Resumo_Direitos Difusos e Coletivos

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PONTO 23 - Inquérito civil. Natureza jurídica e principais características; formas de instauração; procedimento; diligências investigatórias; notificações; requisições; sigilo; valoração judicial da prova coletada no inquérito civil e peças de informação; arquivamento do inquérito civil e das peças de informação. Papel do Conselho Superior do Ministério Público.
Questões iniciais
Inquérito civil é procedimento investigatório privativo do Ministério Público, sendo-lhe verdadeira prerrogativa constitucional. 
Se o Ministério Público dispuser, desde logo, de elementos suficientes para propor a ação civil pública não necessitará instaurar inquérito civil ou procedimento preparatório. O inquérito civil não é condição de procedibilidade para a ação civil pública
Procedimento preparatório de inquérito civil: Trata-se de outra espécie de procedimento administrativo inquisitivo (também privativo do MP), a ser instaurado antes do inquérito civil, quando o órgão do Ministério Público ante a dúvida sobre a existência de um fato que demande sua atuação na área dos interesses transindividuais, ou sobre a identidade da pessoa a ser investigada, considerar necessário colher elementos que descrevam melhor o fato a ser investigado ou elementos que permitam identificar a pessoa ou ente a ser investigado. Também se recomenda a instauração de um procedimento preparatório quando o órgão ministerial estiver em dúvida sobre ser sua ou de outro membro do Ministério Público a atribuição para propor a futura ação civil pública. 
Entre os procedimentos administrativos a cargo do Ministério Público, o inquérito civil é aquele que, por expressa vocação constitucional, se presta à defesa dos interesses difusos e coletivos (CF, art. 129, III). 
Questão importante
Na hipótese de haver sido instaurado o inquérito civil ou o procedimento preparatório, o Ministério Público é obrigado a utilizá-lo, na íntegra, para instruir a ação civil pública?
Excelência, em regra, os autos do inquérito civil instruirão a petição inicial da ação civil pública. Todavia, se a ela forem juntadas apenas as provas nele produzidas que forem suficientes e indispensáveis à propositura da ação, não há razões para indeferir a exordial, tampouco para anulação do processo. Segundo o STJ (RESP 448.023/SP), não há falar-se em má-fé quando o MP não leva à ação civil pública todos os documentos constantes do inquérito civil, pois, da própria natureza desse procedimento (dispensável), é-lhe possível descartar aqueles que não lhe parecem relevante. 
Finalidades do Inquérito civil e do procedimento preparatório
O inquérito civil visa fornecer ao Ministério Público subsídios para que possa formar seu convencimento sobre os fatos, e, sendo necessário, identificar e empregar os melhores meios, sejam eles judiciais ou extrajudiciais, para a defesa dos interesses metaindividuais em questão. 
Já o procedimento preparatório tem a finalidade de fornecer ao membro do Ministério Público subsídios para a formação de seu convencimento sobre a necessidade ou não de instaurar um inquérito civil, e sobre sua atribuição para instaurá-lo. 
Os elementos de provas colhidos em qualquer desses procedimentos podem ser utilizados para expedição de recomendações, elaboração de termo de ajustamento de conduta ou para instruir inicial de ação civil pública. 
Excepcionalmente, também é admissível a instauração de inquérito civil para a defesa individualizada de alguns interesses individuas (p. ex.: direito de uma determinada criança a um certo medicamento), quais sejam:
a) Direitos individuais relativos à infância e à adolescência (ECA, art. 201, V);
b) Direitos individuais indisponíveis de idosos (EI, art. 74, I).
Apesar dessas previsões legais, na Prática das Promotorias de Justiça os inquéritos civis não são empregados com essa finalidade. Em vez disso, para a tutela individual desses e outros interesses individuais (em regra, indisponíveis) que cumpre ao MP tutelar, utiliza-se o procedimento administrativo, menos burocrático que o inquérito civil, pois, ao seu término, pode ser arquivado na própria promotoria ou procuradoria, sem necessidade de homologação pelo Conselho Superior ou Câmara de Coordenação e Revisão, a quem basta comunicar o arquivamento (Res. 174/2017). 
Noticia de fato
As formas pelas quais o Ministério Público toma conhecimento de um fato lesivo ou ameaçador de um interesse que lhe incumba proteger (representação, requerimento, notícia, documento, etc) foram denominadas de Notícia de Fato pela resolução n. 174/2017, do CNMP, seja ela na área criminal, de direitos coletivos em sentido amplo, ou mesmo direitos meramente individuais. 
Instauração do inquérito civil ou seu procedimento preparatório
Tanto o inquérito civil quanto o seu procedimento preparatório devem ser instaurados por meio de portaria, na qual devem constar: a) o fundamento legal da instauração; b) o objeto de investigação, o nome e a qualificação possível da pessoa a quem ele é atribuído, o nome e a qualificação possível do autor da representação, se for o caso; c) a data e o local de instauração e a determinação de diligências inicias, dentre outros. 
A instauração pode se dá de ofício, ou após requerimento ou representação de terceiro ou por determinação do PGJ ou do Conselho Superior do Ministério Público (no caso de MPs estaduais) ou das Câmaras de Coordenação e Revisão ou da Procuradoria Federal de Defesa dos Direitos do Cidadão (no caso do MPU). 
A instauração por determinação do PGJ pode ocorrer nos casos em que ele mesmo tenha atribuição para instaurá-lo, mas a delegue a outro membro da instituição. 
Já a instauração por determinação do CSMP ou demais órgãos revisores ocorrerá se o membro com atribuição para instaurar o inquérito civil indeferir uma representação ou arquivar peças de informação ou procedimento preparatório, e tais decisões não forem acatadas pelo órgão revisor, que, então, determinará a instauração do inquérito civil, sendo designado outro membro para tal mister. Nesse caso, não haverá falar-se em violação ao princípio da independência funcional, pois o membro designado para instaurar o procedimento será distinto do que se recursou a fazê-lo e estará agindo como longa manus do órgão que determinou a instauração. 
 Vale destacar que a atribuição para instaurar o inquérito civil ou procedimento preparatório é do órgão ministerial que tenha atribuição para propor a futura ação civil pública (art. 3º, caput, da res. 23/2007, do CNMP). 
Efeitos da instauração do inquérito civil 
Os principais efeitos da instauração do inquérito civil são: 
1- Possibilidade de o Ministério Público empregar eficazes instrumentos probatórios (requisições de informações, documentos ou perícias; notificações, conduções coercitivas; oitivas de testemunhas; inspeções etc.)
2- O óbice, desde sua instauração, ate seu encerramento, à decadência do direito de o consumidor reclamar contra vícios aparentes ou de fácil constatação no fornecimento de produto ou serviço (CDC, art. 26, §2º, III). 
Recurso contra a instauração 
Algumas Leis Orgânicas de alguns Ministérios Públicos Estaduais deferem ao interessado a possibilidade de interpor recurso administrativo contra a instauração de inquérito civil. É o caso da LOMP-BA e LOMP-SP. 
Hipóteses de NÃO instauração
1- Se entender que a atribuição para apreciar a notícia de fato é de outro órgão do Ministério Público - Nessa situação a notícia de fato deve ser remetida ao órgão ministerial que possui atribuição, sendo que essa remessa se dará independentemente de homologação pelo Conselho Superior ou pela Câmara de Coordenação e Revisão se a ausência de atribuição for manifesta ou, ainda, se estiver fundada em jurisprudência consolidada ou orientação desses órgãos. 
2- Se já puder, com as informações e documentos recebidos, propor uma ação civil pública, e não for viável a celebração de um termo de compromisso de ajustamento de conduta;
3- Se indeferir a notícia de fato;
4- Se arquivar a notícia de fato. 
Existe diferença entre arquivamento e indeferimento de notícia de fato
Sim. A Resolução n. 174/2017, que disciplina a instauração e tramitação de notícia de fato, diferencia as hipóteses em que haverá arquivamento e as hipóteses em que será o caso de indeferimento. 
Arquivar uma notícia de fato significa negar-lhe seguimento, desde que já instaurada. 
Indeferir, todavia, significa negar seguimento a uma notícia de fato ainda não instaurada. 
Art. 4º A Notícia de Fato será arquivada quando: 
I – o fato narrado já tiver sido objeto de investigação ou de ação judicial ou já se encontrar solucionado;
 II – a lesão ao bem jurídico tutelado for manifestamente insignificante, nos termos de jurisprudência consolidada ou orientação do Conselho Superior ou de Câmara de Coordenação e Revisão; 
III – for desprovida de elementos de prova ou de informação mínimos para o início de uma apuração, e o noticiante não atender à intimação para complementá-la.
§ 4º Será indeferida a instauração de Notícia de Fato quando o fato narrado não configurar lesão ou ameaça de lesão aos interesses ou direitos tutelados pelo Ministério Público ou for incompreensível.
§5º A Notícia de Fato também poderá ser arquivada quando seu objeto puder ser solucionado em atuação mais ampla e mais resolutiva, mediante ações, projetos e programas alinhados ao Planejamento Estratégico de cada ramo, com vistas à concretização da unidade institucional.
Instrução do IC e do PPIC (notificação, requisição, audiência pública etc.)
A CF concede ao MP o poder de expedir notificações e requisições (poder requisitório) de informações e documentos para instruir procedimentos de sua competência (art. 129, VI, da CF). 
Notificação
Ato normalmente empregado para determinar que uma pessoa compareça perante o Ministério Público a fim de prestar depoimento ou prestar esclarecimentos, sob pena de não o fazendo, ser conduzida coercitivamente e eventualmente responder por crime de desobediência. 
Requisição
Tem por objeto a prestação de informações ou o fornecimento de documentos. Ao contrário do requerimento, a requisição é uma ordem; seu cumprimento é obrigatório, e o seu não atendimento também pode ensejar crime. Pode ser dirigida a órgãos públicos ou particulares. No primeiro caso, as requisições serão cumpridas gratuitamente. Por outro lado, em si tratando de particulares, a requisição não poderá obriga-los a suportar ônus financeiro (ex. não são obrigados a custear perícia). 
Importa destacar que as requisições e notificações direcionadas a Governador de Estado, membros do Poder legislativo e desembargadores, membros do CNJ e CNMP (resolução 23/2007, CNMP) serão encaminhadas pelo Procurador-Geral de Justiça a tais autoridades, apesar de elaboradas pelo membro que preside o respectivo procedimento. O art. 8º, §4º da LOMPU possui previsão semelhante, em relação às autoridades federais. 
Nas hipóteses acima elencadas, não cabe ao PGJ a valoração do contido no expediente, podendo, no entanto, deixar de encaminhar aqueles que não possuam os requisitos legais o que não empreguem o tratamento protocolar adequado. 
Obs. Meras solicitações (sem caráter de obrigatoriedade) não têm natureza de requisição ou notificação. Assim, mesmo sendo destinadas a altas autoridades não precisarão ser encaminhadas pelo chefe da instituição. 
Tanto a requisição quanto a notificação possuem natureza jurídica de prerrogativas do MP. 
Questão importante
O Ministério Público pode requisitar informações ou documentos sigilosos, impostos por lei (ex. informações médicas, fiscais etc.)?
Sim. 
A Lei de Ação Civil Pública (Lei n. 7.347/85) prevê o seguinte: 
Art. 8º Para instruir a inicial, o interessado poderá requerer às autoridades competentes as certidões e informações que julgar necessárias, a serem fornecidas no prazo de 15 (quinze) dias.
(...)
§ 2º Somente nos casos em que a lei impuser sigilo, poderá ser negada certidão ou informação, hipótese em que a ação poderá ser proposta desacompanhada daqueles documentos, cabendo ao juiz requisitá-los.
Todavia, a CF/88 atribuiu poder requisitório ao Parquet, remetendo sua regulamentação à lei complementar (art. 129, VI). Essa lei complementar (LOMPU) dispôs não ser possível recusar o atendimento das requisições do Ministério Público sob a alegação de sigilo (art. 8º, §2º). Veja-se. 
Art. 8º Para o exercício de suas atribuições, o Ministério Público da União poderá, nos procedimentos de sua competência:
(...)
 § 2º Nenhuma autoridade poderá opor ao Ministério Público, sob qualquer pretexto, a exceção de sigilo, sem prejuízo da subsistência do caráter sigiloso da informação, do registro, do dado ou do documento que lhe seja fornecido.
Logo, vê-se que houve uma revogação tácita do art. 8º, §2, da LACP, sendo perfeitamente possível ao MP requisitar informações protegidas por sigilo. Nessa situação, não há propriamente uma violação do sigilo, mas sim sua transferência para o órgão ministerial, que deverá zelar pela manutenção do sigilo das informações prestadas. 
Importante destacar também que o ECA também permitiu o acesso do Ministério Público às informações sigilosas, nas requisições voltadas à defesa dos interesses das crianças e adolescentes (art. 201, §4º, ECA). 
Questão importante
É possível que o Ministério Público requisite diretamente a instituição financeiras, independentemente de autorização judicial, informações protegidas pelo sigilo bancário?
Audiência pública
Assim como a notificação e a requisição, a audiência pública é outra ferreamente de que dispõe o MP para a instrução do IC. Trata-se de uma assembleia, para a qual são convidadas autoridades, entidades da sociedade civil e a comunidade interessada, e em meio a qual os interessados podem manifestar suas considerações acerca da questão em foco. A opinião dos presentes não vincula o MP, mas pode contribuir para o encontro da melhor solução para o caso, bem como conferir uma maior legitimação à atuação da instituição. 
Questão importante
O Ministério Público pode expedir notificações, requisições, praticar outras diligências investigatórias e expedir recomendações independentemente da existência de prévio inquérito civil ou procedimento preparatório?
Em regra, não. Ao disciplinar o poder requisitório do MP, a CF/88 aduz que é sua função institucional expedição notificações e requisições para instruir os procedimentos de sua competência. Assim, tanto a LOMPU e a LONMP também exigem a existência de um procedimento previamente instaurado. 
O CNMP, por meio da resolução n. 174/2017, reforçou a necessidade de prévia instauração de procedimento para a expedição de requisições ao proibir a possibilidade de expedi-las na fase de notícia de fato (art. 3ª). 
A finalidade é evitar medidas invasivas de investigação sem que exista um procedimento de investigação formalmente instaurado, de modo a possibilitar que o destinatário tenha conhecimento prévio do objeto da investigação. 
Exceções:
Interpretando o art. 26, I, “b” da LONMP, o STJ possui precedente no sentido de que “não se faz necessária a prévia instauração de inquérito civil ou procedimento administrativo para que o Ministério Público requisite informações a órgãos públicos (RESP. 873.565/MG). 
Em relação às recomendações, o CNMP também exige, como regra, a prévia existência de inquérito civil, procedimento preparatório ou administrativo, mas admite, em caso de urgência, que se expeça previamente a recomendação, procedendo-se, posteriormente, à instauração do respectivo procedimento. 
Segundo Landolfo Andrade, tal exceção, caso de urgência, também poderia ser aplicada analogicamente em caso de requisição.
Prazo para conclusão
Procedimento preparatório: 90 (noventa) dias, prorrogável por uma única vez, em caso de motivo justificável. Vencido esse prazo, o MP promoverá seu arquivamento, ajuizará a respectiva ação civil pública ou converterá em inquérito civil. 
Inquérito civil: 01 (um) ano, prorrogável pelo mesmo prazo, quantas vezes forem necessárias, por decisão fundamentada de seu presidente, dando-se ciência ao Conselho Superior, à Câmara de Coordenação e Revisão competente, ou à Procuradoria Federal
dos Direitos dos Cidadãos. 
Importante destacar que cada Ministério Público, no âmbito de sua competência administrativa, poderá estabelecer prazo inferior, bem como limitar a prorrogação mediante ato administrativo do órgão da Administração Superior competente. 
Arquivamento do IC e do PPIC e seu controle pelos órgãos de revisão
Veja-se o que dispõe o art. 9º, da LACP:
Art. 9º Se o órgão do Ministério Público, esgotadas todas as diligências, se convencer da inexistência de fundamento para a propositura da ação civil, promoverá o arquivamento dos autos do inquérito civil ou das peças informativas, fazendo-o fundamentadamente.
§ 1º Os autos do inquérito civil ou das peças de informação arquivadas serão remetidos, sob pena de se incorrer em falta grave, no prazo de 3 (três) dias, ao Conselho Superior do Ministério Público.
Obs. Esse prazo de 03 dias é contado da efetiva cientificação pessoal dos interessados, ou, quando não localizados, por meio de publicação na imprensa oficial. 
§ 2º Até que, em sessão do Conselho Superior do Ministério Público, seja homologada ou rejeitada a promoção de arquivamento, poderão as associações legitimadas apresentar razões escritas ou documentos, que serão juntados aos autos do inquérito ou anexados às peças de informação.
§ 3º A promoção de arquivamento será submetida a exame e deliberação do Conselho Superior do Ministério Público, conforme dispuser o seu Regimento.
§ 4º Deixando o Conselho Superior de homologar a promoção de arquivamento, designará, desde logo, outro órgão do Ministério Público para o ajuizamento da ação.
Logo, como se vê, o arquivamento do inquérito civil e as peças de informação necessita passar pelo crivo do Conselho Superior do Ministério Público. 
O significado de inquérito civil é tranquilo, o mesmo já não se pode dizer da locução “peças informativas” ou “peças de informação”. 
Em sentido amplo, todos os elementos de convicção enviados por terceiros ao Ministério Público ou por ele obtidos em suas investigações são peças de informação, inclusive o inquérito civil. O art. 9º da LACP, porém, não tem sentido tão elástico, pois fala em inquérito civil ou peças informativas, deixando claro serem realidades distintas. 
Por peças de informação, a norma trata do conjunto de elementos de convicção colacionados pelo Ministério Público em um procedimento investigatório distinto do inquérito civil. Ora, como existem apenas dois procedimentos investigatórios na área de tutela coletiva, e a LACP, conforme visto, não considera o inquérito civil como peça de informação, resta concluir que por peças de informação consideram-se, apenas, os procedimentos preparatórios de inquérito civil. 
Vale destacar que caso o inquérito civil ou procedimento preparatório tenha por objeto mais de um fato, e haja necessidade de ação civil pública em face de apenas um deles, não basta ajuizar a ação em face de algum, e silenciar em relação aos demais. Esse arquivamento implícito esbarra no princípio da obrigatoriedade, que rege o Ministério Público. Assim, os fatos que não forem causa de pedir na ação civil pública deverão ser alvo de promoção de arquivamento, submetida à revisão do órgão competente. Nesse caso, fala-se em arquivamento parcial do procedimento. 
Todo arquivamento de inquérito civil ou procedimento preparatório deve ser submetido à homologação de um órgão revisor?
Não. Os arquivamentos promovidos pelo PGR não se submetem à homologação de órgão revisor, conforme previsto no art. 62 da LOMPU. 
Não existe previsão semelhante na LONMP. Logo, em caso de arquivamentos promovidos pelo Procurador Geral de Justiça haverá a necessidade de revisão pelo Conselho Superior do Ministério Público. 
Atenção. A despeito do que rezam a LACP e o ECA, o órgão competente para a designação de outro órgão do Ministério Público para ajuizamento de ACP é o Procurador Geral de Justiça, conforme art. 10, IX, d, da LONMP. 
Destaque-se que o fato de o Ministério Público haver arquivado o inquérito não gera direito subjetivo de não vir a ser futuramente processado. Primeiro porque não há previsão legal nesse sentido. Segundo, porque, ao contrário do que se dá na ação penal pública, o Ministério Público não é titular privativo da ação civil pública, de modo que nada impede que algum dos colegitimados ajuíze a ação, se entender cabível. 
Desarquivamento
O inquérito civil poderá ser desarquivado se, dentro de seis meses após seu arquivamento, surgirem novas provas sobre o fato nele investigado ou surgir a necessidade de investigar um fato novo relevante, que tenha relação com o fato nele investigado. 
Se algum desses eventos ocorrer após esse prazo, o inquérito civil não poderá ser desarquivado, mas poderá ser instaurado um novo inquérito civil, sem prejuízo das provas já colhidas no anterior (art. 12, caput, da Res. 23/2007, do CNMP). 
Publicidade x sigilo 
Em regra, os atos praticados no inquérito civil e em seu procedimento preparatório são regidos pelo princípio da publicidade, pois configuram procedimentos administrativos. Excepcionalmente, a publicidade dos atos poderá ser restringida. Isso se dará nos casos de sigilo legal, bem como naqueles cuja publicidade possa prejudicar as investigações, casos em que o sigilo, em prol do interesse público, poderá ser decretado, em decisão motivada. É importante, porém, que tal restrição seja indispensável à segurança da sociedade ou do Estado, sob pena de afronta à constituição. 
Obs. Ainda que decretado o sigilo, não é lícito negar ao advogado constituído o direito de ter acesso aos autos do inquérito civil, relativamente aos elementos já documentados nos autos e que digam respeito ao investigado (aplicação analógica da SV 14). 
Fonte: Dizer o Direito e livro Interesses Difusos e Coletivos, de Adriano Andrade, Cleber Masson e Landolfo Andrade.