Detecção de Fraudes em Licitações e Contratos Públicos - Aspectos Introdutórios

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SEGEN
DETECÇÃO DE FRAUDES EM
LICITAÇÕES E CONTRATOS PÚBLICOS
ASPECTOS INTRODUTÓRIOS
PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA
MINISTÉRIO DA JUSTIÇA E SEGURANÇA PÚBLICA
Secretaria Nacional de Segurança Pública
Diretoria de Ensino e Pesquisa
Coordenação Geral de Ensino
Núcleo Pedagógico
Coordenação de Ensino a Distância
Conteudista
Stela Cristina Verus Assumpção
Revisora Pedagógica
Revisora Pedagógica
UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA
SECRETARIA DE EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA
labSEAD
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Todo o conteúdo do Curso Detecção de Fraudes em Licitações 
e Contratos Públicos: Aspectos Introdutórios, da Secretaria de 
Gestão e Ensino em Segurança Pública (SEGEN), Ministério da 
Justiça e Segurança Pública do Governo Federal - 2020, está 
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Sumário
APRESENTAÇÃO DO CURSO ..............................................................................5
MÓDULO 1 – CONTRATOS PÚBLICOS: ASPECTOS CONCEITUAIS ...................6
Apresentação ................................................................................................................7
Objetivos do módulo ............................................................................................................................. 7
Estrutura do módulo ............................................................................................................................. 7
Aula 1 – Conceito e Fases de um Processo Licitatório ...........................................8
Contextualizando... ............................................................................................................................... 8
Conceituando um processo licitatório ................................................................................................ 8
Fases da licitação ............................................................................................................................... 10
Aula 2 – Contratos da Administração ....................................................................27
Contextualizando... ............................................................................................................................ 27
Contratos da Administração e seus tipos ......................................................................................... 27
Fontes normativas e competência legislativa .................................................................................. 29
Características dos contratos administrativos ................................................................................. 31
Formalização do contrato 
e garantias ........................................................................................................................................... 34
Cláusulas exorbitantes ....................................................................................................................... 38
Releituras atuais das cláusulas exorbitantes ................................................................................... 44
Equilíbrio econômico-financeiro dos contratos ................................................................................ 45
Duração dos contratos ....................................................................................................................... 51
Inexecução contratual ........................................................................................................................ 58
Extinção dos contratos ....................................................................................................................... 63
Sanções administrativas .................................................................................................................... 66
Aula 3 – Princípios da Licitação ..............................................................................69
Contextualizando… .............................................................................................................................. 69
Princípios específicos ......................................................................................................................... 69
Aula 4 – Objetos da Licitação .................................................................................76
Contextualizando… .............................................................................................................................. 76
Obras e serviços de engenharia ........................................................................................................ 76
Serviços ............................................................................................................................................... 83
Compras .............................................................................................................................................. 91
Divisibilidade do objeto e licitação por item ..................................................................................... 93
Alienações ........................................................................................................................................... 95
Sistema de Registro de Preços (SRP) .............................................................................................. 95
Aula 5 – Modalidades de Licitação Pública ......................................................... 109
Contextualizando... ........................................................................................................................... 109
Conceituando modalidades de 
uma licitação ..................................................................................................................................... 109
Concorrência ..................................................................................................................................... 110
Tomada de preços ............................................................................................................................ 113
Convite ............................................................................................................................................... 115
Concurso ........................................................................................................................................... 116
Leilão ................................................................................................................................................. 116
Pregão ................................................................................................................................................ 118
Consulta ............................................................................................................................................. 128
Referências ............................................................................................................... 130
MÓDULO 2 – PREVENÇÃO DA CORRUPÇÃO, INTEGRIDADE E 
TRANSPARÊNCIA PÚBLICA ............................................................................137
Apresentação ...........................................................................................................138
Objetivos do módulo ......................................................................................................................... 138
Estrutura do módulo ......................................................................................................................... 138
Aula 1 – Lei 12.846/2013: a Lei Anticorrupção .................................................... 139
Contextualizando... ........................................................................................................................... 139
A lei anticorrupção: atos lesivos à administração pública nacional ou estrangeira ....................139
Aula 2 – Fatores que contribuem para o Crime Econômico .............................. 154
Contextualizando... ........................................................................................................................... 154
Contexto histórico ............................................................................................................................. 154
Aula 3 – Panorama sobre Fraudes em Licitações no Brasil .............................. 169
Contextualizando... ........................................................................................................................... 169
Fraudes/corrupção no país .............................................................................................................. 169
A importância do combate à corrupção ..........................................................................................177
Referências ............................................................................................................... 180
Apresentação do Curso
Bem-vindo ao curso Detecção de Fraudes em Licitações e 
Contratos Públicos – Aspectos Introdutórios.
 
De acordo com um levantamento do Tribunal de Contas da União 
(TCU) presente no Acórdão n° 2.622/2015, as licitações e contratos 
envolvem cerca de 10 a 15% do PIB nacional, movimentando 
valores de aproximadamente R$ 800 bilhões/ano. A alta frequência 
de execução de processos licitatórios, o alto valor econômico 
envolvido e a baixa capacitação técnica de agentes responsáveis e 
cidadãos para uma fiscalização ativa e efetiva promovem um risco 
elevado de esquemas de corrupção nesses processos.
 
Assim, é necessário que as equipes de investigação e detecção 
de fraudes em processos licitatórios e contratos públicos 
estejam alinhadas no conhecimento sobre as etapas do 
processo e as diferentes modalidades de fraudes praticadas por 
muitos. Nesse sentido, a fim de aumentar o grau de clareza e 
precisão sobre aspectos básicos de um processo licitatório de 
modo a instrumentalizar os investigadores a planejar, executar e 
fiscalizar licitações em conformidade com a legislação vigente 
e em respeito à probidade administrativa, este curso tem como 
finalidade promover, aos profissionais de segurança pública, 
um estudo teórico e técnico sobre o processo de investigação 
e detecção de fraudes em contratos públicos e processos de 
licitação. Para isso, serão apresentados aspectos processuais 
e instrumentos de combate ao crime no âmbito nacional, além 
do seguimento da jurisdição, concretizando o estudo com o 
panorama sobre as fraudes em licitações no Brasil.
 
Assim, este espaço foi organizado para que você possa conhecer 
a metodologia e o funcionamento das mídias do curso.
 
Desejamos-lhe um excelente estudo!
 
Equipe do curso.
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais6 • Módulo 1
CONTRATOS PÚBLICOS: 
ASPECTOS CONCEITUAIS
MÓDULO 1
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais7 • Módulo 1
Apresentação
Neste módulo, apresentaremos conceitos básicos acerca 
de processos licitatórios, a fim de desenvolver e aprimorar 
suas competências para lidar com contratos públicos. 
Desse modo, você poderá contribuir com maior qualificação 
para o saudável e necessário exercício do controle da gestão 
pública, especialmente quanto aos aspectos relacionados 
com a probidade, a moralidade, a eficiência e a transparência 
das licitações. Para tanto, fornecemos informações acerca do 
que é um processo licitatório, quais são suas fases e etapas 
constituintes, seu modelo de contrato de Administração, seus 
princípios e objetos e suas modalidades. 
OBJETIVOS DO MÓDULO
Caracterizar uma licitação, suas fases e etapas constituintes, 
identificar as características, tipos e aspectos legais de um 
contrato da Administração, assim como especificar as fontes 
normativas e competências legislativas para elaboração, 
acordo, execução, fiscalização e encerramento destes, 
examinar os princípios específicos e os diferentes tipos 
de objetos de uma licitação e suas respectivas exigências 
legislativas, além de distinguir as modalidades de licitação, 
conforme suas características e critérios específicos para a 
seleção e execução apropriada de cada uma delas.
ESTRUTURA DO MÓDULO
• Aula 1 – Conceito e Fases de um Processo Licitatório.
• Aula 2 – Licitações e o Contrato de Administração.
• Aula 3 – Princípios da Licitação.
• Aula 4 – Objetos da Licitação.
• Aula 5 – Modalidades de Licitação Pública.
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais8 • Módulo 1
Aula 1 – Conceito e Fases de um 
Processo Licitatório
CONTEXTUALIZANDO...
De acordo com um levantamento do Tribunal de Contas da 
União (TCU) presente no Acórdão n° 2.622/2015, as licitações 
e os contratos envolvem cerca de 10% a 15% do Produto 
Interno Bruto (PIB) nacional, movimentando valores de 
aproximadamente R$ 800 bilhões/ano. A alta frequência de 
execução de processos licitatórios, o alto valor econômico 
envolvido e a baixa capacitação técnica de agentes 
responsáveis e cidadãos para uma fiscalização ativa e efetiva 
promovem um risco elevado de esquemas de corrupção 
nesses processos, especialmente na área de compras – 74% 
dos casos – de acordo com dados da Association of Certified 
Fraud Examiners (ACFE), em um relatório publicado em 2014.
Nesse sentido, a fim de aumentar o grau de clareza e precisão 
sobre aspectos básicos de um processo licitatório de modo 
a instrumentalizá-lo a planejar, executar e fiscalizar licitações 
em conformidade com a legislação vigente e em respeito à 
probidade administrativa, iremos identificar, nesta aula, quais 
são as características de um processo licitatório de acordo 
com a ciência jurídica. Examinaremos cada uma das fases da 
licitação e as etapas típicas que constituem cada uma delas 
em conformidade com as leis que dispõem sobre diferentes 
aspectos do planejamento e execução de licitações. 
CONCEITUANDO UM PROCESSO 
LICITATÓRIO
Para começar, você sabe o que é uma licitação?
A licitação é conceituada como um procedimento 
administrativo, obrigatório pelas entidades 
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais9 • Módulo 1
 
governamentais, em que, observada a igualdade 
entre os participantes, deve ser selecionada a 
melhor proposta entre as apresentadas, uma vez 
preenchidos os requisitos mínimos necessários ao 
bom cumprimento das obrigações (ALEXANDRINO; 
PAULO, 2014). Ressalta-se que o processo licitatório 
deve ser utilizado tanto para aquisição de produtos 
quanto para contratação de serviços. 
A obrigação de licitar está disposta no Art. 37, XXI, da 
Constituição da República Federativa do Brasil, que fixou 
o procedimento como compulsório para a contratação de 
obras, serviços, compras e alienações, ressalvados os casos 
especificados na legislação. O quadro a seguir sintetiza as 
normas gerais de licitação existentes e sua aplicabilidade:
Normas
Normas Gerais 
(Lei 8.666/1993; 
10520/2002 e 
12.462/2011).
Princípios da 
Administração 
Púb. + Lei 
Específica.
Princípios da 
Administração 
Púb. + 
Regulamento 
Próprio.
Princípios da 
Lei 8.666/1993 
+ Regulamento 
Específico.
A quem se 
destinam
Adm. Direta 
e Indireta em 
geral dos entes 
federados.
Estatais que 
exploram 
a atividade 
econômica dos 
entes.
Entidades 
Paraestatais 
– OS/OSCIP/
Sistema S.
Sistema de 
Repartições 
sediadas no 
exterior.Fundamentos
Parágrafo único, 
do Art. 1° da Lei 
8.666/1993.
Parágrafo 1º, III, 
Art. 173 da CF 
e Art. 1° da Lei 
13.303/2016.
Lei 9.790/1999 
e Decisão 
TCU 461/98 
e acórdãos do 
TCU: 534/2011 
– TCU Plenário, 
1.029/2011 – 
TCU Plenário.
Art. 123 da Lei 
8.666/1993.
Quadro 1: Normas 
gerais de licitação.
Fonte: labSEAD-
UFSC (2020).
É importante acrescentar que quem licita também deve 
orientar-se pelo objetivo de promover o desenvolvimento 
nacional sustentável.
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais10 • Módulo 1
Nesse contexto, vamos conhecer as fases do processo licitatório.
FASES DA LICITAÇÃO
Na Lei 8.666/1993 (Lei de Licitações), não é apresentada uma 
ordem didática das fases e etapas de um processo licitatório. 
Ademais, nem todas as modalidades de licitação apresentam 
todas as etapas tipicamente presentes na literatura jurídica, 
cada modalidade pode apresentar etapas a mais, a menos, ou 
singulares quando comparada a outra. 
As modalidades mais complexas, como a modalidade de 
concorrência, tipicamente apresentam fases bem definidas, porém 
existem alguns casos previstos na Lei 8.987/95 e na Lei 11.079/2004 
nos quais há inversão na ordem dessas fases. Nas modalidades 
concurso e leilão, a etapa de habilitação de interessados, isto é, 
etapa em que ocorre a verificação da documentação e requisitos 
pessoais dos licitantes, a fim de se averiguar a adequabilidade 
destes aos critérios do processo licitatório, é simplificada, já nas 
modalidades de convite e tomada de preços, não existe uma etapa 
definida para essa habilitação. 
Como consta no Art. 38 da Lei 8.666/1993, um processo 
licitatório tem seu início internamente, na chamada fase 
interna, em que há a abertura do processo licitatório dentro do 
órgão que irá realizá-lo, a definição do objeto e indicação de 
recursos para a despesa. Após, inicia-se a fase externa, com 
a publicização do processo licitatório. A seguir, falaremos em 
detalhes sobre cada uma das fases. 
Fase interna da licitação
A fase interna da licitação é constituída pelos atos iniciais 
e preparatórios praticados por cada órgão e entidade 
administrativa para efetivação da licitação. Essa fase não 
está presente de maneira detalhada na Lei 8.666/1993, 
mas sim, nas normas específicas de cada ente federado e, 
Saiba mais

Contratos Públicos: Aspectos Conceituais11 • Módulo 1
portanto, pode apresentar variações. É possível apresentar 
uma sequência usual dos atos preparatórios da fase interna da 
licitação. Vejamos esta sequência a seguir:
1. Requisição do objeto
É o ato que inicia o processo de licitação. A partir da 
identificação de uma necessidade de contratação (compras, 
serviços, obras ou alienações), o agente responsável pela 
abertura do processo deve descrever o objeto, isto é, aquilo 
que se deseja contratar, e requisitar a contratação deste. 
A requisição do objeto influencia decisivamente na modalidade 
de licitação que será utilizada. Por exemplo: uma requisição de 
aquisição de bem ou serviço comum abre a possibilidade de 
utilização do pregão. 
2. Estimativa do valor
Em seguida, a Administração deve estimar o valor de mercado 
do objeto da futura contratação. Não há um procedimento 
formal, previsto em lei, para realização da cotação de preços. 
No entanto, é muito importante que essa estimativa seja a 
mais ampla e cautelosa possível, para que seja coerente com a 
realidade, ao fixar uma média dos preços apresentados. 
O pregão é uma 
modalidade de 
licitação para 
aquisição de bens 
e serviços comuns 
em que a disputa 
pelo fornecimento é 
feita por propostas 
e lances sucessivos 
em sessão pública, 
presencial ou 
eletrônica, para 
classificação e 
habilitação do 
licitante com 
a proposta de 
menor preço e, 
diferentemente 
das licitações 
tradicionais, sem 
limite de valor 
estimado.
Figura 1: A estimativa de valor deve ser cautelosa e coerente. 
Fonte: Pixabay (2020).
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais12 • Módulo 1
A estimativa do valor é importante por algumas razões, tais como: 
Utilização como parâmetro para (des)
classificação das propostas que serão 
apresentadas pelos licitantes (Art. 48 da 
Lei 8.666/1993).
Utilização como parâmetro para escolha 
da modalidade de licitação (concorrência, 
tomada de preços ou convite, na forma 
do Art. 23, I e II, da Lei 8.666/1993 e do 
Decreto 9.412/2018), salvo nos casos em 
que a definição da modalidade independe 
do valor estimado do contrato.
Autorização de despesa: o ordenador 
de despesa verifica a existência de 
recursos orçamentários suficientes para 
contratação do objeto considerando os 
demais custos no momento (Arts. 7.º, 
§ 2.º, III, e 14 da Lei 8.666/1993). 
Verificação da disponibilidade de 
recursos públicos para cobrir os custos 
da contratação.
Figura 2: Razões da importância da estimativa de valor. 
Fonte: labSEAD-UFSC (2020).
Caso a licitação envolva criação, expansão ou aperfeiçoamento 
de ação governamental que acarrete aumento da despesa, a 
fase interna deve apresentar alguns aspectos, conforme Art. 
16 da Lei Complementar nº 101/2000, Lei de Responsabilidade 
Fiscal. Conheça-os na imagem a seguir.
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais13 • Módulo 1
Estimativa do impacto orçamentário-
financeiro no exercício em que deva entrar em 
vigor e nos dois subsequentes. 
Declaração do ordenador da despesa de que 
o aumento tem adequação orçamentária e 
financeira com a lei orçamentária anual e 
compatibilidade com o plano plurianual e com 
a lei de diretrizes orçamentárias.
1
2
Figura 3: Aspectos 
apresentados 
na fase interna, 
segundo artigo 
16 da Lei de 
Responsabilidade 
Fiscal. Fonte: 
labSEAD-UFSC 
(2020).
3.Designação da comissão de licitação
Após a estimativa do valor, é necessário designar uma 
comissão de licitação. A função da comissão é receber, 
examinar e julgar todos os documentos e procedimentos 
relativos às licitações (Arts. 6º, XVI, e 51 da Lei 8.666/1993). 
Em regra, a comissão de licitação deve ser composta por, no 
mínimo, três membros, sendo pelo menos dois servidores. 
Na modalidade de licitação de convite, a comissão, 
excepcionalmente nas pequenas unidades administrativas 
e em face da exiguidade de pessoal disponível, poderá ser 
substituída por servidor formalmente designado pela autoridade 
competente (Art. 51, § 1º, da Lei 8.666/1993). Na modalidade 
concurso, a comissão não precisa ser necessariamente formada 
por servidores (Art. 51, § 5º, da Lei 8.666/1993) e, no pregão, a 
comissão é substituída pelo pregoeiro. 
4. Elaboração das minutas do instrumento convocatório 
e do contrato 
Uma vez que a comissão é devidamente formada e 
formalizada, deve-se elaborar o instrumento convocatório da 
licitação, isto é, um edital ou convite, em que estejam descritas 
as regras que deverão ser cumpridas pela Administração 
e pelos licitantes. A elaboração do edital inclui o termo de 
referência ou o projeto básico, com toda a definição do objeto 
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais14 • Módulo 1
de forma detalhada e não direcionada, como veremos em 
detalhe mais adiante. 
Figura 4: Reunião 
da comissão 
para elaboração 
do instrumento 
convocatório. Fonte: 
Pixabay (2020).
A minuta do futuro contrato deve constar obrigatoriamente no 
instrumento convocatório (Art. 62, § 1º, da Lei 8.666/1993). 
Os requisitos do edital e do contrato estão previstos, 
respectivamente, no Art. 40 e no Art. 55 da Lei 8.666/1993. 
5. Análise jurídica das minutas do instrumento 
convocatório e do contrato 
Em seguida, uma assessoria jurídica da Administração deve 
examinar e aprovar as minutas dos instrumentos convocatórios 
e dos contratos (Art. 38, parágrafo único, da Lei 8.666/1993). 
Entendemos que a ausência do controle preventivo 
configura irregularidade administrativa, que deve 
ensejar a devida apuração de responsabilidade por 
meio de processo disciplinar. 
Contudo, essa ausência não acarreta, necessariamente 
e automaticamente, a nulidade da licitação e do contrato 
ContratosPúblicos: Aspectos Conceituais15 • Módulo 1
administrativo, especialmente quando os atos praticados não 
apresentarem irregularidades insanáveis ou prejuízos ao interesse 
público – com base no princípio do formalismo moderado.
6. Outras exigências na fase interna 
Por fim, em determinadas hipóteses, a legislação exige a 
seleção e execução de outros atos na fase interna da licitação, 
por exemplo: 
O formalismo 
moderado é uma 
das características 
dos contratos 
administrativos, 
segundo o qual 
a Administração 
deve obedecer aos 
procedimentos 
previstos na 
legislação para 
formatação 
válida do ajuste 
contratual.
Audiência pública
Autorização legislativa
Projeto básico e executivo
Quando o valor estimado para uma licitação 
ou para um conjunto de licitações simultâneas 
ou sucessivas for superior a 100 vezes o 
limite previsto no artigo 23, inciso I, alínea “c”, 
da Lei de Licitações, alterado pelo Decreto 
9.412/2018 (Art. 39 da Lei n° 8.666/1993).
Alienação de bens imóveis da Administração 
(Art. 17, I, da Lei n° 8.666/1993).
Necessários para contratação de obras e 
serviços (Art. 7.º, I e II, da Lei n° 8.666/1993).
Figura 5: Atos de 
seleção e execução 
na fase interna da 
licitação. Fonte: 
labSEAD-UFSC 
(2020).
Agora que conhecemos a fase interna do processo de 
licitação, seguiremos para o conhecimento da fase externa 
do processo licitatório.
Fase externa da licitação
A fase externa é iniciada após a finalização das etapas de 
preparação da fase interna, com a publicação do processo 
licitatório. As etapas tipicamente descritas pela literatura 
das ciências jurídicas, nesta fase, são: abertura, habilitação, 
julgamento/classificação, homologação e adjudicação.
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais16 • Módulo 1
“
O local apropriado a 
ser exposto a carta-
convite deve ser 
local de visibilidade 
pública dentro da 
instituição pública.
“
Etapa 1 – Publicação do edital ou da carta-convite 
O instrumento pelo qual a Administração torna pública a 
realização de uma licitação é o edital. Ele é o meio usado em 
todas as modalidades de licitação, exceto na do tipo convite. 
Nesse tipo de modalidade, o meio para convocação seria a 
carta-convite. A carta-convite é enviada aos interessados e 
não é necessariamente publicada, porém deverá ser fixada 
em local apropriado.
Já a publicação de aviso com o resumo de edital deve ser 
divulgada nos termos do Art. 21 da Lei 8.666/1993. 
Art. 21 – Os avisos contendo os resumos dos editais das 
concorrências, das tomadas de preços, dos concursos 
e dos leilões, embora realizados no local da repartição 
interessada, deverão ser publicados com antecedência, 
no mínimo, por uma vez:
I – no Diário Oficial da União, quando se tratar de 
licitação feita por órgão ou entidade da Administração 
Pública Federal e, ainda, quando se tratar de obras 
financiadas parcial ou totalmente com recursos federais 
ou garantidas por instituições federais;
II – no Diário Oficial do Estado, ou do Distrito Federal 
quando se tratar, respectivamente, de licitação feita por 
órgão ou entidade da Administração Pública Estadual ou 
Municipal, ou do Distrito Federal;
III – em jornal diário de grande circulação no Estado e 
também, se houver, em jornal de circulação no Município 
ou na região onde será realizada a obra, prestado o 
serviço, fornecido, alienado ou alugado o bem, podendo 
ainda a Administração, conforme o vulto da licitação, 
utilizar-se de outros meios de divulgação para ampliar a 
área de competição.
§1º – O aviso publicado conterá a indicação do local em 
que os interessados poderão ler e obter o texto integral 
do edital e todas as informações sobre a licitação.
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais17 • Módulo 1
“
O edital será nulo sempre que for omisso em pontos importantes 
ou que contenha disposições discricionárias ou preferenciais, 
isso ocorre quando o objeto da licitação é descrito de forma 
tendenciosa, sob a aparência de uma convocação igualitária.
A divulgação do edital será obrigatoriamente feita pela 
imprensa oficial e particular, sendo exigido por lei a notícia de 
abertura da licitação, ou seja, o aviso resumido do edital, e não 
o seu texto completo.
Em relação à modalidade de pregão, conforme determinado 
pela lei, a divulgação deve ser realizada por meio de aviso que 
seja publicado em diário oficial do ente federado ou em jornal 
de circulação local. É facultativa ainda a divulgação feita por 
meios eletrônicos. 
A forma e informações obrigatórias contidas no edital estão no 
Art. 40 da Lei de Licitações. Observe.
Art. 40 – O edital conterá no preâmbulo o número de 
ordem em série anual, o nome da repartição interessada 
e de seu setor, a modalidade, o regime de execução e o 
tipo da licitação, a menção de que será regida por esta 
Lei, o local, dia e hora para recebimento da documentação 
e proposta, bem como para início da abertura dos 
envelopes, e indicará, obrigatoriamente, o seguinte:
I – objeto da licitação, em descrição sucinta e clara;
II – prazo e condições para assinatura do contrato ou 
retirada dos instrumentos, como previsto no art. 64 
desta Lei, para execução do contrato e para entrega do 
objeto da licitação;
III – sanções para o caso de inadimplemento;
IV – local onde poderá ser examinado e adquirido o 
projeto básico;
V – se há projeto executivo disponível na data da 
publicação do edital de licitação e o local onde possa 
ser examinado e adquirido;
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais18 • Módulo 1
VI – propostas;
VII – critério para julgamento, com disposições claras e 
parâmetros objetivos;
VIII – locais, horários e códigos de acesso dos meios 
de comunicação à distância em que serão fornecidos 
elementos, informações e esclarecimentos relativos 
à licitação e às condições para atendimento das 
obrigações necessárias ao cumprimento de seu objeto;
IX – condições equivalentes de pagamento entre 
empresas brasileiras e estrangeiras, no caso de 
licitações internacionais;
X – o critério de aceitabilidade dos preços unitário e 
global, conforme o caso, permitida a fixação de preços 
máximos e vedados a fixação de preços mínimos, 
critérios estatísticos ou faixas de variação em relação 
a preços de referência, ressalvado o disposto nos 
parágrafos 1º e 2º do art. 48;
XI – critério de reajuste, que deverá retratar a variação 
efetiva do custo de produção, admitida a adoção de 
índices específicos ou setoriais, desde a data prevista 
para apresentação da proposta, ou do orçamento a que 
essa proposta se referir, até a data do adimplemento de 
cada parcela;
XIV – condições de pagamento, prevendo:
a) prazo de pagamento não superior a trinta 
dias, contado a partir da data final do período de 
adimplemento de cada parcela; 
b) cronograma de desembolso máximo por período, em 
conformidade com a disponibilidade de recursos financeiros;
c) critério de atualização financeira dos valores a serem 
pagos, desde a data final do período de adimplemento 
de cada parcela até a data do efetivo pagamento; 
d) compensações financeiras e penalizações, 
por eventuais atrasos, e descontos, por eventuais 
antecipações de pagamentos;
e) exigência de seguros, quando for o caso;
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais19 • Módulo 1
Certame, concurso 
ou competição 
é toda uma 
forma de disputa 
com objetivo 
de qualificar 
adversários de 
forma objetiva, um 
à frente do outro, 
atribuindo-se ao 
melhor qualificado 
o título de vencedor 
ou campeão.
“
Figura 6: 
Calendário. Fonte: 
Freekpik (2020).
XV – instruções e normas para os recursos previstos 
nesta Lei;
XVI – condições de recebimento do objeto da licitação;
XVII – outras indicações específicas ou peculiares 
da licitação.
Ainda na primeira etapa do processo, encontramos a 
antecedência mínima do edital. Isso porque os licitantes 
precisam de um prazo para elaborar as propostas e analisar as 
condições da licitação, um tempo mínimo para se preparar.
Os prazos variam de acordo com o tipo da licitação, sendo 
maior para as mais complexase menores para as mais 
simples. Os prazos estabelecidos em lei (Art. 21 da Lei de 
Licitações e artigo 4º da Lei 10.520/2002 para pregão) são 
prazos mínimos, o que não impede que a Administração adote 
prazos maiores, se assim julgar necessário.
O direito à impugnação administrativa do edital também se 
encontra na primeira etapa do processo. Segundo Hely Lopes 
Meirelles (2002), se o edital for discriminatório ou omisso 
em pontos essenciais, poderá ser impugnado por qualquer 
cidadão, e com maior razão, por qualquer interessado em 
particular do certame.
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais20 • Módulo 1
A licitação deverá ser impugnada em até 5 (cinco) 
dias úteis antes da data da abertura dos envelopes 
de habilitação dos licitantes interessados, quando 
for efetuada por qualquer cidadão, e em até 2 
(dois) dias úteis, quando apresentada por licitante. 
A impugnação administrativa deverá ser feita 
mediante petição autônoma ao subscritor do edital.
Além de ser possível impugnar o edital, qualquer licitante 
poderá representar ao Tribunal e Contas ou órgãos integrantes 
do sistema de controle interno contra irregularidades na 
aplicação da lei de licitações, com o fim de controle das 
despesas dos contratos.
Como vimos anteriormente, na primeira etapa também está 
a formação da comissão de licitação. Ela é responsável por 
julgar de modo efetivo as etapas de habilitação dos licitantes 
e as propostas. Tais comissões podem ser permanentes 
ou especiais e devem ser integradas por no mínimo 3 (três) 
membros, sendo pelo menos 2 (dois) servidores pertencentes 
aos quadros permanentes dos órgãos da Administração 
responsáveis pela licitação (Art. 51 da Lei 8.666/1993).
Figura 7: Comissão 
de licitação. Fonte: 
Pixabay (2020).
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais21 • Módulo 1
Os membros respondem de forma solidária pelos atos 
praticados pela comissão, a não ser que a posição individual 
seja divergente e esteja fundamentada e registrada em ata 
lavrada na reunião em que tiver sido tomada a decisão (Art. 51 
da Lei 8.666/1993).
Etapa 2 – Habilitação dos licitantes
A habilitação dos licitantes consiste basicamente na 
verificação da documentação e requisitos pessoais dos 
licitantes. A finalidade com esta etapa é averiguar se o licitante 
dispõe de condições técnicas e financeiras para, caso seja o 
vencedor do certame, cumprir o contrato com a Administração 
de forma adequada.
Para garantir maior competitividade na disputa, a Lei 
8.666/1993 proíbe qualquer exigência que seja supérflua, pois 
exigências desnecessárias indicariam direcionamento da 
licitação em favor de alguém ou de algum grupo.
O licitante que não for habilitado não poderá participar dos atos 
subsequentes da licitação, sendo assim excluído do certame.
Em todas as modalidades de licitação, a habilitação consistirá 
no reconhecimento da habilitação jurídica e regularidade fiscal, 
da qualificação técnica e da qualificação econômico-financeira, 
considerando-se, ainda, a real disponibilidade financeira e a 
real capacidade operativa dos proponentes. Vamos conhecer 
mais cada um deles a seguir.
Habilitação jurídica 
A habilitação jurídica exige a comprovação de que o licitante 
possui capacidade para contrair direitos e obrigações (Arts. 27, 
I, e 28 da Lei 8.666/1993). Exemplos de documentos a serem 
apresentados pelos licitantes: cédula de identidade (se o licitante 
for pessoa física); ato constitutivo, estatuto ou contrato social em 
vigor, devidamente registrado (se o licitante for pessoa jurídica).
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais22 • Módulo 1
Qualificação técnica 
Na qualificação técnica, o licitante deve demonstrar que possui 
aptidão técnica para executar o objeto contratual (Arts. 27, II, 
e 30 da Lei 8.666/1993). A exigência de qualificação técnica 
deve ser proporcional ao contrato que será celebrado pela 
Administração, devendo ser considerada ilegal a exigência 
de execução pretérita de serviços com qualidade superior ao 
objeto licitado. A capacidade técnica é dividida em três tipos: 
Genérica: prova de inscrição no Conselho Profissional ou 
órgão de classe (ex.: se o objeto do contrato for a execução 
de uma obra, a empresa deve comprovar a sua inscrição junto 
ao Conselho Regional de Engenharia e Agronomia - CREA).
Específica: demonstração de que o licitante já executou 
objeto assemelhado (Art. 30, § 1.º, da Lei 8.666/1993).
Operativa: comprovação de que o licitante possui mão de obra 
e equipamentos disponíveis para execução do futuro contrato.
Figura 8: Tipologias 
de capacidade 
técnica. Fonte: 
labSEAD-UFSC 
(2020).
Qualificação econômico-financeira 
A qualificação econômico-financeira requer a comprovação 
de que o licitante tem capacidade financeira para executar a 
integralidade do objeto contratual (Arts. 27, III, e 31 da 
Lei 8.666/1993).
Etapa 3 – Julgamento das propostas
Nesta terceira etapa, ocorrem o exame, a comparação e a 
avaliação das propostas e ofertas e a determinação do vencedor, 
que deverá ser objeto da licitação, de acordo com os critérios 
objetivos de avaliação definidos no edital/convite. Em regra, o 
julgamento é efetuado pela comissão de licitação.
 
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais23 • Módulo 1
Figura 9: 
Julgamento das 
propostas. Fonte: 
Pixabay (2020).
As fases do julgamento são duas: após a verificação de não 
conformidade, as propostas poderão ser desclassificadas. 
Só após essa fase é que se pode estabelecer a classificação 
das propostas.
Etapa 4 – Homologação
Após o julgamento pela comissão, esta remeterá o 
processo à autoridade competente para que o procedimento 
seja homologado ao vencedor, conforme previsto no Art. 43 
da Lei 8.666/93.
Nesta etapa, exerce-se um controle de legalidade no 
procedimento licitatório, e, se houver irregularidade no 
julgamento, ou em qualquer outra fase anterior, o procedimento 
não será homologado pela autoridade competente.
Etapa 5 – Adjudicação ao vencedor
Uma vez com a homologação efetivada, segue-se para a etapa de 
adjudicação, isto é, o ato no qual se atribui ao vencedor o objeto 
da licitação, e que não deve ser confundido com a celebração de 
contrato. A adjudicação é o ato final do procedimento da licitação 
que confere propriedade jurídica ao licitante.
Assim, durante o processo licitatório, é possível interpor 
recursos administrativos contra os atos praticados na licitação 
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais24 • Módulo 1
Pedido de 
reconsideração
3
e nos contratos, conforme Art. 109 da Lei 8.666/1993, que 
prevê os seguintes recursos administrativos:
Recurso 
hierárquico
1 Representação
2
Figura 10: Recursos 
administrativos. 
Fonte: labSEAD-
UFSC (2020).
Cabem esses recursos administrativos, em sentido estrito, no 
prazo de cinco dias, contados da intimação ou da lavratura da 
ata, nos seguintes casos (Art. 109, I, da Lei 8.666/1993): 
Habilitação ou 
inabilitação do 
licitante
Indeferimento 
do pedido 
de inscrição em 
registro cadastral, 
sua alteração ou 
cancelamento
Julgamento das 
propostas
Anulação ou 
revogação da 
licitação
Rescisão do 
contrato, a que 
se refere o inciso 
I do Art. 79 da Lei 
8.666/1993
Aplicação 
das penas 
de advertência, 
suspensão 
temporária ou de 
multa
Recursos 
Administrativos
Figura 11: Casos 
em que cabem 
os recursos 
administrativos. 
Fonte: labSEAD-
UFSC (2020).
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais25 • Módulo 1
Nesse sentido, o recurso hierárquico somente possui efeito 
suspensivo quando interposto contra decisão de habilitação 
ou inabilitação do licitante, bem como contra o julgamento das 
propostas. A autoridade administrativa, por meio de decisão 
motivada, isto é, uma proposição dos fundamentos em que se 
apoia a decisão, pode atribuir efeito suspensivo aos demais 
recursos (Art. 109, § 2º, da Lei 8.666/1993). 
Os demais licitantes possuem o prazo de cinco dias para 
apresentação de contrarrazões aos recursos apresentados 
(Art. 109, § 3º, da Lei 8.666/1993). A autoridadeadministrativa 
poderá reconsiderar a decisão recorrida ou, em caso negativo, 
deverá remeter o recurso à autoridade hierarquicamente 
superior (Art. 109, § 4º, da referida lei). 
A representação deve ser apresentada, no mesmo prazo, 
contra a decisão relacionada com o objeto da licitação ou do 
contrato de que não caiba recurso hierárquico (Art. 109, II, da 
Lei 8.666/1993). 
O pedido de reconsideração é apresentado contra ato de 
Ministro de Estado, Secretário Estadual ou Municipal, no 
caso de aplicação da sanção de declaração de inidoneidade 
para licitar ou contratar com a Administração (Art. 109, III, 
da Lei 8.666/1993). Em regra, o prazo para o pedido de 
reconsideração é de dez dias, contados da intimação do ato. 
Por fim, é importante notar que, no caso de licitação na 
modalidade convite, os prazos para recurso, representação e 
contrarrazões são reduzidos para dois dias úteis (Art. 109, § 6º, 
da Lei 8.666/1993).
Diante do contexto, vamos entender as fases da licitação com 
a imagem a seguir. 
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais26 • Módulo 1
Projeto básico aprovado e 
disponível
Orçamento detalhado em 
planilhas, com todos os 
custos unitários
Previsão de recursos 
orçamentários
Escolha da modalidade e do 
tipo de licitação
Designação da comissão da 
licitação, do leiloeiro ou oficial ou 
do responsável pelo convite
Elaboração da minuta do edital
Verificar se produto está 
contemplado no PPA, se for o caso
Análise e aprovação da 
assessoria jurídica
Publicação do aviso do edital 
ou da carta convite
Habilitação dos licitantes 
quando for o caso
Homologação
Direito à impugnação do processo 
licitatório, se for o caso
Julgamento da comissão 
da licitação
Adjudicação
FASES DA LICITAÇÃO
interna externa
A fase interna deve atender aos 
seguintes requisitos:
A fase externa começa com a 
publicação do edital ou da carta 
de convite da licitação, essa 
fase é composta pelos seguintes 
procedimentos:
Figura 12: Fases 
da licitação e suas 
características. 
Fonte: labSEAD-
UFSC (2020).
Chegamos ao fim de nossa primeira aula. Sigamos para a 
nossa próxima aula, na qual abordaremos os contratos 
da Administração. 
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais27 • Módulo 1
Aula 2 – Contratos da Administração
Ajuste é ato por 
meio do qual duas 
ou mais pessoas 
celebram um 
contrato ou acordo.
CONTEXTUALIZANDO... 
Você sabe o que é um contrato da Administração? Conhece seus 
diferentes tipos? Sabe quais são os aspectos que devem ser 
considerados para elaborar, acordar, executar, fiscalizar e encerrar 
um contrato da Administração em conformidade legislativa? 
De modo a aumentar a sua competência para lidar com contratos 
da Administração com probidade, moralidade, eficiência e 
transparência, nesta aula, iremos identificar as características e 
os aspectos legais de um contrato da Administração. 
Identificaremos seus principais tipos e suas respectivas fontes 
normativas e competências legislativas. Examinaremos os 
procedimentos que devem ser cumpridos na elaboração, 
acordo, execução, fiscalização e encerramento de contratos 
da Administração, em relação à formalização do contrato e 
garantias, à presença de cláusulas exorbitantes, ao equilíbrio 
econômico-financeiro do contrato e à duração, assim como à 
inexecução, extinção e sanções administrativas dos contratos. 
CONTRATOS DA ADMINISTRAÇÃO E 
SEUS TIPOS
A Administração Pública, por meio de seus agentes, 
deve exteriorizar a sua vontade para desempenhar as 
atividades administrativas e atender ao interesse público. 
A manifestação de vontade administrativa pode ser 
unilateral (atos administrativos), bilateral (contratos da 
Administração) ou plurilateral (consórcios e convênios). 
A expressão “contratos da Administração” é aquela que 
comporta todo e qualquer ajuste bilateral celebrado pela 
Administração Pública. 
Há dois tipos de contratos da Administração:
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais28 • Módulo 1
(i)
Desequilíbrio contratual 
em favor da Administração, 
tendo em vista a presença 
das cláusulas exorbitantes 
(“verticalidade”).
CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
São os ajustes celebrados entre a Administração pública e o particular, regidos 
predominantemente pelo direito público, para a execução de atividades de 
interesse público. É comum, nesse tipo de contrato, a presença das cláusulas 
exorbitantes (Art. 58 da Lei nº 8.666/1993), isto é, cláusulas que conferem 
superioridade à Administração em detrimento do particular. Independentemente 
de previsão contratual, as cláusulas exorbitantes serão observadas nos contratos 
administrativos, pois a sua aplicação decorre diretamente da lei. 
As características básicas dos contratos administrativos são: 
(ii)
Regime predominantemente 
de direito público, 
aplicando-se, 
supletivamente, as normas 
de direito privado (Art. 54 
da Lei nº 8.666/1993). 
Exemplos
Contratos de concessão de 
serviço público, de obras 
públicas, de concessão de 
uso de bem público, etc.
(i)
Equilíbrio contratual 
relativo, em razão da 
ausência, em regra, das 
cláusulas exorbitantes 
(“horizontalidade”). 
CONTRATOS PRIVADOS DA ADMINISTRAÇÃO OU 
CONTRATOS SEMIPÚBLICOS
São os ajustes em que a Administração Pública e o particular estão 
em situação de relativa igualdade, regidos predominantemente pelo 
direito privado. Contudo, é pertinente explicitar que o Art. 62, § 3º, I, 
da Lei 8.666/1993 admite a aplicação das cláusulas exorbitantes, “no 
que couber”, aos contratos privados da Administração. No entanto, 
a presença de cláusulas exorbitantes poderia descaracterizar esses 
contratos, aproximando-os dos contratos administrativos típicos. Por essa 
razão, a doutrina jurídica sustenta que a presença dessas cláusulas nos 
contratos privados depende da vontade das partes, e a sua aplicação está 
condicionada à expressa previsão contratual. As características básicas dos 
contratos privados da Administração são: 
(ii)
Regime predominantemente 
de direito privado, devendo 
ser observadas, no entanto, 
algumas normas de direito 
público (ex.: licitação, 
cláusulas necessárias etc.).
Exemplos
Contratos de compra 
e venda, de seguro, 
de locação (quando 
a Administração for 
locatária) etc. 
Figura 13: Tipos de contratos da Administração.
Fonte: labSEAD-UFSC (2020).
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais29 • Módulo 1
Nos dois tipos de contratos da Administração (contratos 
administrativos e contratos privados), a Administração é parte 
do ajuste (elemento subjetivo), e o objetivo é a satisfação do 
interesse público (elemento objetivo). A principal diferença 
entre os dois tipos de contrato é a relação de igualdade ou 
desigualdade entre as partes contratantes e, por consequência, 
o regime jurídico, que será predominantemente aplicado 
(elemento formal). 
A doutrina e a jurisprudência pátrias sustentam a distinção 
entre os contratos administrativos e contratos privados da 
Administração, razão pela qual a abordagem, utilizada na 
presente obra, considerará, em princípio, essa distinção.
FONTES NORMATIVAS E COMPETÊNCIA 
LEGISLATIVA
No Art. 22, XXVII, da nossa Constituição Federal, é estabelecida 
a competência privativa da União para legislar sobre normas 
gerais de contratação, normas estas que devem ser cumpridas 
por todos os entes federados. No entanto, cada ente federado 
possui competência para legislar sobre normas específicas. 
A Lei 8.666/1993, que regulamentou a mencionada norma 
constitucional, dispõe sobre as normas para licitações e contratos 
da Administração Pública e é, atualmente, a principal regulação 
legal sobre o tema. Todavia, existem inúmeras leis específicas 
que tratam de determinadas modalidades contratuais (ex.: Lei 
8.987/1995: concessão e permissão de serviços públicos; Lei 
11.079/2004: parcerias público-privadas etc.).
Nos convênios tradicionais (agora denominados “termo de 
colaboração”, “termo de fomento” ou “acordo de cooperação”), 
por exemplo, os partícipes visam alcançar objetivos comuns, 
e,portanto, o princípio da competição (imprescindível para 
execução de licitações) não está presente. Nesses convênios, 
em virtude da inviabilidade de competição, não se cogita, 
em princípio, a realização de licitação, o que não afasta a 
necessidade, por exemplo, de realização de processo seletivo 
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais30 • Módulo 1
“
com regras impessoais (chamamento público), quando houver 
outros interessados no convênio. 
É fundamental a análise do conteúdo do ajuste para 
se constatar se, realmente, existe mútua cooperação 
(interesses comuns) e, portanto, afastar a licitação.
Flávio Amaral Garcia (2010) afirma que não cabe licitação, em 
regra, para os convênios, mas nada obsta que em determinada 
hipótese concreta, por força do princípio da isonomia, seja 
necessária a realização de processo seletivo, a fim de evitar 
privilégios e favoritismos. Mencione-se, por oportuno, que a 
legislação tem estabelecido, de forma crescente, exigências de 
procedimento seletivo para escolha impessoal de conveniados, 
como ocorre, por exemplo, nas seguintes hipóteses:
Chamamento público para seleção de projetos ou entidades que 
tornem mais eficaz o objeto do convênio (Arts. 4º e 5º do Decreto 
6.170/2007, com redação dada pelo Decreto 7.568/2011, e Arts. 7º a 
9º da Portaria Interministerial MP/ MF/CGU 507/2011).
Concurso de projetos para escolha da Organização da Sociedade Civil 
de Interesse Público (OSCIP) que celebrará o termo de parceria com 
o Poder Público (Arts. 23 a 31 do Decreto 3.100/1999, com redação 
dada pelo Decreto 7.568/2011, que regulamenta a Lei 9.790/1999) etc. 
Figura 14: Hipóteses 
de exigências de 
procedimento 
seletivo para 
escolha impessoal 
de conveniados. 
Fonte: labSEAD-
UFSC (2020).
Por fim, o Tribunal de Contas da União (TCU) recomendou 
que sejam editadas normas administrativas que exijam a 
realização de processo de chamamento como condição para 
celebração de convênios:
[...] 9.2.2. orientar os órgãos e entidades da 
Administração Pública para que editem normativos 
próprios visando estabelecer a obrigatoriedade de 
instituir processo de chamamento e seleção públicos 
previamente à celebração de convênios com entidades 
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais31 • Módulo 1
“
privadas sem fi.. lucrativos, em todas as situações em 
que se apresentar viável e adequado à natureza dos 
programas a serem descentralizados. (BRASIL, 2008 
apud OLIVEIRA, 2019). 
A realização de processo seletivo para escolher projetos e 
entidades que formalizarão convênios com o Poder Público 
está em consonância com os princípios que regem a 
Administração. Apenas em casos excepcionais e justificados, 
a Administração “[...] poderá celebrar convênios diretamente 
com terceiros, sendo recomendável a edição de norma 
jurídica que consagre a exigência do processo seletivo e 
as respectivas exceções, com o intuito de assegurar maior 
segurança jurídica aos agentes públicos e aos beneficiários 
destes ajustes.” (OLIVEIRA, 2019).
Assim, vamos conhecer as características dos contratos 
administrativos.
CARACTERÍSTICAS DOS CONTRATOS 
ADMINISTRATIVOS
Os contratos administrativos são regidos, predominantemente, 
por normas de direito público, devido a presença de 
prerrogativas em favor da Administração Pública e da 
importância da atividade administrativa desempenhada. 
Em consequência de serem regidos pelo direito público, os 
contratos administrativos possuem características específicas 
que podem ser resumidas em: formalismo moderado, 
bilateralidade, comutatividade, personalíssimo (intuitu personae), 
desequilíbrio e instabilidade. Vamos conhecê-las a seguir.
Formalismo moderado
A atuação administrativa, ao contrário da atuação privada, 
exige maiores formalidades, tendo em vista a gestão da “coisa 
pública”. Por esta razão, a Constituição e a Lei 8.666/1993 
exigem o cumprimento de algumas formalidades para 
celebração de contratos administrativos. 
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais32 • Módulo 1
 
Exemplos: exigência de licitação prévia, com exceção para os 
casos excepcionais admitidos pela legislação; forma escrita 
do contrato, sendo vedados os contratos verbais, exceto os de 
pequenas compras de pronto pagamento (Art. 60, parágrafo 
único, da Lei 8.666/1993); cláusulas necessárias que devem 
constar do ajuste (Art. 55); prazo determinado (Art. 57, § 3º).
Em relação à forma como deve ser realizado o contrato, o Art. 
60, parágrafo único, da Lei 8.666/1993, exige a forma escrita, 
considerando “nulo e de nenhum efeito” o contrato verbal. A única 
exceção expressamente reconhecida por essa norma refere-se 
aos contratos verbais de pequenas compras (até R$ 8.800,00) e 
pronto pagamento.
Todavia, a norma deve ser interpretada em 
conformidade com os princípios gerais do Direito, 
pois a interpretação literal da norma levaria à 
conclusão de que os contratos verbais, que não são 
de pequenas compras, não seriam considerados 
válidos e não produziriam efeitos, inclusive o 
efeito do pagamento. Ocorre que essa interpretação 
prejudicaria o particular de boa-fé que forneceu 
o bem ou prestou o serviço, e acarretaria o 
enriquecimento sem causa da Administração. 
Por esta razão, a doutrina e a jurisprudência têm reconhecido 
o dever da Administração contratante de pagar ao contratado 
pela execução do ajuste verbal, em homenagem aos princípios 
da boa-fé e da vedação do enriquecimento sem causa. 
Bilateralidade
A formalização de todo e qualquer contrato (público ou 
privado) depende da manifestação de vontade das partes 
contratantes. Ademais, a bilateralidade é encontrada na 
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais33 • Módulo 1
produção de efeitos, pois o ajuste estabelece obrigações 
recíprocas para as partes. 
As cláusulas regulamentares (ou de serviço) são inseridas 
no contrato pela Administração, havendo liberdade para 
manifestação de vontade do particular no tocante às 
cláusulas econômicas (preço, reajuste etc.). Esse é o traço 
distintivo entre os contratos e os atos administrativos, 
pois, nesse último caso, a formatação do ato depende da 
manifestação unilateral da Administração.
Comutatividade
As obrigações das partes contratantes devem ser equivalentes 
e previamente estabelecidas. A equação financeira inicial do 
contrato, a qual é estabelecida a partir da proposta vencedora 
na licitação, deve ser preservada durante toda a vigência do 
contrato, bem como nos casos de fatos extraordinários não 
imputáveis ao contratado. 
Trata-se do princípio constitucional do equilíbrio 
econômico-financeiro do contrato, previsto no Art. 
37, XXI, da Constituição Federal (“cláusulas que 
estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as 
condições efetivas da proposta, nos termos da lei”). 
Para a efetivação deste princípio, a legislação dispõe de 
alguns instrumentos, com destaque para o reajuste e a 
revisão do contrato.
Personalíssimo (intuitu personae)
O contrato deve ser celebrado com o licitante que apresentou 
a proposta mais vantajosa e justa. A escolha impessoal 
do contratado faz com que o contrato tenha que ser 
por ele executado, sob pena de burla aos princípios da 
impessoalidade e da moralidade.
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais34 • Módulo 1
Todavia, não se pode emprestar caráter absoluto a essa 
exigência, admitindo-se, nas hipóteses legais, a alteração 
subjetiva do contrato (ex.: os Arts. 72 e 78, VI, da Lei 
8.666/1993, admitem a subcontratação parcial até o limite 
permitido pela Administração, desde que essa possibilidade 
esteja prevista no edital e no contrato devidamente informado 
à Administração do órgão).
Desequilíbrio
Nos contratos administrativos, as partes contratantes estão 
em posição de desigualdade, ao contrário do que ocorre nos 
contratos privados, tendo em vista a presença das cláusulas 
exorbitantes que consagram prerrogativas à Administração 
e sujeições ao contratado, conforme previsto no Art. 58 da 
Lei 8.666/1993, que dispõe sobre as cláusulas exorbitantes 
(alteração unilateral,rescisão unilateral, fiscalização, aplicação 
de sanções e ocupação provisória).
Instabilidade
A Administração possui a prerrogativa de alterar 
unilateralmente as cláusulas regulamentares ou, até mesmo, 
rescindir os contratos administrativos, considerando a 
necessidade de atender ao interesse público. A mutabilidade 
natural do interesse público, em razão da alteração da 
realidade social, política e econômica, acarreta a maleabilidade 
(instabilidade) nos contratos administrativos. 
FORMALIZAÇÃO DO CONTRATO 
E GARANTIAS
O formalismo moderado é uma das características dos 
contratos administrativos, segundo o qual a Administração 
deve obedecer aos procedimentos previstos na legislação para 
formatação válida do ajuste contratual. 
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais35 • Módulo 1
Os contratos administrativos, em regra, devem ser 
precedidos de licitação, salvo as hipóteses legais 
de dispensa e inexigibilidade. A minuta do contrato 
deve integrar sempre o instrumento convocatório 
(Art. 62, § 1º, Lei 8.666/1993). 
Da mesma forma, os contratos devem ser escritos, 
prescrevendo a legislação que os contratos verbais são nulos e 
de nenhum efeito, salvo os ajustes para pequenas compras de 
pronto pagamento (Art. 60, parágrafo único, da Lei 8.666/1993). 
A Lei de Licitações impõe, ainda, outras solenidades: 
Arquivamento dos contratos administrativos em ordem 
cronológica e o registro de seus extratos (Art. 60).
Publicação na imprensa oficial dos contratos e seus 
aditamentos, ainda que de forma reduzida, que funciona como 
condição de sua eficácia (Art. 61, parágrafo único).
Os contratos devem mencionar “os nomes das partes e os de 
seus representantes, a finalidade, o ato que autorizou a sua 
lavratura, o número do processo da licitação, da dispensa 
ou da inexigibilidade, a sujeição dos contratantes às normas 
desta Lei e às cláusulas contratuais.” (Art. 61).Figura 15: Outras 
solenidades para os 
contratos, conforme 
a Lei de Licitações. 
Fonte: labSEAD-
UFSC (2020).
A formalização dos contratos administrativos pode ser feita 
de duas formas (Art. 62 da Lei 8.666/1993), as quais são 
detalhadas na figura a seguir: 
Instrumento contratual
Necessário para as modalidades de licitação de concorrência 
e de tomada de preços, bem como nos casos de dispensas e 
inexigibilidades cujos preços estejam compreendidos nos 
limites destas duas modalidades de licitação.
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais36 • Módulo 1
“
O instrumento contratual pode ser substituído, nos demais 
casos, por outros instrumentos hábeis (ex.: carta contrato, nota 
de empenho de despesa, autorização de compra ou ordem de 
execução de serviço)
Devendo constar desses instrumentos as cláusulas 
necessárias previstas no Art. 55 da Lei de Licitações. 
Também é possível a substituição do termo contratual, 
a critério da Administração e independentemente de 
seu valor, nos casos de compra com entrega imediata 
e integral dos bens adquiridos, dos quais não resultem 
obrigações futuras, inclusive assistência técnica (Art. 62, 
§ 4º, da Lei de Licitações). 
Figura 16: Maneiras 
de formalizar 
os contratos 
administrativos. 
Fonte: labSEAD-
UFSC (2020).
Os contratos administrativos possuem cláusulas 
necessárias (Art. 55 da Lei 8.666/1993) e cláusulas acidentais. 
São cláusulas necessárias: 
Art. 55 – São cláusulas necessárias em todo contrato as 
que estabeleçam:
I – a definição do objeto e seus elementos 
característicos; 
II – o regime de execução (empreitada global, 
empreitada por preço unitário, tarefa ou empreitada 
integral) ou a forma de fornecimento, esta última exigida, 
normalmente, na compra e venda; 
III – o preço, as condições de pagamento, os critérios, 
data-base e periodicidade do reajustamento de preços, 
os critérios de atualização monetária entre a data do 
adimplemento das obrigações e a do efetivo pagamento;
IV – os prazos de início de etapas de execução, de 
conclusão, de entrega, de observação e de recebimento 
definitivo, conforme o caso; 
V – o crédito pelo qual correrá a despesa, com a 
indicação da classificação funcional programática e da 
categoria econômica;
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais37 • Módulo 1
“
VI – as garantias oferecidas para assegurar sua plena 
execução, quando exigidas; 
VII – os direitos e as responsabilidades das partes, as 
penalidades cabíveis e os valores das multas; 
VIII – os casos de rescisão; 
IX – o reconhecimento dos direitos da Administração, 
em caso de rescisão administrativa prevista no Art. 77 
desta Lei; 
X – as condições de importação, a data e a taxa de 
câmbio para conversão, quando for o caso; 
XI – a vinculação ao edital de licitação ou ao termo que 
formalizou a dispensa ou a inexigibilidade, ao convite e à 
proposta do licitante vencedor; 
XII – a legislação aplicável à execução do contrato e 
especialmente aos casos omissos; 
XIII – a obrigação do contratado de manter, durante toda 
a execução do contrato, em compatibilidade com as 
obrigações por ele assumidas, todas as condições de 
habilitação e qualificação exigidas na licitação. 
Ademais, de acordo com o Art. 55, § 2º, dessa lei , deve 
constar uma cláusula que declare competente o foro da sede 
da Administração para dirimir qualquer questão contratual. 
A Administração pode exigir garantia nas contratações de 
obras, serviços e compras, desde que tal exigência conste no 
instrumento convocatório, não podendo a garantia ser superior 
a 5% do valor do contrato, salvo na hipótese de contratações 
de grande vulto, com alta complexidade técnica e riscos 
financeiros consideráveis, quando a garantia pode ser de até 
10% do valor do contrato.
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais38 • Módulo 1
Caução em 
dinheiro ou em 
títulos da dívida 
pública
Seguro-garantia
Fiança 
bancária 
Figura 17: Garantias exigidas pela Administração. 
Fonte: labSEAD-UFSC (2020).
As garantias podem ser: 
A decisão da 
Administração 
que pode interferir 
nos interesses da 
empresa contratada 
deve ser justificada 
no caso do uso do 
direito exorbitante 
do interesse público. 
A justificativa 
é o motivo que 
demonstrará 
imparcialidade e não 
um ato de abuso de 
autoridade gratuito.
No próximo tópico, trataremos das cláusulas exorbitantes. 
CLÁUSULAS EXORBITANTES
Os contratos administrativos são caracterizados pelo 
desequilíbrio das partes, uma vez que as cláusulas exorbitantes, 
previstas no Art. 58 da Lei 8.666/1993, conferem prerrogativas 
à Administração e sujeições ao contratado, independentemente 
de previsão do edital ou do contrato. São cláusulas exorbitantes: 
alteração unilateral, rescisão unilateral, fiscalização, aplicação 
de sanções e ocupação provisória.
É importante salientar que o exercício de prerrogativas por parte 
da Administração, no âmbito dos contratos administrativos, 
dependerá de decisão motivada, ampla defesa e contraditório. 
Então, vamos conhecer os tipos de cláusulas exorbitantes.
Alteração unilateral
Ao contrário do que ocorre nos contratos privados, 
a Administração Pública pode alterar quantitativa ou 
qualitativa unilateralmente as cláusulas dos contratos 
administrativos para melhor efetivação do interesse público, 
respeitados os limites legais e de forma justificada (Arts. 58, 
I, e 65, I, da Lei 8.666/1993). 
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais39 • Módulo 1
Rescisão unilateral
A Administração Pública possui a prerrogativa de rescindir 
unilateralmente o contrato administrativo, sem a necessidade 
de propositura de ação judicial (Art. 58, II, da Lei 8.666/1993). 
As hipóteses que podem justificar as rescisões unilaterais dos 
contratos administrativos estão elencadas nos incisos I a XII 
e XVII do Art. 78 da Lei 8.666/1993, conforme disposto no Art. 
79, I da referida lei, e podem ser divididas em dois grandes 
grupos, os quais são apresentados na figura a seguir: 
Rescisão com culpa do particular (ex.: não cumprimento 
ou cumprimento irregular de cláusulas contratuais, 
subcontratação sem autorização da Administração).Rescisão sem culpa do particular (ex.: caso fortuito 
ou força maior). 
Figura 18: Divisão das hipóteses que podem justificar as rescisões unilaterais. 
Fonte: labSEAD-UFSC (2020).
Vale entendermos que a rescisão unilateral deve ser motivada, 
bem como precedida, de ampla defesa e de contraditório (Art. 
78, parágrafo único da lei). 
No Art. 78 da Lei de Licitações, também são enumeradas 
hipóteses de rescisão por culpa da Administração, mas, 
nesse caso, a rescisão só poderá ocorrer por acordo na 
via administrativa ou mediante sentença judicial, pois o 
contratado não possui a prerrogativa de impor a rescisão ao 
Poder Público (Art. 79, II e III). 
Fiscalização
A Administração Pública também tem o poder e o dever de 
fiscalizar a correta execução do contrato (Art. 58, III, da Lei 
8.666/1993). Veja o que diz o artigo 67 da Lei 8.666/1993 a 
respeito desse dever:
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais40 • Módulo 1
“
“A execução do contrato deverá ser acompanhada e fiscalizada por um representante da Administração especialmente designado, permitida a contratação de terceiros para assisti-lo e subsidiá-lo de informações pertinentes a essa atribuição. (BRASIL, 1993).Ao mencionar a expressão “representante da Administração”, 
a norma em comento não faz qualquer restrição ao tipo do 
vínculo do servidor, admitindo-se que a designação recaia 
sobre servidor estável, ocupante de cargo efetivo, ou servidor 
ocupante de cargo comissionado. 
O responsável pela nomeação deve avaliar a conveniência 
da indicação de servidor estável ou comissionado. Em tese, a 
estabilidade confere maior independência ao agente público se 
comparada com o regime do cargo em comissão, caracterizado 
pela regra da livre nomeação e exoneração.
É possível, no entanto, estabelecer algumas restrições para o 
exercício da função de fiscal do contrato, com fundamento nos 
princípios da razoabilidade, moralidade e eficiência. Vejamos 
na imagem a seguir.
Saiba mais

Contratos Públicos: Aspectos Conceituais41 • Módulo 1
Vale entendermos que o termo “culpa in elegendo”, refere-se 
à culpa de caráter jurídico devido a seleção inadequada de 
funcionário. De acordo com o disposto na Súmula 341 do 
Superior Tribunal Federal, “é presumível a culpa do patrão ou 
comitente pelo ato culposo do empregado ou preposto”.
Outro aspecto importante é entender que a 
Administração Pública deve evitar que o mesmo 
fiscal fique sobrecarregado com a fiscalização de 
número excessivo de contratos.
No exercício da fiscalização, o representante da Administração 
deverá anotar, em registro próprio, todas as ocorrências 
relacionadas com a execução do contrato, determinando, se for 
o caso, a regularização das faltas ou defeitos observados (Art. 
67, § 1º, da Lei de Licitação). Quando as decisões e providências 
não forem da competência do fiscal, elas deverão ser solicitadas 
aos superiores (Art. 67, § 2º, da Lei de Licitação). 
Figura 19: 
Restrições para o 
exercício de fiscal 
do contrato. 
Fonte: labSEAD-
UFSC (2020).
Razoabilidade 
Não devem ser indicados os pregoeiros e membros da 
comissão de licitação que participaram do certame.
Moralidade
Não devem ser indicados os agentes públicos que tenham 
relação de parentesco com os diretores e administradores da 
empresa fiscalizada ou que tenham algum tipo de conflito de 
interesse para o exercício da função fiscalizatória.
Eficiência
O agente público indicado para exercer a função de fiscal 
do contrato deve apresentar conhecimento técnico mínimo 
sobre o objeto da contratação, com o intuito de garantir 
eficiência à fiscalização e evitar eventual responsabilidade 
por culpa in eligendo da autoridade que efetuou a indicação.
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais42 • Módulo 1
“
“
Conforme orientação do Tribunal de Contas da 
União (TCU), a fiscalização deve ser contemporânea 
à execução do contrato, evitando-se atestações de 
serviços não concluídos ou com datas retroativas. 
É motivo para rescisão contratual o desatendimento das 
determinações do agente fiscalizador, bem como as de seus 
superiores, na forma do Art. 78, VII, da Lei de Licitação. 
Aplicação de sanções
A Administração dispõe da prerrogativa de aplicar sanções ao 
contratado no caso de inexecução total ou parcial do ajuste, 
respeitado o direito ao contraditório e à ampla defesa (Art. 
58, IV, da Lei 8.666/1993). O Art. 87 da mesma lei elenca as 
sanções administrativas, as quais devem ser aplicadas por 
meio do juízo de proporcionalidade do administrador, a partir 
da gravidade da infração. 
Art. 87 – Pela inexecução total ou parcial do contrato a 
Administração poderá, garantida a prévia defesa, aplicar 
ao contratado as seguintes sanções:
I – advertência (infrações leves);
II – multa, na forma prevista no instrumento 
convocatório ou no contrato (infrações médias);
III – suspensão temporária de participação em licitação 
e impedimento de contratar com a Administração, por 
prazo não superior a 2 (dois) anos (infrações graves);
IV – declaração de inidoneidade para licitar ou contratar 
com a Administração Pública enquanto perdurarem 
os motivos determinantes da punição ou até que seja 
promovida a reabilitação perante a própria autoridade 
que aplicou a penalidade, que será concedida sempre que 
o contratado ressarcir a Administração pelos prejuízos 
resultantes e após decorrido o prazo da sanção aplicada 
com base no inciso anterior (infração gravíssima).
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais43 • Módulo 1
Perceba que inserimos ao lado das sanções o grau de 
gravidade das infrações.
Ocupação provisória
No caso dos serviços essenciais, a Lei autoriza o 
apossamento provisório dos bens móveis e imóveis, bem 
como a utilização de pessoal e de serviços do contratado 
quando houver necessidade de apuração administrativa de 
faltas contratuais pelo contratado, assim como na hipótese 
de rescisão do contrato administrativo (Arts. 58, V, 79, I, e 80, 
II, da Lei 8.666/1993). 
Outras cláusulas exorbitantes
Além das cláusulas exorbitantes enumeradas no Art. 58 da 
Lei 8.666/1993, existem outras prerrogativas reconhecidas 
ao Poder Público contratante. Na hipótese de rescisão 
unilateral do contrato, o Art. 80 dessa lei reconhece, por 
exemplo, as seguintes prerrogativas, sem prejuízo da 
aplicação de outras sanções: 
Assunção 
imediata do objeto 
do contrato, no 
estado e local em 
que se encontrar, 
por ato próprio da 
Administração.
Ocupação e utilização do local, 
instalações, equipamentos, material 
e pessoal empregado na execução 
do contrato, necessários à sua 
continuidade, na forma do inciso V do 
Art. 58 da Lei nº 8.666/1993. Retenção dos 
créditos decorrentes 
do contrato até o 
limite dos prejuízos 
causados à 
Administração.
Execução da garantia contratual 
para ressarcimento dos prejuízos 
causados à Administração, 
bem como dos valores das 
multas aplicadas ao contratado, 
independentemente da propositura 
de ação judicial.
Figura 20: Prerrogativas, sem prejuízo da aplicação de outras sanções, 
conforme o Art. 80 da Lei 8.666/1993. 
Fonte: labSEAD-UFSC (2020).
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais44 • Módulo 1
O interesse público e os 
direitos fundamentais 
não são necessariamente 
contrários e não são 
hierarquizados pela 
Constituição Federal. Em vez de supremacia 
abstrata, o administrador 
deve justificar, efetivamente, a 
prevalência do interesse a ser 
satisfeito em cada atuação. 
Figura 21: 
Argumentos sobre 
o tradicional 
princípio da 
supremacia do 
interesse público. 
Fonte: labSEAD-
UFSC (2020).
“
Assim, conhecemos cada tipo de cláusula exorbitante citadas pela 
Administração Pública. Seguimos para nosso próximo tópico.
RELEITURAS ATUAIS DAS CLÁUSULAS 
EXORBITANTES
Conforme demonstrado anteriormente, é comum o 
entendimento de que as cláusulas exorbitantes são inerentes 
aos contratos administrativos e podem ser utilizadas pelo 
Poder Público ainda que não previstas contratualmente. 
É importante notar, contudo, que a afirmação dasupremacia 
da Administração nos contratos administrativos, em razão 
da presença natural/automática das cláusulas exorbitantes 
tem, atualmente, sido relativizada por parte dos agentes da 
doutrina jurídica. 
Isso ocorre porque o tradicional princípio da supremacia do 
interesse público sobre o privado tem sido questionado a partir 
de alguns argumentos que identificamos a seguir: 
Nesse contexto das releituras atuais das cláusulas exorbitantes, 
vejamos o que diz Moreira Neto (2008, p. 581-582):
A absolutização das cláusulas exorbitantes não 
passa pelo filtro de uma interpretação pragmática 
comprometida, posto que a presença obrigatória de 
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais45 • Módulo 1
“cláusulas exorbitantes em contratos administrativos pode acarretar consequências negativas para a eficiência administrativa. As prerrogativas unilaterais 
em favor do Estado desequilibram a relação contratual, 
gerando insegurança e risco ao particular que, 
naturalmente, embutirá o risco incerto em sua proposta 
apresentada durante o procedimento licitatório, elevando 
o preço a ser cobrado do poder público.
Esse autor propõe que sejam flexibilizadas as cláusulas 
exorbitantes, as quais seriam incluídas em cada contrato 
administrativo discricionariamente. Com a finalidade de se 
reforçarem a legitimidade e a segurança jurídica do particular, 
essa técnica de flexibilização associa-se com a “teoria da dupla 
motivação”, segundo a qual a Administração deve, primeiramente, 
“[...] motivar a adoção ou o afastamento em tese da cláusula 
exorbitante nos contratos administrativos e, em segundo lugar, 
motivar a utilização concreta de determinada cláusula exorbitante 
prevista contratualmente.” (OLIVEIRA, 2019).
Outro aspecto importante para identificar no contrato de 
licitação é o equilíbrio econômico-financeiro, assunto este que 
será tratado a seguir.
EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO 
DOS CONTRATOS
O princípio da manutenção do equilíbrio econômico-financeiro 
dos contratos está disposto no Art. 37, XXI, da Constituição 
Federal, que estabelece a necessidade de manutenção das 
“condições efetivas da proposta” vencedora na licitação ou na 
contratação direta. 
A equação econômica é definida no momento da 
apresentação da proposta (e não da assinatura do 
contrato) e leva em consideração os encargos do 
contratado e o valor pago pela Administração.
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais46 • Módulo 1
É importante ressaltar que o princípio da manutenção do 
equilíbrio econômico-financeiro pode ser invocado tanto pelo 
particular (contratado) quanto pelo Poder Público (contratante). 
Na hipótese de aumento de custos contratuais, por 
exemplo, em virtude de situações não imputadas ao 
contratado, o Poder Público deverá majorar o valor 
a ser pago pela execução do contrato ao contratado. 
Ao contrário, se os custos contratuais diminuírem, 
o Poder Público deverá minorar os valores a serem 
pagos ao contratado.
A legislação dispõe diversos mecanismos para evitar o 
desequilíbrio dessa equação econômica no curso do contrato, 
com destaque para o reajuste, a revisão, a atualização financeira e 
a repactuação. Vamos conhecer cada um deles na sequência. 
Reajuste
O reajuste é cláusula necessária dos contratos administrativos 
e seu objetivo é preservar o valor do contrato em razão da 
inflação (Arts. 55, III, e 40, XI, da Lei 8.666/1993). 
Em virtude da previsibilidade das oscilações econômicas 
que acarretarão desequilíbrio no contrato, as partes elegem, 
previamente, determinado índice que atualizará automaticamente 
o ajuste (ex.: Índice Geral de Preços do Mercado). 
O reajuste possui periodicidade anual e deve ser estipulado 
por “índices de preços gerais, setoriais ou que reflitam a 
variação dos custos de produção ou dos insumos utilizados 
nos contratos.” (Art. 2º, § 1º, da Lei 10.192/2001).
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais47 • Módulo 1
Ressalta-se que a periodicidade anual do 
reajuste deve levar em consideração a data de 
apresentação da proposta ou do orçamento a que a 
proposta se referir (Art. 40, XI, da Lei 8.666/1993 e 
Art. 3º, § 1º, da Lei 10.192/2001), visto que o Art. 37, 
XXI, da Constituição Federal, que dispõe sobre 
o princípio do equilíbrio econômico-financeiro 
do contrato, exige a manutenção das condições 
efetivas da proposta. 
Desse modo, o prazo de 12 meses para o reajustamento não 
é contado da assinatura do contrato, assim é possível de ser 
realizado reajuste em contratos com prazo inferior a um ano. 
Se o edital e o contrato não estabelecerem a 
cláusula do reajuste, considera-se irreajustável o 
valor da proposta. 
Os licitantes, quando apresentam suas propostas, tomam 
ciência do edital e da minuta do contrato e, portanto, concordam 
com os seus termos, inserindo em suas propostas o “custo” 
da ausência do reajuste. Além disso, a inflação não é um fato 
imprevisível, razão pela qual seria vedada a invocação da teoria 
da imprevisão para atualizar o valor do contrato. Nesses casos, 
a concessão do reajuste violaria os princípios da isonomia e da 
vinculação ao instrumento convocatório.
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais48 • Módulo 1
Em resumo, as características do reajuste são: 
 
Agora que conhecemos sobre o reajuste, seguimos para 
conhecer mais sobre revisão.
Revisão
A revisão refere-se aos fatos supervenientes e imprevisíveis 
(ex.: caso fortuito e força maior) ou previsíveis, mas de 
consequências incalculáveis (ex.: alteração unilateral do 
contrato) que desequilibram a equação econômica do contrato 
(Arts. 58, § 2º, 65, II, “d” e §§ 5º e 6º, da Lei 8.666/1993). 
Em virtude da impossibilidade de se prever a amplitude do 
desequilíbrio, constatado o fato superveniente, as partes 
devem formalizar a revisão do contrato para restaurar o 
equilíbrio perdido.
A revisão representa um direito do contratado e um dever 
do Estado, devendo ser executada independentemente de 
previsão contratual, sempre na hipótese em que for constatado 
o desequilíbrio do ajuste.
Cláusula 
contratual. 
Depende da periodicidade 
mínima de 12 meses, 
contados da data de 
apresentação da 
proposta ou do 
orçamento ao 
qual a proposta 
se referir. 
Refere-se 
aos fatos 
previsíveis.
“Preserva” 
o equilíbrio 
econômico-
financeiro do 
contrato.
REAJUSTE
Incide 
sobre 
as cláusulas 
econômicas do 
contrato (valor do 
contrato).
Figura 22: 
Características do 
reajuste. Fonte: 
labSEAD-UFSC 
(2020).
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais49 • Módulo 1
A revisão, ao contrário do reajuste, não incide 
apenas em relação às cláusulas econômicas ou 
de preço, mas também em relação às cláusulas 
regulamentares (ex.: revisão para prorrogar o prazo 
de execução do contrato).
Em suma, as características da revisão são: 
Decorre 
diretamente 
da lei (incide 
independentemente 
de previsão 
contratual).
Incide sobre 
qualquer cláusula 
contratual (cláusulas 
regulamentares ou 
econômicas).
Refere-se aos fatos 
imprevisíveis ou 
previsíveis, mas de 
consequências 
incalculáveis.
“Restaura” 
o equilíbrio 
econômico-financeiro 
do contrato.
Não depende de 
periodicidade 
mínima. REVISÃO
Figura 23: 
Características 
da revisão. Fonte: 
labSEAD-UFSC 
(2020).
Agora, seguimos para conhecer mais sobre a atualização 
financeira.
Atualização financeira
A atualização monetária, assim como o reajuste, tem o 
objetivo de preservar o valor do contrato em razão da 
inflação. De acordo com o Art. 40, XIV, “c”, da Lei 8.666/1993, 
a atualização financeira dos valores contratados incide 
“desde a data final do período de adimplemento de cada 
parcela até a data do efetivo pagamento”. 
Contratos Públicos: Aspectos Conceituais50 • Módulo 1
Resumidamente, a atualização financeira é um 
direito de correção, sem prejuízo dos juros e multa 
prevista em contrato, que se aplica ao valor mensal 
em atraso pelo Poder Público, visando evitar danos 
na delonga do pagamento e liquidação do crédito. 
Pode ser previsto no edital um índice de reajuste da