocante às 
cláusulas econômicas (preço, reajuste etc.). Esse é o traço 
distintivo entre os contratos e os atos administrativos, 
pois, nesse último caso, a formatação do ato depende da 
manifestação unilateral da Administração.
Comutatividade
As obrigações das partes contratantes devem ser equivalentes 
e previamente estabelecidas. A equação financeira inicial do 
contrato, a qual é estabelecida a partir da proposta vencedora 
na licitação, deve ser preservada durante toda a vigência do 
contrato, bem como nos casos de fatos extraordinários não 
imputáveis ao contratado. 
Trata-se do princípio constitucional do equilíbrio 
econômico-financeiro do contrato, previsto no Art. 
37, XXI, da Constituição Federal (“cláusulas que 
estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as 
condições efetivas da proposta, nos termos da lei”). 
Para a efetivação deste princípio, a legislação dispõe de 
alguns instrumentos, com destaque para o reajuste e a 
revisão do contrato.
Personalíssimo (intuitu personae)
O contrato deve ser celebrado com o licitante que apresentou 
a proposta mais vantajosa e justa. A escolha impessoal 
do contratado faz com que o contrato tenha que ser 
por ele executado, sob pena de burla aos princípios da 
impessoalidade e da moralidade.
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais34 • Módulo 1
Todavia, não se pode emprestar caráter absoluto a essa 
exigência, admitindo-se, nas hipóteses legais, a alteração 
subjetiva do contrato (ex.: os Arts. 72 e 78, VI, da Lei 
8.666/1993, admitem a subcontratação parcial até o limite 
permitido pela Administração, desde que essa possibilidade 
esteja prevista no edital e no contrato devidamente informado 
à Administração do órgão).
Desequilíbrio
Nos contratos administrativos, as partes contratantes estão 
em posição de desigualdade, ao contrário do que ocorre nos 
contratos privados, tendo em vista a presença das cláusulas 
exorbitantes que consagram prerrogativas à Administração 
e sujeições ao contratado, conforme previsto no Art. 58 da 
Lei 8.666/1993, que dispõe sobre as cláusulas exorbitantes 
(alteração unilateral,rescisão unilateral, fiscalização, aplicação 
de sanções e ocupação provisória).
Instabilidade
A Administração possui a prerrogativa de alterar 
unilateralmente as cláusulas regulamentares ou, até mesmo, 
rescindir os contratos administrativos, considerando a 
necessidade de atender ao interesse público. A mutabilidade 
natural do interesse público, em razão da alteração da 
realidade social, política e econômica, acarreta a maleabilidade 
(instabilidade) nos contratos administrativos. 
FORMALIZAÇÃO DO CONTRATO 
E GARANTIAS
O formalismo moderado é uma das características dos 
contratos administrativos, segundo o qual a Administração 
deve obedecer aos procedimentos previstos na legislação para 
formatação válida do ajuste contratual. 
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais35 • Módulo 1
Os contratos administrativos, em regra, devem ser 
precedidos de licitação, salvo as hipóteses legais 
de dispensa e inexigibilidade. A minuta do contrato 
deve integrar sempre o instrumento convocatório 
(Art. 62, § 1º, Lei 8.666/1993). 
Da mesma forma, os contratos devem ser escritos, 
prescrevendo a legislação que os contratos verbais são nulos e 
de nenhum efeito, salvo os ajustes para pequenas compras de 
pronto pagamento (Art. 60, parágrafo único, da Lei 8.666/1993). 
A Lei de Licitações impõe, ainda, outras solenidades: 
Arquivamento dos contratos administrativos em ordem 
cronológica e o registro de seus extratos (Art. 60).
Publicação na imprensa oficial dos contratos e seus 
aditamentos, ainda que de forma reduzida, que funciona como 
condição de sua eficácia (Art. 61, parágrafo único).
Os contratos devem mencionar “os nomes das partes e os de 
seus representantes, a finalidade, o ato que autorizou a sua 
lavratura, o número do processo da licitação, da dispensa 
ou da inexigibilidade, a sujeição dos contratantes às normas 
desta Lei e às cláusulas contratuais.” (Art. 61).Figura 15: Outras 
solenidades para os 
contratos, conforme 
a Lei de Licitações. 
Fonte: labSEAD-
UFSC (2020).
A formalização dos contratos administrativos pode ser feita 
de duas formas (Art. 62 da Lei 8.666/1993), as quais são 
detalhadas na figura a seguir: 
Instrumento contratual
Necessário para as modalidades de licitação de concorrência 
e de tomada de preços, bem como nos casos de dispensas e 
inexigibilidades cujos preços estejam compreendidos nos 
limites destas duas modalidades de licitação.
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais36 • Módulo 1
“
O instrumento contratual pode ser substituído, nos demais 
casos, por outros instrumentos hábeis (ex.: carta contrato, nota 
de empenho de despesa, autorização de compra ou ordem de 
execução de serviço)
Devendo constar desses instrumentos as cláusulas 
necessárias previstas no Art. 55 da Lei de Licitações. 
Também é possível a substituição do termo contratual, 
a critério da Administração e independentemente de 
seu valor, nos casos de compra com entrega imediata 
e integral dos bens adquiridos, dos quais não resultem 
obrigações futuras, inclusive assistência técnica (Art. 62, 
§ 4º, da Lei de Licitações). 
Figura 16: Maneiras 
de formalizar 
os contratos 
administrativos. 
Fonte: labSEAD-
UFSC (2020).
Os contratos administrativos possuem cláusulas 
necessárias (Art. 55 da Lei 8.666/1993) e cláusulas acidentais. 
São cláusulas necessárias: 
Art. 55 – São cláusulas necessárias em todo contrato as 
que estabeleçam:
I – a definição do objeto e seus elementos 
característicos; 
II – o regime de execução (empreitada global, 
empreitada por preço unitário, tarefa ou empreitada 
integral) ou a forma de fornecimento, esta última exigida, 
normalmente, na compra e venda; 
III – o preço, as condições de pagamento, os critérios, 
data-base e periodicidade do reajustamento de preços, 
os critérios de atualização monetária entre a data do 
adimplemento das obrigações e a do efetivo pagamento;
IV – os prazos de início de etapas de execução, de 
conclusão, de entrega, de observação e de recebimento 
definitivo, conforme o caso; 
V – o crédito pelo qual correrá a despesa, com a 
indicação da classificação funcional programática e da 
categoria econômica;
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais37 • Módulo 1
“
VI – as garantias oferecidas para assegurar sua plena 
execução, quando exigidas; 
VII – os direitos e as responsabilidades das partes, as 
penalidades cabíveis e os valores das multas; 
VIII – os casos de rescisão; 
IX – o reconhecimento dos direitos da Administração, 
em caso de rescisão administrativa prevista no Art. 77 
desta Lei; 
X – as condições de importação, a data e a taxa de 
câmbio para conversão, quando for o caso; 
XI – a vinculação ao edital de licitação ou ao termo que 
formalizou a dispensa ou a inexigibilidade, ao convite e à 
proposta do licitante vencedor; 
XII – a legislação aplicável à execução do contrato e 
especialmente aos casos omissos; 
XIII – a obrigação do contratado de manter, durante toda 
a execução do contrato, em compatibilidade com as 
obrigações por ele assumidas, todas as condições de 
habilitação e qualificação exigidas na licitação. 
Ademais, de acordo com o Art. 55, § 2º, dessa lei , deve 
constar uma cláusula que declare competente o foro da sede 
da Administração para dirimir qualquer questão contratual. 
A Administração pode exigir garantia nas contratações de 
obras, serviços e compras, desde que tal exigência conste no 
instrumento convocatório, não podendo a garantia ser superior 
a 5% do valor do contrato, salvo na hipótese de contratações 
de grande vulto, com alta complexidade técnica e riscos 
financeiros consideráveis, quando a garantia pode ser de até 
10% do valor do contrato.
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais38 • Módulo 1
Caução em 
dinheiro ou em 
títulos da dívida 
pública
Seguro-garantia
Fiança 
bancária 
Figura 17: Garantias exigidas pela Administração. 
Fonte: labSEAD-UFSC (2020).
As garantias podem ser: 
A decisão da 
Administração 
que pode interferir 
nos interesses da 
empresa contratada 
deve ser justificada 
no caso do uso do 
direito exorbitante 
do interesse público. 
A justificativa 
é o motivo que 
demonstrará 
imparcialidade e não 
um ato de abuso de 
autoridade gratuito.
No próximo tópico, trataremos das cláusulas exorbitantes. 
CLÁUSULAS EXORBITANTES
Os contratos administrativos são caracterizados pelo 
desequilíbrio das partes, uma vez que as cláusulas exorbitantes, 
previstas no Art. 58 da Lei 8.666/1993, conferem prerrogativas 
à Administração e sujeições ao contratado, independentemente 
de previsão do edital ou do contrato. São cláusulas exorbitantes: 
alteração unilateral, rescisão unilateral, fiscalização, aplicação 
de sanções e ocupação provisória.
É importante salientar que o exercício de prerrogativas por parte 
da Administração, no âmbito dos contratos administrativos, 
dependerá de decisão motivada, ampla defesa e contraditório. 
Então, vamos conhecer os tipos de cláusulas exorbitantes.
Alteração unilateral
Ao contrário do que ocorre nos contratos privados, 
a Administração Pública pode alterar quantitativa ou 
qualitativa unilateralmente as cláusulas dos contratos 
administrativos para melhor efetivação do interesse público, 
respeitados os limites legais e de forma justificada (Arts. 58, 
I, e 65, I, da Lei 8.666/1993). 
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais39 • Módulo 1
Rescisão unilateral
A Administração Pública possui a prerrogativa de rescindir 
unilateralmente o contrato administrativo, sem a necessidade 
de propositura de ação judicial (Art. 58, II, da Lei 8.666/1993). 
As hipóteses que podem justificar as rescisões unilaterais dos 
contratos administrativos estão elencadas nos incisos I a XII 
e XVII do Art. 78 da Lei 8.666/1993, conforme disposto no Art. 
79, I da referida lei, e podem ser divididas em dois grandes 
grupos, os quais são apresentados na figura a seguir: 
Rescisão com culpa do particular (ex.: não cumprimento 
ou cumprimento irregular de cláusulas contratuais, 
subcontratação sem autorização da Administração).Rescisão sem culpa do particular (ex.: caso fortuito 
ou força maior). 
Figura 18: Divisão das hipóteses que podem justificar as rescisões unilaterais. 
Fonte: labSEAD-UFSC (2020).
Vale entendermos que a rescisão unilateral deve ser motivada, 
bem como precedida, de ampla defesa e de contraditório (Art. 
78, parágrafo único da lei). 
No Art. 78 da Lei de Licitações, também são enumeradas 
hipóteses de rescisão por culpa da Administração, mas, 
nesse caso, a rescisão só poderá ocorrer por acordo na 
via administrativa ou mediante sentença judicial, pois o 
contratado não possui a prerrogativa de impor a rescisão ao 
Poder Público (Art. 79, II e III). 
Fiscalização
A Administração Pública também tem o poder e o dever de 
fiscalizar a correta execução do contrato (Art. 58, III, da Lei 
8.666/1993). Veja o que diz o artigo 67 da Lei 8.666/1993 a 
respeito desse dever:
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais40 • Módulo 1
“
“A execução do contrato deverá ser acompanhada e fiscalizada por um representante da Administração especialmente designado, permitida a contratação de terceiros para assisti-lo e subsidiá-lo de informações pertinentes a essa atribuição. (BRASIL, 1993).Ao mencionar a expressão “representante da Administração”, 
a norma em comento não faz qualquer restrição ao tipo do 
vínculo do servidor, admitindo-se que a designação recaia 
sobre servidor estável, ocupante de cargo efetivo, ou servidor 
ocupante de cargo comissionado. 
O responsável pela nomeação deve avaliar a conveniência 
da indicação de servidor estável ou comissionado. Em tese, a 
estabilidade confere maior independência ao agente público se 
comparada com o regime do cargo em comissão, caracterizado 
pela regra da livre nomeação e exoneração.
É possível, no entanto, estabelecer algumas restrições para o 
exercício da função de fiscal do contrato, com fundamento nos 
princípios da razoabilidade, moralidade e eficiência. Vejamos 
na imagem a seguir.
Saiba mais

Contratos Públicos: Aspectos Conceituais41 • Módulo 1
Vale entendermos que o termo “culpa in elegendo”, refere-se 
à culpa de caráter jurídico devido a seleção inadequada de 
funcionário. De acordo com o disposto na Súmula 341 do 
Superior Tribunal Federal, “é presumível a culpa do patrão ou 
comitente pelo ato culposo do empregado ou preposto”.
Outro aspecto importante é entender que a 
Administração Pública deve evitar que o mesmo 
fiscal fique sobrecarregado com a fiscalização de 
número excessivo de contratos.
No exercício da fiscalização, o representante da Administração 
deverá anotar, em registro próprio, todas as ocorrências 
relacionadas com a execução do contrato, determinando, se for 
o caso, a regularização das faltas ou defeitos observados (Art. 
67, § 1º, da Lei de Licitação). Quando as decisões e providências 
não forem da competência do fiscal, elas deverão ser solicitadas 
aos superiores (Art. 67, § 2º, da Lei de Licitação). 
Figura 19: 
Restrições para o 
exercício de fiscal 
do contrato. 
Fonte: labSEAD-
UFSC (2020).
Razoabilidade 
Não devem ser indicados os pregoeiros e membros da 
comissão de licitação que participaram do certame.
Moralidade
Não devem ser indicados os agentes públicos que tenham 
relação de parentesco com os diretores e administradores da 
empresa fiscalizada ou que tenham algum tipo de conflito de 
interesse para o exercício da função fiscalizatória.
Eficiência
O agente público indicado para exercer a função de fiscal 
do contrato deve apresentar conhecimento técnico mínimo 
sobre o objeto da contratação, com o intuito de garantir 
eficiência à fiscalização e evitar eventual responsabilidade 
por culpa in eligendo da autoridade que efetuou a indicação.
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais42 • Módulo 1
“
“
Conforme orientação do Tribunal de Contas da 
União (TCU), a fiscalização deve ser contemporânea 
à execução do contrato, evitando-se atestações de 
serviços não concluídos ou com datas retroativas. 
É motivo para rescisão contratual o desatendimento das 
determinações do agente fiscalizador, bem como as de seus 
superiores, na forma do Art. 78, VII, da Lei de Licitação. 
Aplicação de sanções
A Administração dispõe da prerrogativa de aplicar sanções ao 
contratado no caso de inexecução total ou parcial do ajuste, 
respeitado o direito ao contraditório e à ampla defesa (Art. 
58, IV, da Lei 8.666/1993). O Art. 87 da mesma lei elenca as 
sanções administrativas, as quais devem ser aplicadas por 
meio do juízo de proporcionalidade do administrador, a partir 
da gravidade da infração. 
Art. 87 – Pela inexecução total ou parcial do contrato a 
Administração poderá, garantida a prévia defesa, aplicar 
ao contratado as seguintes sanções:
I – advertência (infrações leves);
II – multa, na forma prevista no instrumento 
convocatório ou no contrato (infrações médias);
III – suspensão temporária de participação em licitação 
e impedimento de contratar com a Administração, por 
prazo não superior a 2 (dois) anos (infrações graves);
IV – declaração de inidoneidade para licitar ou contratar 
com a Administração Pública enquanto perdurarem 
os motivos determinantes da punição ou até que seja 
promovida a reabilitação perante a própria autoridade 
que aplicou a penalidade, que será concedida sempre que 
o contratado ressarcir a Administração pelos prejuízos 
resultantes e após decorrido o prazo da sanção aplicada 
com base no inciso anterior (infração gravíssima).
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais43 • Módulo 1
Perceba que inserimos ao lado das sanções o grau de 
gravidade das infrações.
Ocupação provisória
No caso dos serviços essenciais, a Lei autoriza o 
apossamento provisório dos bens móveis e imóveis, bem 
como a utilização de pessoal e de serviços do contratado 
quando houver necessidade de apuração administrativa de 
faltas contratuais pelo contratado, assim como na hipótese 
de rescisão do contrato administrativo (Arts. 58, V, 79, I, e 80, 
II, da Lei 8.666/1993). 
Outras cláusulas exorbitantes
Além das cláusulas exorbitantes enumeradas no Art. 58 da 
Lei 8.666/1993, existem outras prerrogativas reconhecidas 
ao Poder Público contratante. Na hipótese de rescisão 
unilateral do contrato, o Art. 80 dessa lei reconhece, por 
exemplo, as seguintes prerrogativas, sem prejuízo da 
aplicação de outras sanções: 
Assunção 
imediata do objeto 
do contrato, no 
estado e local em 
que se encontrar, 
por ato próprio da 
Administração.
Ocupação e utilização do local, 
instalações, equipamentos, material 
e pessoal empregado na execução 
do contrato, necessários à sua 
continuidade, na forma do inciso V do 
Art. 58 da Lei nº 8.666/1993. Retenção dos 
créditos decorrentes 
do contrato até o 
limite dos prejuízos 
causados à 
Administração.
Execução da garantia contratual 
para ressarcimento dos prejuízos 
causados à Administração, 
bem como dos valores das 
multas aplicadas ao contratado, 
independentemente da propositura 
de ação judicial.
Figura 20: Prerrogativas, sem prejuízo da aplicação de outras sanções, 
conforme o Art. 80 da Lei 8.666/1993. 
Fonte: labSEAD-UFSC (2020).
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais44 • Módulo 1
O interesse público e os 
direitos fundamentais 
não são necessariamente 
contrários e não são 
hierarquizados pela 
Constituição Federal. Em vez de supremacia 
abstrata, o administrador 
deve justificar, efetivamente, a 
prevalência do interesse a ser 
satisfeito em cada atuação. 
Figura 21: 
Argumentos sobre 
o tradicional 
princípio da 
supremacia do 
interesse público. 
Fonte: labSEAD-
UFSC (2020).
“
Assim, conhecemos cada tipo de cláusula exorbitante citadas pela 
Administração Pública. Seguimos para nosso próximo tópico.
RELEITURAS ATUAIS DAS CLÁUSULAS 
EXORBITANTES
Conforme demonstrado anteriormente, é comum o 
entendimento de que as cláusulas exorbitantes são inerentes 
aos contratos administrativos e podem ser utilizadas pelo 
Poder Público ainda que não previstas contratualmente. 
É importante notar, contudo, que a afirmação dasupremacia 
da Administração nos contratos administrativos, em razão 
da presença natural/automática das cláusulas exorbitantes 
tem, atualmente, sido relativizada por parte dos agentes da 
doutrina jurídica. 
Isso ocorre porque o tradicional princípio da supremacia do 
interesse público sobre o privado tem sido questionado a partir 
de alguns argumentos que identificamos a seguir: 
Nesse contexto das releituras atuais das cláusulas exorbitantes, 
vejamos o que diz Moreira Neto (2008, p. 581-582):
A absolutização das cláusulas exorbitantes não 
passa pelo filtro de uma interpretação pragmática 
comprometida, posto que a presença obrigatória de 
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais45 • Módulo 1
“cláusulas exorbitantes em contratos administrativos pode acarretar consequências negativas para a eficiência administrativa. As prerrogativas unilaterais 
em favor do Estado desequilibram a relação contratual, 
gerando insegurança e risco ao particular que, 
naturalmente, embutirá o risco incerto em sua proposta 
apresentada durante o procedimento licitatório, elevando 
o preço a ser cobrado do poder público.
Esse autor propõe que sejam flexibilizadas as cláusulas 
exorbitantes, as quais seriam incluídas em cada contrato 
administrativo discricionariamente. Com a finalidade de se 
reforçarem a legitimidade e a segurança jurídica do particular, 
essa técnica de flexibilização associa-se com a “teoria da dupla 
motivação”, segundo a qual a Administração deve, primeiramente, 
“[...] motivar a adoção ou o afastamento em tese da cláusula 
exorbitante nos contratos administrativos e, em segundo lugar, 
motivar a utilização concreta de determinada cláusula exorbitante 
prevista contratualmente.” (OLIVEIRA, 2019).
Outro aspecto importante para identificar no contrato de 
licitação é o equilíbrio econômico-financeiro, assunto este que 
será tratado a seguir.
EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO 
DOS CONTRATOS
O princípio da manutenção do equilíbrio econômico-financeiro 
dos contratos está disposto no Art. 37, XXI, da Constituição 
Federal, que estabelece a necessidade de manutenção das 
“condições efetivas da proposta” vencedora na licitação ou na 
contratação direta. 
A equação econômica é definida no momento da 
apresentação da proposta (e não da assinatura do 
contrato) e leva em consideração os encargos do 
contratado e o valor pago pela Administração.
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais46 • Módulo 1
É importante ressaltar que o princípio da manutenção do 
equilíbrio econômico-financeiro pode ser invocado tanto pelo 
particular (contratado) quanto pelo Poder Público (contratante). 
Na hipótese de aumento de custos contratuais, por 
exemplo, em virtude de situações não imputadas ao 
contratado, o Poder Público deverá majorar o valor 
a ser pago pela execução do contrato ao contratado. 
Ao contrário, se os custos contratuais diminuírem, 
o Poder Público deverá minorar os valores a serem 
pagos ao contratado.
A legislação dispõe diversos mecanismos para evitar o 
desequilíbrio dessa equação econômica no curso do contrato, 
com destaque para o reajuste, a revisão, a atualização financeira e 
a repactuação. Vamos conhecer cada um deles na sequência. 
Reajuste
O reajuste é cláusula necessária dos contratos administrativos 
e seu objetivo é preservar o valor do contrato em razão da 
inflação (Arts. 55, III, e 40, XI, da Lei 8.666/1993). 
Em virtude da previsibilidade das oscilações econômicas 
que acarretarão desequilíbrio no contrato, as partes elegem, 
previamente, determinado índice que atualizará automaticamente 
o ajuste (ex.: Índice Geral de Preços do Mercado). 
O reajuste possui periodicidade anual e deve ser estipulado 
por “índices de preços gerais, setoriais ou que reflitam a 
variação dos custos de produção ou dos insumos utilizados 
nos contratos.” (Art. 2º, § 1º, da Lei 10.192/2001).
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais47 • Módulo 1
Ressalta-se que a periodicidade anual do 
reajuste deve levar em consideração a data de 
apresentação da proposta ou do orçamento a que a 
proposta se referir (Art. 40, XI, da Lei 8.666/1993 e 
Art. 3º, § 1º, da Lei 10.192/2001), visto que o Art. 37, 
XXI, da Constituição Federal, que dispõe sobre 
o princípio do equilíbrio econômico-financeiro 
do contrato, exige a manutenção das condições 
efetivas da proposta. 
Desse modo, o prazo de 12 meses para o reajustamento não 
é contado da assinatura do contrato, assim é possível de ser 
realizado reajuste em contratos com prazo inferior a um ano. 
Se o edital e o contrato não estabelecerem a 
cláusula do reajuste, considera-se irreajustável o 
valor da proposta. 
Os licitantes, quando apresentam suas propostas, tomam 
ciência do edital e da minuta do contrato e, portanto, concordam 
com os seus termos, inserindo em suas propostas o “custo” 
da ausência do reajuste. Além disso, a inflação não é um fato 
imprevisível, razão pela qual seria vedada a invocação da teoria 
da imprevisão para atualizar o valor do contrato. Nesses casos, 
a concessão do reajuste violaria os princípios da isonomia e da 
vinculação ao instrumento convocatório.
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais48 • Módulo 1
Em resumo, as características do reajuste são: 
 
Agora que conhecemos sobre o reajuste, seguimos para 
conhecer mais sobre revisão.
Revisão
A revisão refere-se aos fatos supervenientes e imprevisíveis 
(ex.: caso fortuito e força maior) ou previsíveis, mas de 
consequências incalculáveis (ex.: alteração unilateral do 
contrato) que desequilibram a equação econômica do contrato 
(Arts. 58, § 2º, 65, II, “d” e §§ 5º e 6º, da Lei 8.666/1993). 
Em virtude da impossibilidade de se prever a amplitude do 
desequilíbrio, constatado o fato superveniente, as partes 
devem formalizar a revisão do contrato para restaurar o 
equilíbrio perdido.
A revisão representa um direito do contratado e um dever 
do Estado, devendo ser executada independentemente de 
previsão contratual, sempre na hipótese em que for constatado 
o desequilíbrio do ajuste.
Cláusula 
contratual. 
Depende da periodicidade 
mínima de 12 meses, 
contados da data de 
apresentação da 
proposta ou do 
orçamento ao 
qual a proposta 
se referir. 
Refere-se 
aos fatos 
previsíveis.
“Preserva” 
o equilíbrio 
econômico-
financeiro do 
contrato.
REAJUSTE
Incide 
sobre 
as cláusulas 
econômicas do 
contrato (valor do 
contrato).
Figura 22: 
Características do 
reajuste. Fonte: 
labSEAD-UFSC 
(2020).
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais49 • Módulo 1
A revisão, ao contrário do reajuste, não incide 
apenas em relação às cláusulas econômicas ou 
de preço, mas também em relação às cláusulas 
regulamentares (ex.: revisão para prorrogar o prazo 
de execução do contrato).
Em suma, as características da revisão são: 
Decorre 
diretamente 
da lei (incide 
independentemente 
de previsão 
contratual).
Incide sobre 
qualquer cláusula 
contratual (cláusulas 
regulamentares ou 
econômicas).
Refere-se aos fatos 
imprevisíveis ou 
previsíveis, mas de 
consequências 
incalculáveis.
“Restaura” 
o equilíbrio 
econômico-financeiro 
do contrato.
Não depende de 
periodicidade 
mínima. REVISÃO
Figura 23: 
Características 
da revisão. Fonte: 
labSEAD-UFSC 
(2020).
Agora, seguimos para conhecer mais sobre a atualização 
financeira.
Atualização financeira
A atualização monetária, assim como o reajuste, tem o 
objetivo de preservar o valor do contrato em razão da 
inflação. De acordo com o Art. 40, XIV, “c”, da Lei 8.666/1993, 
a atualização financeira dos valores contratados incide 
“desde a data final do período de adimplemento de cada 
parcela até a data do efetivo pagamento”. 
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais50 • Módulo 1
Resumidamente, a atualização financeira é um 
direito de correção, sem prejuízo dos juros e multa 
prevista em contrato, que se aplica ao valor mensal 
em atraso pelo Poder Público, visando evitar danos 
na delonga do pagamento e liquidação do crédito. 
Pode ser previsto no edital um índice de reajuste dainflação, 
e essa atualização será usada para os pagamentos realizados 
pelo Poder Público após o período máximo de 30 dias do fim 
do período de adimplemento. Contudo, a correção se aplicará 
por todo o período de atraso. Assim, tenta-se amenizar os 
danos causados aos credores quando os valores financeiros 
demoram a ser disponibilizados, o que pode impactar na vida 
financeira das empresas.
Exemplo: um contrato de fornecimento de mão de obra para 
limpeza do órgão com um número de dezenas de contratados, 
após o envio da fatura referente ao mês de agosto, a sua 
aprovação pelo fiscal e a liberação para pagamento com a 
comprovação da regularidade fiscal em que o órgão, por falta 
de liberação do financeiro ou outro motivo, atrasa o pagamento 
até o dia 16 de outubro. É o caso da aplicação da atualização 
financeira referente ao período de 1º de setembro a 16 de 
outubro, ou seja, período de 46 dias. 
É mais comum as concessionárias cobrarem esse tipo de 
atualização por meio de juros diários predefinidos.
Repactuação
Trata-se de um mecanismo pelo qual as partes podem estipular a 
repactuação nos contratos de terceirização de serviços contínuos, 
a qual somente pode ser efetivada após o período de 12 meses, 
e em que se deve considerar, para sua aplicação, a variação de 
custos devidamente comprovada pela parte contratada. 
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais51 • Módulo 1
A repactuação está prevista no Art. 12 do Decreto 9.507/2018, 
que dispõe sobre a execução indireta, mediante contratação, 
de serviços da Administração Pública federal direta e indireta, 
bem como na Instrução Normativa 5/2017 do Ministério do 
Planejamento, Desenvolvimento e Gestão. 
Ao contrário do reajuste, em que as partes estipulam 
um índice que reajusta automaticamente o valor 
do contrato, a repactuação é implementada 
mediante a “demonstração analítica da variação dos 
componentes dos custos do contrato” (atualização 
do salário-base da categoria na convenção coletiva). 
Resumidamente, a repactuação é caracterizada pela 
periodicidade de um mês e comprovação de alterações 
importantes nos custos apresentada pelo contratado, como, 
por exemplo, a convenção coletiva das categorias, que 
acontece sempre em mesma data a cada ano.
Agora que conhecemos mais sobre equilíbrio econômico-
financeiro dos contratos, vamos conhecer o prazo de 
duração dos contratos.
DURAÇÃO DOS CONTRATOS
Contratos por prazo certo e contratos por escopo 
É tradicional a distinção entre contratos por prazo certo e 
contratos por escopo (ou objeto). Vamos conhecê-los na 
imagem a seguir.
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais52 • Módulo 1
CONTRATOS POR 
PRAZO CERTO 
O prazo contratual é fundamental 
para o cumprimento das 
obrigações contratadas. Neste 
caso, o contratado deve cumprir 
as suas obrigações até o final do 
prazo estabelecido no ajuste (ex.: 
na contratação de serviços de 
limpeza, a contratada deve limpar 
a repartição pública durante a 
vigência do prazo contratual). 
CONTRATOS 
POR ESCOPO 
O ajuste será cumprido, 
independentemente do prazo, 
com o cumprimento do objeto 
contratual (ex.: no contrato para 
construção de determinado 
prédio público, o ajuste 
considera-se cumprido com 
a finalização da construção, 
independentemente do tempo 
necessário). Ou seja, os contratos 
somente são encerrados com a 
entrega do objeto contratado. 
Figura 24: Contrato 
por prazo certo 
x contratos por 
escopo. Fonte: 
labSEAD-UFSC 
(2020).
Isto não quer dizer que o tempo não é importante nesses tipos 
de contratos. Na verdade, o prazo contratual é fundamental 
para constatação de eventual mora no cumprimento da 
obrigação contratual. Ultrapassado o prazo acordado, o 
contratado continua obrigado a cumprir suas obrigações 
contratuais, acrescentadas dos ônus do atraso. 
Regra geral da duração: vigência do crédito orçamentário
Os contratos administrativos possuem, necessariamente, prazo 
determinado (Art. 57, § 3º, da Lei 8.666/1993). A duração dos 
contratos administrativos deve ficar adstrita à vigência dos 
respectivos créditos orçamentários (Art. 57 da Lei 8.666/1993 e 
Art. 167, I e II, da CF). 
O agente responsável deve permitir a contratação 
apenas nas hipóteses em que a Administração 
tenha recursos necessários para pagar o contratado, 
garantindo-se, desse modo, a responsabilidade e o 
planejamento com os gastos públicos. 
Dessa forma, se créditos orçamentários estão previstos na lei 
orçamentária anual (Art. 165, III, da CF), os contratos possuem, 
De acordo com 
o Art. 394 da Lei 
10.406, mora 
é o atraso no 
pagamento de 
uma dívida. 
Segundo o Código 
Civil brasileiro, 
"considera-se em 
mora o devedor 
que não efetuar 
o pagamento, e 
o credor que não 
quiser recebê-lo, 
no tempo, lugar 
e forma que a lei 
ou a convenção 
estabelecer." 
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais53 • Módulo 1
em regra, prazo de até um ano, não podendo ultrapassar o 
exercício financeiro.
Exceções: contratos com prazo superior à vigência 
do orçamento 
Todavia, o próprio Art. 57 da Lei 8.666/1993, que dispõe sobre 
a regra do prazo anual para os contratos, destaca algumas 
exceções para contratos com prazo superior à vigência do 
orçamento. Na imagem a seguir, podemos conhecer as 
seguintes exceções que a lei prevê:
 
Projetos previstos no Plano Plurianual 
Essa primeira exceção é justificada pelo planejamento em relação ao objeto 
que será contratado, pois a Lei do Plano Plurianual ultrapassa o limite anual da 
lei orçamentária. Apesar do prazo de quatro anos do Plano Plurianual, no Art. 
57, I, da lei não é estabelecido, limite máximo para duração desses contratos, 
que pode ultrapassar o prazo de quatro anos. Ademais, se houver previsão no 
instrumento convocatório, a Administração poderá prorrogar o prazo inicial do 
contrato. (ex.: construção de um grande hospital ou de uma rodovia). 
1
Serviços contínuos, admitida a prorrogação por iguais e sucessivos períodos com 
a finalidade de obter preços e condições mais vantajosas para a Administração, 
limitado o prazo a sessenta meses, ou seja, cinco anos (ex.: serviços de limpeza, 
de conservação, de vigilância, de manutenção). A inaplicabilidade da regra do prazo 
anual justifica-se pela contratação de serviços que satisfazem as necessidades 
permanentes do Poder Público, independentemente da essencialidade do serviço. 
Em razão da necessidade permanente do serviço (continuidade do atendimento do 
interesse público), é razoável admitir a contratação por prazo superior a um ano, 
em vez de realização de licitações e contratações anuais, o que geraria custos 
desnecessários ao Erário (isto é, ao conjunto dos recursos financeiros públicos; 
os dinheiros e bens do Estado). Na hipótese, a Administração já poderia estipular, 
desde logo, prazo superior a um ano, mas nunca superior a cinco anos, devendo 
justificar a respectiva decisão. É possível a prorrogação do prazo contratual “por 
iguais e sucessivos períodos”, na forma do Art. 57, II, da lei. A prorrogação, neste 
caso, depende de previsão no instrumento convocatório e no contrato, bem como 
deve ser demonstrada a sua vantagem pela Administração. A necessidade de 
períodos sucessivos é uma obviedade, pois não se pode imaginar a prorrogação 
de contrato já extinto. A dificuldade reside na interpretação da exigência legal de 
prorrogações por iguais períodos.
2
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais54 • Módulo 1
A prorrogação deve ser a melhor alternativa para “obtenção de preços e 
condições mais vantajosas para a Administração”. Aliás, se a Administração já 
poderia estabelecer como prazo inicial de vigência do contrato o período de cinco 
anos e a prorrogação, no caso, decorre da própria lei, é razoável concluir que a 
prorrogação pode ser realizada por prazo inferior ou superior ao inicialmente 
previsto, respeitado o limite máximo de cinco anos.
3
Aluguel de equipamentos e utilização de programas de informática, hipóteses 
em que a duração pode chegar a quarenta e oitomeses, ou seja, quatro anos 
(ex.: aluguel de computadores). 4
As contratações previstas nos incisos IX, XIX, XXVIII e XXXI do Art. 24 da Lei nº 
8.666/199374 poderão ter vigência por até cento e vinte meses (dez anos), caso 
haja interesse da Administração (Art. 57, V, da Lei nº 8.666/1993, inserido pela 
Lei nº 12.349/2010). 
5
Figura 25: Exceções 
para contratos com 
prazo superior 
à vigência do 
orçamento.
Fonte: labSEAD-
UFSC (2020). “
Vejamos o que é evidenciado no Art. 57 e no Art. 24 da Lei 
8.666/1993.
Art. 57 – A duração dos contratos regidos por esta 
Lei ficará adstrita à vigência dos respectivos créditos 
orçamentários, exceto quanto aos relativos:
V – às hipóteses previstas nos incisos IX, XIX, XXVIII e 
XXXI do Art. 24, cujos contratos poderão ter vigência por 
até 120 (cento e vinte) meses, caso haja interesse 
da Administração. 
Art. 24 – É dispensável a licitação: 
IX – quando houver possibilidade de comprometimento 
da segurança nacional, nos casos estabelecidos em 
decreto do Presidente da República, ouvido o Conselho 
de Defesa Nacional;
XIX – para as compras de material de uso pelas Forças 
Armadas, com exceção de materiais de uso pessoal e 
administrativo, quando houver necessidade de manter a 
padronização requerida pela estrutura de apoio logístico 
dos meios navais, aéreos e terrestres, mediante parecer 
de comissão instituída por decreto;
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais55 • Módulo 1
“XXVIII – para o fornecimento de bens e serviços, produzidos ou prestados no País, que envolvam, cumulativamente, alta complexidade tecnológica e defesa nacional, mediante parecer de comissão especialmente 
designada pela autoridade máxima do órgão;
XXXI – nas contratações visando ao cumprimento do 
disposto nos Arts. 3º, 4º, 5º e 20 da Lei no 10.973, de 2 
de dezembro de 2004, observados os princípios gerais 
de contratação dela constantes. 
Por fim, é importante ressaltar que a regra do prazo anual 
dos contratos se aplica exclusivamente aos casos em que a 
Administração tenha a obrigação de pagar o contratado com 
recursos orçamentários. 
No Art. 57 da Lei 8.666/1993 tem-se que a “duração dos 
contratos regidos por esta Lei ficará adstrita à vigência dos 
respectivos créditos orçamentários”. Em consequência, a 
regra do prazo anual é inaplicável às contratações que não 
dependem de recursos orçamentários, bem como às hipóteses 
ressalvadas por leis específicas. 
A prorrogação dos contratos administrativos deve cumprir os 
seguintes requisitos: 
REVISÃO
Justificativa 
por escrito
Autorização 
da autoridade 
competente para 
celebração do 
contrato
Manutenção 
das demais 
cláusulas do 
contrato
Prorrogação 
somente pode 
ocorrer nos casos 
expressamente 
previstos na 
lei
Necessidade 
de manutenção 
de equilíbrio 
econômico-
financeiro do 
contrato
Figura 26: 
Requisitos para 
prorrogação 
dos contratos 
administrativos. 
Fonte: labSEAD-
UFSC (2020).
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais56 • Módulo 1
Não se devem admitir, portanto, as prorrogações automáticas 
ou tácitas. Em cada caso, o administrador deve decidir 
pela prorrogação de acordo com as exigências legais. 
Evidentemente, a prorrogação deve ser implementada pelo 
Poder Público antes do término de vigência do ajuste, uma vez 
que seria inadmissível prorrogar contrato extinto. 
De lado os casos específicos de prorrogação mencionados no 
tópico anterior, o Art. 57, § 1º, da Lei 8.666/1993 estabelece 
as hipóteses em que a prorrogação dos contratos pode ser 
efetivada pelas partes, a saber:
Alteração do projeto ou especificações pela 
Administração. 
Superveniência de fato excepcional ou imprevisível, 
estranho à vontade das partes, que altere 
fundamentalmente as condições de execução do contrato.
Interrupção da execução do contrato ou 
diminuição do ritmo de trabalho por ordem e no 
interesse da Administração.
Impedimento de execução do contrato por fato ou 
ato de terceiro reconhecido pela Administração 
em documento contemporâneo à sua ocorrência.
Omissão ou atraso de providências a cargo da 
Administração, inclusive quanto aos pagamentos 
previstos de que resulte, diretamente, impedimento ou 
retardamento na execução do contrato, sem prejuízo 
das sanções legais aplicáveis aos responsáveis. 
Aumento das quantidades inicialmente previstas 
no contrato, nos limites permitidos por esta lei.
Figura 27: 
Hipóteses em que 
a prorrogação dos 
contratos pode ser 
efetivada pelas 
partes. Fonte: 
labSEAD-UFSC 
(2020).
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais57 • Módulo 1
Verifica-se que as hipóteses acima não envolvem culpa do 
contratado, mas, sim, culpa da Administração ou evento 
extraordinário não imputável às partes. 
A prorrogação é consensual (não pode ser imposta pela 
Administração) e pode ser feita por prazo inferior, igual ou 
superior ao prazo inicialmente pactuado, observado o prazo 
máximo dos ajustes. 
Nos casos elencados no Art. 57, incisos I (projetos previstos 
no Plano Plurianual), II (serviços contínuos), IV (aluguel de 
equipamentos e utilização de programas de informática) e V 
(hipóteses previstas nos incisos IX, XIX, XXVIII e XXXI do Art. 
24), a prorrogação depende de previsão no edital e no contrato. 
Por outro lado, nos casos elencados no § 1º do Art. 57 da Lei 
8.666/1993 (culpa da Administração ou evento extraordinário), 
a prorrogação não precisa constar do instrumento convocatório, 
pois a sua observância é imposta pela lei com o objetivo 
de atender às circunstâncias excepcionais (sem culpa do 
contratado) que retardaram o cumprimento do objeto contratual.
Ressalta-se, no entanto, que o Tribunal de Contas da União tem 
exigido que toda e qualquer prorrogação contratual cumpra as 
seguintes exigências: 
Objeto e escopo do contrato inalterados 
pela prorrogação.
Interesse da Administração e do 
contratado declarados expressamente.
Existência de previsão para prorrogação 
no edital e no contrato.
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais58 • Módulo 1
Preço contratado compatível com o 
mercado fornecedor do objeto contratado.
Vantagem da prorrogação devidamente 
justificada nos autos do processo 
administrativo.
Manutenção das condições de habilitação 
pelo contratado.Figura 28: 
Exigências a 
serem cumpridas 
na prorrogação 
contratual. Fonte: 
labSEAD-UFSC 
(2020).
Agora que conhecemos o prazo de duração dos contratos, 
vamos estudar a inexecução contratual.
INEXECUÇÃO CONTRATUAL
Normalmente, o que se espera das partes contratantes é o 
cumprimento adequado das obrigações assumidas no ajuste. 
Todavia, em alguns casos pode haver inexecução total ou 
parcial do contrato por culpa de uma das partes ou por fatos 
extraordinários ou imprevisíveis. Vamos conhecer os tipos 
existentes de inexecução contratual na sequência.
Inexecução culposa
A inexecução culposa é aquela atribuída à culpa (ou dolo) de 
uma das partes contratantes. Em caso de inexecução por 
culpa do contratado, a Administração Pública deverá aplicar 
as sanções contratuais, após oportunizar a ampla defesa e o 
contraditório, sendo lícita a rescisão do ajuste. 
Se a culpa for da Administração, o particular deve 
ser compensado. Aqui teremos o denominado “fato 
da Administração”, assim considerada a inexecução 
contratual imputada à Administração. 
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais59 • Módulo 1
Nesse caso, a Administração deve rever as cláusulas do 
contrato para não prejudicar o contratado (prorrogação do 
prazo contratual, revisão dos valores devidos, etc.). Nesse 
caso, o particular poderá pleitear o distrato ou a rescisão 
judicial do ajuste.
Exceção de contrato não cumprido (exceptio non 
adimpleti contractus)
Refere-se à possibilidade do contratado suscitar a “exceção 
de contrato”, no caso de responsabilidades não cumpridas 
pela Administração, para paralisar o cumprimento de suas 
obrigações contratuais, enquanto a Administração estiver 
inadimplente. 
Atualmente, há um entendimento entre cientistas jurídicos 
de que a exceptio deve podeser aplicada quando nos casos 
autorizados pela legislação. Os argumentos em defesa desse 
entendimento podem ser assim sintetizados: 
Princípio da legalidade
Princípio da supremacia do interesse público
Princípio da continuidade do serviço público
Atualmente, a legislação prevê a exceptio no Art. 78, XIV e XV, 
da Lei 8.666/1993.
Esse princípio, que vem sendo relativizado por grande parte 
da doutrina jurídica, não pode significar um escudo protetor 
para ilícitos (contratuais e extracontratuais) administrativos.
Nem todos os contratos administrativos têm por objeto 
a prestação de serviço público. Todavia, a exceptio não 
poderá ser invocada, em princípio, nos contratos que 
efetivamente envolvam serviços públicos ou atividades 
essenciais à coletividade. 
Figura 29: 
Argumentos para 
aplicação da 
exceptio. Fonte: 
labSEAD-UFSC 
(2020).
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais60 • Módulo 1
Inexecução sem culpa
A inexecução sem culpa relaciona-se à inexecução contratual 
em virtude de fatos não imputáveis às partes. Nesse caso, 
duas são as possibilidades: 
Extinção do 
contrato, caso não 
haja possibilidade de 
prosseguimento do 
ajuste. 
Continuidade 
do ajuste com a 
revisão do contrato 
para reequilibrar a 
equação econômico-
financeira 
inicial.
POSSIBILIDADES DE 
INEXECUÇÃO SEM CULPA
Figura 30: 
Possiblidades 
de inexecução 
sem culpa. Fonte: 
labSEAD-UFSC 
(2020).
Essas duas possibilidades estão dispostas no Código 
Civil (CC) na parte relativa à resolução dos contratos por 
onerosidade excessiva. 
O Art. 478 do Código Civil prevê a extinção dos 
contratos de execução continuada ou diferida 
quando “a prestação de uma das partes se tornar 
excessivamente onerosa, com extrema vantagem 
para a outra, em virtude de acontecimentos 
extraordinários e imprevisíveis”. 
Por outro lado, o Art. 479 do Código Civil admite a continuidade 
do contrato desde que ocorra a modificação equitativa 
das condições do contrato. É importante salientar que o 
desequilíbrio do contrato, por eventos extraordinários, pode 
acarretar prejuízos ou benefícios ao particular contratado. 
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais61 • Módulo 1
““
Imagine, por exemplo, o aumento da alíquota do tributo que 
incide sobre o objeto contratual. Nesse caso, o particular será 
prejudicado, pois os custos da execução serão incrementados, 
possibilitando o direito à revisão para maior do preço 
pactuado. Todavia, se a alíquota for diminuída, o particular será 
beneficiado com a diminuição dos custos, e a Administração 
poderá reduzir o valor devido no contrato. Essa solução está 
prevista no Art. 65, § 5º, da Lei 8.666/1993, que dispõe: 
[...] Quaisquer tributos ou encargos legais criados, 
alterados ou extintos, bem como a superveniência de 
disposições legais, quando ocorridas após a data da 
apresentação da proposta, de comprovada repercussão 
nos preços contratados, implicarão a revisão destes para 
mais ou para menos, conforme o caso. (BRASIL, 1993).
As hipóteses tradicionais de inexecução sem culpa são a 
teoria da imprevisão, o fato do príncipe, o caso fortuito e a 
força maior. Vamos conhecer cada um deles, na sequência.
Teoria da imprevisão
A teoria da imprevisão é aplicada aos eventos 
imprevisíveis, supervenientes e extracontratuais de 
natureza econômica (álea extraordinária econômica), 
não imputáveis às partes, que desequilibram 
desproporcionalmente o contrato.
No Direito Administrativo, a referida teoria tem relação 
com a cláusula rebus sic stantibus aplicada no Direito 
Civil, que determina o cumprimento do contrato enquanto 
presentes as mesmas condições do momento da 
contratação. Alteradas essas circunstâncias, as partes 
ficariam liberadas do cumprimento do acordo.
Álea é um 
termo jurídico 
que significa a 
possibilidade 
de prejuízo 
simultaneamente 
à de lucro - ou, em 
outras palavras, 
risco.
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais62 • Módulo 1
Fato do príncipe
Fato do príncipe é o fato extracontratual praticado pela 
Administração que repercute no contrato administrativo 
(ex.: aumento da alíquota do tributo que incide sobre 
o objeto contratual). Trata-se de um fato genérico e 
extracontratual, imputável à Administração Pública, que 
acarreta o aumento dos custos do contrato administrativo 
(álea extraordinária administrativa). 
Não se deve confundir o fato do príncipe com o fato 
da Administração. Enquanto o fato do príncipe é 
extracontratual, o fato da Administração é contratual 
(inexecução das cláusulas contratuais por culpa da 
Administração contratante, por exemplo: atraso 
no pagamento). 
Caso fortuito e força maior
É comum que haja dificuldade na distinção entre caso 
fortuito e força maior. Alguns entendem que o caso fortuito 
é um evento imprevisível da natureza (ex.: enchente, 
tempestade) e a força maior decorre de evento humano 
(ex.: greve). Outros pensam justamente o contrário.
No entanto, a controvérsia nessa distinção não possui 
relevância prática, pois a ordem jurídica define as duas 
situações (caso fortuito e força maior) como eventos 
inevitáveis e imprevisíveis (Art. 393, parágrafo único, do 
CC) e atribui consequências idênticas (Arts. 65, II, “d”, e 78, 
XVII, da Lei 8.666/1993).
Figura 31: Hipóteses tradicionais de inexecução sem culpa.
Fonte: labSEAD-UFSC (2020).
Ressalta-se que a Lei 8.666/1993 impõe o dever de indenização 
por parte da Administração em relação ao contratado na 
hipótese de caso fortuito e força maior (Arts. 78, XVII e 79, § 
2º). Todavia, a doutrina jurídica tem discutido a validade dessa 
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais63 • Módulo 1
norma, uma vez que nela se dispõe a responsabilidade do Poder 
Público contratante sem a ocorrência do nexo causal (isto é, a 
Administração não causou o dano ao contratado). 
A Administração, nesses casos, deve indenizar apenas os 
prejuízos até o momento do evento imprevisível (casos 
elencados nos incisos I a III do § 2º do Art. 79 da lei: devolução 
de garantia, pagamentos devidos pela execução do contrato até 
a data da rescisão e pagamento do custo da desmobilização), 
mas não os lucros cessantes, sob pena de se caracterizar 
enriquecimento sem causa do particular. 
Assim, finalizamos o nosso conhecimento sobre 
inexecução contratual. Agora iremos conhecer sobre a 
extinção dos contratos.
EXTINÇÃO DOS CONTRATOS
Os contratos administrativos normalmente se extinguem 
pelo decurso do prazo contratual ou pela execução do objeto. 
Todavia, a extinção do contrato pode ocorrer de forma 
prematura quando houver impossibilidade de continuidade 
do ajuste (rescisão culposa ou não), bem como quando 
constatada ilegalidade na licitação ou no próprio contrato 
(anulação do contrato). 
Motivos, formas e consequências da 
rescisão contratual
Os motivos que podem ensejar a rescisão dos contratos 
administrativos estão elencados no Art. 78 da Lei 8.666/1993 
e podem ser divididos em três grupos: 
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais64 • Módulo 1
MOTIVOS QUE 
PODEM CAUSAR 
RESCISÃO DOS 
CONTRATOS 
ADMINSITRATIVOS
Motivos imputáveis ao contratado
A Administração possui a prerrogativa de 
rescindir unilateralmente o contrato nas hipóteses 
de inadimplemento imputável ao contratado, 
mencionadas nos incisos I a XI e XVIII (ex.: não 
cumprimento ou cumprimento irregular das cláusulas 
contratuais; subcontratação sem previsão no edital 
e no contrato; cometimento reiterado de faltas 
contratuais; decretação da falência do contratado).
Motivos imputáveis à Administração
Nos casos presentes nos incisos XII a XVI (ex.: 
razões de interesse público; suspensão da 
execução por ordem escrita da Administração, por 
prazo superior a 120 dias; atraso dos pagamentos 
por mais de 90 dias).
Motivos não imputáveis às partes
A extinção do contrato em caso de força maior ou 
caso fortuito, prevista no inciso XVII. 
Figura 32: Motivos 
que podem 
ensejar a rescisão 
dos contratos 
administrativos. 
Fonte: labSEAD-
UFSC (2020).
O Art. 78 da Lei 8.666/1993 utilizou aexpressão “rescisão” 
para os casos de inadimplemento do contratado e da 
Administração, bem como para as hipóteses não imputadas às 
partes. 
Todavia, tecnicamente, é possível diferenciar os termos 
“rescisão” (inadimplemento de uma das partes), “resolução” 
(impossibilidade de continuidade do contrato, sem culpa das 
partes) e “resilição” (vontade das partes que não desejam 
prosseguir com o contrato). A resilição pode ser unilateral 
(denúncia) ou bilateral (distrato). Dessa forma, nem todas 
as hipóteses do Art. 78 da Lei de Licitações envolvem 
tecnicamente rescisão do contrato. 
Na Lei 8.987/1995, que trata das concessões e permissões 
de serviços públicos, é utilizada a expressão “rescisão” 
apenas para os casos de inadimplemento da Administração, 
empregando o termo “caducidade” para extinção do contrato 
por culpa do concessionário. 
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais65 • Módulo 1
A rescisão dos contratos administrativos pode ser: 
RESCISÃO DOS CONTRATOS 
ADMINISTRATIVOS
Unilateral
Quando determinada pela 
Administração por razões de 
interesse público ou em caso 
de falta contratual imputada ao 
particular.
Amigável
É extinção por acordo das 
partes (distrato).
Judicial 
A extinção por sentença 
judicial normalmente ocorre por 
iniciativa do particular, quando 
há falta contratual cometida pela 
Administração, uma vez que lhe 
é vedado impor a alteração na 
via administrativa.Figura 33: 
Possibilidades 
de rescisão 
dos contratos 
administrativos. 
Fonte: labSEAD-
UFSC (2020).
Em qualquer hipótese, a rescisão do contrato deve ser 
motivada, bem como deve respeitar o princípio da ampla 
defesa e do contraditório. 
A rescisão por culpa do particular ensejará a aplicação das 
respectivas sanções, bem como as medidas previstas no 
Art. 80 da Lei 8.666/1993 (assunção imediata, por parte 
da Administração, do objeto do contrato; ocupação e 
utilização do local, instalações, equipamentos, material e 
pessoal empregados na execução do contrato, necessários 
à sua continuidade, na forma do inciso V do Art. 58 dessa 
lei; execução da garantia contratual, para ressarcimento 
da Administração; e retenção dos créditos decorrentes do 
contrato até o limite dos prejuízos causados à Administração). 
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais66 • Módulo 1 “
Por outro lado, a rescisão contratual sem culpa do 
contratado (incisos XII a XVII do Art. 78) acarreta 
o seu direito ao ressarcimento pelos prejuízos 
regularmente comprovados, bem como o direito 
à devolução de garantia, ao recebimento dos 
pagamentos devidos pela execução do contrato 
até a data da rescisão e ao pagamento do custo da 
desmobilização (Art. 79, § 2º). 
É importante ressaltar que esses direitos são previstos, 
inclusive, para hipótese de rescisão do contrato por caso 
fortuito e força maior (Arts. 78, XVII, e 79, § 2º). 
Conforme manifestação anterior, ressalta-se que a 
Administração, nessa hipótese, deve indenizar apenas os 
prejuízos até o momento do evento imprevisível (devolução de 
garantia, pagamentos devidos pela execução do contrato até 
a data da rescisão e pagamento do custo da desmobilização), 
não sendo devidos os lucros cessantes, sob pena de se 
caracterizar enriquecimento sem causa do particular e de 
se consagrar a responsabilidade do Poder Público sem a 
configuração do nexo causal (o caso fortuito e a força maior 
são causas excludentes do nexo causal).
SANÇÕES ADMINISTRATIVAS
Na hipótese de inexecução total ou parcial do contrato, 
a Administração, após o contraditório e a ampla defesa, 
deve aplicar sanções administrativas ao contratado, na 
forma do Art. 58, IV, da Lei 8.666/1993. Conforme já vimos 
anteriormente, as sanções administrativas estão enumeradas 
no Art. 87 da Lei 8.666/1993: 
Art. 87 – Pela inexecução total ou parcial do contrato a 
Administração poderá, garantida a prévia defesa, aplicar 
ao contratado as seguintes sanções:
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais67 • Módulo 1
“
I – advertência (infrações leves);
II – multa, na forma prevista no instrumento 
convocatório ou no contrato (infrações médias);
III – suspensão temporária de participação em licitação 
e impedimento de contratar com a Administração, por 
prazo não superior a 2 (dois) anos (infrações graves);
IV – declaração de inidoneidade para licitar ou contratar 
com a Administração Pública enquanto perdurarem 
os motivos determinantes da punição ou até que seja 
promovida a reabilitação perante a própria autoridade 
que aplicou a penalidade, que será concedida sempre que 
o contratado ressarcir a Administração pelos prejuízos 
resultantes e após decorrido o prazo da sanção aplicada 
com base no inciso anterior (infração gravíssima).
Na aplicação das referidas sanções, a Administração deve 
exercer o juízo de proporcionalidade, aplicando a sanção 
adequada à gravidade da infração. Ademais, na aplicação 
das sanções administrativas à contratada inadimplente, a 
Administração Pública deverá observar os termos dos Arts. 
20 e 21 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro 
(LINDB), incluídos pela Lei 13.655/2018. 
A única sanção que pode ser aplicada cumulativamente com 
as demais é a multa, conforme permissivo contido no Art. 87, § 
2º, da Lei 8.666/1993. A Administração poderá reter a garantia 
prestada para pagamento da multa ou descontar o seu valor 
dos pagamentos eventualmente devidos pela Administração, 
existindo sempre a possibilidade de cobrança judicial dos 
valores (Art. 87, § 1º, da Lei 8.666/1993). 
Não obstante a ausência de previsão expressa na 
Lei 8.666/1993, entendemos que as referidas sanções 
devem ser aplicadas dentro do prazo prescricional 
de cinco anos. 
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais68 • Módulo 1
Na legislação administrativa, costuma-se utilizar o prazo 
quinquenal para prescrição e decadência (exs.: Art.1º da Lei 
9.873/1999; Arts. 173 e 174 do CTN; Art. 21 da Lei 4.717/1965; 
Art. 23, I, da Lei 8.429/1992; Art. 46 da Lei 12.529/2011; 
Decreto 20.910/1932; Art. 24 da Lei 12.846/2013 – Lei 
Anticorrupção etc.), razão pela qual o mesmo prazo deve ser 
utilizado, por extensão, nas sanções aplicadas nas licitações e 
contratações administrativas. 
Quanto à declaração de inidoneidade, a sanção, que não 
possui limite máximo de prazo, é de competência exclusiva 
do Ministro de Estado, do Secretário Estadual ou Municipal, 
podendo a reabilitação ser requerida após dois anos de sua 
aplicação (Art. 87, § 3.º, da Lei 8.666/1993).
O entendimento acolhido no Supremo Tribunal de Justiça é de 
que a investigação sobre a eventual existência das referidas 
sanções pode ser feita por meio de consulta ao Cadastro 
Nacional de Empresas Inidôneas e Suspensas (CEIS). Em 
relação à declaração de inidoneidade, o Supremo Tribunal 
Federal decidiu que a sanção pode ser aplicada pelo Tribunal 
de Contas da União, na forma do Art. 46 da Lei 8.443/1992.
Assim sendo, chegamos ao fim de mais uma aula. Siga em 
frente para mais conhecimento.
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais69 • Módulo 1
Aula 3 – Princípios da Licitação 
CONTEXTUALIZANDO…
Você conhece quais são os princípios específicos em que uma 
licitação deve estar baseada? Sabe por que são importantes? 
Identifica quais as situações em que deve aplicá-los e quais 
são os casos de exceção?
A licitação, por ser um processo administrativo, pressupõe 
o atendimento dos princípios constitucionais aplicáveis à 
Administração Pública, notadamente aqueles expressamente 
previstos no Art. 37, caput, da Constituição da República 
Federativa do Brasil (legalidade, impessoalidade, moralidade, 
publicidade e eficiência). É por conhecimento que iremos 
navegar a partir de agora. Vamos conhecer mais sobre os 
princípios da licitação.
PRINCÍPIOS ESPECÍFICOS
O art. 3.º da Lei 8.666/1993 menciona os seguintes 
princípios da licitação previstos também no Art. 37, caput, 
da Constituição: legalidade, impessoalidade, moralidade, 
igualdade, publicidade, probidade administrativa, vinculação 
ao instrumento convocatório,julgamento objetivo e 
outros que lhes são correlatos. Em relação aos princípios 
específicos, podem ser destacados: competitividade, 
isonomia, vinculação ao instrumento convocatório, 
procedimento formal e julgamento objetivo.
Desse modo, a fim de aumentar a clareza sobre os princípios 
constitucionais e específicos que regem uma licitação e 
instrumentalizá-los, bem como planejar e executar uma licitação 
com base nesses princípios, a partir do tipo de licitação de 
interesse – e de acordo com os casos de aplicabilidade e 
exceção desses –, nesta aula iremos caracterizar os principais 
princípios específicos nos quais uma licitação deve estar 
baseada e identificar a importância do uso de cada um deles. 
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais70 • Módulo 1
Examinaremos os casos em que a aplicação dos princípios é 
essencial e aqueles que, de acordo com a legislação vigente, 
são caracterizados como casos de exceção.
Princípio da competitividade
Em uma licitação, devem estar descritas condições que 
promovam competitividade entre os licitantes, de modo que 
estes possam melhorar suas propostas em relação aos demais 
e, consequentemente, possibilitar a seleção da proposta mais 
vantajosa para Administração. Por este motivo, é vedado admitir, 
prever, incluir ou tolerar, nos atos de convocação, cláusulas ou 
condições que comprometam, restrinjam ou frustrem o seu 
caráter competitivo (Art. 3º, § 1º, I, da Lei 8.666/1993).
Figura 34: Princípio 
da competitividade. 
Fonte: Pixabay 
(2020).
Este princípio deve servir, portanto, como parâmetro para 
a interpretação e avaliação das cláusulas de um edital de 
processo licitatório. Exemplos: exigir a compra de editais ou 
restringir a participação a empresas que possuem sede no 
território do ente federado licitante frustram a competitividade. 
Por essa razão, o Art. 4º, III, b, da Lei 4.717/1965 (Lei da Ação 
Popular), estabelece a nulidade dos editais de licitação que 
contenham cláusulas restritivas da competição. 
Princípio da isonomia
O princípio da isonomia tem profunda ligação com o princípio 
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais71 • Módulo 1
da impessoalidade e significa que a Administração deve 
dispensar tratamento igualitário (não discriminatório) aos 
licitantes. A licitação deve assegurar “igualdade de condições 
a todos os concorrentes”, conforme dispõe o Art. 37, XXI, da 
Constituição Federal. 
Da mesma forma, a isonomia guarda estreita relação com 
a competitividade, pois as restrições à participação de 
determinadas pessoas na licitação acarretam diminuição do 
número de possíveis interessados. 
A Administração não pode estabelecer preferências 
ou distinções em razão da naturalidade, da sede 
ou domicílio dos licitantes ou de qualquer outra 
circunstância impertinente ou irrelevante para o 
específico objeto do contrato, conforme previsão do 
Art. 3.º, § 1º, I, da Lei 8.666/1993. 
Contudo, há possibilidade de fixação de “margem de 
preferência” para alguns tipos de produtos, bens e serviços, 
como mostra a figura: 
Bens e 
serviços produzidos 
ou prestados por 
empresas que comprovem 
cumprimento de reserva de 
cargos prevista em lei para 
pessoa com deficiência ou para 
reabilitado da Previdência 
Social, e que atendam às 
regras de acessibilidade 
previstas na 
legislação. 
Figura 35: Fixação 
de “margem de 
preferência”. Fonte: 
labSEAD-UFSC 
(2020).
Produtos 
manufaturados e 
serviços nacionais, 
que atendam a 
normas técnicas 
brasileiras.
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais72 • Módulo 1
A margem de preferência, a ser definida pelo Poder Executivo 
Federal, não pode ultrapassar 25% do preço dos concorrentes 
não beneficiados com a preferência (Art. 3º, §5º a 12, da Lei 
8.666/1993).
Todavia, a sobredita margem de preferência somente deve 
ser aplicada após a concessão do tratamento diferenciado e 
favorecido às microempresas (ME) e empresas de pequeno 
porte (EPPs), conforme previsto na legislação especial, no art. 
3º, §14, da Lei 8.666/1993, alterado pela LC 147/2014.
A licitação poderá ser restrita a bens e serviços com 
tecnologia desenvolvida no país e produzidos de acordo com 
o processo produtivo básico de que trata a Lei 10.176/2001 
nas contratações destinadas à implantação, manutenção e ao 
aperfeiçoamento dos sistemas de tecnologia de informação 
e comunicação, considerados estratégicos em ato do Poder 
Executivo Federal (Art. 3º, §12, da Lei 8.666/1993, alterado 
pela Lei 12.349/2010). 
No Art. 3º da Lei 8.248/1991, em que se dispõe 
sobre a capacitação e competitividade do setor 
de informática e automação, é estabelecida uma 
ordem de preferência nas aquisições de bens e 
serviços de informática e automação: primeiro, 
devem ser contratados bens e serviços com 
tecnologia desenvolvida no país ou, em caso de 
impossibilidade, de bens e serviços produzidos de 
acordo com processo produtivo básico, na forma a 
ser definida pelo Poder Executivo. 
É importante ressaltar que a isonomia pressupõe, por 
vezes, tratamento desigual entre as pessoas que não se 
encontram na mesma situação fático-jurídica (tratamento 
desigual aos desiguais), desde que respeitado o princípio 
da proporcionalidade. 
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais73 • Módulo 1
Nesse sentido, por exemplo, a Constituição exige tratamento 
diferenciado em relação às cooperativas (Art. 5º, XVIII; Art. 
146, III, “c”; e Art. 174, § 2º, da CF; Lei 5.764/1971), bem como 
no tocante às microempresas e empresas de pequeno porte 
(Art. 146, III, “d”, e Art. 179 da CF; LC 123/2006).
Princípio da vinculação ao instrumento convocatório
A necessidade de instrumento convocatório (edital ou carta 
convite) para abertura de licitações está prevista na Lei de 
Licitações e deve ser respeitada pelo Poder Público e 
pelos licitantes. 
Segundo o disposto no Art. 41 da Lei 8.666/1993, a 
“Administração não pode descumprir as normas e condições do 
edital, ao qual se acha estritamente vinculada” (BRASIL, 1993). 
Trata-se da aplicação específica do princípio da legalidade, 
razão pela qual a não observância das regras fixadas no 
instrumento convocatório acarretará a ilegalidade do certame. 
Exemplos: a obtenção da melhor proposta será auferida 
necessariamente a partir do critério de julgamento (tipo de 
licitação) elencado no edital; os licitantes serão inabilitados, 
caso não apresentem os documentos expressamente 
elencados no edital etc.
Princípio do procedimento formal
Este princípio dispõe que os procedimentos selecionados para a 
execução da licitação devem estar precisamente coerentes com 
as normas contidas na legislação (Art. 4º da Lei 8.666/1993). 
O princípio em questão decorre do princípio constitucional da 
legalidade. É oportuno ressaltar que o princípio do procedimento 
formal não significa excesso de formalismo. 
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais74 • Módulo 1
É importante estar ciente do fato de que a licitação é 
um procedimento instrumental que tem por objetivo 
uma finalidade específica: a celebração do contrato 
com o licitante que apresentou a melhor proposta. 
Por essa razão, por meio da legislação, tem-se flexibilizado 
algumas exigências formais, que não coloquem em risco a 
isonomia e com o intuito de garantir maior competitividade. 
Quando todos os licitantes forem inabilitados ou todas as 
propostas forem desclassificadas, a Administração poderá fixar 
prazo para que os licitantes apresentem nova documentação 
ou outras propostas (Art. 48, § 3º, da Lei 8.666/1993); nas 
licitações para formalização de parcerias público-privadas 
(PPPs), o edital pode prever a “possibilidade de saneamento 
de falhas, de complementação de insuficiências ou ainda 
de correções de caráter formal no curso do procedimento, 
desde que o licitante possa satisfazer as exigências dentro do 
prazo fixado no instrumento convocatório” (Art. 12, IV, da Lei 
11.079/2004); as microempresas e empresas de pequeno porte 
podem corrigir falhas nos documentos de regularidade fiscal 
e trabalhista (Art. 43, §1º, da LC 123/2006, alterado pela LC 
147/2014 e pela LC 155/2016) etc. 
Princípio do julgamento objetivo
O julgamento das propostas apresentadas pelos licitantes 
deve ser pautado por critérios objetivos elencados na 
legislação. A seleção de critérios subjetivos para o julgamento 
das propostas é contrária ao princípio da isonomia. 
Além de outros critérios previstos em legislação específica, o 
Art. 45 da Lei 8.666/1993, após a afirmar que o julgamento das 
propostas será objetivo, apresenta os critérios de julgamento: 

Na Prática
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais75 • Módulo 1
Melhor técnica 
Técnica e 
preço 
Maior lance 
ou oferta
Menor preço 
Figura 36: Critérios 
de julgamento. 
Fonte: labSEAD-
UFSC (2020).
A objetividade deve ser obedecida inclusive quando houver 
empate entre duas ou mais propostas. Nesse caso, o 
desempate será realizado por meio de sorteio (Art. 45, § 2º, 
da Lei 8.666/1993).
Chegamos ao fim de mais uma aula. Na sequência, vamos 
estudar os objetos da licitação.
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais76 • Módulo 1
Aula 4 – Objetos da Licitação 
CONTEXTUALIZANDO…
O objeto da licitação é o conteúdo do futuro contrato que será 
celebrado pela Administração Pública. Nos artigos 1º e 2º da 
Lei 8.666/1993, estão enumerados os objetos da licitação e do 
contrato administrativo, são eles: obras, serviços – inclusive de 
publicidade – compras, alienações, concessões, permissões e 
locações da Administração Pública. 
É fundamental que, no instrumento convocatório (edital ou carta 
convite) de uma licitação, seja descrito, de forma sucinta e clara, 
o seu objeto (Art. 40, I, da Lei 8.666/1993). Na Lei de Licitações, 
são estabelecidas exigências diferenciadas para quatro objetos 
distintos: obras, serviços, compras e alienações. 
Desse modo, a fim de aprimorar sua competência para a 
contratação e descrição de diferentes tipos de objetos de uma 
licitação, de acordo com as exigências legislativas específicas 
para cada um, nesta aula, iremos caracterizar os referidos 
objetos. Identificaremos as situações em que são aplicáveis e 
examinaremos as exigências legais para cada tipo.
OBRAS E SERVIÇOS DE ENGENHARIA 
Vamos iniciar examinando a definição e distinção entre obras e 
serviços de engenharia.
A definição de “obra” consta do inciso I do Art. 
6º da Lei 8.666/1993, que prevê como obra “toda 
construção, reforma, fabricação, recuperação 
ou ampliação, realizada por execução direta ou 
indireta.” Por exemplo: a construção de uma escola. 
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais77 • Módulo 1
Existem, no entanto, determinadas situações de difícil 
distinção entre obra e serviço de engenharia, especialmente 
pela insuficiência das definições constantes da legislação. 
A reforma de um imóvel, por exemplo, que envolve demolição, 
seria uma obra ou serviço? 
 
Não há resposta definitiva, uma vez que o Art. 6º, I, da Lei 
8.666/1993, na definição de “obra”, utiliza o vocábulo “reforma” 
e, em seguida, na definição de “serviço”, constante no inciso II, 
menciona a expressão “demolição”. 
Alguns critérios são sugeridos pela doutrina para distinção 
entre obra e serviço, tais como: 

Na Prática
Na contratação de uma obra prepondera o resultado, 
consistente na criação ou modificação de um bem 
corpóreo (obrigação de resultado), e na contratação 
do serviço predomina a atividade humana, que produz 
utilidades para a Administração (obrigação de meio).
Enquanto na obra, normalmente, o custo do 
material é superior ao da mão de obra, nos serviços 
a lógica é inversa.
OBRA E 
SERVIÇO
Figura 37: Obra 
e serviço. Fonte: 
labSEAD-UFSC 
(2020).
Conforme decisão do Tribunal de Contas da União, no caso de 
obras, pode ser necessário vistoria no local das obras. 
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais78 • Módulo 1
Contudo, essa vistoria somente deve ser exigida 
quando imprescindível para a perfeita compreensão 
do objeto e com a necessária justificativa da 
Administração nos autos do processo licitatório, 
podendo ser substituída pela apresentação de 
declaração de preposto da licitante de que possui 
pleno conhecimento do objeto. Nesse sentido, a 
visita deve ser compreendida como direito subjetivo 
da empresa licitante, não como obrigação imposta 
pela Administração.
Nesse contexto, vamos conhecer sobre projeto básico, projeto 
executivo e outras exigências legais.
Projeto básico, projeto executivo e outras 
exigências legais
Devido às dificuldades na distinção entre objetos contratuais, 
foi estabelecido, por meio da legislação, regime jurídico 
uniforme para as obras e serviços de engenharia, de modo 
a fornecer parâmetros para orientar eventuais discussões 
acerca dessa distinção.
Figura 38: Obras 
e serviços de 
engenharia. Fonte: 
Pixabay (2020).
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais79 • Módulo 1
A realização de obras e a prestação de serviços pressupõem a 
elaboração do “projeto básico” (Art. 6º, IX, da Lei de Licitações) 
e do “projeto executivo” (Art. 6º, X, da Lei de Licitações), que 
devem estabelecer, de maneira clara e precisa, todos os 
aspectos técnicos e econômicos do objeto a ser contratado. 
Esses projetos decorrem do dever de planejamento estatal, 
possibilitando a definição dos custos e análise de compatibilidade 
com a legislação orçamentária. A licitação para contratação de 
obras e serviços depende do cumprimento das exigências (Art. 
7º, § 2º, da Lei 8.666/1993) apresentadas na figura a seguir:
EXIGÊNCIAS 
PARA 
CONTRATAÇÃO 
DE OBRAS E 
SERVIÇOS
Elaboração do projeto 
básico que deve 
ser aprovado pela 
autoridade competente 
e disponibilizado para 
consulta dos interessados 
em participar do processo 
licitatório.
Previsão de recursos 
orçamentários que 
assegurem o pagamento das 
obrigações decorrentes de 
obras ou serviços a serem 
executadas no exercício 
financeiro em curso, na forma 
do respectivo cronograma.
O produto objetivado 
com a licitação deve 
estar contemplado nas 
metas estabelecidas no 
Plano Plurianual, quando 
for o caso. 
Existência de 
orçamento detalhado 
em planilhas 
que expressem a 
composição de 
todos os seus custos 
unitários.
Figura 39: 
Exigências para 
contratação de 
obras e serviços. 
Fonte: labSEAD-
UFSC (2020).
Nas hipóteses em que para o tipo de empreendimento seja 
exigido licenciamento ambiental, o projeto básico deve conter 
o Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e Relatório de Impacto 
Ambiental (RIMA). 
O “orçamento detalhado em planilhas”, mencionado na figura 
acima, é importante para saber se as propostas que serão 
apresentadas pelos interessados na licitação estão de acordo 
com o mercado. 
A fim de orientar a elaboração do referido orçamento, o 
Poder Público disponibiliza sistemas de referência de 
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais80 • Módulo 1
preços. Por exemplo, o Sistema Nacional de Pesquisa de 
Custos e Índices da Construção Civil (SINAPI), mantido pela 
Caixa Econômica Federal.
O Tribunal de Contas da União exige que as planilhas 
de referência e as propostas dos licitantes apresentem 
a discriminação de todos os custos unitários 
envolvidos, com a explicitação dos custos diretos e 
indiretos (Bonificações e Despesas Indiretas – BDI).
 
Ressalta-se, contudo, que a licitação pode ser iniciada sem a 
elaboração prévia do projeto executivo, desde que haja decisão 
motivada por parte da autoridade administrativa, hipótese em 
que o projeto deverá ser desenvolvido concomitantemente 
com a execução das obras e serviços (Arts. 7º, § 1º, e 9º, § 2º, 
da Lei 8.666/1993). 
Vedações e impedimentos
A licitação para execução de obras e prestação de serviços 
está submetida às seguintes vedações (Art. 7º, § 3º, 4º e 5º da 
Lei 8.666/1993): 
 É vedado incluir no objeto da licitação a obtenção de recursos 
financeiros para sua execução, qualquer que seja a sua origem, 
exceto nos casos de empreendimentos executados e explorados sob 
o regime de concessão, nos termos da legislação específica.
É vedada a realização de licitaçãocujo objeto inclua bens 
e serviços sem similaridade ou de marcas, características 
e especificações exclusivas, salvo nos casos em que for 
tecnicamente justificável, ou ainda, quando o fornecimento de 
tais materiais e serviços for feito sob o regime de Administração 
contratada, previsto e discriminado no ato convocatório.
É vedada a inclusão, no objeto da licitação, de fornecimento 
de materiais e serviços sem previsão de quantidades ou cujos 
quantitativos não correspondam às previsões reais do projeto 
básico ou executivo.
Figura 40: Vedações 
para execução de 
obras e prestação 
de serviços. Fonte: 
labSEAD-UFSC 
(2020).
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais81 • Módulo 1
Caso essas vedações sejam desrespeitadas, os respectivos atos 
e contratos serão nulos, devendo ser apurada a responsabilidade 
de quem lhes tenha dado causa (Art. 7º, § 6º, da Lei 8.666/1993). 
Não será computada como valor da obra ou serviço, para fins de 
julgamento das propostas de preços, a atualização monetária 
das obrigações de pagamento, desde a data final de cada período 
de aferição até a do respectivo pagamento, que será calculada 
pelos mesmos critérios estabelecidos obrigatoriamente no ato 
convocatório (Art. 7º, § 7º, da Lei 8.666/1993). 
Ademais, qualquer cidadão poderá requerer à 
Administração Pública os quantitativos das obras 
e preços unitários de determinada obra executada 
(Art. 7º, § 8º, da Lei 8.666/1993).
Além das mencionadas vedações, a legislação estabelece 
impedimentos para participação, direta ou indireta, da licitação 
ou da execução de obra ou serviço e do fornecimento de 
bens a eles necessários (Art. 9º da Lei 8.666/1993) quando o 
interessado for: 
A Autor do projeto, básico ou executivo, pessoa física ou jurídica.
Empresa, isoladamente ou em consórcio, responsável pela 
elaboração do projeto básico ou executivo ou da qual o autor 
do projeto seja dirigente, gerente, acionista ou detentor de 
mais de 5% do capital com direito a voto ou controlador, 
responsável técnico ou subcontratado.
B
C Servidor ou dirigente de órgão ou entidade contratante ou responsável pela licitação.
Figura 41: 
Impedimentos para 
participação. Fonte: 
labSEAD-UFSC 
(2020
Em relação aos impedimentos previstos nos itens “a” e “b”, 
a legislação permite a participação do autor do projeto ou 
da empresa na licitação de obra ou serviço, bem como na 
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais82 • Módulo 1
sua execução, como consultor ou técnico, nas funções de 
fiscalização, supervisão ou gerenciamento, exclusivamente 
a serviço da Administração interessada (Art. 9º, § 1º, da Lei 
8.666/1993). 
Ressalta-se que os impedimentos acima mencionados não 
afastam a possibilidade de licitação ou contratação de obra 
ou serviço que inclua a elaboração de projeto executivo como 
encargo do contratado ou pelo preço previamente fixado pela 
Administração (Art. 9º, § 2º, da Lei 8.666/1993).
Para fins de impedimento, considera-se participação indireta, 
por exemplo, a existência de qualquer vínculo de natureza 
técnica, comercial, econômica, financeira ou trabalhista entre 
o autor do projeto, pessoa física ou jurídica, e o licitante ou 
responsável pelos serviços, fornecimentos e obras, incluindo-
se os fornecimentos de bens e serviços a estes necessários 
(Art. 9º, § 3º, da Lei 8.666/1993).
Formas de execução: direta e indireta
As obras e serviços de engenharia, de acordo com os Arts. 6º, 
VII, VIII, e 10 da Lei de Licitações, podem ser executados de 
forma direta (por meio dos órgãos ou entidades administrativas) 
ou indireta (por meio da contratação de terceiros). 
Quando o órgão executa de forma direta suas obras, não há 
celebração de contratos nem necessidade de licitações, portanto 
são serviços realizados por seus servidores do quadro, de forma 
direta e atendendo às normas técnicas do sistema Confea – 
CREA. Essa forma direta não é o foco do nosso curso.
Assim sendo, vamos conhecer mais sobre a execução indireta.
Execução indireta: empreitada por preço global, empreitada 
por preço unitário, empreitada integral e tarefa.
Saiba mais

Contratos Públicos: Aspectos Conceituais83 • Módulo 1
EMPREITADA POR 
PREÇO GLOBAL
Quando se contrata a execução da 
obra ou do serviço por preço certo e 
total (ex.: construção de uma escola 
por preço certo e determinado 
apresentado pelo licitante).
TAREFA
Quando se ajusta mão de obra 
para pequenos trabalhos por preço 
certo, com ou sem fornecimento 
de materiais (ex.: contratação 
de um eletricista para pequeno 
reparo na instalação elétrica da 
repartição pública). 
EMPREITADA POR 
PREÇO UNITÁRIO
Quando se contrata a execução 
da obra ou do serviço por preço 
certo de unidades determinadas 
(ex.: o valor deve ser pago ao 
final de cada unidade executada 
– metragem executada de 
fundações, de paredes levantadas, 
de colocação de piso etc.).
EMPREITADA INTEGRAL
Quando se contrata um 
empreendimento em sua 
integralidade, caso em que 
o contratado assume inteira 
responsabilidade pela execução do 
objeto até entrega à Administração 
contratante para uso (ex.: o 
contratado deve realizar a obra, 
como a construção de um prédio, 
bem como implementar sistema 
de segurança, o sistema de 
refrigeração etc.).
Figura 42: Regimes 
de execução 
indireta. Fonte: 
labSEAD-UFSC 
(2020).
A execução indireta pode ocorrer por meio dos 
seguintes regimes: 
““
SERVIÇOS
Os serviços referem-se a todas as atividades destinadas a:
Obter determinada utilidade de interesse para a 
Administração, tais como: demolição, conserto, 
instalação, montagem, operação, conservação, 
reparação, adaptação, manutenção, transporte, locação 
de bens, publicidade, seguro ou trabalhos técnico-
profissionais. (BRASIL, 1993).
Dentro deste tópico, podemos citar os serviços de terceirização. 
Nesse sentido, vamos conhecer mais detalhes sobre.
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais84 • Módulo 1
““
Bem substituto, ou 
sucedâneo, é um 
bem que possa 
ser consumido 
em substituição a 
outro.
““
Terceirização: a superação da distinção entre 
atividade-meio x atividade-fim
A terceirização é o processo de contratação de empresa 
privada (interposta pessoa) para prestação de serviços 
à Administração. No âmbito legislativo, várias normas 
fundamentam a terceirização de serviços, destacando-se, por 
exemplo, o Art. 10 do Decreto Legislativo 200/1967 que, ao 
tratar da descentralização de atividades federais, dispõe: 
A execução das atividades da Administração Federal 
deverá ser amplamente descentralizada. [...] § 7.º Para 
melhor desincumbir-se das tarefas de planejamento, 
coordenação, supervisão e controle e com o objetivo 
de impedir o crescimento desmesurado da máquina 
administrativa, a Administração procurará desobrigar-
se da realização material de tarefas executivas, 
recorrendo, sempre que possível, à execução indireta, 
mediante contrato, desde que exista, na área, iniciativa 
privada suficientemente desenvolvida e capacitada a 
desempenhar os encargos de execução.
Tradicionalmente, com o intuito de evitar que a terceirização 
fosse um sucedâneo da regra do concurso público, a 
doutrina jurídica e o Tribunal de Contas da União entendiam 
que a terceirização somente seria legítima para atividades 
instrumentais (atividades-meio) da Administração. 
No tocante aos serviços relacionados às finalidades essenciais 
da Administração (atividades-fim), a terceirização é vedada. 
Nesse sentido, o enunciado 331, III, do Tribunal Superior do 
Trabalho, dispõe que: 
Não forma vínculo de emprego com o tomador a 
contratação de serviços de vigilância (Lei 7.102, de 
20.06.1983) e de conservação e limpeza, bem como 
a de serviços especializados ligados à atividade-meio 
do tomador, desde que inexistente a pessoalidade e a 
subordinação direta. (BRASIL, 2011).
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais85 • Módulo 1
“
““
O enunciado apresentado demonstra a importância da 
inexistência da pessoalidade e da subordinação para 
legitimidade da terceirização. Deve,portanto, ser considerada 
lícita a terceirização que tem por objetivo a prestação de 
serviços, sendo vedada a terceirização para mero fornecimento 
de mão de obra, hipótese em que, caracterizadas a pessoalidade 
e subordinação do vínculo, a Administração deverá contratar 
pessoal por meio de concurso público. 
Contudo, o Art. 4º- A da Lei 6.019/1974, alterado pela Lei 
13.467/2017 (Reforma Trabalhista), considera:
Prestação de serviços a terceiros a transferência feita 
pela contratante da execução de quaisquer de suas 
atividades, inclusive sua atividade principal, à pessoa 
jurídica de direito privado prestadora de serviços que 
possua capacidade econômica compatível com a sua 
execução. (BRASIL, 1974).
Nesse sentido, a terceirização pode envolver qualquer tipo 
de atividade (instrumental ou finalística) de interesse da 
Administração Pública contratante. Em consequência, em nova 
legislação, a distinção tradicional entre “atividade-meio” e 
“atividade-fim” foi superada. 
De acordo com a Suprema Corte, a terceirização das 
atividades-meio ou das atividades-fim de uma empresa tem 
amparo nos princípios constitucionais da livre iniciativa e da 
livre concorrência. 
Ademais, o Supremo Tribunal Federal, em sede de repercussão 
geral, afirmou que:
A dicotomia entre “atividade-fim” e “atividade-meio” é 
“imprecisa, artificial e ignora a dinâmica da economia 
moderna, caracterizada pela especialização e divisão 
de tarefas com vistas à maior eficiência possível, de 
modo que frequentemente o produto ou serviço final 
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais86 • Módulo 1
“
comercializado por uma entidade comercial é fabricado 
ou prestado por agente distinto, sendo também comum 
a mutação constante do objeto social das empresas para 
atender a necessidades da sociedade, como revelam as 
mais valiosas empresas do mundo. (BRASIL, 2017).
A Suprema Corte afirmou ainda que, além de suas vantagens 
inerentes, a terceirização não importa precarização às 
condições dos trabalhadores. A principal vantagem 
da terceirização apresenta relação com a eficiência 
administrativa, tendo em vista que a prestação de serviços 
instrumentais (atividades-meio) por empresa privada 
especializada permite que a Administração concentre sua 
atenção na prestação de atividades-fim. 
Alguns autores mencionam a vantagem econômica na 
terceirização, pois haveria diminuição dos encargos 
trabalhistas e previdenciários. Ocorre que os referidos custos e 
a margem de lucro serão embutidos no valor que será cobrado 
pela empresa terceirizada do Estado, o que pode acarretar, no 
final, desvantagem econômica para o Estado, razão pela qual 
a opção administrativa deve levar em consideração, em cada 
caso, os impactos financeiros da terceirização.
Outra vantagem da terceirização seria a fuga dos limites de 
gastos públicos com a remuneração de pessoal previstos no 
Art. 19 da Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade 
Fiscal – LRF). Isto porque o Art. 18, § 1º, da LRF dispõe que “os 
valores dos contratos de terceirização de mão de obra que se 
referem à substituição de servidores e empregados públicos 
serão contabilizados como ‘Outras Despesas de Pessoal’”. 
A redação da norma em comento não é muito clara, uma 
vez que menciona a “terceirização de mão de obra”, que 
não é permitida pela legislação (somente seria possível a 
terceirização de serviços), inserindo os respectivos valores 
nas despesas de pessoal. 
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais87 • Módulo 1
 
 
Conforme argumentado por Maria Sylvia Zanella Di Pietro, “[...] 
sendo inadmissível o contrato de fornecimento de mão de obra, 
o dispositivo deve ser entendido de modo que, se celebrado, a 
despesa correspondente será levada em consideração para fins 
de cálculo das despesas de pessoal”. (DI PIETRO, 2011).
De acordo com a autora, enquanto as terceirizações (lícitas) 
de empreitada e de locação de serviços têm por objetivo o 
resultado (obra, projeto, pesquisa etc.) ou a atividade (limpeza, 
vigilância etc.), as terceirizações de mão de obra têm por 
objetivo a contratação de empregado, pessoa física, sendo a 
empresa contratada mera intermediária. 
A preocupação do legislador é inserir os gastos com 
terceirizações ilícitas de mão de obra nos limites legais de 
despesas de pessoal, sendo certo que as terceirizações lícitas 
(de serviços) não se submetem aos limites fixados nos artigos 
18 e 19 da Lei de Responsabilidade Fiscal. 
Quarteirização
Ao lado da terceirização, largamente difundida na realidade 
brasileira, é possível verificar, no âmbito da Administração 
Pública, a denominada “quarteirização”. 
A “quarteirização” é a contratação de 
empresa especializada com a incumbência de 
gerenciar o fornecimento de serviços por terceiros 
à Administração. 
Trata-se, em verdade, da terceirização da atividade de 
gerenciamento à empresa que fiscalizará os demais 
contratos de terceirização no âmbito da Administração 
Pública. A quarteirização é:
Palavra do Especialista

Contratos Públicos: Aspectos Conceituais88 • Módulo 1
““[...] o estágio seguinte à terceirização, consistindo na [...] contratação, pela Administração, de um terceiro privado, especializado em gerenciar pessoas físicas ou jurídicas, os ‘quarteirizados’, que o terceiro contratará para a execução de determinados serviços ou o fornecimento de certos bens necessários ao serviço público. (PEREIRA JÚNIOR, 2007).
Um exemplo de quarteirização é a contratação de empresa 
especializada no gerenciamento da manutenção preventiva e 
corretiva de veículos de órgãos policiais. No referido contrato, 
a empresa privada, vencedora da licitação, tem o dever de 
gerenciar a frota de veículos da Administração, incluindo o 
fornecimento de peças, acessórios, mão de obra e transporte 
por guincho por empresas credenciadas. 
É importante ressaltar que o Tribunal Superior do Trabalho 
(TST) dispõe a responsabilidade subsidiária da Administração 
Pública, na hipótese de descumprimento das obrigações 
trabalhistas pelas quarteirizadas. 
Em nossa opinião, no entanto, a empresa gerenciadora, 
contratada pela Administração, deve responder antes desta 
pelos encargos trabalhistas não quitados pelas empresas 
quarteirizadas, especialmente pelo fato de delegarem à 
empresa o gerenciamento e a fiscalização desses encargos.
Serviços técnicos profissionais especializados 
Os denominados “serviços técnicos profissionais especializados” 
estão enumerados no Art. 13 da Lei 8.666/1993. São eles:
Estudos técnicos, planejamentos e projetos 
básicos ou executivos.
Pareceres, perícias e avaliações em geral.
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais89 • Módulo 1
Assessorias ou consultorias técnicas e auditorias 
financeiras ou tributárias.
Fiscalização, supervisão ou gerenciamento de 
obras ou serviços.
Patrocínio ou defesa de causas judiciais ou 
administrativas.
Treinamento e aperfeiçoamento de pessoal.
Restauração de obras de arte e bens de 
valor histórico. 
Figura 43: 
Serviços técnicos 
profissionais 
especializados. 
Fonte: labSEAD-
UFSC (2020).
Esta enumeração, trata-se, contudo, de um rol exemplificativo, 
uma vez que outros serviços também podem ser considerados 
“serviços técnicos profissionais especializados”.
Em relação aos serviços técnicos profissionais especializados, 
o Poder Público deve considerar, preferencialmente, a 
modalidade de licitação concurso, com estipulação prévia 
de prêmio ou remuneração (Art. 13, § 1º, da Lei 8.666/1993). 
Nesse caso, o licitante vencedor deverá ceder os direitos 
patrimoniais a ele relativos e à Administração (artigos 13, § 2º, 
e 111 da Lei 8.666/1993). 
É possível a seleção de outra modalidade de licitação, contudo 
a decisão administrativa deve ser devidamente justificada. 
Nas hipóteses em que for inviável a competição, os serviços 
técnicos de natureza singular, prestados por profissionais ou 
empresas de notória especialização, poderão ser contratados 
diretamente pelo Poder Público, mediante inexigibilidade 
de licitação, salvo nahipótese de serviços de publicidade e 
divulgação (Art. 25, II, da Lei 8.666/1993).
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais90 • Módulo 1
““
A empresa de prestação de serviços técnicos especializados, 
que apresente relação de integrantes de seu corpo técnico em 
procedimento licitatório ou como elemento de justificação da 
contratação direta, fica obrigada a garantir que os referidos 
integrantes realizem pessoal e diretamente os serviços objeto 
do contrato (Art. 13, § 3º, da Lei 8.666/1993). 
Serviços de publicidade
A Lei 12.232/2010 dispõe sobre as normas gerais para 
licitação e contratação de serviços de publicidade prestados 
por intermédio de agências de propaganda. De acordo com o 
Art. 2º dessa lei, os serviços de publicidade são:
O conjunto de atividades realizadas integradamente 
que tenham por objetivo o estudo, o planejamento, a 
conceituação, a concepção, a criação, a execução interna, 
a intermediação e a supervisão da execução externa e a 
distribuição de publicidade aos veículos e demais meios 
de divulgação, com o objetivo de promover a venda de 
bens ou serviços de qualquer natureza, difundir ideias ou 
informar o público em geral. (BRASIL, 2010).
As agências de publicidade devem apresentar “certificado de 
qualificação técnica de funcionamento”, obtido no Conselho 
Executivo das Normas Padrão (CENP), para participarem 
da licitação (Art. 4.º da Lei 12.232/2010). De acordo com o 
Art. 5º da Lei 12.232/2010, o procedimento de licitação deve 
observar uma das modalidades elencadas no Art. 22 da Lei 
8.666/1993, não havendo menção quanto à possibilidade de 
utilização do pregão.
No procedimento de licitação deve haver fase específica para 
análise das propostas técnicas, bem como julgamento das 
propostas de preço antes da etapa da habilitação (Art. 6º, 
I, e Art. 11, § 4º, I a XIV, da Lei 12.232/2010). Nesse caso, o 
projeto básico é substituído pelo briefing, que deve conter 
informações claras e objetivas para que os interessados 
elaborem propostas (Art. 6º, II, da Lei 12.232/2010).
Nome da peça 
técnica que 
substitui o Projeto 
Básico ou Termo 
de Referência 
em licitações 
cujos objetos 
são serviços 
de publicidade 
prestados por 
intermédio de 
agências de 
propaganda, 
conforme a Lei 
12.232/2010.
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais91 • Módulo 1
Quanto aos critérios de julgamento, somente poderão 
ser utilizados os tipos de licitação “melhor técnica” ou 
“técnica e preço” para escolha da melhor proposta (Art. 
5º da Lei 12.232/2010). A proposta técnica, na forma 
do Art. 6º, III, da Lei 12.232/2010, será composta de um 
plano de comunicação publicitária (Art. 7º), relacionado 
às informações contidas no briefing, e de um conjunto de 
informações referentes ao proponente (Art. 8º). As propostas 
técnicas serão analisadas e julgadas por subcomissão 
técnica (Art. 10, § 1º, da Lei 12.232/2010). 
A proposta técnica, na forma do Art. 6º, III, da Lei 12.232/2010, 
será composta de um plano de comunicação publicitária (Art. 
7º), relacionado às informações contidas no briefing, e de 
um conjunto de informações referentes ao proponente (Art. 
8º). As propostas técnicas serão analisadas e julgadas por 
subcomissão técnica (Art. 10, § 1º, da Lei 12.232/2010).
COMPRAS
No processo licitatório, as compras são consideradas todas as 
aquisições remuneradas de bens para fornecimento de uma só 
vez ou parceladamente (Art. 6º, III, da Lei 8.666/1993). 
Indicação de marcas, amostras e certificados 
de qualidade
Em regra, é vedada a indicação de marcas nas compras 
efetuadas pelo Poder Público (Art. 15, § 7º, I, da Lei 
8.666/1993). Trata-se de uma vedação que possui caráter 
relativo, pois a indicação da marca será legítima quando 
acompanhada de justificativas técnico-científicas. Da mesma 
maneira, a indicação de marca pode servir como parâmetro de 
qualidade para facilitar a descrição do objeto a ser licitado. 
Na hipótese, ao lado da marca apontada no instrumento 
convocatório, constarão as seguintes expressões: “ou 
equivalente”, “ou similar” e “ou de melhor qualidade”. Admite-
se, ainda, a exigência de amostras dos bens por parte dos 
licitantes, desde que prevista expressamente no instrumento 
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais92 • Módulo 1
convocatório, devidamente acompanhada de critérios de 
julgamento estritamente objetivos. 
Nesse caso, a exigência de apresentação 
de amostras deve ser requerida na fase de 
classificação das propostas e somente do licitante 
provisoriamente classificado em primeiro lugar. 
Destaca-se, por fim, que o Tribunal de Contas da União 
consolidou o entendimento de que a exigência de 
certificações técnicas (ex.: certificação ISO, registro no INPI 
etc.) não pode ser realizada na fase de habilitação, mas 
apenas como critério de classificação.
Princípio da padronização
As compras, sempre que possível, devem atender ao 
“princípio da padronização”, com especificações técnicas e de 
desempenho (Art. 15, I, da Lei 8.666/1993). 
A Administração, ao estabelecer a padronização, 
deverá dispor, no instrumento convocatório, as 
características técnicas uniformes do bem a ser 
adquirido, bem como as exigências de manutenção, 
assistência técnica e garantia. 
A padronização, normalmente, gera benefícios econômicos 
para o Poder Público (princípio da economicidade), pois 
facilita as compras em grande escala e a manutenção dos 
bens adquiridos. 
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais93 • Módulo 1
Verifica-se, portanto, que a padronização pode 
acarretar, em alguns casos, a indicação de marcas, 
desde que a opção seja tecnicamente adequada. O que 
não é permitido é a padronização ou a indicação de 
marcas por critérios subjetivos ou desarrazoados. 
Nesse sentido, o Tribunal de Contas da União dispõe que 
a “padronização de marca somente é possível em casos 
excepcionais, quando ficar incontestavelmente comprovado 
que apenas aquele produto, de marca certa, atende aos 
interesses da Administração”. 
As compras também devem ser processadas, 
preferencialmente, pelo “sistema de registro de preços” (Art. 
15, II, da Lei 8.666/1993), tendo em vista a necessidade de 
racionalização do processo de compras de determinados bens. 
DIVISIBILIDADE DO OBJETO E LICITAÇÃO 
POR ITEM
Atualmente, de acordo com o princípio da economicidade (Art. 
15, IV, da Lei 8.666/1993), vigora a regra da divisibilidade nas 
compras realizadas pelo Poder Público. 
Conforme destacado pelo Tribunal de Contas da 
União (TCU), o parcelamento do objeto, aplicável às 
compras, obras ou serviços, acarreta a pluralidade 
de licitações, pois cada parte, item, etapa ou parcela 
representa uma licitação isolada em separado (ex.: 
construção que pode ser dividida em várias etapas: 
limpeza do terreno, terraplenagem, fundações, 
instalações hidráulica e elétrica, alvenaria, 
acabamento, paisagismo).
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais94 • Módulo 1
A divisibilidade do objeto do futuro contrato não pode 
acarretar, no entanto, a dispensa ou a inexigibilidade de 
licitação, vedação que se aplica para as compras, obras e 
serviços (Art. 23, § 2º, da Lei 8.666/1993). Ademais, segundo 
o Tribunal de Contas da União (TCU), a divisibilidade do objeto 
não deve alterar a modalidade de licitação inicialmente exigida 
para a execução de todo o objeto da contratação. 
A escolha da modalidade de licitação depende 
da soma dos valores correspondentes aos itens 
parcelados. A divisibilidade do objeto pode 
acarretar, a critério da Administração, a realização 
de procedimento único ou procedimentos 
distintos de licitação.
Na hipótese de procedimento único de licitação, denominada 
“licitação por item”, a Administração concentra, no mesmo 
certame, objetos diversos que serão contratados (ex.: a 
licitação para compra de equipamentos de informática pode 
ser dividida em vários itens, tais como microcomputador, 
impressora etc.). Nesse caso, várias licitações são realizadas 
dentro do mesmo processo administrativo, devendo cada 
item ser julgado de formaindependente e comportar a 
comprovação dos requisitos de habilitação. 
De acordo com o entendimento disposto na Súmula 247 do 
TCU , a licitação por item (e não por preço global) deve ser a 
regra quando o objeto da licitação for divisível. 
A licitação por grupos ou lotes, quando há o agrupamento 
de diversos itens por grupo ou lote, deve ser utilizada 
em situações excepcionais, em que seja demonstrada a 
inviabilidade técnica ou econômica da licitação por itens, bem 
como a ausência de risco à competitividade. 
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais95 • Módulo 1
ALIENAÇÕES
Outro aspecto importante para entendermos são as alienações. 
As alienações são todas as transferências de domínio de bens da 
Administração Pública a terceiros (Art. 6º, IV, da Lei 8.666/1993). 
Apenas os bens dominicais que não se encontram afetados a 
nenhuma finalidade pública, podem ser alienados (Art. 101 do 
Código Civil). A alienação de bens da Administração Pública 
depende do cumprimento dos requisitos elencados no Art. 17 
da Lei 8.666/1993. São eles:
Licitação 
(concorrência 
para os bens 
imóveis, salvo as 
exceções do Art. 
19 da lei, e leilão 
para os bens 
móveis). Avaliação 
prévia.
Motivação, isto é, 
interesse público 
justificado.
REQUISITOS 
PARA 
ALIENAÇÃO
Figura 44: 
Requisitos para 
alienação de bens, 
conforme o Art. 17 
da Lei 8.666/1993. 
Fonte: labSEAD-
UFSC (2020).
Em relação à alienação dos bens imóveis das pessoas 
jurídicas de direito público, é imprescindível a autorização 
legislativa. Em casos excepcionais, é possível a alienação 
direta de bens da Administração Pública, nos casos indicados 
no Art. 17, I e II, da mesma lei. 
SISTEMA DE REGISTRO DE PREÇOS (SRP) 
As compras, sempre que possível, serão realizadas pelo 
Sistema de Registro de Preços (SRP), conforme determina o 
Art. 15, II, da Lei 8.666/1993. 
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais96 • Módulo 1
O Decreto 7.892/2013, que revogou o Decreto 3.931/2001, 
regulamenta o registro de preços em âmbito federal, não se 
aplicando aos demais entes federados, os quais deverão editar 
as suas respectivas regulamentações.
É possível, inclusive, que o Poder Judiciário, o Poder 
Legislativo e os Tribunais de Contas tenham regulamentações 
próprias sobre o SRP.
Apensar de o Art. 15, II, da Lei 8.666/1993 mencionar a utilização 
do SRP apenas para compras, entendemos que o sistema 
deve ser admitido também para as contratações de serviços, 
especialmente em virtude da necessidade de celeridade, 
economicidade e desburocratização das contratações públicas. 
Atualmente, os artigos 1º e 2º, I, do Decreto 
7.892/2013 admitem a utilização do registro de 
preços também para contratação de serviços.
A adoção do registro de preços depende de análise 
discricionária do Poder Público. Todavia, a legislação e a 
respectiva regulamentação afirmam que a sua adoção deve 
ocorrer “sempre que possível” (ou “preferencialmente”), 
razão pela qual a sua não utilização deve ser devidamente 
justificada (motivada) pela Administração. 
O SRP pode ser definido como procedimento administrativo por 
meio do qual a Administração Pública seleciona as propostas mais 
vantajosas, mediante concorrência ou pregão, que ficarão registradas 
perante a autoridade estatal para futuras e eventuais contratações.
SISTEMA DE 
REGISTRO DE 
PREÇOS
SISTEMA DE 
REGISTRO DE 
PREÇOS
Figura 45: Sistema 
de Registro de 
Preços. Fonte: 
labSEAD-UFSC 
(2020).
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais97 • Módulo 1
É importante ressaltar que o registro de preços não é uma 
modalidade de licitação, mas, sim, um sistema que visa 
racionalizar as compras e os serviços a serem contratados 
pela Administração.
O registro de preço não possui a finalidade de selecionar 
a melhor proposta para celebração de contrato específico, 
como ocorre normalmente nas licitações e contratações de 
objeto unitário. 
Ao contrário, no sistema de registro de preços 
o intuito é realizar uma licitação, mediante 
concorrência ou pregão, para registrar em ata 
os preços de diversos itens (bens ou serviços), 
apresentados pelos licitantes vencedores, que 
poderão ser adquiridos pela Administração, dentro de 
determinado prazo, na medida de sua necessidade. 
Por esta razão, entendemos que não há necessidade de 
reserva orçamentária para efetivação do SRP. Isso porque 
tal exigência somente se justifica nas hipóteses em que a 
Administração seleciona a melhor proposta para celebração 
do respectivo contrato, garantindo a existência de recursos 
orçamentários para pagamento do contratado. Ocorre que, no 
SRP, a Administração tem por objetivo o registro das melhores 
propostas, não assumindo a obrigação de assinar o contrato. 
A disponibilidade orçamentária será necessária apenas no 
momento da assinatura do respectivo contrato, na forma do 
Art. 7º, § 2º, do Decreto 7.892/2013. A escolha da proposta 
mais vantajosa deve respeitar o princípio da impessoalidade 
(isonomia) e será efetivada, em regra, por meio do critério 
“menor preço”. É possível, ainda, a fixação, como critério de 
julgamento, do menor preço aferido pela oferta de desconto 
sobre tabela de preços praticados no mercado, desde que 
tecnicamente justificado (Art. 9º, § 1º, do Decreto 7.892/2013). 
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais98 • Módulo 1
O Art. 7º, § 1º, do Decreto 7.892/2013, alterado pelo Decreto 
8.250/2014, admite, excepcionalmente, na modalidade 
concorrência, a adoção do critério “técnica e preço”. 
Entenda ainda que, de acordo com o TCU, nas licitações para 
registro de preços, a regra geral é a adjudicação por item, 
sendo considerada excepcional a adjudicação por preço global, 
que deve ser justificada pela autoridade competente. 
O objetivo do registro de preços é racionalizar 
as contratações e efetivar o princípio da 
economicidade. Em vez de promover nova licitação 
a cada aquisição de produtos e serviços, necessários 
para o dia a dia da máquina administrativa, 
a Administração realiza uma única licitação 
para registrar os preços e realizar, futura e 
discricionariamente, as contratações. 
Veja, na figura abaixo, as principais vantagens do registro 
de preços. 
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais99 • Módulo 1
Vantagens de 
registro de 
preços 
Solução para necessidades 
variáveis.
Redução do número de 
licitações, pois o procedimento 
evita a necessidade de 
realização de licitações 
sucessivas para contratação dos 
mesmos bens e serviços.

Redução do volume de estoque, 
o que diminui os custos de 
armazenamento dos bens e os 
riscos de perecimento.

Eliminação ou diminuição do 
fracionamento de despesas.

Necessidade de disponibilidade 
orçamentária apenas no momento 
da contratação etc. 

Contratação somente no 
surgimento da necessidade, sem a 
obrigatoriedade de contratação do 
montante registrado.
 
Economia de escala, uma vez que 
vários órgãos e entidades podem 
participar da formatação da ata de 
registro de preços.


Figura 46: 
Principais 
vantagens de 
registro de preços. 
Fonte: labSEAD-
UFSC (2020).
Na forma do Art. 3º do Decreto 7.892/2013, o registro de 
preços poderá ser adotado nas seguintes hipóteses:
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais100 • Módulo 1
Necessidade de 
contratações 
frequentes, tendo 
em vista as 
características do 
bem ou serviço.
Conveniência da aquisição de bens 
com previsão de entregas parceladas 
ou da contratação de serviços 
remunerados por unidade de medida ou 
em regime de tarefa.
Impossibilidade de 
definição prévia, em 
razão da natureza 
do objeto, do 
quantitativo a ser 
demandado pela 
Administração. 
Conveniência da aquisição 
de bens ou da contratação de 
serviços para atendimento a mais 
de um órgão ou entidade, ou a 
programas de governo.
Figura 47: Hipóteses para adoção de registro de preço. 
Fonte: labSEAD-UFSC (2020).
Cabe destacar também que o registro de preços é regido pelos 
seguintes princípios: 
(Art. 15, I, da Lei 
8.666/1993 e Art. 
8º, § 2º, do Decreto7.892/2013).
(Art. 15, IV, da Lei 
8.666/1993 e Art. 
8º, caput, do Decreto 
7.892/2013). (Art. 15, § 4º, da 
Lei 8.666/1993 e 
Art. 16 do Decreto 
7.892/2013). 
PRINCÍPIO DA 
PADRONIZAÇÃO 
PRINCÍPIO DO 
PARCELAMENTO 
PRINCÍPIO DA 
ECONOMICIDADE
Figura 48: 
Princípios que 
regem o registro 
de preço. Fonte: 
labSEAD-UFSC 
(2020).
É fundamental a realização de prévia e ampla pesquisa 
no mercado para a execução do SRP (Art. 15, § 1º, da Lei 
8.666/1993). Na fase interna da licitação, o “órgão gerenciador”, 
responsável pela condução de todo o procedimento, convidará 
os órgãos e entidades administrativas para integrarem o registro 
de preços (“órgãos participantes”), que deverão apresentar 
a sua estimativa de consumo, cronograma de contratação e 
respectivas especificações ou projeto básico. 
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais101 • Módulo 1
Em âmbito federal, o Art. 4º do Decreto 7.892/2013 exige 
a realização do procedimento de Intenção de Registro de 
Preços (IRP) para registro e divulgação dos itens a serem 
licitados e para confirmação do interesse de participação 
no procedimento de registro de preços dos demais órgãos 
e entidades federais, com a consolidação das informações 
relativas à estimativa individual e total de consumo. 
O grande objetivo é divulgar o registro de preços 
aos potenciais interessados, garantindo, destarte, 
a maior participação dos interessados, a redução 
de potenciais caronas (órgãos não participantes), 
a racionalização do procedimento e a economia de 
escala nas futuras contratações. 
Excepcionalmente, a divulgação da intenção de registro de 
preços poderá ser dispensada, de forma justificada pelo órgão 
gerenciador (Art. 4º, § 1º, do Decreto 7.892/2013). Caberá ao 
órgão gerenciador da IRP as seguintes ações: 
Estabelecer, 
quando for o 
caso, o número 
máximo de 
participantes 
na IRP em 
conformidade 
com sua 
capacidade de 
gerenciamento.
Aceitar ou 
recusar, 
justificadamente, 
os quantitativos 
considerados 
ínfimos ou a 
inclusão de novos 
itens.
Deliberar quanto 
à inclusão 
posterior de 
participantes que 
não manifestaram 
interesse durante 
o período de 
divulgação da 
IRP (Art. 4º, § 
3º, do Decreto 
7.892/2013).
Figura 49: Ações 
que cabem ao órgão 
gerenciador da IRP. 
Fonte: labSEAD-
UFSC (2020).
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais102 • Módulo 1
“
Compete ao órgão gerenciador (Art. 5.º do Decreto 7.892/2013): 
Art. 5º – Caberá ao órgão gerenciador a prática de todos 
os atos de controle e administração do Sistema de 
Registro de Preços, e ainda o seguinte:
I – registrar sua intenção de registro de preços no Portal 
de Compras do Governo federal;
II – consolidar informações relativas à estimativa 
individual e total de consumo, promovendo a adequação 
dos respectivos termos de referência ou projetos 
básicos encaminhados para atender aos requisitos de 
padronização e racionalização;
III – promover atos necessários à instrução processual 
para a realização do procedimento licitatório;
IV – realizar pesquisa de mercado para identificação 
do valor estimado da licitação e consolidar os dados 
das pesquisas de mercado realizadas pelos órgãos 
e entidades participantes, inclusive nas hipóteses 
previstas nos §§ 2 º e 3 º do Art. 6 º deste Decreto; 
V – confirmar junto aos órgãos participantes a sua 
concordância com o objeto a ser licitado, inclusive 
quanto aos quantitativos e termo de referência ou 
projeto básico;
VI – realizar o procedimento licitatório;
VII – gerenciar a ata de registro de preços;
VIII – conduzir eventuais renegociações dos preços 
registrados;
IX – aplicar, garantida a ampla defesa e o contraditório, 
as penalidades decorrentes de infrações no 
procedimento licitatório; e
X – aplicar, garantida a ampla defesa e o contraditório, 
as penalidades decorrentes do descumprimento 
do pactuado na ata de registro de preços ou do 
descumprimento das obrigações contratuais, em relação 
às suas próprias contratações.
XI – autorizar, excepcional e justificadamente, a 
prorrogação do prazo previsto no § 6 º do Art. 22 deste 
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais103 • Módulo 1
“
Decreto, respeitado o prazo de vigência da ata, quando 
solicitada pelo órgão não participante. 
O órgão participante, que é responsável pela manifestação de 
interesse em participar do registro de preços, possui as seguintes 
atribuições (Art. 6º, caput e § 1º, do Decreto 7.892/2013): 
Garantir que os atos relativos à sua inclusão no registro de preços 
estejam formalizados e aprovados pela autoridade competente. 
Tomar conhecimento da ata de registros de preços, inclusive de 
eventuais alterações, para o correto cumprimento de 
suas disposições.
Manifestar, junto ao órgão gerenciador, mediante a utilização da 
Intenção de Registro de Preços, sua concordância com o objeto a 
ser licitado, antes da realização do procedimento licitatório.
Aplicar, garantida a ampla defesa e o contraditório, as 
penalidades decorrentes do descumprimento do pactuado na 
ata de registro de preços ou do descumprimento das obrigações 
contratuais, em relação às suas próprias contratações, 
informando as ocorrências ao órgão gerenciador. 
Figura 50: 
Atribuições do 
órgão responsável. 
Fonte: labSEAD-
UFSC (2020).
“
É possível a realização de “compra nacional” (ou contratação 
nacional), hipótese em que a licitação para registro de preços que 
abrange os demais entes federativos como órgãos participantes 
(Art. 2º, VI, e Art. 6º, § 2º a 6º, do Decreto 7.892/2013). 
O edital de licitação para o registro de preços deve 
contemplar, no mínimo, os requisitos evidenciados no Art. 9º 
do Decreto 7.892/2013. 
Art. 9º – O edital de licitação para registro de preços 
observará o disposto nas Leis nº 8.666, de 1993, e nº 
10.520, de 2002, e contemplará, no mínimo:
I – a especificação ou descrição do objeto, que 
explicitará o conjunto de elementos necessários e 
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais104 • Módulo 1
“
suficientes, com nível de precisão adequado para a 
caracterização do bem ou serviço, inclusive definindo as 
respectivas unidades de medida usualmente adotadas;
II – estimativa de quantidades a serem adquiridas pelo 
órgão gerenciador e órgãos participantes;
III – estimativa de quantidades a serem adquiridas por 
órgãos não participantes, observado o disposto no § 4º do 
Art. 22, no caso de o órgão gerenciador admitir adesões;
IV – quantidade mínima de unidades a ser cotada, por 
item, no caso de bens;
V – condições quanto ao local, prazo de entrega, 
forma de pagamento, e nos casos de serviços, quando 
cabível, frequência, periodicidade, características do 
pessoal, materiais e equipamentos a serem utilizados, 
procedimentos, cuidados, deveres, disciplina e controles 
a serem adotados;
VI – prazo de validade do registro de preço, observado o 
disposto no caput do Art. 12;
VII – órgãos e entidades participantes do registro de 
preço;
VIII – modelos de planilhas de custo e minutas de 
contratos, quando cabível;
IX – penalidades por descumprimento das condições;
X – minuta da ata de registro de preços como anexo; e
XI – realização periódica de pesquisa de mercado para 
comprovação da vantajosidade.
Quando o edital previr o fornecimento de bens ou prestação 
de serviços em locais diferentes, é facultada a exigência de 
apresentação de proposta diferenciada por região, de modo 
que aos preços sejam acrescidos custos variáveis por região 
(Art. 9º, § 2º, do Decreto 7.892/2013). 
A estimativa de quantidades a serem adquiridas por 
órgãos não participantes não será considerada para fins de 
qualificação técnica e qualificação econômico-financeira 
na habilitação do licitante (Art. 9º, § 3º, do Decreto 
7.892/2013). As minutas do edital e do contrato devem ser 
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais105 • Módulo 1
aprovadas pela assessoria jurídica do órgão gerenciador 
(Art. 9º, § 4º, do Decreto 7.892/2013). 
Após o encerramento da etapa competitiva, os licitantes poderão 
reduzir seus preços ao valor da propostado licitante melhor 
classificado, o que não prejudicará o resultado do certame deste 
(Art. 10 do Decreto 7.892/2013). Nesse caso, esses licitantes 
serão registrados na ata (cadastro de reserva), na sequência da 
classificação do certame, e poderão ser contratados na hipótese 
de cancelamento do registro do primeiro colocado (Art. 11, II, e 
§1.º ao §4.º do Decreto 7.892/2013). 
Ao final do sistema, será formalizada a ata 
de registro de preços. Trata-se do documento 
vinculativo onde se registram os preços, 
fornecedores, órgãos participantes e condições a 
serem praticadas nas futuras contratações. 
Na ata serão registrados os preços e quantitativos do 
licitante melhor classificado durante a fase competitiva. 
A ordem de classificação dos licitantes registrados na ata 
deverá ser respeitada nas contratações (Art. 11, I e IV, do 
Decreto 7.892/2013). 
Homologado o resultado da licitação, o fornecedor melhor 
classificado será convocado para assinar a ata de registro 
de preços, no prazo e nas condições estabelecidos no 
instrumento convocatório, podendo o prazo ser prorrogado 
uma vez, por igual período, quando solicitado pelo fornecedor e 
desde que ocorra motivo justificado aceito pela Administração. 
Caso o convocado não assine a ata no prazo e condições 
estabelecidos, a Administração poderá convocar os licitantes 
remanescentes, na ordem de classificação, para assinatura da 
ata em igual prazo e nas mesmas condições propostas pelo 
primeiro classificado (Art. 13 do Decreto 7.892/2013). 
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais106 • Módulo 1
Entenda que a recusa injustificada de fornecedor classificado 
em assinar a ata, dentro do prazo estabelecido no instrumento 
convocatório, ensejará a aplicação das penalidades previstas na 
legislação (Art. 14, parágrafo único, do Decreto 7.892/2013). 
Para aprimorar seu conhecimento sobre as penalidades 
previstas na legislação, acesse o link: http://www.planalto.gov.
br/ccivil_03/_ato2011-2014/2013/decreto/d7892.htm#art14
A ata tem prazo de validade de até um ano, incluídas 
eventuais prorrogações (Art. 12 do Decreto 7.892/2013), mas 
não precisa respeitar o exercício financeiro, pois não é exigida 
a dotação orçamentária para o SRP. A ata também não obriga 
a Administração a firmar as futuras contratações, sendo lícita 
a realização de novas licitações ou contratações diretas, na 
forma da lei, sendo assegurada ao beneficiário do registro 
preferência em igualdade de condições.
Assim sendo, no IRP encontramos o chamado “efeito carona” e 
a “preferência do SRP”, vamos conhecê-los na imagem a seguir.
 
Saiba mais

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2013/decreto/d7892.htm#art14
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2013/decreto/d7892.htm#art14
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais107 • Módulo 1
O “EFEITO CARONA” NO SISTEMA DE REGISTRO DE PREÇOS
O Art. 22 do Decreto 7.892/2013 admite o efeito carona do 
sistema de registro de preços. Os “órgãos não participantes” 
ou “caronas” são os órgãos e entidades administrativas que 
não participaram do registro, mas que pretendem utilizar a 
ata de registro de preços para suas contratações.
O TCU tem admitido, com limitações, a utilização do carona 
no Sistema de Registro de Preços. A Corte de Contas, com 
razão, firmou o entendimento de que deve ser vedada a 
“adesão ilimitada a atas por parte de outros órgãos”, pois 
a Administração perde na economia de escala, na medida 
em que, “se a licitação fosse destinada inicialmente à 
contratação de serviços em montante bem superior ao 
demandado pelo órgão inicial, certamente os licitantes 
teriam condições de oferecer maiores vantagens de preço 
em suas propostas”. Por essa razão, na formalização da 
licitação para o Registro de Preços, deve haver a definição 
dos “quantitativos mínimos e máximos das compras ou 
serviços a serem licitados, de modo a garantir estabilidade 
ao certame no que se refere à formação dos preços”. 
Ademais, segundo a Corte de Contas, a adesão prevista no 
Art. 22 do Decreto 7.892/2013 deve ser considerada uma 
possibilidade anômala e excepcional, razão pela qual o 
órgão gerenciador do registro de preços deve justificar a 
eventual previsão editalícia de adesão à ata por órgãos ou 
entidades não participantes (“caronas”) dos procedimentos 
iniciais. Em âmbito federal, o Decreto 7.892/2013 proíbe 
que órgãos e entidades da Administração Pública federal 
utilizem a ata de registro de preços gerenciada por órgão 
ou entidade municipal, distrital ou estadual (Art. 22, § 8.º). 
Todavia, o mesmo diploma normativo admite a utilização 
da ata de registro de preços da administração federal por 
outros entes da Federação (Art. 22, § 9º). 
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais108 • Módulo 1
PREFERÊNCIA DO SISTEMA DE REGISTRO DE PREÇOS (SRP) 
Da mesma forma, as compras devem ser processadas, 
preferencialmente, pelo “sistema de registro de 
preços” (Art. 15, II, da Lei 8.666/1993), tendo em vista a 
necessidade de racionalização do processo de compras de 
determinados bens. O sistema de registro de preços será 
estudado adiante em tópico próprio. 
Figura 51: “Efeito 
carona” e a 
“preferência do 
SRP”. Fonte: 
labSEAD-UFSC 
(2020).
Ainda em relação ao “efeito carona”, podemos refletir por uma 
questão curiosa que é saber se um órgão participante pode 
ser “órgão não participante” ou “carona” no mesmo registro 
de preços. A resposta é positiva. Imagine-se, por exemplo, a 
realização de licitação por itens na qual o órgão participante 
tenha participado apenas em relação a determinados itens e, 
após a formalização da ata, manifesta interesse em contratar 
outros itens registrados para os quais não se beneficiou. 
Nesse caso, o “órgão não participante” poderia solicitar ao 
órgão gerenciador a contratação do item, desde que cumpridas 
as demais exigências legais e regulamentares.
Chegamos ao fim de mais uma aula. Na próxima aula, veremos 
as modalidades de licitação.
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais109 • Módulo 1
Aula 5 – Modalidades de Licitação Pública
CONTEXTUALIZANDO...
Você sabe quais são as diferentes modalidades de uma 
licitação? Conhece suas respectivas características? Sabe 
quais critérios devem ser considerados para selecionar e 
executar cada uma das modalidades? 
Nesta aula, identificaremos quais são as diferentes 
modalidades de uma licitação e suas respectivas 
características. Também iremos identificar as situações e 
critérios a serem considerados para selecionar e executar as 
diferentes modalidades de licitação de maneira adequada e 
em conformidade legislativa. 
CONCEITUANDO MODALIDADES DE 
UMA LICITAÇÃO
As modalidades de licitação referem-se aos procedimentos 
e formalidades que caracterizam e distinguem cada tipo de 
licitação e que deverão ser considerados pela Administração 
Pública, a fim de que esta possa selecionar e executar as 
licitações de modo adequado e em conformidade legislativa. 
As modalidades de licitação são: 
MODALIDADES 
DE LICITAÇÃOPregão (presencial e eletrônico) 
Consulta
Leilão
Concorrência
Concurso
Convite 
Tomada de preços 
Figura 52: 
Modalidades de 
licitação. Fonte: 
labSEAD-UFSC 
(2020).
As cinco modalidades inicialmente citadas (concorrência, 
tomada de preços, convite, concurso e leilão) estão previstas 
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais110 • Módulo 1
no Art. 22 da Lei 8.666/1993. O pregão, por sua vez, é regulado 
pela Lei 10.520/2002. Por fim, a consulta é a modalidade 
prevista no Art. 37 da Lei 9.986/2000 para licitações 
específicas realizadas por agências reguladoras. 
É vedada a criação de outras modalidades de licitação ou a 
combinação das modalidades previstas na Lei de Licitações, 
na forma do Art. 22, § 8º, da Lei 8.666/1993. Esta norma 
se dirige ao administrador, não impedindo que o legislador 
posterior crie novas modalidades, como ocorreu, por exemplo, 
nos casos do pregão e da consulta. Isto porque a Lei 
8.666/1993 não possui qualquer superioridade hierárquica em 
relaçãoàs demais legislações e não tem o condão de limitar a 
atuação posterior do legislador.
Ressalta-se, ainda, que as três modalidades 
inicialmente previstas na Lei de Licitações 
(concorrência, tomada de preços e convite) 
são exigidas, em regra, de acordo com o vulto 
econômico estimado para o futuro contrato. 
Quanto maior o valor do contrato a ser celebrado, 
maiores serão as formalidades exigidas para essas 
modalidades de licitação.
A seguir, vamos examinar as características de cada 
modalidade de licitação.
CONCORRÊNCIA
A concorrência é a modalidade de licitação que possui maiores 
formalidades, pois é exigida, normalmente, para contratações 
de grande vulto econômico. Os valores estimados do futuro 
contrato, que exigem a formalização da concorrência, 
estão definidos no Art. 23, I, “c”, e II, “c”, da Lei 8.666/1993, 
atualizados pelo Decreto 9.412/2018. 
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais111 • Módulo 1
Obras e serviços de engenharia: valor acima de 
R$ 3.300.000,00.
Compras e demais serviços: valor acima de R$ 1.430.000,00. 
No caso de consórcios públicos, aplicar-se-á o dobro desses 
valores quando formado por até três entes da Federação, e 
o triplo, quando formado por maior número (Art. 23, § 8º, da 
Lei 8.666/1993). 
Figura 53: Valores 
estimados do 
futuro contrato 
que exigem a 
formalização da 
concorrência. 
Fonte: labSEAD-
UFSC (2020).
Registre-se que o Decreto 9.412/2018 atualizou os valores da 
concorrência, da tomada de preços e do convite, indicados, 
até então, no Art. 23, I e II, da Lei 8.666/1993, conforme 
autorização expressamente conferida pelo próprio Art. 120 
da Lei de Licitações. Em razão do vulto do contrato, deve ser 
permitida a participação de todo e qualquer interessado na 
fase inicial de habilitação preliminar, com ampla divulgação da 
licitação (Art. 22, § 1º, da Lei 8.666/1993). 
Da mesma forma, a concorrência conta com uma fase de 
habilitação preliminar, anterior ao julgamento das propostas, 
para aferição da qualificação e aptidão das empresas para 
celebrarem contratos com o Poder Público. Nessa fase, a 
empresa deverá comprovar: 
Cumprimento 
disposto no Art. 27 
da Lei 8.666/1993 
5Regularidade 
fiscal
4
Habilitação 
jurídica
1 Qualificação 
técnica
2
Qualificação 
econômico-
financeira
3
Figura 54: O que 
a empresa deverá 
comprovar na fase 
de habilitação 
preliminar. Fonte: 
labSEAD-UFSC 
(2020).
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais112 • Módulo 1
““
Em determinados casos, a Lei exige a concorrência em razão 
da natureza do futuro contrato, independentemente do seu 
respectivo valor. Nesse sentido, o Art. 23, § 3º, da Lei de 
Licitações elenca algumas dessas hipóteses. Vejamos: 
Art. 23 – As modalidades de licitação a que se referem 
os incisos I a III do artigo anterior serão determinadas 
em função dos seguintes limites, tendo em vista o valor 
estimado da contratação:
[...]
§ 3º A concorrência é a modalidade de licitação cabível, 
qualquer que seja o valor de seu objeto, tanto na compra 
ou alienação de bens imóveis, ressalvado o disposto no 
Art. 19, como nas concessões de direito real de uso e 
nas licitações internacionais, admitindo-se neste último 
caso, observados os limites deste artigo, a tomada de 
preços, quando o órgão ou entidade dispuser de cadastro 
internacional de fornecedores ou o convite, quando não 
houver fornecedor do bem ou serviço no país. 
Existem outras hipóteses previstas em leis especiais (ex.: 
concessão de serviço público – Art. 2º, II, da Lei 8.987/1995). 
Outro aspecto importante para conhecermos diz respeito às 
concorrências acima de 150 milhões de reais, nas quais é 
obrigatória a realização de audiência pública. Vejamos.
Audiência pública
Em licitações de valores muito elevados (acima de cento 
e cinquenta milhões de reais), a Lei de licitações, em seu 
artigo 39, estabelece a obrigatoriedade de realização de uma 
audiência pública prévia à publicação do edital. 
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais113 • Módulo 1
Figura 55: 
Audiência pública. 
Fonte: Pixabay 
(2020).
Uma audiência pública possibilita aos interessados acesso 
às informações que dizem respeito ao objeto da licitação e 
oportunidade de manifestação a respeito desta. A audiência 
deverá ocorrer com antecedência de 15 dias úteis da data de 
publicação do edital e divulgação de no mínimo 10 dias úteis 
antes de sua realização. 
Na audiência pública, os interessados têm acesso às 
informações que dizem respeito ao objeto da licitação e 
oportunidade de manifestação a respeito.
TOMADA DE PREÇOS
A tomada de preços é a modalidade de licitação exigida para 
contratações de médio vulto econômico, assim definido no Art. 
23, I, “b”, e II, “b”, da Lei 8.666/1993, atualizado pelo Decreto 
9.412/2018, conforme vimos anteriormente: 
• Obras e serviços de engenharia: valor até R$ 3.300.000,00. 
• Compras e demais serviços: valor até R$ 1.430.000,00. 
No caso de consórcios públicos, aplicar-se-á o dobro desses 
valores quando formado por até três entes da Federação, 
e o triplo, quando formado por maior número (Art. 23, § 8º, 
da Lei 8.666/1993). De acordo com o Art. 22, § 2º, da Lei 
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais114 • Módulo 1
de Licitações, podem participar da tomada de preços os 
“interessados devidamente cadastrados ou que atenderem a 
todas as condições exigidas para cadastramento até o terceiro 
dia anterior à data do recebimento das propostas, observada a 
necessária qualificação.”
A participação no certame é admitida aos interessados já 
cadastrados. Ao contrário da legislação anterior (Decreto-
Lei 2.300/1986), que só admitia a participação das pessoas 
previamente cadastradas, a atual Lei de Licitações admite a 
participação de pessoas não cadastradas, desde que atendam 
às exigências para cadastramento até o terceiro dia anterior à 
data do recebimento das propostas. As características básicas 
do registro cadastral podem ser assim enumeradas:
Os cadastrados receberão certificado de cadastramento 
(Certificado de Registro Cadastral), renovável sempre 
que atualizarem o registro (Art. 36, § 1º). Em âmbito 
federal, o Decreto 3.722/2001 dispõe sobre o Sistema de 
Cadastramento Unificado de Fornecedores (SICAF). 
Os inscritos serão classificados por categorias, tendo 
em vista sua especialização, subdivididas em grupos, 
segundo a qualificação técnica e econômica avaliada pelos 
elementos constantes da documentação relacionada nos 
artigos 30 e 31 da Lei de Licitações (Art. 36).
É facultado às unidades administrativas utilizarem-se 
de registros cadastrais de outros órgãos ou entidades 
da Administração Pública (Art. 34, § 2º).
Deve ser atualizado, no mínimo, anualmente e deverá 
estar permanentemente aberto aos interessados 
(Art. 34, § 1º, da Lei de Licitações).
Figura 56: 
Características 
básicas do registro 
cadastral. Fonte: 
labSEAD-UFSC 
(2020).
O cadastramento prévio corresponde à fase de habilitação. 
Os interessados (ainda não são licitantes), antes de aberto o 
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais115 • Módulo 1
certame, apresentam os documentos de habilitação 
para serem cadastrados perante determinado órgão ou 
entidade administrativa. 
Posteriormente, quando a Administração iniciar a tomada 
de preços, será desnecessária a fase específica de 
habilitação, tornando o procedimento mais célere. Por esta 
razão, a autorização de participação de interessados não 
cadastrados, “que atenderem a todas as condições exigidas 
para cadastramento até o terceiro dia anterior à data do 
recebimento das propostas”, tem sido criticada por grande 
parte da doutrina, pois desestimula o cadastramento prévio e 
retira celeridade da tomada de preços.
CONVITE
O instrumento contratual resultante de um processo licitatório 
denominado carta-convite é o mais simples de todos os 
demais instrumentos contratuais em uma licitação e é 
utilizado para compras pequenas.
A carta-convite deve ser enviada a no mínimo três 
participantes (concorrentes), exceto quando,por meio de 
edital, for definido o motivo ou condição que torna um único 
participante apto a tomar parte do processo licitatório. 
Por exemplo, a utilização de uma tecnologia dominada 
ou patenteada a um determinado participante. Conforme 
regulamentado pela Lei ordinária 8.666/1993.
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais116 • Módulo 1
O convite é uma modalidade de licitação (regulada 
pela Lei 8.666/1993) entre interessados do ramo 
pertinente a seu objeto, cadastrados ou não, 
escolhidos e convidados em número mínimo de 
três pela unidade administrativa, a qual afixará, 
em local apropriado, cópia do instrumento 
convocatório e o estenderá aos demais cadastrados 
na correspondente especialidade que manifestarem 
seu interesse com antecedência de até vinte e 
quatro horas da apresentação da proposta. Chama-
se carta-convite quando a referida carta substitui o 
edital da licitação.
Essa modalidade somente poderá ser aplicada para valores 
até R$ 176 mil, no caso de materiais e serviços, e até R$ 330 
mil, para a execução de obras de engenharia. Pode ser feita por 
escrito, anunciada ou até repassada de pessoa para pessoa.
CONCURSO
É um processo seletivo que permite o acesso a emprego ou 
cargo público de modo amplo e democrático. É um procedimento 
impessoal no qual é assegurada igualdade de oportunidades a 
todos os interessados em concorrer para exercer as atribuições 
oferecidas pelo Estado, a quem incumbirá identificar e selecionar 
os mais adequados mediante critérios objetivos.
LEILÃO
O leilão, previsto no Art. 22, § 5º, da Lei de Licitações, é 
a modalidade de licitação adotada para alienação dos 
seguintes bens:
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais117 • Módulo 1
Produtos 
legalmente 
apreendidos ou 
penhorados.
Bens móveis 
inservíveis.
Alienação 
de bens imóveis 
adquiridos em 
procedimentos judiciais 
ou mediante dação 
em pagamento (Art. 
19, III, da Lei de 
Licitações). 
Figura 57: Bens 
alienados no leilão. 
Fonte: labSEAD-
UFSC (2020).
O bem a ser leiloado deve ser avaliado previamente para 
definir o valor mínimo de arrematação, sagrando-se vencedor 
aquele que oferecer o maior lance, igual ou superior ao valor da 
avaliação (Arts. 22, § 5º, e 53, § 1º, da Lei 8.666/1993). 
O leilão pode ser cometido a leiloeiro oficial ou a servidor 
designado pela Administração, exigindo-se o pagamento à 
vista ou no percentual estabelecido no edital, não inferior a 5%. 
Com a assinatura da respectiva ata lavrada no local do leilão, 
o bem será imediatamente entregue ao arrematante, o qual 
se obrigará ao pagamento do restante no prazo estipulado 
no edital de convocação, sob pena de perder em favor da 
Administração o valor já recolhido (Art. 53, caput e § 2º, da 
lei em comento). 
Assim como ocorre no convite e no concurso, a lei admite 
a dispensa, no leilão, de alguns documentos relacionados 
à habilitação dos interessados (Art. 32, § 1º, da Lei 
8.666/1993). Cabe ressaltar que o Supremo Tribunal Federal 
já admitiu, no âmbito da desestatização, a realização de leilão 
para formalização.
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais118 • Módulo 1
PREGÃO
É uma modalidade de licitação utilizada no Brasil, considerada 
como um aperfeiçoamento do regime de licitações para a 
Administração Pública federal, estadual, distrital e municipal. 
Esta modalidade possibilita o incremento da 
competitividade e ampliação das oportunidades de 
participação nas licitações, por parte dos licitantes 
que são pessoas jurídicas ou pessoas físicas 
interessadas em vender bens e/ou serviços comuns, 
conforme os editais e contratos, que visam ao 
interesse público.
Também chamado de “leilão reverso” ou “holandês”, o pregão 
é realizado em lances sucessivos e decrescentes, no chamado 
"quem dá menos". Desta forma, a Administração Pública, que 
está comprando, gera economia, o que significa o bom uso do 
dinheiro público.
O pregão é a sexta modalidade de licitação, sendo instituída 
pela Lei 10.520/2002 e regulamentado pelo Governo Federal, 
pelos Decretos 3.555/2000 e 5.450/2005. Cabe aos estados, 
ao DF e aos municípios a edição de seus respectivos 
regulamentos, respeitados os termos da mencionada lei.
Essa modalidade de licitação é utilizada para 
aquisição de bens e serviços comuns de qualquer 
valor em que a disputa pelo fornecimento é feita 
em sessão pública, por meio de propostas e lances, 
para classificação e habilitação do licitante com a 
proposta de menor preço.
O conceito (indeterminado) de “bem ou serviço comum” possui 
algumas características básicas. 
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais119 • Módulo 1
Figura 58: 
Características do 
conceito de “bem 
ou serviço comum". 
Fonte: labSEAD-
UFSC (2020).
Disponibilidade no 
mercado (o objeto 
é encontrado 
facilmente no 
mercado).
Padronização 
(predeterminação, 
de modo objetivo 
e uniforme, da 
qualidade e dos 
atributos essenciais 
do bem ou do 
serviço).
Casuísmo moderado 
(a qualidade 
“comum” deve ser 
verificada em cada 
caso concreto e 
não em termos 
abstratos).
! ! !
O pregão pode ser realizado de duas maneiras:
Figura 59: 
Modalidades de 
pregão. Fonte: 
labSEAD-UFSC 
(2020).
PREGÃO PRESENCIAL 
É realizado em ambiente 
físico, com a presença 
dos interessados 
(licitantes se encontram e 
participam da disputa).
PREGÃO ELETRÔNICO
É executado em ambiente 
virtual por meio da internet 
(Art. 2º, § 2º, da Lei 
10.520/2002 e Decreto 
5.450/2005) (licitantes se 
encontram em sala virtual pela 
internet, usando sistemas de 
governo ou particulares).
O procedimento do pregão eletrônico segue as regras básicas 
do pregão comum, mas deixa de ocorrer a presença física 
do pregoeiro e dos participantes, tendo em vista que as 
comunicações são feitas por via eletrônica.
Essa é uma modalidade aberta para todo o público, e qualquer 
cidadão interessado pode acompanhar o processo licitatório 
em curso, os valores de cada lance efetuado, o vencedor e 
até a duração da disputa, aumentando assim a transparência 
e o controle social. A grande inovação do pregão se dá pela 
inversão das fases de habilitação e análise das propostas.
Dessa forma, apenas a documentação do participante que tenha 
apresentado a melhor proposta é analisada, reduzindo assim 
drasticamente a burocracia e os custos aos cofres públicos.
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais120 • Módulo 1
O pregão pode ser adotado para os mesmos tipos 
de compras e contratações realizadas por meio 
das modalidades concorrência, tomada de preços 
e convite. Podem ser adquiridos por meio de 
pregão os bens e serviços comuns, cujos padrões 
de desempenho e qualidade sejam objetivamente 
definidos por edital, por meio de especificações de 
uso corrente no mercado.
Incluem-se nesta categoria as peças de reposição de 
equipamentos, mobiliário padronizado, combustíveis e 
material de escritório e serviços, tais como limpeza, vigilância, 
conservação, locação e manutenção de equipamentos, 
agenciamento de viagem, vale-refeição, bens e serviços de 
informática, transporte e seguro saúde.
Bens e serviços comuns são produtos cuja escolha pode 
ser feita tão somente com base nos preços ofertados, tendo 
em vista que os produtos são comparáveis entre si e não 
necessitam de avaliação minuciosa. Veja alguns exemplos de 
bens comuns e de execução de serviços. 
Execução de serviços: confecção 
de chaves, manutenção de veículos, 
colocação de piso, troca de azulejos, 
pintura de paredes, confecção de 
carimbos etc.
Bens comuns: canetas, lápis, borrachas, 
papéis, mesas, cadeiras, veículos, 
aparelhos de ar refrigerado etc. 
Figura 60: Bens 
comuns e execução 
de serviços. Fonte: 
labSEAD-UFSC 
(2020).
O bem ou serviço será comum quando for possível 
estabelecer, para efeito de julgamento das propostas, mediante 
especificações utilizadas no mercado, padrões de qualidade 
e desempenho peculiares ao objeto. São inúmeros os objetos 
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais121 • Módulo 1
“
“
a serem licitados que não são vistoscom clareza pelo gestor, 
com o intuito de definir se o objeto é comum ou não. 
O legislador procurou, por meio de uma lista anexada ao 
Decreto 3.555/2000, definir os bens ou serviços de natureza 
comum. No entanto, essa lista foi considerada meramente 
exemplificativa, em razão da impossibilidade de se listar tudo 
que é comum.
Em suma, bens e serviços comuns são aqueles 
que podem ser descritos no edital (seus padrões 
de qualidade e desempenho) e que tenham a 
possibilidade de serem substituídos uns por outros 
com o mesmo padrão de qualidade. 
Isso afasta os serviços de engenharia, bem como as locações 
imobiliárias e alienações em geral. Essa negativa está prevista 
no Art. 6º do Decreto 5.450/2005.
Art. 6º – A licitação na modalidade de pregão, na forma 
eletrônica, não se aplica às contratações de obras 
de engenharia, bem como às locações imobiliárias e 
alienações em geral.
O pregão vem se somar às demais modalidades previstas na 
Lei 8.666/1993, que são a concorrência, a tomada de preços, 
o convite, o concurso e o leilão. Porém, diferente destas 
modalidades, o pregão pode ser aplicado a qualquer valor 
estimado de contratação, de forma que constitui alternativa a 
todas as modalidades.
Outra peculiaridade é que o pregão admite como critério de 
julgamento da proposta somente o menor preço.
As regras do pregão também são relativamente simples. 
É prevista inversão das fases de habilitação e classificação 
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais122 • Módulo 1
dos licitantes. A inversão permite que seja examinada somente 
a documentação do participante que tenha apresentado a 
melhor proposta. O procedimento que vem sendo adotado 
nas concorrências obriga ao prévio exame da documentação 
de habilitação apresentada por todos os participantes, 
acarretando desnecessária lentidão na conclusão da licitação.
O pregão é constituído por duas fases, uma interna e outra 
externa, previstas, respectivamente, nos artigos 3º e 4º da 
Lei 10.520/2002, que são de observação obrigatória no 
procedimento licitatório.
FASE INTERNA
FASE EXTERNA
Composta pelos atos e atividades preparatórios. São providências 
administrativas que necessariamente antecedem a realização 
das atividades abertas a terceiros. Versam basicamente sobre: 
justificativa da necessidade de contratação; definição do objeto do 
certame; exigências de habilitação; critérios para a aceitação das 
propostas; sanções por inadimplemento; cláusulas do contrato.
Constituída dos atos e atividades que requerem, além 
da participação da administração, a participação de 
terceiros. É nesta fase, que se inicia com a convocação 
dos interessados, que de fato se consuma o processo 
de escolha da melhor proposta. Compreende: o edital; 
o julgamento e classificação; a habilitação do licitante 
vencedor; a adjudicação e a homologação. Nesta fase 
também serão designados o pregoeiro e a equipe de apoio 
cujas atribuições já foram analisadas neste texto.
Figura 61: Fase 
interna e fase 
externa do pregão. 
Fonte: labSEAD-
UFSC (2020).
Ainda sobre a fase externa, entenda que ela se inicia com a 
publicação do aviso do edital, que deve ter, necessariamente, 
antecedência mínima de oito dias úteis da entrega das 
propostas. A convocação dos interessados em participar 
do certame será efetuada por meio do diário oficial do ente 
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais123 • Módulo 1
federado ou, não existindo, em jornal de circulação local e, 
facultativamente, por meio eletrônico. Conforme o vulto da 
licitação, deve ser publicado em jornal de grande circulação.
Após o transcurso do prazo previsto no edital de convocação, 
passa-se ao julgamento e classificação das propostas, que 
devem ser feitas em sessão pública, conduzida pelo pregoeiro.
Após a verificação das propostas, o licitante que ofertou o 
valor mais baixo e os proponentes das ofertas com preços até 
10% superiores àquele poderão fazer novos lances verbais e 
sucessivos, até que haja um vencedor final.
Caso não haja ao menos três propostas nessas condições, os 
lances orais poderão ser feitos pelos licitantes das três melhores 
propostas, independente do preço que tenham oferecido.
Declarado o vencedor, qualquer licitante poderá manifestar 
imediata e motivadamente a intenção de recorrer. Será 
concedido o prazo de três dias para a apresentação das razões 
do recurso, ficando os demais licitantes desde logo intimados 
para, caso queiram, apresentarem contrarrazões em igual 
número de dias, que começarão a correr ao término do prazo 
do recorrente, sendo-lhes assegurado vista imediata dos autos.
Após decidirem-se os recursos, não ficando caracterizado 
qualquer vício capaz de anular o processo de licitação, passa-
se para a adjudicação do vencedor e, posteriormente, para a 
homologação, que será efetuada pela autoridade competente.
A Lei de Licitações veda algumas exigências no pregão: 
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais124 • Módulo 1
Garantia de proposta.
Pagamento de taxas e emolumentos, salvo os 
referentes a fornecimento do edital, que não serão 
superiores ao custo de sua reprodução gráfica e 
aos custos de utilização de recursos de tecnologia 
da informação, quando for o caso (Art. 5.º da Lei 
10.520/2002).
Aquisição do edital pelos licitantes como condição para 
participação no certame. 
Figura 62: 
Exigências 
vedadas pela Lei 
de Licitação. Fonte: 
labSEAD-UFSC 
(2020).
Nesse sentido, vamos conhecer as principais peculiaridades e 
novidades do pregão. 
Objeto: aquisição de bens e serviços comuns, independentemente 
dos respectivos valores. 
Declaração de habilitação: na sessão pública, os interessados, 
ou seus representantes, apresentarão declaração dando ciência 
de que cumprem plenamente os requisitos de habilitação, e 
entregarão os envelopes de proposta e de habilitação (Art. 4º, VII, 
da Lei 10.520/2002). A declaração funciona como uma espécie de 
“habilitação provisória”, fundada na presunção de boa-fé dos licitantes. 
Pregoeiro: a comissão de licitação é substituída no pregão pela 
figura do pregoeiro, que deve ser agente público e sua equipe de 
apoio. O pregoeiro tem a incumbência de dirigir os trabalhos (Art. 3º, 
IV, da Lei 10.520/2002).
Tipo de licitação: a seleção da melhor proposta será realizada por 
meio do critério menor preço, “observados os prazos máximos para 
fornecimento, as especificações técnicas e parâmetros mínimos de 
desempenho e qualidade definidos no edital” (BRASIL, 2002). 
O tipo de licitação eleito pela lei é justificável, pois o critério técnico 
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais125 • Módulo 1
Inversão das fases de habilitação e julgamento: no pregão, ao 
contrário do que ocorre na concorrência, a fase de julgamento 
antecede a fase de habilitação. Trata-se, a nosso ver, da principal 
novidade do pregão. Com isso, a licitação ganha (significativamente) 
velocidade na contratação, pois, em vez de perder tempo com a 
análise formal e burocrática dos documentos de habilitação de todos 
os licitantes, a Administração, após julgar e classificar as propostas, 
somente verificará a habilitação do primeiro colocado. Trata-se de 
novidade que veio em boa hora e prestigia o fato de que a licitação não 
é um fim em si mesmo, mas apenas um instrumento para celebração 
do contrato com a pessoa que apresentou a melhor proposta (os 
demais licitantes não serão contratados). Se o primeiro colocado 
for inabilitado ou a sua proposta for considerada inexequível pelo 
pregoeiro, serão examinados os documentos de habilitação dos 
demais licitantes, na ordem de classificação e de maneira sucessiva 
(Art. 4º, XII e XVI, da Lei 10.520/2002).
Propostas escritas e verbais: o pregoeiro julgará as propostas 
escritas, mediante o critério menor preço, e estabelecerá a ordem 
de classificação. Em seguida, os licitantes que apresentaram 
ofertas com preços até 10% superiores à melhor proposta poderão 
fazer novos lances verbais e sucessivos, até a proclamação do 
vencedor. Caso não haja pelo menos três propostasdentro dessa 
diferença (10%), os autores das melhores três melhores propostas, 
independentemente dos valores, poderão oferecer novos lances 
verbais e sucessivos (Art. 4º, VIII e IX, da Lei 10.520/2002). 
Declaração de habilitação: na sessão pública, os interessados, 
ou seus representantes, apresentarão declaração dando ciência 
de que cumprem plenamente os requisitos de habilitação, e 
entregarão os envelopes de proposta e de habilitação (Art. 4º, VII, 
da Lei 10.520/2002). A declaração funciona como uma espécie 
de “habilitação provisória”, fundada na presunção de boa-fé dos 
licitantes. 
não é essencial na contratação de bens e serviços comuns, sem 
maiores complexidades. Embora o critério do menor preço seja o tipo 
de licitação prevista na referida norma legal, a prática demonstrou 
que, em determinados certames, os interessados têm interesse em 
oferecer vantagens à Administração para assinatura do contrato, 
pois receberão outros benefícios, posteriormente, no mercado. 
Por essa razão, seria possível a utilização de outros critérios, 
que, de forma semelhante ao menor preço, acarretam vantagem 
econômica à Administração (ex.: maior desconto sobre o preço 
dos livros listados nos catálogos oficiais das respectivas editoras; 
maior oferta para contratação de banco que vai receber a folha de 
pagamento de servidores públicos, obtendo vantagens em outras 
operações bancárias que serão realizadas pelos futuros clientes; 
maior oferta oferecida por empresas que põem à disposição vale-
refeição e que recebem comissões dos comerciantes; maior oferta 
apresentada por agências de turismo que receberiam, posteriormente 
e respectivamente, vantagens junto às empresas de aviação). 
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais126 • Módulo 1
Figura 63: 
Principais 
peculiaridades 
e novidades do 
pregão. Fonte: 
labSEAD-UFSC 
(2020).
Negociações: o pregoeiro pode negociar diretamente com o licitante 
classificado em primeiro lugar para que seja obtido preço melhor 
(Art. 4º, XVII, da Lei 10.520/2002). 
Inversão das fases de homologação e adjudicação: ao contrário das 
demais modalidades, no pregão a adjudicação do objeto da licitação 
ao vencedor é anterior à homologação do procedimento (Art. 4º, 
XXI e XXII, da Lei 10.520/2002). O ideal, a nosso sentir, é realizar 
previamente a homologação para se verificar a legalidade do certame 
e o interesse na contratação.
Recursos: após a declaração do vencedor, os licitantes interessados 
deverão apresentar imediata e motivadamente a intenção de recorrer. 
A apresentação das razões escritas do recurso, no entanto, deve 
ocorrer no prazo de três dias, “ficando os demais licitantes desde 
logo intimados para apresentar contrarrazões em igual número de 
dias, que começarão a correr do término do prazo do recorrente” 
(BRASIL, 2002).
Pregão nas obras e serviços de engenharia
Há discussão doutrinária em relação à possibilidade de 
utilização do pregão para contratações de obras e serviços 
de engenharia, posto que o Art. 5º do Anexo I do Decreto 
3.555/2000 veda a utilização do pregão para “obras e 
serviços de engenharia”. Por outro lado, o Art. 6º do Decreto 
5.450/2005, que dispõe sobre o pregão eletrônico, proíbe o 
pregão para “contratações de obras de engenharia”, não se 
referindo aos serviços de engenharia.
Em geral, já se tornou comum a ideia de que o pregão 
é compatível apenas com os serviços de engenharia 
classificados como comuns (ex.: serviços de reparos 
e manutenção de elevadores etc.), uma vez que a Lei 
10.520/2002 restringe a utilização desta modalidade à 
contratação de “bens e serviços comuns”, excluindo, 
portanto, a obra. Lembre-se de que o Art. 6º, I a IV, da 
Lei 8.666/1993 diferencia as noções de obra, serviço, 
compra e alienação. 
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais127 • Módulo 1
Os valores estimados do futuro contrato, que exigem a 
formalização da concorrência, estão definidos no Art. 23, 
I, “c”, e II, “c”, da Lei 8.666/1993, atualizados pelo Decreto 
9.412/2018, como vimos anteriormente: 
• Obras e serviços de engenharia: valor acima de R$ 
3.300.000,00.
• Compras e demais serviços: valor acima de R$ 
1.430.000,00. No caso de consórcios públicos, deve se 
aplicar o dobro desses valores quando formado por até três 
entes da Federação, e o triplo quando formado por maior 
número (Art. 23, § 8º, da Lei 8.666/1993). 
É importante destacar que o Decreto 9.412/2018 atualizou os 
valores da concorrência, da tomada de preços e do convite, 
indicados, até então, no Art. 23, I e II, da Lei 8.666/1993, 
conforme autorização expressamente conferida pelo próprio 
Art. 120 da Lei de Licitações. 
Em razão do vulto do contrato, deve ser permitida a 
participação de todo e qualquer interessado na fase inicial de 
habilitação preliminar, com ampla divulgação da licitação (Art. 
22, § 1º, da Lei 8.666/1993). 
Da mesma forma, a concorrência conta com uma fase de 
habilitação preliminar, anterior ao julgamento das propostas, 
para aferição da qualificação e aptidão das empresas para 
celebrarem contratos com o Poder Público. Observe o que a 
empresa deve comprovar nesta fase: 
 
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais128 • Módulo 1
Habilitação 
jurídica
1 Qualificação técnica
2 Qualificação econômico-
financeira
3 Regularidade fiscal
4 Cumprimento disposto no Art. 27 
da Lei 8.666/1993.
5
Figura 64: O que 
a empresa deverá 
comprovar na fase 
de habilitação 
preliminar. Fonte: 
labSEAD-UFSC 
(2020).
Como também vimos, em determinados casos, a lei exige 
a concorrência em razão da natureza do futuro contrato, 
independentemente do seu respectivo valor. Nesse sentido, 
o Art. 23, § 3º, da Lei de Licitações, elenca algumas dessas 
hipóteses, a saber: 
• Compra ou alienação de bens imóveis, ressalvados os 
casos previstos no Art. 19 da Lei.
• Concessões de direito real de uso.
• Licitações internacionais. Existem outras hipóteses 
previstas em leis especiais (ex.: concessão de serviço 
público – Art. 2º, II, da Lei 8.987/1995). 
CONSULTA
A consulta é a modalidade prevista no Art. 37, caput e 
parágrafo único, da Lei 9.986/2000 para licitações realizadas 
pelas agências reguladoras. O procedimento deve observar os 
Arts. 55 a 58 da Lei 9.472/1997 (Lei da ANATEL). 
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais129 • Módulo 1
De acordo com a norma citada, é possível afirmar que a consulta 
deve ser utilizada pelas agências reguladoras nas hipóteses em 
que não for possível o pregão, bem como para contratações que 
não se refiram às obras e aos serviços de engenharia. 
Veja quais são, resumidamente, as características da consulta.
CARACTERÍSTICA 
DA CONSULTA
Não tem relação com o valor estimado do 
futuro contrato.
Somente será utilizada para aquisição de bens ou 
serviços que não sejam considerados “comuns”, 
ou seja, para os casos de impossibilidade de 
utilização do pregão.
Somente serão aceitos certificados de registro 
cadastral expedidos pela Agência, que terão 
validade por dois anos, devendo o cadastro estar 
sempre aberto à inscrição dos interessados.
A habilitação e o julgamento das propostas poderão 
ser decididos em uma única fase.
Figura 65: 
Características da 
consulta. Fonte: 
labSEAD-UFSC 
(2020).
Assim sendo, chegamos ao fim de nosso módulo. Até aqui, foi 
possível navegar por diferentes conceitos sobre o processo 
licitatório. Identificamos aspectos introdutórios que te 
ajudarão a aprimorar seus conhecimentos.
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais130 • Módulo 1
Referências
ALEXANDRINO, M.; PAULO, V. Direito administrativo 
descomplicado. 19. ed., São Paulo: Método, 2011.
BRASIL. [Constituição (1988)]. Constituição da República 
Federativa do Brasil de 1988. Brasília, DF: Presidência da 
República, [2020]. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em: 16 jul. 2020.
BRASIL. Decreto n.º 3.555, de 8 de agosto de 2000. Aprova 
o Regulamento para a modalidade de licitação denominada 
pregão, para aquisição de bens e serviçoscomuns. Brasília, 
DF: Presidência da República, 2000. Disponível em: http://
www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/d3555.htm. Acesso 
em: 11 set. 2020.
BRASIL. Decreto n.º 3.722, de 9 de janeiro de 2001. Regulamenta 
o art. 34 da Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993, e dispõe sobre 
o Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores - SICAF. 
Brasília, DF: Presidência da República, 2001. Disponível em: http://
www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/2001/D3722.htm. Acesso 
em: 11 set. 2020. 
BRASIL. Decreto n.º 5.450, de 31 de maio de 2005. Regulamenta 
o pregão, na forma eletrônica, para aquisição de bens e serviços 
comuns, e dá outras providências. Brasília, DF: Presidência da 
República, 2005. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/_ato2004-2006/2005/decreto/d5450.htm. Acesso em: 
11 set. 2020. 
BRASIL. Decreto n.º 7.892, de 23 de janeiro de 2013. 
Regulamenta o Sistema de Registro de Preços previsto no 
art. 15 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993. Brasília, DF: 
Presidência da República, 2013. Disponível em: http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2013/decreto/
d7892.htm. Acesso em: 11 set. 2020. 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/d3555.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/d3555.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/2001/D3722.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/2001/D3722.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2005/decreto/d5450.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2005/decreto/d5450.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2013/decreto/d7892.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2013/decreto/d7892.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2013/decreto/d7892.htm
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais131 • Módulo 1
BRASIL. Decreto n.º 8.250, de 23 de maio de 2014. Altera o 
Decreto nº 7.892, de 23 de janeiro de 2013, que regulamenta 
o Sistema de Registro de Preços previsto no art. 15 da Lei nº 
8.666, de 21 de junho de 1993. Brasília, DF: Presidência da 
República, 2014. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/_ato2011-2014/2014/Decreto/D8250.htm. Acesso 
em: 11 set. 2020.
BRASIL. Decreto n.º 9.412, de 18 de junho de 2018. Atualiza 
os valores das modalidades de licitação de que trata o art. 
23 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993. Brasília, DF: 
Presidência da República, 2018. Disponível em: http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2018/Decreto/D9412.
htm. Acesso em: 11 set. 2020. 
BRASIL. Decreto-Lei n.º 200, de 25 de fevereiro de 1967. 
Dispõe sobre a organização da Administração Federal, 
estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e dá 
outras providências. Brasília, DF: Presidência da República, 
1967. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/
Decreto-Lei/Del0200.htm. Acesso em: 16 jul. 2020.
BRASIL. Lei Complementar n.º 101, de 4 de mais de 2000. 
Lei de Responsabilidade Fiscal. Brasília, DF: Presidência da 
República, 2000. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/leis/lcp/lcp101.htm. Acesso em: 16 jul. 2020.
BRASIL. Lei Complementar n.º 123, de 14 de dezembro de 
2006. Institui o Estatuto Nacional da Microempresa e da 
Empresa de Pequeno Porte; altera dispositivos das Leis no 
8.212 e 8.213, ambas de 24 de julho de 1991, da Consolidação 
das Leis do Trabalho - CLT, aprovada pelo Decreto-Lei no 5.452, 
de 1o de maio de 1943, da Lei no 10.189, de 14 de fevereiro de 
2001, da Lei Complementar no 63, de 11 de janeiro de 1990; e 
revoga as Leis no 9.317, de 5 de dezembro de 1996, e 9.841, de 
5 de outubro de 1999. Brasília, DF: Presidência da República, 
2006. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/
lcp/lcp123.htm. Acesso em: 11 set. 2020. 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2014/Decreto/D8250.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2014/Decreto/D8250.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2018/Decreto/D9412.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2018/Decreto/D9412.htm
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http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp123.htm
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais132 • Módulo 1
BRASIL. Lei Complementar n.º 147, de 7 de agosto de 2014. 
Altera a Lei Complementar no 123, de 14 de dezembro de 2006, 
e as Leis nos 5.889, de 8 de junho de 1973, 11.101, de 9 de 
fevereiro de 2005, 9.099, de 26 de setembro de 1995, 11.598, 
de 3 de dezembro de 2007, 8.934, de 18 de novembro de 1994, 
10.406, de 10 de janeiro de 2002, e 8.666, de 21 de junho de 
1993; e dá outras providências. Brasília, DF: Presidência da 
República, 2014. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/LEIS/LCP/Lcp147.htm. Acesso em: 11 set. 2020.
BRASIL. Lei n.º 4.717, de 29 de junho de 1965. Regula a 
ação popular. Brasília, DF: Presidência da República, 1965. 
Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l4717.
htm. Acesso em: 16 jul. 2020.
BRASIL. Lei n.º 5.764, de 16 de dezembro de 1971. Define a 
Política Nacional de Cooperativismo, institui o regime jurídico 
das sociedades cooperativas, e dá outras providências. 
Brasília, DF: Presidência da República, 1971. Disponível em: 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L5764.htm. Acesso 
em: 11 set. 2020.
BRASIL. Lei n. 6.019, de 3 de janeiro de 1974. Dispõe sobre 
o Trabalho Temporário nas Empresas Urbanas, e dá outras 
Providências. Brasília, DF: Presidência da República, 1974. 
Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l6019.
htm. Acesso em: 16 jul. 2020.
BRASIL. Lei n.º 8.248, de 23 de outubro de 1991. Dispõe sobre 
a capacitação e competitividade do setor de informática e 
automação, e dá outras providências. Brasília, DF: Presidência 
da República, 1991. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/leis/L8248compilado.htm. Acesso em: 11 set. 2020. 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/LCP/Lcp147.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/LCP/Lcp147.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l4717.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l4717.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L5764.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l6019.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l6019.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8248compilado.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8248compilado.htm
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais133 • Módulo 1
BRASIL. Lei n.º 8.666, de 21 de junho de 1993. Regulamenta 
o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, institui normas 
para licitações e contratos da Administração Pública e dá 
outras providências. Brasília, DF: Presidência da República, 
1993. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/
l8666cons.htm. Acesso em: 16 jul. 2020.
BRASIL. Lei n.º 8.987, de 13 de fevereiro de 1995. Dispõe 
sobre o regime de concessão e permissão da prestação 
de serviços públicos previsto no art. 175 da Constituição 
Federal, e dá outras providências. Brasília, DF: Presidência da 
República, 1995. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/Leis/L8987compilada.htm. Acesso em: 11 set. 2020.
BRASIL. Lei n.º 9.472, de 16 de julho de 1997. Dispõe sobre 
a organização dos serviços de telecomunicações, a criação 
e funcionamento de um órgão regulador e outros aspectos 
institucionais, nos termos da Emenda Constitucional nº 8, de 
1995. Brasília, DF: Presidência da República, 1997. Disponível 
em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9472.htm. 
Acesso em: 16 jul. 2020.
BRASIL. Lei n.º 9.986, de 18 de julho de 2000. Dispõesobre 
a gestão de recursos humanos das Agências Reguladoras e 
dá outras providências. Brasília, DF: Presidência da República, 
2000. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/
L9986.htm. Acesso em: 11 set. 2020. 
BRASIL. Lei n.º 10.176, de 11 de janeiro de 2001. Altera a Lei 
no 8.248, de 23 de outubro de 1991, a Lei no 8.387, de 30 de 
dezembro de 1991, e o Decreto-Lei no 288, de 28 de fevereiro 
de 1967, dispondo sobre a capacitação e competitividade do 
setor de tecnologia da informação. Brasília, DF: Presidência da 
República, 2001. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/leis/leis_2001/l10176.htm. Acesso em: 16 jul. 2020.
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8666cons.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8666cons.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8987compilada.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8987compilada.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9472.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9986.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9986.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/leis_2001/l10176.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/leis_2001/l10176.htm
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais134 • Módulo 1
BRASIL. Lei n.º 10.406, de 10 de janeiro de 2002. Institui o 
Código Civil. Brasília, DF: Presidência da República, 2002. 
Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2002/
L10406compilada.htm. Acesso em: 16 jul. 2020.
BRASIL. Lei n.º 10.520, de 17 de julho de 2002. Institui, no 
âmbito da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, 
nos termos do art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, 
modalidade de licitação denominada pregão, para aquisição 
de bens e serviços comuns, e dá outras providências. Brasília, 
DF: Presidência da República, 2002. Disponível em: http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/2002/L10520.htm. Acesso em: 
11 set. 2020. 
BRASIL. Lei n.º 11.079, de 30 de dezembro de 2004. Institui 
normas gerais para licitação e contratação de parceria público-
privada no âmbito da administração pública. Brasília, DF: 
Presidência da República, 2004. Disponível em: http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/lei/l11079.htm. 
Acesso em: 11 set. 2020. 
BRASIL. Lei n.º 12.232, de 29 de abril de 2010. Dispõe 
sobre as normas gerais para licitação e contratação pela 
administração pública de serviços de publicidade prestados 
por intermédio de agências de propaganda e dá outras 
providências. Brasília, DF: Presidência da República, 2010. 
Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-
2010/2010/lei/l12232.htm. Acesso em: 16 jul. 2020.
BRASIL. Lei n.º 12.349, de 15 de dezembro de 2010. Altera 
as Leis nos 8.666, de 21 de junho de 1993, 8.958, de 20 de 
dezembro de 1994, e 10.973, de 2 de dezembro de 2004; e 
revoga o § 1o do Art. 2o da Lei no 11.273, de 6 de fevereiro de 
2006. Brasília, DF: Presidência da República, 2010. Disponível 
em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2010/
Lei/L12349.htm. Acesso em: 16 jul. 2020.
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2002/L10406compilada.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2002/L10406compilada.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/2002/L10520.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/2002/L10520.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/lei/l11079.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/lei/l11079.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2010/lei/l12232.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2010/lei/l12232.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2010/Lei/L12349.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2010/Lei/L12349.htm
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais135 • Módulo 1
BRASIL. Lei n.° 13.467, de 13 de julho de 2017. Altera a 
Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), aprovada pelo 
Decreto-Lei nº 5.452, de 1º de maio de 1943, e as Leis n º 6.019, 
de 3 de janeiro de 1974, 8.036, de 11 de maio de 1990, e 8.212, 
de 24 de julho de 1991, a fim de adequar a legislação às novas 
relações de trabalho. Brasília, DF: Presidência da República, 
2017. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_
ato2015-2018/2017/lei/l13467.htm. Acesso em: 11 set. 2020. 
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Licitações & contratos: 
orientações e jurisprudência do TCU. 4. ed. Brasília: TCU, 
Secretaria-Geral da Presidência: Senado Federal, Secretaria 
Especial de Editoração e Publicações, 2010.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 2622/2015 
– TCU – Plenário. Relator: Ministro Augusto Nardes, 21 out. 
2015. Brasília, DF, 2015. 
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário 
760.931 Distrito Federal. Relatora: Ministra Rosa Weber, 3 de 
mar. 2017. Brasília, DF, 2017. 
DI PIETRO, M. S. Z. Direito administrativo. 24. ed. São Paulo: 
Atlas, 2011.
FLATICON, [S.l.], 2020. Disponível em: https://www.flaticon.
com/br/. Acesso em: 19 jul. 2020.
GARCIA, F. A. Licitações e contratos administrativos. 3. ed. Rio 
de Janeiro: Lumen Juris, 2010.
MEIRELLES, H. L. Direito administrativo brasileiro. 27. ed. São 
Paulo: Malheiros, 2002.
MOREIRA NETO, D. de F. O futuro das cláusulas exorbitantes 
nos contratos administrativos. In: ARAGÃO, A. S. de; MARQUES 
NETO, F. de A. (Coord.). Direito administrativo e seus novos 
paradigmas. Belo Horizonte: Fórum, 2008. p. 581-586.
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2017/lei/l13467.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2017/lei/l13467.htm
https://www.flaticon.com/br/
https://www.flaticon.com/br/
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais136 • Módulo 1
PIXABAY, München, Germany, [S.l.], 2020. Disponível em: 
https://pixabay.com/pt/. Acesso em: 19 jul. 2020.
OLIVEIRA, R. C. R. Licitações e contratos administrativos: 
teoria e prática, 8. ed. São Paulo: Método, 2019.
PEREIRA JUNIOR, J. T. Comentários à lei das licitações e 
contratações da Administração Pública. 7. ed. Rio de Janeiro: 
Renovar, 2007
UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA. Laboratório 
da Secretaria de Educação a Distância (labSEAD-UFSC). 
Florianópolis, 2020. Disponível em: http://lab.sead.ufsc.br/. 
Acesso em: 19 jul. 2020.
VIEIRA, G. As etapas do procedimento licitatório – Lei 
8.666/1993. In: Direito Net, [S.l.], 9 dez. 2012. Disponível em: 
https://www.direitonet.com.br/artigos/exibir/7571/As-etapas-do-
procedimento-licitatorio-lei-8666-1993. Acesso em: 19 jul. 2020.
https://pixabay.com/pt/
http://lab.sead.ufsc.br/
Prevenção da Corrupção, Integridade e Transparência Pública137 • Módulo 2
PREVENÇÃO DA 
CORRUPÇÃO, INTEGRIDADE 
E TRANSPARÊNCIA PÚBLICA
MÓDULO 2
Prevenção da Corrupção, Integridade e Transparência Pública138 • Módulo 2
Apresentação
Com o objetivo de efetivar o princípio constitucional da 
moralidade administrativa e evitar a prática de atos de 
corrupção, o ordenamento jurídico consagra diversos 
instrumentos de combate à corrupção. Neste módulo, iremos 
navegar pelo conhecimento desses instrumentos, bem como 
conhecer os fatores que favorecem as práticas de fraudes 
e o panorama sobre fraudes em processos de licitações 
e contratações no Brasil. Para finalizar, vamos entender a 
importância de combate à prática de corrupção. Vamos nessa!
OBJETIVOS DO MÓDULO
Conhecer a base teórica e jurídica que integram os 
instrumentos de combate à corrupção, os fatores que 
favorecem os crimes e fraudes no país, identificar as fraudes 
e crimes nos processos de licitações e entender a importância 
do combate à corrupção no Brasil.
ESTRUTURA DO MÓDULO
• Aula 1 – Lei 12.846/2013: A Lei Anticorrupção.
• Aula 2 – Fatores que Contribuem para o Crime Econômico.
• Aula 3 – Panorama sobre Fraudes em Licitações no Brasil.
Prevenção da Corrupção, Integridade e Transparência Pública139 • Módulo 2
Aula 1 – Lei 12.846/2013: a Lei 
Anticorrupção
CONTEXTUALIZANDO...
A necessidade de proteção crescente da moralidade, nos 
âmbitos internacional e nacional, notadamente a partir das 
exigências apresentadaspela sociedade civil, justificou a 
promulgação da Lei 12.846/2013 (Lei Anticorrupção), que 
dispõe sobre a responsabilização administrativa e civil de 
pessoas jurídicas pela prática de atos contra a administração 
pública, nacional ou estrangeira.
É pelo conhecimento dessa Lei Anticorrupção que iremos 
navegar a partir de agora. Vamos nessa!
A LEI ANTICORRUPÇÃO: ATOS LESIVOS À 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NACIONAL OU 
ESTRANGEIRA
A Lei 12.846/2013 (Lei Anticorrupção), que dispõe sobre a 
responsabilização administrativa e civil de pessoas jurídicas 
pela prática de atos contra a administração pública, nacional 
ou estrangeira, foi regulamentada pelo Decreto 8.420, de 18 
de março de 2015.
Trata-se de uma inovação legislativa importante, que 
disciplina a punição administrativa de empresas, pois 
permite que, além dos sócios, diretores e funcionários 
de empresa, uma pessoa jurídica também possa ser 
submetida a um processo de responsabilização civil e 
administrativa por atos de corrupção. 
A Lei Anticorrupção aponta onze tipos de atos lesivos à 
administração pública. Sete deles são relacionados com 
Prevenção da Corrupção, Integridade e Transparência Pública140 • Módulo 2
“
licitações e contratos demonstrando a importância da atividade 
quando o assunto é corrupção e estão destacados a seguir.
 
Art. 5º – Constituem atos lesivos à administração 
pública, nacional ou estrangeira, para os fins desta 
Lei, todos aqueles praticados pelas pessoas jurídicas 
mencionadas no parágrafo único do Art. 1º, que atentem 
contra o patrimônio público nacional ou estrangeiro, 
contra princípios da administração pública ou contra os 
compromissos internacionais assumidos pelo Brasil, 
assim definidos:
I – prometer, oferecer ou dar, direta ou indiretamente, 
vantagem indevida a agente público, ou a terceira 
pessoa a ele relacionada;
II – comprovadamente, financiar, custear, patrocinar 
ou de qualquer modo subvencionar a prática dos atos 
ilícitos previstos nesta Lei;
III – comprovadamente, utilizar-se de interposta pessoa 
física ou jurídica para ocultar ou dissimular seus reais 
interesses ou a identidade dos beneficiários dos atos 
praticados;
IV – no tocante a licitações e contratos:
a) frustrar ou fraudar, mediante ajuste, combinação ou 
qualquer outro expediente, o caráter competitivo de 
procedimento licitatório público;
b) impedir, perturbar ou fraudar a realização de 
qualquer ato de procedimento licitatório público;
c) afastar ou procurar afastar licitante, por meio de 
fraude ou oferecimento de vantagem de qualquer tipo;
d) fraudar licitação pública ou contrato dela decorrente;
e) criar, de modo fraudulento ou irregular, pessoa 
jurídica para participar de licitação pública ou celebrar 
contrato administrativo;
f) obter vantagem ou benefício indevido, de modo 
fraudulento, de modificações ou prorrogações de 
contratos celebrados com a administração pública, sem 
autorização em lei, no ato convocatório da licitação 
Prevenção da Corrupção, Integridade e Transparência Pública141 • Módulo 2
“pública ou nos respectivos instrumentos contratuais; oug) manipular ou fraudar o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos celebrados com a administração pública;
V – dificultar atividade de investigação ou fiscalização de 
órgãos, entidades ou agentes públicos, ou intervir em sua 
atuação, inclusive no âmbito das agências reguladoras e 
dos órgãos de fiscalização do sistema financeiro nacional 
(grifo nosso). 
A lei estabelece as responsabilidades objetiva, administrativa 
e civil, das pessoas jurídicas pelos atos lesivos contra a 
administração, praticados em seu interesse ou benefício (art. 
2º da Lei 12.846/2013). 
Nesse contexto, podemos ressaltar que as sanções 
administrativas e cíveis serão aplicadas às pessoas 
jurídicas, independentemente de dolo ou culpa, 
sendo suficiente a comprovação da prática de ato 
lesivo tipificado na referida lei para aplicação das 
respectivas sanções. 
É importante destacar que a responsabilidade civil objetiva das 
pessoas jurídicas por atos praticados por seus prepostos já 
está prevista nos artigos 932, inciso III, e 933 do Código Civil 
(CC). Porém, essa responsabilidade na Lei Anticorrupção é a 
estipulação de sanções mais severas, com destaque para a 
possibilidade de dissolução compulsória da pessoa jurídica.
Para aprimorar seus conhecimentos, você pode acessar a 
redação completa do Código Civil, através do link: 
 
Lei n° 10.406, de 10 de janeiro de 2002 – http://www.planalto.gov.
br/ccivil_03/leis/2002/L10406compilada.htm
Saiba mais

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2002/L10406compilada.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2002/L10406compilada.htm
Prevenção da Corrupção, Integridade e Transparência Pública142 • Módulo 2
“
““
A responsabilidade objetiva das pessoas jurídicas na Lei 
12.846/2013 se aproxima da lógica prevista no Direito 
Ambiental e no Direito Antitruste, com a consagração da 
responsabilidade objetiva, distanciando-se, em certa medida, 
da racionalidade do Direito Administrativo sancionador 
tradicional e do Direito Penal, que trabalham com a 
responsabilidade subjetiva. 
No artigo 3º da lei, caput, § 1º e 2º, encontramos a redação 
que explicita a responsabilidade da pessoa jurídica. 
Vejamos a seguir.
Art. 3º – A responsabilização da pessoa jurídica não 
exclui a responsabilidade individual de seus dirigentes 
ou administradores ou de qualquer pessoa natural, 
autora, coautora ou partícipe do ato ilícito.
§ 1º A pessoa jurídica será responsabilizada 
independentemente da responsabilização individual das 
pessoas naturais referidas no caput.
§ 2º Os dirigentes ou administradores somente serão 
responsabilizados por atos ilícitos na medida da 
sua culpabilidade.
É importante sabermos que nas hipóteses de alteração 
contratual, transformação, incorporação, fusão ou cisão 
societária, a responsabilidade pelos atos lesivos permanece. Em 
relação à fusão, à incorporação e às sociedades controladoras, 
podemos ver abaixo o que diz o artigo 4º da mesma lei.
Art. 4º – Subsiste a responsabilidade da pessoa jurídica 
na hipótese de alteração contratual, transformação, 
incorporação, fusão ou cisão societária.
§ 1º Nas hipóteses de fusão e incorporação, a 
responsabilidade da sucessora será restrita à obrigação 
de pagamento de multa e reparação integral do dano 
Prevenção da Corrupção, Integridade e Transparência Pública143 • Módulo 2
“
causado, até o limite do patrimônio transferido, não lhe 
sendo aplicáveis as demais sanções previstas nesta Lei 
decorrentes de atos e fatos ocorridos antes da data da 
fusão ou incorporação, exceto no caso de simulação ou 
evidente intuito de fraude, devidamente comprovados.
§ 2º As sociedades controladoras, controladas, 
coligadas ou, no âmbito do respectivo contrato, as 
consorciadas serão solidariamente responsáveis pela 
prática dos atos previstos nesta Lei, restringindo-se tal 
responsabilidade à obrigação de pagamento de multa e 
reparação integral do dano causado.
Quanto aos atos lesivos à administração pública, a Lei 
12.846/2013, em seu artigo 5º, explicita que são aqueles 
praticados por pessoas jurídicas contra o patrimônio público 
nacional ou estrangeiro, contra princípios da administração 
pública ou contra os compromissos internacionais 
assumidos pelo Brasil.
Sabia que as condutas lesivas já se encontravam tipificadas 
em outros diplomas legais, tais como a Lei 8.429/1992 e a Lei 
8.666/1993? Para conhecê-las, você pode clicar nos links abaixo: 
 
Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992 – http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/leis/l8429.htm 
 
Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993 – http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/leis/l8666cons.htm
Vale destacarmos que a Lei Anticorrupção possui 
caráter extraterritorial, ou seja, ela é aplicável aos atos 
lesivos praticados por pessoa jurídica brasileira contra a 
administração pública estrangeira, ainda que cometidos no 
exterior, conforme estabelecido no artigo 28. 
Saiba mais

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8429.htmhttp://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8429.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8666cons.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8666cons.htm
Prevenção da Corrupção, Integridade e Transparência Pública144 • Módulo 2
Em relação à responsabilidade administrativa das pessoas 
jurídicas, o artigo 6º da lei admite a aplicação de multa, que 
pode variar de 0,1% a 20% do faturamento bruto da pessoa 
jurídica no último exercício anterior ao da instauração do 
processo administrativo e da publicação extraordinária da 
decisão condenatória. As referidas sanções poderão ser 
aplicadas cumulativamente ou não, com a oitiva prévia 
da advocacia pública, sem prejuízo do dever de reparação 
integral do dano causado.
Na aplicação das sanções, a administração levará em 
consideração alguns parâmetros encontrados no artigo 7º da lei.
 
A gravidade da infração e a vantagem auferida ou 
pretendida pelo infrator.
O efeito negativo produzido pela infração ou a situação 
econômica do infrator.
A existência de mecanismos e procedimentos internos 
de integridade, auditoria e incentivo à denúncia de 
irregularidades e a aplicação efetiva de códigos de ética 
e de conduta no âmbito da pessoa jurídica, na forma dos 
artigos 41 e 42 do Decreto 8.420/2015 (programa de 
integridade ou compliance).
A consumação ou não da infração e o grau de lesão 
ou perigo de lesão.
A cooperação da pessoa jurídica para a apuração 
das infrações.
O valor dos contratos mantidos pela pessoa jurídica 
com o órgão ou entidade pública lesados.
Figura 1: Art. 7º da 
Lei 12.846/2013. 
Fonte: labSEAD-
UFSC (2020).
Prevenção da Corrupção, Integridade e Transparência Pública145 • Módulo 2
Entenda que a aplicação das sobreditas sanções não afeta 
os processos de responsabilização subjetiva e aplicação de 
penalidades decorrentes da Lei de Improbidade Administrativa 
(Lei 8.429/1992) e da Lei de Licitações (Lei 8.666/1993 e 
legislação correlata), na forma do artigo 30 da Lei 12.846/2013. 
Os artigos 8º, 10 e 14 da Lei Anticorrupção informam que 
o Processo Administrativo de Responsabilização (PAR) 
será instaurado pela autoridade máxima da administração 
e será conduzido por comissão composta por dois ou mais 
servidores estáveis, admitindo-se a desconsideração da 
personalidade jurídica quando configurado abuso de poder, 
observado o contraditório e a ampla defesa.
Admite-se a celebração do acordo de leniência entre a 
autoridade máxima de cada órgão ou entidade pública e as 
pessoas jurídicas responsáveis pela prática do ato lesivo que 
colaborem efetivamente com as investigações e o processo 
administrativo. Essa colaboração será válida quando resultar 
em duas situações, que identificamos na imagem a seguir.
Identificação dos demais envolvidos na 
infração, quando couber.
Obtenção célere de informações e 
documentos que comprovem o ilícito sob 
apuração (art. 16 da Lei 12.846/2013). 
Figura 2: Acordo de 
leniência. Fonte: 
labSEAD-UFSC 
(2020).
Vale entendermos que no segundo tópico apresentado na 
imagem anterior, a Medida Provisória 703/2015, que alterou a 
Lei Anticorrupção para dispor sobre os acordos de leniência, 
teve seu prazo de vigência encerrado em 29 de maio de 2016.
A celebração desse acordo dependerá do preenchimento 
cumulativo dos seguintes requisitos:
Prevenção da Corrupção, Integridade e Transparência Pública146 • Módulo 2
Requisitos de 
celebração
A pessoa jurídica deve admitir 
a sua participação no ilícito e 
cooperar plena e permanentemente 
com as investigações e o processo 
administrativo, comparecendo, 
sob suas expensas, sempre 
que solicitada, a todos os atos 
processuais, até seu encerramento 
(art. 16, § 1º, da Lei 12.846/2013). 
A pessoa jurídica deve cessar 
completamente seu envolvimento 
na infração investigada a partir da 
data de propositura do acordo.
A pessoa jurídica deve ser a 
primeira a se manifestar sobre 
seu interesse em cooperar para a 
apuração do ato ilícito.
Figura 3: Requisitos 
de celebração do 
acordo de leniência. 
Fonte: labSEAD-
UFSC (2020).
 
O acordo de leniência possui algumas características, 
conforme descritas na Lei 12.846/2013, as quais podemos ver 
na imagem a seguir.
Isenção das sanções de publicação extraordinária da decisão 
condenatória e da proibição de receber incentivos, subsídios, 
subvenções, doações ou empréstimos de órgãos ou entidades 
públicas e de instituições financeiras públicas ou controladas pelo 
Poder Público, pelo prazo mínimo de um e máximo de cinco anos, 
bem como a redução de até dois terços da multa, subsistindo, 
todavia, o dever de reparação integral do dano (art. 16, § § 2º e 3º). 
A proposta de acordo de leniência somente se tornará pública 
após a efetivação do respectivo acordo, salvo no interesse das 
investigações e do processo administrativo (art. 16, § 6º).
O acordo estipulará as condições necessárias para assegurar a 
efetividade da colaboração e o resultado útil do processo (art. 
16, § 4º). Os efeitos do acordo serão estendidos às pessoas 
jurídicas que integram o mesmo grupo econômico, de fato e de 
direito, desde que firmem o acordo em conjunto, respeitadas as 
condições nele estabelecidas (art. 16, § 5º).
Prevenção da Corrupção, Integridade e Transparência Pública147 • Módulo 2
Descumprido o acordo, a pessoa jurídica não poderá celebrar novo 
acordo pelo prazo de três anos contados do conhecimento pela 
Administração Pública do referido descumprimento (art. 16, § 8º).
De acordo com a Lei Anticorrupção, a Controladoria-Geral da União 
(CGU) é o órgão competente para celebrar os acordos de leniência 
no âmbito do Poder Executivo Federal, bem como no caso de atos 
lesivos praticados contra a administração pública estrangeira 
(art. 16, § 10º). Ocorre que a CGU foi extinta pela Lei 13.341/2016 
e suas competências foram transferidas para o Ministério da 
Transparência, Fiscalização e Controladoria-Geral da União (artigos 
1º, III, 6º, II, da referida Lei).
A aplicação das sanções tipificadas na Lei Anticorrupção não afeta 
os processos de responsabilização e aplicação de penalidades 
previstas na Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429/1992) e 
nas normas de licitações (Lei 8.666/1993, Lei 12.462/2011 etc.), na 
forma do art. 30 da Lei 12.846/2013.
A proposta de acordo de leniência rejeitada não importa em 
reconhecimento da prática do ato ilícito (art. 16, § 7º).
A celebração do acordo de leniência interrompe o prazo prescricional 
dos ilícitos previstos na Lei Anticorrupção (art. 16, § 9º).
Possibilidade de celebração do acordo envolvendo os ilícitos 
previstos na Lei 8.666/1993, com o intuito de isentar ou atenuar as 
sanções previstas nos respectivos artigos 86 a 88 (art. 17).
Figura 4: 
Características do 
acordo de leniência. 
Fonte: labSEAD-
UFSC (2020).
Vale ressaltar que, na literalidade da Lei Anticorrupção, a 
celebração do acordo de leniência não afasta, em princípio, 
a sanção de dissolução compulsória da pessoa jurídica. 
Entendemos que é inaceitável e desproporcional, uma vez 
que não haveria qualquer sentido, inclusive sob o aspecto dos 
incentivos econômicos, a celebração do acordo para atenuar e 
afastar determinadas sanções, com a permanência do risco de 
extinção da pessoa jurídica infratora. A própria concepção do 
acordo de leniência gira em torno do auxílio nas investigações 
e na sobrevivência da pessoa jurídica.
Também é importante destacar que, durante a vigência 
da Medida Provisória (MP) 703/2015, apresentada nas 
Prevenção da Corrupção, Integridade e Transparência Pública148 • Módulo 2
características do acordo de leniência, diversas modificações 
foram inseridas no acordo de leniência, tais como: 
Comprometimento da pessoa jurídica na implementação ou na 
melhoria de mecanismos internos de integridade.
Os acordos celebrados com a participação das advocacias 
públicas e do Ministério Público impediam o ajuizamento ou 
o prosseguimento das ações anticorrupção, de improbidade e 
as demais ações de natureza civil.
Encaminhamentoobrigatório do acordo de leniência assinado 
ao respectivo Tribunal de Contas para eventual instauração 
de procedimento administrativo contra a pessoa jurídica 
celebrante, com o objetivo de apurar prejuízo ao erário.
O acordo não beneficiava apenas a primeira pessoa jurídica 
que manifestasse seu interesse em cooperar.
Previsão da possibilidade de proposta do acordo de leniência 
mesmo após eventual ajuizamento da ação judicial.
Desnecessidade da confissão da pessoa jurídica sobre sua 
participação no ilícito.
Necessidade de participação do Conselho Administrativo 
de Defesa Econômica (CADE), do Ministério da Justiça e do 
Ministério da Fazenda nos acordos de leniência quando os 
ilícitos envolvessem infrações à ordem econômica.
A suspensão do prazo prescricional com a formalização 
da proposta de acordo de leniência.
Possibilidade de estipulação no acordo de leniência 
sobre os reflexos nas sanções previstas na Lei de 
Improbidade Administrativa, nas normas de licitações e 
na Lei Antitruste etc. Essas características deixaram de 
subsistir com o encerramento da vigência da MP 703/ 
2015 em 29/5/2016. 
Figura 5: 
Modificações da 
MP 703/2015. Fonte: 
labSEAD-UFSC 
(2020).
Diante disso, entendamos que a responsabilidade 
administrativa não afasta a responsabilidade civil pelos atos 
lesivos à administração, tendo em vista a independência das 
instâncias (art. 18 da Lei 12.846/2013). 
Prevenção da Corrupção, Integridade e Transparência Pública149 • Módulo 2
O ordenamento jurídico consagra acordos de leniência 
previstos no Direito Antitruste (art. 86 da Lei 12.529/2011) e 
na Lei Anticorrupção (art. 16 da Lei 12.846/2013). Inspirado 
na experiência norte-americana, o acordo de leniência foi 
introduzido no Direito Antitruste pátrio pela Lei 10.149/2000, que 
inseriu o art. 35-B da Lei 8.884/1994, posteriormente revogada 
pela Lei 12.529/2011. A partir da experiência relativamente 
exitosa, o acordo de leniência foi incorporado, com algumas 
adaptações, pela Lei 12.846/2013 (Lei Anticorrupção). 
Assim sendo, as principais semelhanças entre os acordos de 
leniência antitruste e anticorrupção podem ser assim resumidas:
Figura 6: Principais 
semelhanças entre 
os acordos de 
leniência antitruste 
e anticorrupção. 
Fonte: labSEAD-
UFSC (2020).
Por outro lado, as principais diferenças entre os referidos 
acordos de leniência são: 
 
O acordo será 
celebrado com 
o primeiro 
envolvido que se 
qualificar para 
colaboração com 
as investigações.
O interessado deve confessar a sua 
participação na infração, cessar 
a prática do ilícito e colaborar, 
efetivamente, com as investigações.
Sigilo na proposta de 
acordo e ausência do 
reconhecimento da 
prática do ato ilícito 
e afastamento 
da confissão 
na hipótese de 
a proposta de 
leniência ser 
rejeitada.
O descumprimento do 
acordo de leniência impede 
que o interessado celebre 
novo acordo pelo prazo de 
três anos.
Prevenção da Corrupção, Integridade e Transparência Pública150 • Módulo 2
Acordo de leniência antitruste (art. 86 da Lei 12.529/2011)
(I) Competência: Superintendência-Geral do CADE.
(II) Beneficiário: pessoas físicas ou jurídicas.
(III) Acordo de leniência celebrado antes que o CADE tenha 
conhecimento da infração (leniência prévia): extinção das 
sanções; acordo celebrado após o conhecimento da infração 
pelo CADE: redução do valor da multa.
(IV) Leniência plus (leniência concomitante ou posterior): 
redução de um terço da penalidade aplicável ao interessado 
que não se qualifica para determinado acordo de leniência, 
com relação ao cartel do qual tenha participado (acordo de 
leniência original), mas que fornece informações acerca 
de um outro cartel sobre o qual o CADE não tinha qualquer 
conhecimento prévio (novo acordo de leniência com 
afastamento das sanções).
(V) Isenção (leniência prévia) ou atenuação (leniência 
posterior) das sanções administrativas, bem como extinção 
da punibilidade dos crimes contra a ordem econômica (Lei 
8.137/1990), e nos demais crimes diretamente relacionados 
à prática de cartel, tais como os tipificados na Lei Geral de 
Licitações (Lei 8.666/1993) e no art. 288 do Código Penal 
(associação criminosa). 
Acordo de leniência anticorrupção (Art. 16 da Lei 12.846/2013)
(I) Competência da entidade administrativa lesada (em 
âmbito federal: Ministério da Transparência, Fiscalização e 
Controladoria-Geral da União).
(II) Beneficiário: pessoas jurídicas (não obstante a Lei 
estabeleça efeitos para as sanções previstas na Lei 8.666/1993, 
o que poderia beneficiar pessoas físicas contratadas 
pela administração).
(III) Não diferencia o acordo de leniência celebrado antes 
ou depois das investigações por parte das autoridades 
competentes.
(IV) Não prevê a leniência plus.
1
2
Prevenção da Corrupção, Integridade e Transparência Pública151 • Módulo 2
(V) Redução do valor da multa e afastamento das sanções de 
publicação extraordinária, de proibição de receber benefícios 
(incentivos, subsídios, subvenções, doações ou empréstimos) 
de entidades públicas pelo prazo de um a cinco anos, bem 
como isenção ou atenuação das sanções previstas no art. 87 
da Lei 8.666/1993, mas não impede as demais sanções civis e 
não acarreta efeitos nas sanções penais.
Figura 7: Principais 
diferenças entre 
os acordos de 
leniência antitruste 
e anticorrupção. 
Fonte: labSEAD-
UFSC (2020).
Ocorre que a assimetria normativa relativa aos acordos de 
leniência acarreta, de certa forma, insegurança jurídica e 
coloca em risco a sua efetividade. A partir da perspectiva 
da Análise Econômica do Direito, as normas jurídicas são 
consideradas instrumentos de indução de comportamentos 
positivos e negativos dos atores econômicos. 
Nesse contexto, os acordos de leniência 
pretendem fomentar a colaboração dos envolvidos 
na investigação das infrações, garantindo maior 
efetividade na aplicação das sanções e na 
reparação dos danos, o que pode não ocorrer se o 
ordenamento não garantir segurança jurídica aos 
seus destinatários. 
A legitimidade para propositura da ação judicial, que 
seguirá o rito da Lei 7.347/1985 (Lei da Ação Civil Pública), 
é reconhecida aos entes federados e ao Ministério Público 
(artigos 19 e 21 da Lei 12.846/2013). Apesar da omissão legal, 
entendemos que a legitimidade deve ser reconhecida também 
às entidades da administração indireta, tendo em vista a 
sua autonomia administrativa e o objetivo do legislador em 
proteger a administração pública, sem distinção.
Quanto à legitimidade passiva da ação judicial, o polo 
passivo será formado exclusivamente pela pessoa jurídica 
que pratica ato lesivo previsto no art. 5º da mesma lei, 
Prevenção da Corrupção, Integridade e Transparência Pública152 • Módulo 2
uma vez que a Lei 12.846/2013 se limita a regulamentar a 
responsabilização de pessoas jurídicas pela prática de atos 
contra a administração pública. 
Não há espaço para a presença de pessoas físicas no polo 
passivo, inclusive os agentes públicos envolvidos no ato ilícito. 
Não que as responsabilidades das pessoas físicas envolvidas 
na ilicitude sejam excluídas pela responsabilização da pessoa 
jurídica, elas só não serão objeto da ação judicial, conforme 
dispõe o art. 3º, caput, da Lei Anticorrupção.
É importante destacar que as empresas públicas, sociedades 
de economia mista e suas subsidiárias também se submetem 
às sanções previstas na Lei 12.846/2013, na forma do art. 
94 da Lei 13.303/2016 (Lei das Estatais), com exceção da 
suspensão ou interdição parcial de suas atividades, dissolução 
compulsória da pessoa jurídica e proibição de receber 
incentivos, subsídios, subvenções, doações ou empréstimos 
de órgãos ou entidades públicas e de instituições financeiras 
públicas ou controladas pelo poder público, pelo prazo mínimo 
de 1 e máximo de 5 anos. 
Para aprimorar seus conhecimentos, você pode acessar, nos links 
abaixo, as duas leis que evidenciamos nos parágrafos anteriores. 
 
Lei 13.303/2016 (Lei das Estatais) – http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/_ato2015-2018/2016/lei/l13303.htmLei 7.347/1985 (Lei da Ação Civil Pública) – http://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/leis/l7347orig.htm
Veja, na figura a seguir, quais são as sanções judiciais que 
podem ser aplicadas de forma isolada ou cumulativa. 

Saiba mais
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2016/lei/l13303.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2016/lei/l13303.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l7347orig.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l7347orig.htm
Prevenção da Corrupção, Integridade e Transparência Pública153 • Módulo 2
Sanções judiciais 
aplicadas de 
forma isolada ou 
cumulativa
Suspensão ou interdição parcial 
de suas atividades.
Proibição de receber incentivos, 
subsídios, subvenções, doações 
ou empréstimos de órgãos ou 
entidades públicas e de instituições 
financeiras públicas ou controladas 
pelo poder público, pelo prazo 
mínimo de um e máximo de cinco 
anos (art. 19 da Lei Anticorrupção). 
Perdimento dos bens, direitos 
ou valores que representem 
vantagem ou proveito direta ou 
indiretamente obtidos da infração, 
ressalvado o direito do lesado ou 
de terceiro de boa-fé.
Dissolução compulsória da 
pessoa jurídica.
Figura 8: Sanções 
judiciais aplicadas 
de forma isolada ou 
cumulativa. Fonte: 
labSEAD-UFSC 
(2020).
A pretensão para punição administrativa e civil das pessoas 
jurídicas por atos lesivos à administração prescreve em cinco 
anos, contados da data da ciência da infração ou, no caso 
de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver 
cessado. O prazo prescricional, na esfera administrativa ou 
judicial, será interrompido com a celebração do acordo de 
leniência ou a instauração do processo que tenha por objeto a 
apuração da infração (artigos 16, § 9º, e 25, caput e parágrafo 
único, da Lei 12.846/2013).
Até aqui, conhecemos um pouco mais sobre a Lei 
Anticorrupção presente na legislação brasileira, com foco na 
responsabilização administrativa e civil de pessoas jurídicas 
pela prática de atos contra a administração pública, nacional 
ou estrangeira. Agora, sigamos para a próxima aula para 
navegarmos por outros conhecimentos.
Prevenção da Corrupção, Integridade e Transparência Pública154 • Módulo 2
Aula 2 – Fatores que contribuem para o 
Crime Econômico
CONTEXTUALIZANDO...
A corrupção é historicamente diagnosticada no Brasil e, para 
combatê-la, dependemos de uma série de transformações 
culturais e institucionais. É preciso reforçar os instrumentos 
de controle da máquina administrativa, com incremento da 
transparência, da prestação de contas e do controle social.
Nesse contexto, vamos, a partir de agora, entender os fatores 
que contribuem para o crime econômico, visto que sabemos que 
a corrupção é histórica no país e sua ação parte de interesses 
individuais que sobressaem os interesses do Estado. 
CONTEXTO HISTÓRICO
Na atualidade, encontramos consenso quanto à necessidade 
de combate à corrupção como forma de efetivação do 
republicanismo e do Estado democrático de direito. A expressão 
“corrupção” pode ser definida como o “fenômeno pelo qual um 
funcionário público é levado a agir de modo diverso dos padrões 
normativos do sistema, favorecendo interesses particulares 
em troca de recompensa. [...] uma forma particular de exercer 
influência ilícita, ilegal e ilegítima.” (BOBBIO, 1995). 
Nesse contexto, a corrupção é inimiga da 
república, uma vez que significa o uso privado da 
coisa pública, quando a característica básica do 
republicanismo é a busca pelo “bem comum”, com a 
distinção entre os espaços público e privado. 
Há uma dificuldade histórica por parte dos agentes públicos 
na distinção entre os domínios público e privado. Na tradição 
Prevenção da Corrupção, Integridade e Transparência Pública155 • Módulo 2
histórica brasileira, os denominados “funcionários patrimoniais” 
tratam a gestão pública como assunto particular e são 
escolhidos por meio de critérios subjetivos, laços de amizade, não 
importando as suas capacidades ou mérito. O patrimonialismo, 
que não operava a distinção entre o público e o privado, foi uma 
característica marcante do período colonial brasileiro, com a 
mistura do tesouro do Estado e do rei.
O caráter patrimonialista do Estado relaciona-se, em grande 
medida, à “dominação tradicional” mencionada por Max Weber 
(2004). De acordo com o sociólogo, há três tipos de dominação: 
LEGAL OU 
RACIONAL 
Baseada na 
legitimidade das 
ordens estatuídas.
TRADICIONAL 
Fundada na 
santidade das 
tradições vigentes.
CARISMÁTICA 
Apoiada na 
veneração da 
santidade, do poder 
heroico ou do caráter 
exemplar de uma 
pessoa. 
Figura 9: Tipos 
de dominação, 
segundo Max Weber 
(2004). Fonte: 
labSEAD-UFSC 
(2020).
Na dominação tradicional, não se obedece a estatutos, mas à 
pessoa indicada pela tradição, e os quadros administrativos, 
eventualmente existentes, são compostos por pessoas 
tradicionalmente ligadas à pessoa dominante, por vínculos 
pessoais, que não possuem formação profissional. 
Até os dias de hoje encontramos resquícios dessa confusão 
entre os espaços público e privado na gestão pública. 
Podemos destacar, por exemplo, a necessidade de edição 
da Súmula Vinculante 13 do Supremo Tribunal Federal (STF), 
que pretendeu coibir a nomeação, sem concurso público, de 
cônjuge, companheiro ou parente, até o terceiro grau, para 
cargos comissionados ou funções de confiança no âmbito 
da administração em qualquer dos Poderes da União, dos 
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. 
Prevenção da Corrupção, Integridade e Transparência Pública156 • Módulo 2
““
A corrupção, historicamente diagnosticada no Brasil, pode 
ser explicada pela caracterização do brasileiro como “homem 
cordial”, expressão utilizada por Ribeiro Couto e citada por 
Sérgio Buarque de Holanda (1995) em sua obra clássica 
Raízes do Brasil. A “cordialidade”, no caso, não é utilizada 
como sinônimo de “boas maneiras” ou civilidade, mas para se 
referir à tendência do povo brasileiro em afastar o formalismo 
e o convencionalismo social em suas relações.
A lhaneza no trato, a hospitalidade, a generosidade, 
virtudes tão gabadas por estrangeiros que nos visitam, 
representam, com efeito, um traço definido do caráter 
brasileiro, na medida, ao menos em que permanece 
ativa e fecunda a influência ancestral dos padrões de 
convívio humano, informados no meio rural e patriarcal. 
(HOLANDA, 1995).
Mas a visão do sociólogo não fica nessas palavras otimistas, 
vai muito além, com a análise dos limites e efeitos desta forma 
de ser. Leva-nos a pensar nas fronteiras pouco explícitas entre 
o certo e o errado, na vinculação do Estado com a família, na 
mescla entre o público e o privado, tudo isso que geralmente 
nos passa despercebido ou que preferimos não ver.
Partindo dessa visão pouco comentada, somos levados a 
pensar: onde termina o certo e começa o errado? Onde este 
modo de ser interfere nas nossas relações jurídicas e 
judiciárias? Quais as consequências de tal forma de proceder? 
Como agir diante de tais situações? Quais as consequências 
para as nossas vidas e para o país?
Obviamente, não se está a falar de graves casos de corrupção, 
como os que tivemos notícias em tempos recentes. Aqui, o que 
se aborda são aquelas ações que nem sempre são expostas, 
algo mais ligeiro. Nesta linha, a primeira observação a ser feita 

Na Prática
Prevenção da Corrupção, Integridade e Transparência Pública157 • Módulo 2
é a de que, envolvidos em práticas ancestrais, nem sempre 
enxergamos o que se acha por trás de um procedimento 
aparentemente cordial.
Figura 10: Lavagem 
de dinheiro público 
como caso de 
corrupção. Fonte: 
labSEAD-UFSC 
(2020).
Com efeito, a reação ao comportamento patrimonialista 
de alguns que, infringindo a lei ou código de ética, tiram 
proveito da função pública e vêm crescendo passo a passo. 
E não poderia ser de outra forma. No passado havia mais 
consentimento, uma aceitação passiva das más práticas. 
Todavia, o que era visto como conquistas de uma classedeterminada, agora é encarado com expressa recriminação.
O combate à corrupção, portanto, depende de uma 
série de transformações culturais e institucionais. 
É preciso reforçar os instrumentos de controle 
da máquina administrativa, com incremento 
da transparência, da prestação de contas e do 
controle social. 
Destaca-se, no plano normativo, a institucionalização de 
mecanismos de controle da probidade na gestão pública, tais 
como a Lei 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa) e a 
Lei 12.846/2013 (Lei Anticorrupção).
Prevenção da Corrupção, Integridade e Transparência Pública158 • Módulo 2
 
Etimologicamente, o vocábulo “probidade”, do latim probitate, 
significa aquilo que é bom, relacionando-se diretamente à 
honradez, à honestidade e à integridade. A improbidade, ao 
contrário, deriva do latim improbitate, que significa imoralidade, 
desonestidade (FERREIRA, 1999).
Na lição de Rocha (2000), a probidade administrativa “[...] 
conta com um fundamento não apenas moral genérico, mas 
com a base de moral jurídica, vale dizer, planta-se ela nos 
princípios gerais de direito.” 
O respeito à moral é uma característica básica que deve 
ser observada por todos aqueles que se relacionam com o 
Estado, especialmente os agentes públicos que possuem 
o dever jurídico de atuar com probidade. Trata-se de uma 
decorrência lógica da própria exigência de boa-fé no âmbito da 
administração pública, uma vez que, no ensinamento clássico 
de Lima (1954), “o Estado não é uma entidade amoral, nem 
utiliza para seu governo uma moral distinta da dos indivíduos.” 
Existe uma íntima ligação entre a moral e o “bom administrador”, 
que é aquele que conhece as fronteiras do lícito e do ilícito, do 
justo e do injusto. A respeito do tema, Moreira Neto (2019) 
lembra que “enquanto a moral comum é orientada por uma 
distinção puramente ética, entre o bem e o mal, distintamente, a 
moral administrativa é orientada por uma diferença prática entre 
a boa e a má administração”. (MOREIRA NETO, 2019). 
Diverge a doutrina a respeito da definição da 
(im)probidade administrativa. Alguns autores 
sustentam que a probidade é um subprincípio da 
moralidade administrativa. Outros defendem que 
a moralidade é princípio constitucional e que a 
improbidade resulta da violação deste princípio.
Saiba mais

Prevenção da Corrupção, Integridade e Transparência Pública159 • Módulo 2
Segundo Neves e Oliveira (2019), no Direito positivo, 
a improbidade administrativa não se confunde com a 
imoralidade administrativa. O conceito normativo de 
improbidade administrativa é mais amplo que aquele 
mencionado no léxico. A imoralidade acarreta improbidade, 
mas a recíproca não é verdadeira.
Vale entendermos que nem todo ato de improbidade 
significa violação ao princípio da moralidade. Além 
dos atos que acarretam enriquecimento ilícito, 
lesão ao erário e aqueles decorrentes de concessão 
ou aplicação indevida de benefício financeiro 
ou tributário, a improbidade administrativa, no 
Direito pátrio, engloba toda e qualquer violação 
aos princípios que regem a administração pública, 
conforme dispõe o artigo 11 da Lei 8.429/1992. 
Trata-se da consagração do denominado princípio da 
juridicidade, que impõe ao administrador o respeito não 
apenas à lei, mas também a todo o ordenamento jurídico. 
Com o pós-positivismo, a partir do denominado 
“neoconstitucionalismo”, implementado após a Segunda 
Guerra, supera-se a visão legalista (positivista) do Direito para 
aproximá-lo da moral, valorizando-se a normatividade dos 
princípios jurídicos. 
Uma das características principais do pós-positivismo é o 
reconhecimento da normatividade primária dos princípios 
constitucionais. Ao lado das regras, os princípios são 
considerados normas jurídicas e podem ser invocados para 
controlar a juridicidade da atuação do Estado.
O positivismo reconhecia apenas o caráter de fonte normativa 
subsidiária aos princípios, uma vez que a sua aplicação 
somente ocorreria nos casos de lacuna da lei, conforme se 
Prevenção da Corrupção, Integridade e Transparência Pública160 • Módulo 2
“
“
verifica, ainda hoje, da leitura do artigo 4º da Lei de Introdução 
às normas do Direito Brasileiro (Decreto-Lei 4.657/1942): 
Quando a lei for omissa, o juiz decidirá o caso de acordo 
com a analogia, os costumes e os princípios gerais de 
direito. (BRASIL, 1942).
Atualmente, os princípios são considerados normas 
jurídicas primárias e devem ser levados em consideração 
mesmo nas hipóteses em que existam regras jurídicas sobre 
determinado assunto. 
No cenário pós-positivista, o princípio da legalidade 
administrativa convive, no mesmo plano hierárquico, com 
outros princípios constitucionais fundamentais, expressos ou 
implícitos, entre os quais podemos citar:
PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS 
FUNDAMENTAIS
Moralidade
Impessoalidade
Publicidade
Eficiência 
Figura 11: Princípios 
constitucionais 
fundamentais. 
Fonte: labSEAD-
UFSC (2020).
Dessa forma, a Constituição ocupa, na atualidade, a 
centralidade do ordenamento jurídico, e suas normas (regras 
e princípios) devem ser utilizadas como parâmetros para o 
controle da juridicidade dos atos administrativos. 
Prevenção da Corrupção, Integridade e Transparência Pública161 • Módulo 2
““
A consagração do princípio da juridicidade não aceita a 
concepção da administração vinculada exclusivamente às 
regras prefixadas nas leis, mas ao próprio Direito, o que inclui 
as regras e os princípios previstos na Constituição. 
Nesse sentido, no âmbito federal, a Lei 9.784/1999 regula o 
processo administrativo no âmbito da Administração Pública 
Federal e, em seu artigo 2º, consagra a juridicidade aqui 
exposta. Conheça a redação do artigo a seguir. 
Art. 2° – A Administração Pública obedecerá, dentre 
outros, aos princípios da legalidade, finalidade, 
motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, 
ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse 
público e eficiência.
Parágrafo único. Nos processos administrativos serão 
observados, entre outros, os critérios de:
I – atuação conforme a lei e o Direito; [...].
Há, portanto, estreita relação entre a improbidade 
administrativa e o princípio da juridicidade, pois a violação 
a qualquer princípio jurídico tem o potencial de configurar 
a prática da improbidade, desde que presentes os 
requisitos previstos na Lei 8.429/1992 (Lei de Improbidade 
Administrativa), que serão destacados em momento oportuno. 
É importante destacar que a improbidade administrativa não se 
confunde com a mera irregularidade ou ilegalidade, destituída 
de gravidade e do elemento subjetivo do respectivo infrator. 
A improbidade é uma espécie de ilegalidade qualificada pela 
intenção (dolo ou, excepcionalmente, culpa grave) de violar a 
legislação e pela gravidade da lesão à ordem jurídica. 
A tipificação da improbidade depende da demonstração 
da má-fé ou da desonestidade, não se limitando à mera 
ilegalidade, bem como da grave lesão aos bens tutelados pela 
Lei de Improbidade Administrativa. 
Prevenção da Corrupção, Integridade e Transparência Pública162 • Módulo 2
““
Apesar da dificuldade de conceituar a improbidade 
administrativa, podemos compreender o termo como 
o ato ilícito praticado por agente público ou terceiro, 
geralmente de forma dolosa, contra as entidades 
públicas e privadas, gestoras de recursos públicos, 
capaz de acarretar enriquecimento ilícito, lesão ao 
erário, concessão ou aplicação indevida de benefícios 
financeiros ou tributários, bem como violação aos 
princípios que regem a administração pública.
Não podemos deixar de destacar a importância da 
jurisprudência nesse trabalho investigativo, bem como os 
entendimentos e julgados do Tribunal de Contas da União 
(TCU), o qual tem papel importante, principalmente, no que diz 
respeito à aplicação de normas gerais de licitação.
Além das normas e dos princípios básicos das 
Licitações públicas, Tribunal Contas União manifestou 
que suas decisões relativas à aplicação de normas 
geraisde licitação, sobre quais cabe privativamente 
à União legislar devem ser acatadas pelos 
administradores dos Poderes da União, dos Estados, 
Distrito Federal e dos Municípios. (BRASIL, 1994).
Por se tratar de um dos mecanismos previstos pela 
Constituição para que o Estado faça a melhor gerência 
possível dos recursos públicos, a atividade de licitação tem 
forte relação com a geração de resultados para a sociedade e 
elevada materialidade de recursos envolvidos.
A estimativa da Organização das Nações Unidas (ONU) 
divulgada em 2012 indicou que, considerando todas as esferas 
de governo, o desvio de recursos públicos no Brasil chega a 
R$ 200 bilhões por ano (4,8274% do Produto Interno Bruto/
PIB). Notícias recentes informam que os crimes contra a 
administração pública brasileira estão direcionando mais 
Prevenção da Corrupção, Integridade e Transparência Pública163 • Módulo 2
recursos sujos para a lavagem de dinheiro do que o tráfico de 
drogas. O processo de licitação e contratação (L&C) se mostra 
particularmente vulnerável à fraude e corrupção, porque esse 
é o ponto do ciclo de investimentos da administração pública 
em que o dinheiro muda de mãos.
Três anos depois da estimativa da ONU, um levantamento do 
TCU presente no Acórdão 2.622/2015 indicou que o tema L&C 
envolve cerca de 10 a 15% do PIB nacional. Hoje, esses valores 
seriam aproximadamente R$ 800 bilhões/ano.
Considerando a estimativa da ONU em relação ao PIB, hoje os 
desvios podem ser da ordem de 350 bilhões por ano, o que 
significa dizer que são desviados mais do que 43% do que é 
comprado ou contratado. São índices altíssimos de corrupção.
ONU ESTIMATIVA SOBRE LICITAÇÃO E CONTRATAÇÃO NO BRASIL
57%
43%
Figura 12: Dados de desvios em processos de L&C no Brasil, segundo 
estimativa da ONU. Fonte: labSEAD-UFSC (2020).
Estimativa da 
ONU de 
gastos reais 
com as 
compras e 
contratações 
no Brasil. Parcela 
recursos 
desviados das 
compras com 
fraudes em licitação e 
contratação.
Segundo o Ministério Público Federal, a força-tarefa da Lava 
Jato (maior operação conjunta entre Ministério Público 
Federal, Polícia Federal, Receita Federal e Justiça Federal) 
estima até agora um montante superior a R$3 trilhões 
desviados dos cofres públicos. 
Prevenção da Corrupção, Integridade e Transparência Pública164 • Módulo 2
No Brasil, as perdas que a fraude em L&C acarretam aos cofres 
públicos aparentam ser cada vez mais graves. Para se ter 
uma noção atualizada sobre o assunto, no esquema batizado 
como “Petrolão”, decorrente de uma investigação policial 
denominada “Lava Jato” (março de 2014), o Ministério Público 
Federal informou que somente os crimes já denunciados 
envolvem o desvio de mais de R$ 2 bilhões em contratações 
irregulares da empresa estatal. 
Elementos reunidos pela Polícia Federal projetam que o 
prejuízo gerado pelo esquema pode chegar a 20% do valor 
dos contratos e que o rombo no caixa da estatal petrolífera 
provavelmente ultrapassará R$ 19 bilhões.
Diante do que foi exposto até aqui, vamos agora entender o 
conceito de fraude.
Definição de fraude
A palavra “fraude” tem origem no latim fraus, fraudis (engano, 
má-fé, logro). O termo fraude, “latu sensu”, significa qualquer 
ato ardiloso, enganoso, de má-fé, com o intuito de lesar 
ou ludibriar outrem, ou de não cumprir determinado dever, 
segundo o Dicionário Houaiss (2001). O Minidicionário Gama 
Kury (2001) da Língua Portuguesa apresenta o conceito, em 
geral, relacionado com atos ardilosos, como engano, burla, 
logro, má-fé, contrabando, adulteração, falsificação. 
Pela norma ISA 240, da International Auditing and Assurance 
Standards Board (IAASB, 2009), fraude é um “ato intencional 
praticado por um ou mais indivíduos entre gestores, 
responsáveis pela governança, empregados ou terceiros, 
envolvendo o uso de falsidade para obter uma vantagem 
injusta ou ilegal.” 
Em sentido similar, o Instituto dos Auditores Internos (Institute 
of Internal Auditors – IIA) conceitua fraude como “quaisquer 
atos ilegais caracterizados por desonestidade, dissimulação 
ou quebra de confiança.” (IIA, 2012). 
Prevenção da Corrupção, Integridade e Transparência Pública165 • Módulo 2
“
“ ““
Para o Conselho Federal de Contabilidade:
Fraude é o ato intencional de um ou mais indivíduos 
da administração, dos responsáveis pela governança, 
empregados ou terceiros, que envolva dolo para 
obtenção de vantagem injusta ou ilegal. (CONSELHO 
FEDERAL DE CONTABILIDADE, 2009).
Já o artigo 90 da Lei 8.666/1993 tipifica como crime o ato de:
Art. 90 – Frustrar ou fraudar, mediante ajuste, 
combinação ou qualquer outro expediente, o caráter 
competitivo do procedimento licitatório, com o intuito de 
obter, para si ou para outrem, vantagem decorrente da 
adjudicação do objeto da licitação:
Pena – detenção, de 2 (dois) a 4 (quatro) anos, e multa.
Segundo definição do Institute of Internal Auditors (IIA), 
fraude é qualquer ato ou omissão intencional concebido para 
enganar terceiros, resultando em a vítima sofrer uma perda 
e/ou o autor alcançar um ganho. Corrupção é o mau uso de 
poder (político ou financeiro) confiado a determinado agente 
(público ou privado) para fins ilegítimos. 
Várias ações referidas como fraude também podem ser 
definidas ou são conhecidas como corrupção.
As Normas de Auditoria Governamental (NAG) aplicáveis ao 
Controle Externo Brasileiro (INSTITUTO RUI BARBOSA, 2011), 
por sua vez, definem fraude como “ato voluntário intencional 
de omissão ou manipulação de transações, adulteração de 
documentos, informações, registros e demonstrações. Existe 
dolo, pois há intenção de causar algum tipo de dano”.
Prevenção da Corrupção, Integridade e Transparência Pública166 • Módulo 2
 
 
As Normas de Auditoria Governamental (INSTITUTO RUI 
BARBOSA, 2011) são facilmente encontradas nos sites dos 
Tribunais de Contas dos Estados e da União, bem como no site 
da Controladoria Geral da União. 
 
Você pode acessá-las clicando no link: https://irbcontas.org.
br/wp-content/uploads/2020/04/Normas_de_Auditoria_
Governamental_-_NAG.IRB_.pdf
Há, na literatura especializada, outros conceitos de fraude. 
Vejamos na imagem a seguir.
Saiba mais

Donald Fulwider (1999), por 
exemplo, entende que é um 
tipo de ato ilegal no qual o 
agente obtém algo de valor 
mediante uma declaração 
falsa intencional.
Inaldo Soares (2005) 
conceitua fraude como 
“logro, engano, dolo, abuso 
de confiança, contrabando, 
manobra enganosa para 
enganar alguém; obtenção de 
vantagens de forma ilícita.” 
Figura 13: 
Conceito de fraude 
na literatura 
especializada. 
Fonte: labSEAD-
UFSC (2020).
Assim sendo, podemos entender que o elemento comum nessas 
definições é a vontade, a intenção. Confira na figura a seguir. 
 
https://irbcontas.org.br/wp-content/uploads/2020/04/Normas_de_Auditoria_Governamental_-_NAG.IRB_.pdf
https://irbcontas.org.br/wp-content/uploads/2020/04/Normas_de_Auditoria_Governamental_-_NAG.IRB_.pdf
https://irbcontas.org.br/wp-content/uploads/2020/04/Normas_de_Auditoria_Governamental_-_NAG.IRB_.pdf
Prevenção da Corrupção, Integridade e Transparência Pública167 • Módulo 2
A fraude é 
caracterizada 
pela vontade 
consciente do 
agente em provocar 
o dano.
Resulta do planejamento, da 
organização e da execução 
de ato ilícito, reprovado pelas 
leis, pela moral e pela ética.
Frequentemente, 
é praticada por 
meio da mentira e 
da dissimulação.
Está sempre 
acompanhada do 
objetivo de obter 
vantagem ilegítima 
ou ilegal. 
Figura 14: 
Elementos comuns 
no conceito de 
fraude. Fonte: 
labSEAD-UFSC 
(2020).
Já em licitações, a fraude está relacionada essencialmente 
ao caráter competitivo. Qualquer atitude que tenha a intenção 
de prejudicar a competitividade é uma fraude ao processo 
licitatório. E isso é crime!
A fraude em licitações é tão comum no contexto da 
administração pública que é uma das principais constatações 
da Controladoria Geral da União (CGU) em suas auditorias.
Um levantamento de 2015, no qual foram analisados 349 
relatóriosde fiscalização da CGU, investigou a interação entre 
o setor público e o privado nos processos licitatórios ilícitos, 
sobretudo em pequenos municípios. Foram destacados 40 
achados de auditoria mais comuns, veja alguns deles na 
imagem a seguir.
Prevenção da Corrupção, Integridade e Transparência Pública168 • Módulo 2
Achados de 
auditorias 
CGU mais 
comuns
• Indícios de falsificação.
• Simulação de licitação.
• Licitações direcionadas.
• Favorecimento.
• Fala de assinatura no contrato.
• Inconsistência nos autos.
• Ausência de planilha descritiva.
• Documentos e propostas não rubricados.
• Ausência de orçamento estimado em planilhas de 
quantitativos e preços unitários.
• A comissão de licitação sempre declara todas as 
licitantes habilitadas.
• Excesso de detalhamento dos elementos 
constitutivos de produtos.
• Todos os eventos da licitação acontecem no 
mesmo dia.
• Descumprimento de prazos.
• Ausência de comprovante de publicação do edital.
• Certidões com prazo de validade vencido.
• Empresa inexistente.
Figura 15: Os 
achados de 
auditoria mais 
comuns de fraudes 
em processos 
licitatórios ilícitos. 
Fonte: labSEAD-
UFSC (2020).
Até aqui, podemos entender contextos dos atos de corrupção no 
país, bem como conhecer importantes conceitos que contribuem 
para o entendimento dos fatores que influenciam nas práticas 
de corrupção e, consequentemente, contribuem para o processo 
investigativo. Agora, sigamos para mais conhecimento.
Prevenção da Corrupção, Integridade e Transparência Pública169 • Módulo 2
Aula 3 – Panorama sobre Fraudes em 
Licitações no Brasil
CONTEXTUALIZANDO...
Assim como vimos, na aula anterior, a preocupante existência 
de fraudes em licitações no país, a Association of Certified 
Fraud Examiners afirma, em seu relatório de 2014, que 
esquemas de corrupção são um risco particularmente elevado 
na área de compras (74% dos casos). Ou seja, as fraudes 
existentes em processos de licitação e contratação fazem 
partem de um perigoso esquema de corrupção no Brasil e é 
por este conhecimento que navegaremos a partir de agora.
FRAUDES/CORRUPÇÃO NO PAÍS
De acordo com a Association of Certified Fraud Examiners 
(ACFE), os três principais tipos de fraude ocupacional são: 
corrupção, apropriação indevida de ativos e declarações 
fraudulentas. Nos dias atuais, o tema recorrente é a questão 
que trata do combate à fraude e corrupção. 
Em âmbito internacional, o assunto é uma constante. 
Por exemplo, na pauta da Organização das Nações Unidas 
(ONU), basta identificarmos as recentes Resoluções A/
RES/69/199, adotada pela Assembleia Geral em dezembro 
de 2014, e A/HRC/29/L.19, aprovada pelo Conselho de 
Direitos Humanos, em junho de 2015. A primeira trata 
da necessidade de continuar a promover a ratificação, a 
adesão e a aplicação da Convenção das Nações Unidas 
contra a corrupção, e a segunda, do impacto negativo da 
corrupção no gozo dos direitos humanos.
Prevenção da Corrupção, Integridade e Transparência Pública170 • Módulo 2
No Brasil, são frequentes as notícias de fraude 
a licitações, crimes de corrupção, lavagem de 
dinheiro e organização criminosa e tantos outros, 
sendo comum a sensação de que o país é altamente 
vulnerável à corrupção. 
Diga-se de passagem, o Índice de Percepção de Corrupção 
(IPC) de 2014 da Transparência Internacional colocou o Brasil 
em 69º lugar num ranking de 175 países. Em 2019, o país 
manteve-se no pior patamar da série histórica do Índice de 
Percepção da Corrupção, com apenas 35 pontos na posição 
106º lugar no ranking de 180 países.
Os 35 pontos da nota brasileira equivalem ao valor mais 
baixo desde 2012, ano em que o índice sofreu por alteração 
metodológica e passou a permitir a leitura em série histórica. 
 
A escala do IPC vai de 0 a 100, na qual 0 significa que o país é 
percebido como altamente corrupto e 100 significa que o país é 
percebido como muito íntegro. 
 
Com esse resultado, o Brasil caiu mais uma posição no ranking 
de 180 países e territórios para o 106º lugar. Este 5º recuo seguido 
na comparação anual fez com que o país também atingisse sua 
pior colocação na série histórica do índice. Em 2018, o país já 
havia perdido dois pontos e caído nove posições.
Os casos de corrupção ocorridos nos últimos tempos 
chamaram a atenção para as formas de combate que podem 
ser empregadas pelos órgãos de controle do país. Mesmo sob 
o viés mais otimista possível e sem embargo dos possíveis 
fatores (políticos ou técnicos) que levaram ao incremento das 
investigações, não há um panorama animador que permita 
afirmar que os casos de corrupção estejam sob controle.
Saiba mais

Prevenção da Corrupção, Integridade e Transparência Pública171 • Módulo 2
De início, destacamos a aprovação da Lei 12.846/2013, 
conhecida como Lei Anticorrupção, que dispõe sobre a 
responsabilização administrativa e civil de pessoas jurídicas 
pela prática de atos contra a administração pública, nacional 
ou estrangeira. Dentre outras importantes inovações, 
como a atenuação de penas para companhias que tenham 
implementado áreas de compliance, a lei promoveu o 
fortalecimento dos órgãos de auditoria interna, conforme já 
vimos no decorrer deste curso.
No âmbito do Poder Executivo Federal, a Controladoria-Geral 
da União (CGU) ganhou competência para instaurar processos 
administrativos de responsabilização de pessoas jurídicas e 
para celebrar os acordos de leniência com as pessoas jurídicas 
responsáveis pela prática dos atos previstos nesta lei que 
colaborem efetivamente com as investigações.
Condições para ocorrer a fraude
Um dos mais conhecidos e respeitados conceitos da área é 
o apresentado por Cressey (1953), denominado “triângulo da 
fraude” (WELLS, 2002, p. 108), segundo o qual são necessários 
três fatores para a ocorrência de uma fraude: racionalização, 
pressão e oportunidade. Observe a imagem a seguir.
 
O termo 
compliance 
significa “estar 
em conformidade 
com”, obedecer, 
satisfazer o que 
foi imposto, 
comprometer-se 
com a integridade. 
Nas organizações, 
é um sistema de 
controle interno 
que permite 
esclarecer e 
proporcionar maior 
segurança àqueles 
que utilizam a 
contabilidade 
e suas 
demonstrações 
financeiras para 
análise econômico-
financeira. É a 
responsabilidade 
de estar em 
conformidade com 
atos, normas e leis, 
para seu efetivo 
cumprimento. 
Triângulo da 
FRAUDE
PRESSÃO
RACIONALIZAÇÃOOPORTUNIDADE
Figura 16: Triângulo 
da fraude, conforme 
Cressey (1953). 
Fonte: labSEAD-
UFSC (2020).
Prevenção da Corrupção, Integridade e Transparência Pública172 • Módulo 2
No primeiro vértice, o autor aborda a necessidade ou a pressão 
(incentivo ou motivação) à qual o indivíduo esteja submetido 
e considera o contexto em que o potencial fraudador esteja 
inserido. A pressão que motiva a fraude, em primeiro lugar, 
pode ter origem pessoal ou profissional. Veja o que isso inclui:
Um bônus 
significativo ou 
outra recompensa 
baseada em 
desempenho.
A pressão para 
atingir metas 
superestimadas.
O desejo 
de melhorar ou 
de manter o 
seu padrão de 
vida.
Uma dívida 
pessoal 
excessiva.
PRESSÃO
Figura 17: Vértice 
da pressão do 
triângulo da fraude, 
conforme Cressey 
(1953). Fonte: 
labSEAD-UFSC 
(2020).
O segundo vértice trata do discernimento do indivíduo sobre 
o certo e o errado e a percepção moral ao se deparar com 
dilemas éticos que pautam suas atitudes (racionalização). 
O fraudador precisa racionalizar os seus atos, ou seja, ele 
necessita justificar, para si e para os outros, que determinada 
ação não é errada ou, caso seja, amenizar a situação, 
flexibilizando a ética. Observe os exemplos na figura a seguir. 
 
Prevenção da Corrupção, Integridade e Transparência Pública173 • Módulo 2
“É apenas temporário.”
“Estou apenas 
seguindo ordens.”
“Eu mereço.”
“Sempre foi feito 
dessa forma.”
“Eu desconhecia as 
regras da empresa.”
Exemplos 
vértice da 
oportunidade
Figura 18: Exemplos 
do vértice da 
oportunidade do 
triângulo da fraude, 
conforme Cressey 
(1953).Fonte: 
labSEAD-UFSC 
(2020).
O último vértice é a percepção da oportunidade para fraudar. 
É a ideia que o potencial fraudador faz do quão vulnerável o 
objeto está, bem como a visualização que tem dos meios e 
da capacidade para a execução da fraude. Refere-se ao grau 
de fraqueza na gestão de riscos do ambiente, processo ou 
sistema. Está relacionado aos seguintes fatores:
À ausência ou 
ineficiência de 
controles internos.
Ausência de 
fiscalização/
regulamentação/
punição.
Ausência de 
segregação de 
funções e/ou funções 
incompatíveis com as 
responsabilidades 
dos cargos.
Influência da 
administração 
(exemplo: direcionar 
empregados a 
efetuar operações 
indevidas).
Vértice da 
racionalização
Figura 19: Vértice 
da racionalização 
do triângulo da 
fraude, conforme 
Cressey (1953). 
Fonte: labSEAD-
UFSC (2020).
Prevenção da Corrupção, Integridade e Transparência Pública174 • Módulo 2
Assim sendo, podemos entender que a pressão pela qual o 
transgressor está passando é causa-raiz da fraude (por que 
fazer?), que leva o indivíduo a racionalizar suas ações (por 
que não?) e buscar ou aproveitar uma oportunidade para 
fraudar (como?).
PRESSÃO RACIONALIZAR OPORTUNIDADE
Ações Agir 
POR QUE NÃO? COMO?
Por que fazer?
Figura 20: Análise 
do triângulo da 
fraude, conforme 
Cressey (1953). 
Fonte: labSEAD-
UFSC (2020).
Reforçando esse raciocínio, números da PricewaterhouseCoopers 
sobre “Pesquisa Global sobre Crimes Econômicos 2014”, 
apontam que a oportunidade é o principal fator que contribuiu 
para a prática criminosa (74% das respostas). Pressão e 
racionalização aparecem ambos com 13%. Em âmbito global, os 
números são parecidos.
Figura 21: Fatores 
que contribuiram 
para o crime 
econômico. Fonte: 
PWC (2014).
Esses resultados mostram que o meio mais eficaz de combater 
as fraudes é, sem dúvida, a prevenção, redução de riscos em 
processos e métodos por meio de controle interno e penalização, 
tanto aqui no Brasil quanto em qualquer lugar do mundo.
Prevenção da Corrupção, Integridade e Transparência Pública175 • Módulo 2
“
“ “
“
A Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e 
Lavagem de Dinheiro (ENCCLA) destaca-se como a 
ação mais significativa de integração de esforços de 
órgãos de controle, com especial preocupação para 
a necessidade de maior rigor nas L&C feitas pela 
administração pública.
Em 2013, por exemplo, a ação 8 da ENCCLA:
Propôs a criação, nos órgãos de controle, de cadastro 
contendo informações relevantes acerca dos 
procedimentos licitatórios, especialmente de dados 
dos participantes, visando à detecção e à prevenção de 
fraudes. (ENCCLA, 2013). 
Já em 2014, a ação nº 10, coordenada pelo TCU:
Implementou consulta integrada aos cadastros com 
informações referentes a condenações ou sanções que 
impliquem restrição a participar de licitação ou contratar 
com a Administração Pública ou para ocupar cargo ou 
função pública. (ENCCLA, 2014).
Um interessante estudo realizado para a União Europeia, intitulado 
Identifying and Reducing Corruption in Public Procurement in the 
EU, de 2013, constatou que as L&C “limpas” geram uma perda 
econômica de 5% do custo estimado, devido a problemas naturais 
de eficácia e eficiência que causam um desempenho abaixo do 
esperado, ao passo que nas “cinzas” essa perda é de 18%, devido a 
decisões que podem ser atribuídas à corrupção. Assim, concluiu-se 
que o custo da corrupção equivale a 2/3 da perda econômica em 
L&C “cinzas”, ou seja, 13% dos orçamentos envolvidos.
De um modo geral, uma auditoria de fraudes em L&C pode 
ser realizada em cinco passos principais, apresentados na 
imagem a seguir:
Prevenção da Corrupção, Integridade e Transparência Pública176 • Módulo 2
Mapeamento dos principais processos e controles.
Avaliação do risco de fraude.
Implementação de indicadores de risco 
(Key Risk Indicator – KRI).
Acompanhamento e avaliação dos indicadores 
(medição de risco).
Estabelecimento de determinações ou recomendações 
para melhorar os controles e mitigar os riscos.
Figura 22: Passos 
para uma auditoria 
de fraudes em L&C. 
Fonte: labSEAD-
UFSC (2020).
Os dois principais eixos dessa estrutura são a avaliação do 
risco de fraude e os indicadores de risco.
A primeira atividade, avaliação do risco de fraude, é fartamente 
descrita na literatura. Em especial, a ACFE, o IIA e o American 
Institute of Certified Public Accountants (AICPA) patrocinaram o 
guia prático Managing the Business Risk of Fraud, de 2008, que 
contém as bases do Fraud Risk Assessment (FRA). Tal avaliação 
inclui as seguintes etapas apresentadas na imagem. 
Identificação de 
fatores relevantes 
do risco de 
fraude.
Mapeamento 
dos controles 
existentes.
Identificação 
e priorização 
dos esquemas 
de fraude em 
potencial.
Identificação de 
lacunas.
Figura 23: 
Fonte: labSEAD-
UFSC (2020). Além destes citados na imagem anterior, também destacamos 
o teste operacional dos controles. Aqui, o obstáculo a ser 
superado pelo órgão consiste em adaptar e especializar o 
instrumento para tratar o processo de L&C sob a ótica do 
controle externo.
Prevenção da Corrupção, Integridade e Transparência Pública177 • Módulo 2
Agora que conhecemos as condições que ocorrem as 
fraudes, vamos seguir para o conhecimento da importância 
do combate à corrupção.
A IMPORTÂNCIA DO COMBATE À 
CORRUPÇÃO
Um importante instrumento de combate à corrupção que 
podemos destacar foi a operação Lava Jato. 
A força-tarefa da operação Lava Jato do Ministério 
Público Federal (MPF) chegou a seis anos em 17 
de março de 2020 com números globais recordes, 
que refletem a magnitude da maior investigação de 
corrupção e lavagem de dinheiro já realizada no Brasil.
Nesse período, houve 71 fases, 1.345 buscas e apreensões, 
130 prisões preventivas, 163 prisões temporárias, 118 
denúncias, 500 pessoas acusadas, 52 sentenças e 253 
condenações (165 nomes únicos) a 2.286 anos e 7 meses de 
pena. Além disso, foram propostas 38 ações civis públicas, 
sendo o recorde delas em 2019 (12), incluindo ações de 
improbidade administrativa contra 3 partidos (PSB, MDB e PP).
Mais de R$ 4 bilhões já foram devolvidos por meio de 185 
acordos de colaboração e 14 acordos de leniência, nos quais 
se ajustou a devolução de cerca de R$ 14,3 bilhões. Mais de R$ 
2,1 bilhões em multas arrecadados, segundo informações do 
Ministério Público Federal (MPF).
Do valor recuperado, R$ 3.023.990.764,92 foram destinados à 
Petrobras, R$ 416.523.412,77 aos cofres da União e R$ 59 
milhões para a 11ª Vara da Seção Judiciária de Goiás – 
decorrente da operação que envolveu uma empresa de 
engenharia, construções e ferrovias, a Valec. Também já 
reverteram em favor da sociedade R$ 570 milhões, utilizados 
para subsidiar a redução dos pedágios no estado do Paraná.
Prevenção da Corrupção, Integridade e Transparência Pública178 • Módulo 2
““
““
O trabalho da força-tarefa se desdobrou também em ações 
fiscais que tiveram resultados significativos. Veja o que 
declarou o chefe do Escritório de Pesquisa e Investigação da 
9ª Região Fiscal da Receita Federal, Edson Shinya Suzuki:
No que diz respeito à participação da Receita Federal 
na operação, podem-se destacar análises fiscais e 
relatórios que subsidiaram as investigações. Além 
disso, o setor de fiscalização, até o momento, efetuou 
lançamentos tributários da ordem de R$ 22,465 bilhões, 
tendo fiscalizado cerca de 3.400 contribuintes entre 
pessoas físicas e jurídicas. (SUZUKI 2020).
Diante dos avanços investigativos das polícias judiciárias, 
órgãos de fiscalização e de controle, a Secretaria Nacional 
de Segurança Pública (SENASP) do Ministério da Justiça e 
Segurança Pública se interessou por disseminar conhecimentos 
entre todas as polícias e buscou estudar com vistas à 
elaboração de um manual de detecção de fraudes e incorreções 
em processos de concorrências públicas para estabelecer 
conteúdo pedagógico para cursos virtuais e presenciais. 
A ideia é produzir, consolidar e difundir conhecimento útil no 
enfrentamentodessa modalidade criminosa.
O Brasil já viu diferentes facetas de um crime difícil de ser 
detectado e muito mais difícil ainda de ser combatido: 
o crime institucionalizado. 
Enquanto o crime organizado, por mais sofisticado e 
poderoso que seja, é sempre levado a cabo nas sombras, 
na marginalidade, o crime institucionalizado, por outro 
lado, é estabelecido no núcleo do poder, nas estruturas 
oficiais dos governos e protagonizado por quem detém 
autoridade formal. (PONTES; ANSELMO, 2019).
Com trabalhos cautelosos, minuciosos e aprofundados, 
é possível chegar à punibilidade até de empresas 
economicamente poderosas ou personalidades políticas 
Prevenção da Corrupção, Integridade e Transparência Pública179 • Módulo 2
do topo do poder, como já vimos no Brasil, importantes 
empresários, governadores e presidentes sendo julgados. A lei 
deve estar acima de todos os interesses individuais ou de grupos 
para se evitar a deterioração da democracia.
Assim sendo, chegamos ao final de mais um curso. 
Podemos navegar por diferentes conceitos e conhecimentos 
introdutórios relacionados à detecção de fraudes em licitações 
e contratos públicos. Que você possa usufruir desses 
conhecimentos para aprimorar ainda mais suas habilidades. 
Prevenção da Corrupção, Integridade e Transparência Pública180 • Módulo 2
Referências
ALMEIDA, W. A. C. de. O TCU e o combate à fraude e 
corrupção: perspectivas. Fórum, Belo Horizonte, [2020]. 
Disponível em: https://www.editoraforum.com.br/noticias/o-
tcu-e-o-combate-fraude-e-corrupcao-perspectivas/. Acesso em: 
18 jul. 2020.
BOBBIO, N. O positivismo jurídico: lições de filosofia do direito. 
São Paulo: Ícone, 1995.
BRASIL. Decreto n.º 8.420, de 18 de março de 2015. 
Regulamenta a Lei nº 12.846, de 1º de agosto de 2013, que 
dispõe sobre a responsabilização administrativa de pessoas 
jurídicas pela prática de atos contra a administração pública, 
nacional ou estrangeira e dá outras providências. Brasília, DF: 
Presidência da República, 2015. Disponível em: http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/decreto/d8420.
htm. Acesso em: 3 set. 2020.
BRASIL. Decreto-Lei n.º 4.657, de 4 de setembro de 1942. 
Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro. Brasília, DF: 
Presidência da República, 1942. Disponível em: http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del4657compilado.htm. 
Acesso em: 16 jul. 2020.
BRASIL. Lei n.º 7.347, de 24 de julho de 1985. Disciplina a 
ação civil pública de responsabilidade por danos causados 
ao meio-ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor 
artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico (VETADO) e 
dá outras providências. Brasília, DF: Presidência da República, 
1985. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/
l7347orig.htm. Acesso em: 16 jul. 2020.
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http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l7347orig.htm
Prevenção da Corrupção, Integridade e Transparência Pública181 • Módulo 2
BRASIL. Lei n.º 8.137, de 27 de dezembro de 1990. Define crimes 
contra a ordem tributária, econômica e contra as relações de 
consumo, e dá outras providências. Brasília, DF: Presidência 
da República, 1990. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/leis/l8137.htm. Acesso em: 3 set. 2020. 
BRASIL. Lei n.º 8.429, de 2 de junho de 1992. Dispõe sobre 
as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos 
de enriquecimento ilícito no exercício de mandato, cargo, 
emprego ou função na administração pública direta, indireta ou 
fundacional e dá outras providências. Brasília, DF: Presidência 
da República, 1992. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/leis/l8429.htm. Acesso em: 16 jul. 2020.
BRASIL. Lei n.º 8.666, de 21 de junho de 1993. Regulamenta 
o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, institui normas 
para licitações e contratos da Administração Pública e dá 
outras providências. Brasília, DF: Presidência da República, 
1993. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/
l8666cons.htm. Acesso em: 16 jul. 2020.
BRASIL. Lei n.º 8.884, de 11 de junho de 1994. Transforma 
o Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE) em 
Autarquia, dispõe sobre a prevenção e a repressão às infrações 
contra a ordem econômica e dá outras providências. Brasília, 
DF: Presidência da República, 1994. Disponível em: http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8884.htm. Acesso em: 3 set. 2020.
BRASIL. Lei n.º 9.784, de 29 de janeiro de 1999. Regula o 
processo administrativo no âmbito da Administração Pública 
Federal. Brasília, DF: Presidência da República, 1999. Disponível 
em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9784.htm. Acesso 
em: 16 jul. 2020.
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8137.htm
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http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8429.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8666cons.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8666cons.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8884.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8884.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9784.htm
Prevenção da Corrupção, Integridade e Transparência Pública182 • Módulo 2
BRASIL. Lei n.º 10.149, de 21 de dezembro de 2000. Altera 
e acrescenta dispositivos à Lei no 8.884, de 11 de junho de 
1994, que transforma o Conselho Administrativo de Defesa 
Econômica – CADE em autarquia, dispõe sobre a prevenção 
e repressão às infrações contra a ordem econômica, e dá 
outras providências. Brasília, DF: Presidência da República, 
2000. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/
l10149.htm. Acesso em: 3 set. 2020.
BRASIL. Lei n.º 10.406, de 10 de janeiro de 2002. Código 
Civil. Brasília, DF: Presidência da República, [2018]. Disponível 
em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2002/
L10406compilada.htm. Acesso em: 16 jul. 2020.
BRASIL. Lei n.º 12.529, de 30 de novembro de 2011. Estrutura 
o Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência; dispõe sobre a 
prevenção e repressão às infrações contra a ordem econômica; 
altera a Lei nº 8.137, de 27 de dezembro de 1990, o Decreto-Lei 
nº 3.689, de 3 de outubro de 1941 - Código de Processo Penal, 
e a Lei nº 7.347, de 24 de julho de 1985; revoga dispositivos 
da Lei nº 8.884, de 11 de junho de 1994, e a Lei nº 9.781, de 
19 de janeiro de 1999; e dá outras providências. Brasília, DF: 
Presidência da República, 2011. Disponível em: http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/lei/l12529.htm. 
Acesso em: 3 set. 2020. 
BRASIL. Lei n.º 12.846, de 1º de agosto de 2013. Dispõe 
sobre a responsabilização administrativa e civil de pessoas 
jurídicas pela prática de atos contra a administração pública, 
nacional ou estrangeira, e dá outras providências. Brasília, DF: 
Presidência da República, 2013. Disponível em: http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2013/lei/l12846.htm. 
Acesso em: 3 set. 2020.
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l10149.htm
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http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2002/L10406compilada.htm
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http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/lei/l12529.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/lei/l12529.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2013/lei/l12846.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2013/lei/l12846.htmPrevenção da Corrupção, Integridade e Transparência Pública183 • Módulo 2
BRASIL. Lei n.º 13.303, de 30 de junho de 2016. Dispõe sobre 
o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de 
economia mista e de suas subsidiárias, no âmbito da União, 
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Brasília, DF: 
Presidência da República, 2016. Disponível em: http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2016/lei/l13303.htm. 
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BRASIL. Ministério Público Federal. Lava Jato completa seis 
anos com 500 pessoas denunciadas e números recordes em 
2019. MPF, 2020. Disponível em: http://www.mpf.mp.br/pr/
sala-de-imprensa/noticias-pr/lava-jato-completa-seis-anos-
com-500-pessoas-denunciadas-e-numeros-recordes-em-2019. 
Acesso em: 21 jul. 2020.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Súmula TCU 222: 
As decisões do Tribunal de Contas da União, relativas à 
aplicação de normas gerais de licitação, sobre as quais cabe 
privativamente à União legislar, devem ser acatadas pelos 
administradores dos Poderes da União, dos Estados, do 
Distrito Federal e dos Municípios. Relator: Iran Saraiva. 13 de 
dez. 1994. Disponível em: https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/#/
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Prevenção da Corrupção, Integridade e Transparência Pública184 • Módulo 2
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Prevenção da Corrupção, Integridade e Transparência Pública185 • Módulo 2
LAVA Jato completa seis anos com 500 pessoas denunciadas 
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SOARES, I. F. Fraudes nas gestões públicas e privadas. Brasília: 
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https://hojecentrosul.com.br/lava-jato-completa-seis-anos-com-500-pessoas-denunciadas-e-numeros-recordes-em-2019
https://hojecentrosul.com.br/lava-jato-completa-seis-anos-com-500-pessoas-denunciadas-e-numeros-recordes-em-2019
https://hojecentrosul.com.br/lava-jato-completa-seis-anos-com-500-pessoas-denunciadas-e-numeros-recordes-em-2019
https://dspace.almg.gov.br/handle/11037/9923
https://dspace.almg.gov.br/handle/11037/9923
Prevenção da Corrupção, Integridade e Transparência Pública186 • Módulo 2
THE INSTITUTE OF INTERNAL AUDITORS. Normas 
internacionais para a prática profissional de auditoria 
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TRANSPARÊNCIA INTERNACIONAL BRASIL. Índice de 
percepção da corrupção 2019. [S.l.], 2020. Disponível em: https://
transparenciainternacional.org.br/ipc/. Acesso em: 21 jul. 2020.
UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA. Laboratório 
da Secretaria de Educação a Distância (labSEAD-UFSC). 
Florianópolis, 2020. Disponível em: http://lab.sead.ufsc.br/. 
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WEBER, M. Economia e sociedade. 4. ed. Brasília: UNB, 2004. v. 
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https://transparenciainternacional.org.br/ipc/
https://transparenciainternacional.org.br/ipc/
http://lab.sead.ufsc.br/
	Apresentação do Curso
	MÓDULO 1
	CONTRATOS PÚBLICOS: ASPECTOS CONCEITUAIS
	Apresentação
	Objetivos do módulo
	Estrutura do módulo
	Aula 1 – Conceito e Fases de um ProcessoLicitatório
	Contextualizando...
	Conceituando um processo licitatório
	Fases da licitação
	Aula 2 – Contratos da Administração
	Contextualizando... 
	Contratos da Administração e seus tipos
	Fontes normativas e competência legislativa
	Características dos contratos administrativos
	Formalização do contrato 
e garantias
	Cláusulas exorbitantes
	Releituras atuais das cláusulas exorbitantes
	Equilíbrio econômico-financeiro dos contratos
	Duração dos contratos
	Inexecução contratual
	Extinção dos contratos
	Sanções administrativas
	Aula 3 – Princípios da Licitação 
	Contextualizando…
	Princípios específicos
	Aula 4 – Objetos da Licitação 
	Contextualizando…
	Obras e serviços de engenharia 
	Serviços
	Compras
	Divisibilidade do objeto e licitação por item
	Alienações
	Sistema de Registro de Preços (SRP) 
	Aula 5 – Modalidades de Licitação Pública
	Contextualizando...
	Conceituando modalidades de 
uma licitação
	Concorrência
	Tomada de preços
	Convite
	Concurso
	Leilão
	Pregão
	Consulta
	Referências
	MÓDULO 2
	PREVENÇÃO DA CORRUPÇÃO, INTEGRIDADE E TRANSPARÊNCIA PÚBLICA
	Apresentação
	Objetivos do módulo
	Estrutura do módulo
	Aula 1 – Lei 12.846/2013: a Lei Anticorrupção
	Contextualizando...
	A lei anticorrupção: atos lesivos à administração pública nacional ou estrangeira
	Aula 2 – Fatores que contribuem para o Crime Econômico
	Contextualizando...
	Contexto histórico
	Aula 3 – Panorama sobre Fraudes em Licitações no Brasil
	Contextualizando...
	Fraudes/corrupção no país
	A importância do combate à corrupção
	Referências