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Rheider Abe Marçal
Resenha Crítica - Planos Diretores de Cidades: discutindo sua base doutrinária
Introdução
Muitos profissionais que trabalharam no planejamento urbano, participando de equipes técnicas para elaboração de planos diretores de cidades, devem ter experimentado frustrações quanto ao uso e efeito de seu trabalho. Por mais que seja a preocupação com o rigor técnico, é bem possível que o mesmo tenha se desatualizado em pouco tempo, parecendo cada vez menos com a realidade vivida da população.
A maioria destes profissionais argumentava que isso se dava por conta dos políticos que não estavam preparados para entender. Mesmo enfrentando estas dificuldades, o modo se fazer planos diretores foi mantido ao longo dos últimos 50 ou 60 anos.
A natureza deste problema era um conflito entre as diferentes visões de mundo, uma visão de um mundo urbano (racional, lógico e simples) construído pela visão dos técnicos e especialistas em planejamento urbano, e as múltiplas visões de milhares de pessoas que vivem o mundo urbano (real) com as suas singularidades.
Assim a busca por alternativas conceituais e operacionais para esse modo tradicional de elaborar planos diretores, se faz de suma importância. (Lei 10.257, de 10/07/2001 Estatuto da Cidade Obrigatoriedade de Plano Diretor). Buscando uma visão de urbano que associe múltiplas visões, onde especialistas e leigos possam produzir e compartilhas seus conhecimentos, assim produzindo um plano diretor pensado na realidade e nos problemas vividos de sua população.
O método de se elaborar os planos diretores se pautava em: a) método estatístico, não indo além com preocupações no sentido de saber se este método estatístico por si daria conta de representar a complexidade da sociedade.; b) não se discutia se um zoneamento para uma cidade era relevante ser elaborado, apenas se discutia o modo de fazer, quantas zonas existiriam e onde as mesmas se localizariam.; c) não era discutido a forma de se ofertar equipamentos sociais, idealmente distribuídos no território e corretamente calculada e quantificada em relação ao calculo de um tamanho futuro da população.
 Assim poderia alguém questionar, em vez de discutir esssa questão da ideologia, porque não apenas mudar o método? No entanto devemos lembrar que por traz de um método está a base ideológica que o sustenta. E assim apenas por meio do estudo da base ideológica e buscando a compreensão de novas formas de se interpretar e entender o mundo, poderemos formular novos métodos que deem conta desta realidade.
Para alcançar este objetivo de criar um método que dê conta da realidade, o autor inicia examinando as formas e maneiras de atuação do Estado nos espaços urbanos, posicionando neste contexto a evolução dos planos diretores. E também discutir as críticas feitas aos planos diretores, e nesta discussão identificar os aspectos ideológicos e doutrinários associados aos insucessos e fracassos dos PDs. Tendo como os principais: positivismo, o urbanismo modernista e os preceitos do Serfhau e também os trabalhos do Padre Lebret.
2 Os planos diretores como instrumentos do Estado: notas históricas
Esse capítulo aborda como o plano diretor é considerado um instrumento do Estado para interferir na organização e no controle do espaço urbano, e como este foi evoluindo durante as décadas, atuando nas áreas da habitação, transporte, educação e etc.
A intervenção do Estado no espaço urbano começa no Brasil colônia, onde este era responsável em definir desde o local de construção das cidades até a organização interna das mesmas, esta que se orientava por princípios geométricos advindos do urbanismo europeu embazado no plano xadrez.
A política valorizava especialmente as praças, que eram o “centro” da reunião da vida urbana onde se realizavam as cerimonias cívicas, festas, mercados, feiras, a casa da Câmara, Casa dos Governadores e a Igreja Matriz.
É no século XVII que começa a se ter uma preocupação municipal com as praças, ruas (sua conservação, seu calçamento, sua limpeza, seu alinhamento, sua largura) e com os prédios públicos. Enquanto o abastecimento de agua era feito por seus interessados, cabendo ao município apenas a limpeza e a conservação dos mananciais.
No início do século XVIII, o crescimento dos centros urbanos fez com que o poder público assumisse o papel de cuidar do abastecimento de água, sua captação e condução.
Principalmente nas primeiras décadas do século XX, são iniciados estudos e elaborados planos que enfatizam o saneamento, as vias, a beleza e a expansão da cidade.
No inicio do século XX, os planos diretores eram apenas simples planos viários: Plano de Avenidas (1930) em São Paulo e pelo Plano Maciel (1914) em Porto Alegre. Estes planos eram basicamente planos de obras, ou seja, obedecer e executar.
Durante a década de 30 e especialmente durante os anos 40, os planos diretores passaram a se preocupar além das vias, também com o saneamento e em especial com o abastecimento de água. Em particular no Rio Grande do Sul, a enorme dificuldade dos municípios em manter ou ampliar os serviços de abastecimento de água, fizeram com que em meados dos anos 30, transferissem essa atribuição ao governo do Estado.
Estudando o problema o Estado elaborou o Plano de Saneamento do Rio Grande do Sul, transformado em lei em 1945. Em função deste Plano e já mesmo durante a sua elaboração, o Estado passou a assumir, também a elaboração de planos diretores, criando a Seção de Urbanismo da Diretoria de Saneamento e Urbanismo, elaborando um total de 24 planos entre 1939 e 1945.
Os planos diretores tinham uma grande subordinação as prerrogativas do Plano de Saneamento, assim os mesmos se concentravam em projeções da população a longo prazo (30 anos), no levantamento topográfico e traçado de vias para implantação de redes e apenas tímidas referências a zoneamentos de uso ou outros aspectos da cidade.
A partir da década de 50 a população do RS passou a crescer a uma taxa de quase 5,3%, o que influenciou os planos diretores em itens como uso e ocupação do solo, distribuição de equipamentos e as condições de moradia, trabalho e de vida da população.
É só no fim dos anos 70 e início dos anos 80 que o plano diretor se constitui em um instrumento essencialmente técnico, utilizado pelas administrações públicas municipais para tentar prever e controlar a estruturação e transformação do espaço da vida urbana.
Transformado em lei, este plano concebia o ordenamento físico-espacial de toda área urbana, a ser alcançado em até 10 anos e abrangia todas as atividades da população. Este estudo era realizado por uma equipe técnica multidisciplinar, na qual predominavam técnicos “do espaço físico”, arquitetos e urbanistas.
Os principais itens focados no plano diretor eram: uso e ocupação do espaço (residencial, industrial e comercial), diferenciadas entre si pelos tipos de usos que ali poderiam se localizar e pelas regras de construção (volumetria, recuos); sistema viário: hierarquizando e dimensionando as vias em quatro ou cinco tipos, de acordo com a função que deveriam desempenhar na concepção da futura ordem urbana. Estes estudos eram apoiados sempre por amplas pesquisas e análises quantitativas, pretendendo resolver os problemas atuais identificados e impedir que estes mesmos surgissem no futuro.
3. As críticas aos planos diretores
Somente é possível exercer a crítica consciente a um fato ou situação quando existem alternativas ou premissas que diferem das assumidas pelo fato ou situação criticada.
O autor vai dividir as críticas em dos itens: 1- “ sentido mais restrito” apontando os problemas e dificuldades que estes planos diretores apresentaram como instrumentos de gestão urbana, e as visões de mundo que conduziram as ideias e os posicionamentos destes planos durante a sua elaboração.
Na segunda parte da crítica chamada “ sentido mais amplo” as críticas são inseridas no contexto de um amplo sistema de ideias articuladas ao processo de redemocratização do pais, a conquista da cidadania e dos direitos a cidade.
A leitura Restrita
Em 1970 emplena época do boom da elaboração dos planos diretores, Loeb critica a falta de diretrizes para a ocupação do espaço. Isto se dá pela falta de preparo básico, técnico e político dos administradores urbanos e quando os mesmos existiam, não eram postos em prática devido que os mesmos estavam fora da escala das possibilidades dos municípios, os mesmos eram totalmente alheios ao que a comunidade necessitava. Eram apenas um amontoado de recomendações e de desenhos, quase impossível.
Os planos diretores eram elaborados por técnicos que possuíam uma visão particular, própria e não articulada com a realidade da cidade, esta visão é mantida nos planos até os dias recentes.
Em SP pós 74 ocorreu uma avaliação de mais de 100 planos diretores que foram elaborados pela Serfhau, nessa avaliação mostrou que os PDs apresentavam poucos elementos para assegurar a sua operacionalidade e que não condiziam com a realidade local. Quando continham programas os mesmos eram inviáveis, seja pela insuficiência de recursos ou por não corresponderem as reais necessidades do município, pois as metas eram estabelecidas idealisticamente.
Os planos diretores em sua elaboração têm uma fundamentação positivista, que podem ser exemplificadas por meio de afirmações como: o conhecimento cientifico promovo o bem-estar e o progresso, o conhecimento cientifico é neutro, só os especialistas sabem, e só o conhecimento cientifico é verdadeiro e real. Esta fundamentação perpassa os tempos e chega até os dias de hoje.
O plano diretor era pretensioso pois dizia que iria resolver uma grande diversidade de problemas ; despolitizado em virtude de manter uma postura positivista, não levando em consideração os valores e relações sociais locais; determinístico em decorrência de sua promessa de superar os problemas locais via reordenação do espaço físico; autoritário pela sua tentativa de impor ideias e concepções que não possuíam referencias na comunidade local; desligado da realidade por conter propostas via de regra irrealizáveis pelo poder local; ineficaz pois quando utilizado não conseguiu melhorar as condições de vida da população local.
 A leitura ampla
Para compreender a crítica mais ampla do plano diretor, deve-se entender a sua inserção no contexto social. Em 1964 o processo de democratização iniciado no inicio dos anos 50, foi extremamente abafado, reprimindo todas as tentativas de democratização e iniciando um longo período de autoritarismos.
Os planos produzidos pós-64, representam um instrumento de poder autoritário, elaborado por uma tecnocracia a-politica e apenas comprometida com a racionalidade.
Somente no final da década de 70 com o reinicio das greves, a revogação dos atos institucionais e dos atos complementares, o reinicio das atividades políticas nas universidades, a anistia política, a reorganização partidária, o processo democrático iniciou a sua reconstrução.
Entrando com mais força a partir do II Forum Nacional Sobre Reforma Urbana em 89. Neste fórum adotou como premissas: que a função social da propriedade deve ser entendida como uso socialmente justo e ecologicamente equilibrado do espaço urbano; que o direito à cidadania deve ser entendido, tanto em sua dimensão política de participação na condução dos seus destinos como também quanto ao direito de acesso a uma vida urbana digna e de um espaço culturalmente rico e diversificado.
4 COMENTARIOS GERAIS SOBRE DOUTRINAS
Neste item o autor vai examinar uma a uma, as doutrinas apontadas pelas críticas como constituindo a base ideológica dos planos diretores: o positivismo, o urbanismo modernista, as formulações do Padre Lebret e as determinações do Serfhau. Nessas críticas feitas ao PDs transparece claramente, um novo olhar e entendimento sobre relações e transformações no espaço urbano, mais democrático, menos determinístico, mais articulado com a situação social, econômica e ambiental das cidades.
No entanto o autor coloca que essas visões apresentadas criaram uma verdadeira prisão, que aprisionou completamente a mente dos planejadores, impedindo que pudessem ver outras formas e maneiras de entender a cidade.
O positivismo
Na ótica cientifica os problemas das cidades só seriam de fato um problema, na medida em que puderem ser equacionados cientificamente, caso contrário, não o seriam. Assim os amores, os ódios, as expectativas, as frustrações, os interesses, os conflitos, não são significativos nem merecem a atenção por serem de difícil equacionamento cientifico.
Basicamente o positivismo na elaboração dos PDs, teria o papel de ser elaborado apenas pelo conhecimento cientifico, descartando todos os outros tipos de conhecimento, onde nos PDs deveriam conter as leis que resolveriam os problemas do caos do espaço urbano. Somente ele levaria a ordem e o progresso e o bem estar da sociedade.
 
O conhecimento cientifico é objetivo, livre de preconceitos e de juízos de valor
O único conhecimento verdadeiro e significativo resulta da observação e mensuração da realidade
Não podem ser deduzidos valores a partir de dados e fatos científicos
A situação futura é prevista através do estudo racional e objetivo da realidade atual
O conhecimento cientifico deve explicar como é a realidade e não indagar os seus porquês
O conhecimento cientifico é promotor do bem-estar, do progresso e da realização humana
O estudo da sociedade humana é semelhante ao estudo da natureza
A sociedade humana apresenta leis especificas e análogas as leis buscadas pelas ciências naturais
O conhecimento cinetifico deve ser expresso em linguagem logica e matemática
As especialidades do conhecimento cientifico são domínios exclusvos dos respectivos especialistas
A Mudança social progressista só ocorre de forma cumulativa e ordenada
O URBANISMO MODERNISTA
carta de atenas: isolar, separar e arrumar as principais funções na cidade: habitar, trabalhar, recrear-se e circular.
Deslocamento priorizado aos automóveis, cidades e bairros dormitórios e grandes conjuntos habitacionais.
É mais fácil projetar edifícios com somente um uso, do que com vários.
A cidade funcionalista ( habitar, trabalhar , recrear-se e circular)
Cada função teria a sua área de solo exclusiva.
Tem o seu principal autor Le Corbusier que propunha a cidade funcional, dividindo ela em quatro funções: habitar, trabalhar, recrear-se e circular.
Ele estabelecia a distinção entre arquitetos e políticos: a tarefa do arquiteto era criar, a do político ser informado e fazer executar as decisões dos arquitetos.
Ele cria o que chama também de “novo homem” este não viveria escondido nos recantos das cidades e seria amante de botequins e aperitivos, mas sim um homem avido a luz de sol, do ar puro e adepto ao esporte e de hábitos físicos. 
Le Corbusier abandona a classificação da cidade em bairros ricos, de classe media e de operários, defendendo um novo padrão para bairros residenciais.
Para ele as necessidades humanas eram poucas e idênticas, assim as diferenças sociais sob o ponto de vista econômico eram ignoradas e os homens eram igualados em quanto suas necessidades, todos espaços residenciais são equivalentes.
A cidade modernista moderna tem uma concepção de zonas, cada uma com uma forma exclusiva: unidades de habitação, unidades de trabalho, unidades de escritórios, centros de negócios, unidades de lazer e todas elas interligadas por unidades de circulação que favorecia apenas os automóveis.
Padre Lebret e a Sociedade de Análises Gráficas e Mecanográficas Aplicadas aos Complexos Sociais – SAGMACS
Tem a sua origem na França na década de 1940, por meio do Movimento Economia e Humanismo, onde era proposto uma evolução técnica e econômica que estudasse a realidade das pessoas (famílias, habitações e modo de vida e etc.)
Foi em 1952 por meio da Carta de Ordenação do Território que os preceitos de Lebret foram abordados, onde coloca-se que os problemas do mundo seriam devido à valorização dos recursos e que isso conduziria a desumanização, que o desenvolvimento pode mascarar novas formas de exploração dos homens e que a organização do território pode tender somentea consolidar os privilégios dos povos prósperos.
Ele defendia os conceitos de economia humana e pesquisa social. Onde a economia humana estaria embasada por valores como justiça, liberdade, consciência social, amor fraternal e isto seria alcançado mediante uma revolução no comportamento politico, e isto seria alcançado por meio de uma revolução espiritual onde os homens deveriam considerar o outro em si mesmo.
Já a pesquisa social deveria possibilitar a intervenção na realidade, para isso deveria influir positivamente em uma sociedade, sendo assim seria necessário conhecer este ambiente a fundo, mediante uma investigação minuciosa e objetiva; somente a ciência seria capaz de conduzir esta investigação, e deveria ser descartada qualquer impressão subjetiva ou analises de fatos sociais feitas sem o uso do método cientifico.
Em 1950 o Movimento de Economia e Humanismo chega ao Brasil, no qual durante 17 anos orientou trabalhos de pesquisa urbana e regional e a elaboração de planos diretores. Este movimento entendia que os problemas sociais eram algo a ser sanados pela modificação do espaço urbano, concebendo assim a construção de um outro conhecimento sobre a realidade urbana brasileira. Apesar de toda influência do movimento, no Brasil os estudos de Lebret não conseguiram penetrar no âmbito político, no entanto teve uma grande contribuição na forma de se planejar no Brasil.
SERFHAU
Serviço Federal de Habitação e Urbanismo foi criado em 1964, juntamente com o Programa Nacional de Habitação – BNH, foi neste período em que aconteceu a maior parte de produção de planos diretores e propostas de planejamento no Brasil. Objetivo deste serviço era dar conta dos problemas habitacionais devido o êxodo rural, assim os planos diretores foram invocados como solução.
O SERFHAU, prestava assistência técnica e asseroia aos profissionais do setor privado e publica, como uma espécie de escola de planejadores brasileiros. Realizando cursos, e difundindo o procedimento e o conhecimento técnico cientifico autoritário. Pregava a ideia de técnicos de profissões diferentes trabalhassem em conjunto para um planejamento urbano melhor, no entanto não se via de fato essa ocorrência, pois a maior parte dos planejadores eram da área físico territorial.
Também pregava a integração vertical, ou seja, um planejamento urbano interligando as propostas (federal, regional e local) no entanto não é o que se via na prática, pois esta proposta tinha apenas um caráter ideológico, comandar os níveis inferiores de cima para baixo, do que um sentido funcional.
Interações e convergências entre as doutrinas
Os resultados de estudos sobre a realidade, só adquirem veracidade, validade e qualidade apenas quando apresentam natureza cientifica; a pesquisa para o conhecimento efetivo requer o uso do método experimental, racional e objetivo; a realidade só pode ser explicada por técnicos especializados.
O autor chama a atenção para o determinismo físico-territorial em que a felicidade e o bem-estar da população estaria ligado ao arranjo físico da cidade.
a. Projeto de Melhoramentos e Orçamentos de Porto Alegre (1914) - (Positivismo);
Após a revolução Farroupilha, os muros e fortificações para a defesa da cidade perdem o seu significado. Os bairros começam a crescer, o comercio começa a ocupar toda a área central, novas industriam surgem e as existentes se desenvolvem e a população começa a crescer muito rápida 5% ao ano e apresentando condições viárias e sanitárias precárias.
O trabalho do arquiteto Maciel era um plano viário que não atingia todo espaço urbano, sem apoio em um estudo socioeconômico da cidade, assim não continha estudos como a distribuição da população e dos equipamentos comunitários por exemplo.
Maciel elabora um plano que apenas considera o viés viário, levando em conta a largura, a composição e o traçado de avenidas. Muitas de suas propostas não tinham aplicações práticas pois a realidade orçamentaria não condizia com a realidade de seus projetos, muitas de suas ideias eram influenciadas pelo urbanismo francês de Haussmann para Paris, não realizando uma reavaliação ou questiona-las para Porto Alegre. Ele também realiza deduções simples de causa e efeito, onde a modificação do sistema viária (causa) traria a modificação do uso do solo (efeito).
b. Anteprojeto do Plano Diretor (1938 e 1942) - (Positivismo e Urbanismo Modernista);
Pouco antes da contratação do arquiteto Gladosch que viria a desenvolver o anteprojeto do Plano Diretor, o engenheiro Paiva e o engenheiro Faria, ambos técnicos da prefeitura, empolgados com a leitura do Plano Diretor do Rio de Janeiro, elaboraram em 36 um estudo para Porto Alegre, principalmente viário que revisava as propostas do projeto antigo de Maciel, reorganizando o esquema para a cidade frente a situação urbana existente. Mais tarde os mesmos autores consideraram estes estudos inócuos e absurdos pois não planificam o corpo urbano, e não deram conta do caos urbano.
Os problemas registradores eram os seguintes, intensa especulação imobiliária, proporcionando um crescimento territorial não proporcional ao crescimento da população;
Centralização excessiva a cidade em um ponto que não era o seu centro geométrico;
O centro de negócios se desenvolvia em ruas estreitas, sem acesso a grandes vias do resto do Estado;
A cidade era dividida em varias partes devido a sua condição topográfica e problemas de acessibilidade viária;
Grande parte da cidade apresentava condições higiênicas pioradas pelas cheias.
Gladosch externa nas atas os seus pensamentos para o planejamento onde ele coloca que devido a especulação imobiliária, a cidade chegou ao caos, para a solução a cidade deveria ter um programa único de desenvolvimento, onde colocaria a coletividade a frente dos desejos individuais, tendo assim um comando político único.
Ele apontava que problemas como o crescimento populacional excessivo deveria ser controlado e a densidade demográfica deveria tender para 100 a 150 hab/ha, ou seja, toda cidade seria igual e assim os problemas também. (Modernismo)
Ele também coloca o esquema ideal de cidades, onde a rede das principais vias deve ligar as diferentes zonas da cidade (Habitação, trabalho, mercadorias, distribuição, portuária e etc). (Modernismo)
Assim a técnica e a ciência teriam condições de recompor a cidade e dar ordem a ela. (modernismo). As ideias de Gladosch também mostravam que a recondução da cidade da sua normalidade requeria a efetivação de ordem espacial, concebida ideal e racionalmente em favor de um benefício coletivo. (Modernismo).
O urbanismo deveria dar conta de solucionar os problemas do ponto de vista higiênico e técnico como também social.
Pag 144 Para que o Governo
Pag 145 as Manifestações
c. Algumas sugestões para o estudo do Plano Diretor de Porto Alegre (1947) - (Positivismo e Urbanismo Modernista);
Paiva divide em três etapas suas sugestões, Pré Plano – Expediente Urbano e o Plano final. Assim a primeira etapa diz que todos os problemas são interdependentes (econômicos, viários, sanitários, zoneamentos, culturais e extensão urbana), assim estes devem ser analisados e ordenados ao estudo do esquema viário. Esta analise junto do conhecimento do técnico urbanista, levara a um esboço de soluções já consistentes a serem ajustadas posteriormente.
Para solucionar os problemas ele coloca que deve ser visto a origem e evolução histórica do aglomerado urbano e seus problemas, relacionado com o tratamento médico de um paciente, onde a análise do antecedente medico do paciente traria a resposta para o seu problema atual. (urbanismo)
Tudo que é mensurável e ponderável na cidade deve ser interpretado quanto suas consequências sobre a vida. (Positivista)
A etapa final que seria o Plano Diretor, que para Paiva deveria ser algo cientifico e honesto. (Positivista)
As premissas apresentadas no PD por Paiva são de caráter essencialmente físico territoriais. A metodologia se embasa em uma cidade idealizada, em critérios de classificação, de hierarquia e de funcionalidade e concepções de higiene e de saúdee de igualdade, não levando em conta o contexto socioeconômico e sim a doutrina urbanista.
d. Anteprojeto de planificação de Porto Alegre (proposto em 1951) - (Positivismo e Urbanismo Modernista);
O projeto foi embasado na Carta de Atenas e nas quatro funções de Le Curbusir – Habitação, Circulação, trabalho e recreação.
A premissa básica, “organizar a cidade” dentro das funções modernistas.
A segunda seria a promulgação de uma Lei de Zoneamento em que seria definido por meio do conhecimento técnico dos urbanistas, em cada zona da cidade seria estabelecido o controle da densidade populacional, o caráter da edificação adequada para cada zona, de acordo com o uso a que se destina, os valores de alinhamento, recuos e de taxação dos imóveis.
Percebe-se nestas propostas apenas problemas que podem ser solucionados com as técnicas da ciência urbanística, essencialmente de natureza físico territorial.
e. Plano Diretor de Porto Alegre (1959)- (Positivismo; há forte presença do Urbanismo
Se por um lado o Plano Diretor de 59 contribuiu de maneira decisiva para a formação da imagem espacial da cidade, por outro, é muito provável que tenha contribuído para o crescimento dos problemas gerais da cidade.
Já no início o arquiteto então Secretário Municipal já reconhece que o Plano Diretor é um instrumento adequado para superar cientificamente as preocupações de uma administração decorrentes do crescimento populacional, da indústria e da população marginal. Com o Plano seria possível zonear as funções urbanas, disciplinar o crescimento e controlar a migração do homem do campo.
A segunda parte da introdução mostra a importância da pesquisa urbana e da necessidade do levantamento estatístico referente a estrutura social e econômica da cidade. (Positivismo)
A não existência destas pesquisas remonta ao fato de não existir uma faculdade de arquitetura na região, assim não propiciando técnicos qualificados para conservar, reunir, graficar e interpretar o conjunto de elementos necessários para um levantamento estatístico deste porte. (Positivismo e urbanismo).
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Modernista e tímida presença das teses do padre Lebret);
f. Primeiro Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano de Porto Alegre (1979) -
(Positivismo; forte presença do Urbanismo Modernista e das teses do padre Lebret,
assim como presença das teses do SERFHAU).