Artigo - Administracao Publica e Regimes de Contratacoes

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Administração Pública e Regimes 
de Contratações 
 
 
Paulo Roberto de Souza Junior 
 
 
 
Artigo científico 
 
 
 
 
 
 
 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E REGIMES DE CONTRATAÇÕES 
 
Paulo Roberto de Souza Junior* 
 
RESUMO 
 
O presente artigo busca analisar as funções do Estado, bem como a importância de 
um “bom governo”, que prima por sua legitimidade em prol da sociedade que 
representa na condução de políticas públicas adequadas aos anseios desta. A 
Administração Pública, em seu sentido objetivo e subjetivo, realiza as atividades de 
natureza pública, mediante contratos com a iniciativa privada. Todavia, em casos de 
estado de emergência e calamidade pública, poderão ser dispensadas. O objetivo 
deste estudo é analisar a participação do governo como administrador do bem público 
e das vidas de seus membros em sentido coletivo. A metodologia utilizada foi a 
pesquisa bibliográfica como base para tal análise e correção de atividades, quando 
necessárias. 
 
Palavras-chave: governo; governabilidade; Administração Pública; contratos 
administrativos; contratos emergenciais 
 
INTRODUÇÃO 
 
A preocupação central deste trabalho é entender a ligação entre governo, 
Administração Pública e seus contratos como garantia da lisura das atividades 
daquele em prol da sociedade. A sociedade requer atitudes coerentes que permitam 
classificar este governo em “um bom governo”, alinhando-se governabilidade e 
governança Tanto a Administração Pública direta como a indireta deverão respeitar a 
legislação em vigor, cumprir a Lei de Responsabilidade Fiscal, em suas diversas 
atividades de natureza pública. 
Nessa disposição, deverá garantir políticas públicas adequadas em prol dos 
que estiverem em situação de risco eminente, incluindo, estes em sociedade e, por 
conseguinte, retirando-os dessa situação. As atividades e os serviços de qualquer 
natureza deverão respeitar os princípios constitucionais administrativos, ou seja, a 
legalidade, impessoalidade, moralidade, eficiência e publicidade 
Os agentes públicos na realização dessas atividades, quando estiverem em 
contato com a iniciativa privada, deverão seguir os ditames da Lei de Licitação e 
Contratos, salvo quando estiverem enfrentando algum tipo de emergência social, 
todavia, serão responsabilizados por seus atos ou omissões durante a realização 
dessas atividades. O método de pesquisa utilizado foi a pesquisa de natureza 
bibliográfica que se deu através de consulta e leitura de artigos científicos sobre a 
temática com finalidade de buscar posicionamentos que visem caracterizar o governo 
e sua administração como um “bom governo” e a indicação de correção de atitudes e 
atividades de natureza pública, quando não feridos os princípios da governabilidade. 
 
1. O ESTADO, O GOVERNO E A GOVERNABILIDADE 
 
O Estado, segundo José Afonso da Silva (2013), constitui-se de quatro 
elementos essenciais: 
 
 
 
 
[...] um poder soberano de um povo situado num território com certas 
finalidades. E a constituição, como dissemos, antes, é um conjunto de normas 
que organizam estes elementos constitutivos do Estado: povo, território, 
poder e fins (SILVA, 2013, p. 110). 
 
Passando a ser respeitado como Estado, o território que se separar de outro, 
através de sua independência, tornando-se, assim, uma sociedade politicamente 
organizada com fins específicos, destinados à promoção de bem-estar social de seus 
membros. Um dos elementos desse Estado é o governo, que realiza a manifestação 
de vontade deste, através de seus órgãos constitucionais, que realizam o exercício do 
poder político, e, os administrativos. 
Governo é o conjunto de órgãos e as atividades exercidas no sentido de 
conduzir politicamente o Estado, definindo suas diretrizes supremas. Não se confunde 
com a Administração Pública em sentido estrito, que tem a função de realizar 
concretamente as diretrizes traçadas pelo governo. Portanto, enquanto o governo age 
com ampla discricionariedade, a Administração Pública atua de modo subordinado. 
(MOREIRA, 2008, online). 
Quem detém esse poder exerce o governo, que visa tanto orientar 
posicionamentos como definir condutas das pessoas e garantir uma vida digna, ou 
seja, o privilégio a dignidade humana e a garantia dos direitos fundamentais de seus 
membros, que estão no território do Estado, através dos referidos órgãos. A 
governabilidade é o elo entre a sociedade e o seu governo na busca da legitimidade 
da atuação desse elemento do Estado. 
 
1.1. A formação do Estado 
 
Há diversos formatos de conceito do Estado, entre eles: 
 
- Filosófico: que visa o Estado como uma realidade da vida ética, onde se baseia o 
Estado na dialética entre família e sociedade; 
 
- Sociológico: baseado, segundo Max Weber apud Guilherme Peña de Moras (2014): 
 
O Estado seria um agrupamento da violência que apresenta caráter 
institucional e que procurou, com êxito, monopolizar, nos limites de um 
território, a força física legítima como instrumento de domínio e que, tendo 
esse objetivo, reuniu nas mãos dos dirigentes os meios materiais de gestão 
(MORAES, 2014, p. 310 apud WEBER, 1922, p. 830). 
 
- Jurídico: o Estado é constituído através de um poder político, com determinado 
território e população. 
 
1.2. O Estado e seu formato 
Nenhum Estado vive no isolamento, segundo Regis Fernandes de Oliveira 
(2013), já que é fundamental sua interação. O Estado pode ser dividido em: Estado 
Unitário, puro, descentralizado administrativamente ou descentralizado administrativa 
e politicamente, Estado Federal e Estado Confederado. 
 
1.2.1. Estado Unitário 
 
 
 
O Estado Unitário é dividido em três: no Estado Unitário puro, o poder político 
é exercido centralizado; no Estado Unitário descentralizado administrativamente são 
criadas pessoas para administrar locais em nome do Governo Nacional; e no Estado 
Unitário administrativa e politicamente, há criação de “pessoas” que decidem em 
certos casos a execução de orientação central para o local. 
1.2.2. Estado Federal 
 
Há uma diferença entre Estado Federal e os entes federados, aquele soberano 
e estes autônomos. O Estado Federal é constituído de várias unidades federadas, 
cada ente possui autonomia política-administrativa interna, ou seja, há uma 
descentralização política. José dos Santos Carvalho Filho (2015) menciona o que 
significa descentralização política para o regime federativo: 
 
A descentralização política é a característica fundamental do regime 
federativo. Significa que, além do poder central, outros círculos de poder são 
conferidos a suas repartições. No Brasil, há três círculos de poder, todos 
dotados de autonomia, o que permite às entidades componentes a escolha 
de seus próprios dirigentes. Compõem a federação brasileira a União 
Federal, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal (art. 18, CF) 
(CARVALHO FILHO, 2015, p. 6). 
 
A diferença entre o Estado Federal e a União Federal, como ente federado, 
atribuída por José Afonso da Silva (2013) é muito interessante: 
Estado Federal é o todo, dotado de personalidade jurídica de Direito Público 
Internacional. A União é a entidade federal formada pela reunião das partes 
componentes, constituindo pessoa jurídica de Direito Público interno, 
autônoma em relação aos Estados e cabe exercer as prerrogativas da 
soberania do Estado brasileiro (SILVA, 2013, p. 106). 
Assim, a repartição de competências e o interesse de cada ente federado é o 
que define o conceito de federação. 
 
1.2.2.1. Tipologias do Federalismo 
 
Há vários tipos de federalismo, os quais veremos a seguir. Também podemos 
destacar que o federalismo brasileiro é um federalismo cooperativo. Dentro do fator 
histórico, há dois tipos de federalismo: o federalismo por agregação (união de Estados 
soberanos, por exemplo, Alemanha) ou por desagregação (que nasce através da 
separação de Estados soberanos, por exemplo, Brasil, Constituição Federal de 1891); 
Já no que se refere ao modo de separação de poderes, o federalismo pode ser:dual (separação de competências, por exemplo, EUA) ou cooperativo (competências: 
comum ou concorrente, por exemplo, Brasil). Em relação a variados fatores, o 
federalismo é dividido em: simétrico (união devido a vários fatores homogêneos, por 
exemplo, língua) ou assimétrico (quando há diversidade de cultura respectivamente). 
No Estado como organismo, federalismo orgânico, há fortalecimento do todo 
em detrimento da parte, é uma característica de sistemas autoritários. Quando o 
Governo Central possui preponderância sobre os demais entes, o federalismo é de 
integração. Quando há um equilíbrio entre os entes, o que é uma expressão do 
federalismo equilíbrio, no qual há harmonia entre regiões. 
 
 
 
Há também variados graus dentro do federalismo, no Brasil, é federalismo de 
terceiro grau, no qual a União Federal representa o interesse nacional; Estados-
membros, os interesses regionais; e, os Municípios, o interesse local. Ressaltamos 
que, o Distrito Federal possui interesse regional e local. 
 
1.2.3. Estado Confederado 
Estado Confederado é uma vinculação externa entre Estados soberanos para 
garantia da continuidade dos que se uniram. Esta é realizada através de um pacto 
internacional. 
 
 
1.3. Elementos do Estado 
 
O Estado possui os seguintes elementos: soberania, território, povo e 
finalidade. José Afonso da Silva (2013) salienta que esses elementos configuram: “Um 
poder soberano de um povo situado num território com certas finalidades. E a 
constituição, como dissemos antes, é o conjunto de normas que organizam estes 
elementos constitutivos do Estado: povo, território, poder e fins” (SILVA, 2013, p. 99-
100). 
Por meio desses elementos o diferenciamos da sociedade, já que ele é uma 
sociedade politicamente organizada. A sociedade originou-se da vontade humana, 
onde sua finalidade ou valor social é condicionada às condições essenciais para bem 
estar-social e desenvolvimento integral das pessoas. Nesse caminho, a reiteração, 
ordem e adequação são manifestações necessárias para constituição desses 
objetivos. Sendo constituída pelo poder social. Existem dois tipos de sociedade: 
democrática, onde há participação real das pessoas; e autoritárias, dotadas de um 
único poder, há uma ideologia totalitária. 
 
1.3.1. Território 
O território é um espaço estatal, onde é exercido a jurisdição do Estado, ou 
seja, o espaço onde o Estado exerce sua competência. Dentro desse espaço, quando 
há um governo democrático, há a concretização dos direitos fundamentais. Os limites 
desse território são divididos em terrestre, marítimo e aéreo. Em relação ao espaço 
terrestre, este pode ser natural em decorrência de acidentes geográficos ou artificial, 
quando envolve acordos internacionais. 
1.3.2. Povo ou população 
População é o contingente numérico de pessoas e povo, sendo constituído de 
uma união de pessoas que têm vínculo jurídico para com o Estado, qualificado através 
da cidadania, que permite sua participação na escolha de seus representantes, de 
forma direta ou indireta. 
 
1.3.3 Soberania 
 
 O poder político, segundo Celso Ribeiro Bastos (1997), “não é outro senão 
aquele exercido no Estado e pelo Estado” (BASTOS, 1997, p. 14) e Manoel Gonçalves 
Ferreira Filho (1996) menciona que “incide sobre todas as pessoas e bens de um 
 
 
 
determinado território (FERREIRA FILHO, 1996, p. 116). Dentro deste poder político 
surge a soberania, que segundo Dalmo de Abreu Dallari (2005) é o: [...] poder absoluto 
e perpétuo de uma República, palavra que se usa tanto em relação aos particulares 
quanto em relação aos particulares quanto em relação aos que manipulam todos os 
negócios de estado de uma República (DALLARI, 2005, p. 77). 
Possui características que a definem como elemento do Estado. Uma delas é 
ser una dentro do Estado, além de definir a convivência das pessoas em sociedade; 
indivisível, já que não pode ser dividida dentro do mesmo espaço territorial; 
inalienável, pertencente a uma determinada pessoa (povo, nação ou Estado); e 
imprescritível, sendo permanente. 
A sua unicidade não significa que estamos dividindo-a, apenas poderá ser 
repartida por desempenho internamente entre pessoas e órgãos, já que é dotado de 
descentralização geográfica e funcional. Três são as teorias que evidenciam a 
titularidade da soberania: teoria teocrática, onde o poder político emana de Deus; a 
teoria democrática, onde o poder político emana do povo, ou seja, soberania popular; 
e a teoria jurídica, que defende que a soberania é a ordem jurídica estatal suprema. 
Há um pacto social que permite a mesma um poder absoluto, dirigido pela 
vontade geral, dentro da democracia, havendo uma única vontade, diante do 
autoritarismo. Todavia, como apontado por Regis Fernandes de Oliveira (1998), essa 
soberania não mais tem a mesma força que detinha no passado, que há limites 
traçados através do respeito aos direitos fundamentais (direitos individuais e coletivos) 
e do controle de constitucionalidade (aspecto formal e material). 
A Constituição Federal de 1988 (re)elaborou o conceito de soberania diante da 
adoção do Estado Democrático de Direito, através de seus princípios: soberania 
popular, prevista no Artigo 1º da Constituição Federal; independência nacional, com 
fulcro no Artigo 4º da Constituição Federal; e a soberania nacional com base na ordem 
econômica. Essa soberania popular manifesta-se por meio de eleições periódicas, 
sufrágio universal e o voto secreto. 
 
1.3.4. Finalidade do Estado 
 
O Estado como uma sociedade politicamente organizada constitui-se em uma 
sociedade para seus membros, onde possam atingir os fins indicados por estes como 
necessários e importantes, já que o fim daquele é o bem-estar social. Dalmo de Abreu 
Dallari (2005) menciona que a finalidade do Estado é o “bem comum de um certo 
povo, situado em determinado território” (DALLARI, 2005, p. 108). 
 
1.4. Governo e governança 
 
O governo exerce suas funções previstas nos documentos legais, sendo eleitos 
democraticamente ou impostos por situações que não seguem tal momento. Esse 
termo refere-se à representatividade do Estado e à condução da política. É exercido 
pelo Poder Executivo, que representa o conjunto dos órgãos formados para orientação 
geral das atividades realizadas no espaço territorial onde o governo atua. 
O Poder Executivo tem como seu chefe o presidente, em nível federal; dentro 
dos níveis estadual e municipal, governo estadual (regional) e prefeito (local). Estes 
são auxiliados pelos Ministros e Secretários (Estadual e Municipal). Assim, Estado e 
governo possuem conceitos diferentes como mencionado por Manoel Ilson Cordeiro 
Rocha (2009): 
 
 
 
O Estado é toda a sociedade política, incluindo o governo. O governo é 
principalmente identificado pelo grupo político que está no comando de um 
Estado. O Estado possui as funções executiva, legislativa e judiciária. O 
governo, dentro da função executiva, se ocupa em gerir os interesses sociais 
e econômicos da sociedade, e de acordo com sua orientação ideológica, 
estabelece níveis maiores ou menores de intervenção. Assim, governo 
também não se confunde com o poder executivo, este é composto pelo 
governo, responsável pela direção política do Estado, e pela administração, 
como conjunto técnico e burocrático que auxilia o governo e faz funcionar a 
máquina pública. A Administração Pública dá execução às decisões do 
governo (ROCHA, 2009, p. 1). 
 
A palavra governança (em inglês, governance) é provavelmente oriunda do 
termo grego kybernan, que significa pilotar, guiar, dirigir e foi traduzida para o latim 
como gubernare. Os conceitos modernos de governo e governança têm essa 
etimologia comum no latim gubernare e estão, portanto, indiretamente relacionados 
com essa noção básica de direção, condução (LEVI-FAUR, 2012). 
1.4.1. O Governo: função e necessidade 
 
O governo é a autoridade máxima administrativa, que é reconhecida ou imposta 
como liderança, dependendo se segue a forma democrática ou aforma autoritária, 
que define regras e orientações de um Estado ou de uma unidade política, 
dependendo da forma que este adotar. Esse governo poderá ser local, regional ou 
nacional. A missão desse governo é organizar a sociedade, onde define ações em 
prol desta, elaborando políticas públicas necessárias para tanto. Essas políticas 
públicas influenciam a vida das pessoas, já que podem variar entre incluir os 
vilipendiados em sociedade, bem como organizar o espaço urbano. 
Governar significa “deter uma posição de força a partir da qual seja possível 
desempenhar uma função imediatamente associada ao poder de decidir e 
implementar decisões ou, ainda, de comandar e mandar nas pessoas” (NOGUEIRA, 
2001, p. 99). O funcionamento do “bom governo”, ou seja, de um governo democrático, 
no qual os direitos de cidadania são respeitados, busca-se a eliminação de formações 
específicas que visam o prejuízo da democracia, dessa forma, estaremos diante da 
governança. 
 
1.4.2. Governança: o que é? 
A governança é a reunião de regras e procedimentos necessários para 
organização da vida em sociedade, que surge a partir de debates produzidos pelo 
Banco Mundial e pela Organização das Nações Unidas (ONU), no apontamento de 
condições de garantia do Estado eficiente, envolvendo “as dimensões sociais e 
políticas da gestão pública” (DINIZ, 1995, p. 400). 
O conceito de governança é sinônimo da capacidade estatal de governar 
(REIS, 2000, p. 351) e, ainda, é a percepção de que o Estado se mostra mais ou 
menos capaz de governar, isto é, mais ou menos eficiente no exercício das funções 
governamentais. Nesse caminho, Maria Helena de Castro Santos (1997) salienta que 
a governança é tida como: 
 
[...] padrões de articulação e cooperação entre atores sociais e políticos e 
arranjos institucionais que coordenam e regulam transações dentro e através 
das fronteiras do sistema econômico”, incluindo-se aí “não apenas os 
mecanismos tradicionais de agregação e articulação de interesses, tais como 
 
 
 
os partidos políticos e grupos de pressão, como também redes sociais 
informais (de fornecedores, famílias, gerentes), hierarquias e associações de 
diversos tipos (SANTOS, 1997, p. 342). 
 
 A governança refere-se a “padrões de articulação e cooperação entre atores 
sociais e políticos e arranjos institucionais que coordenam e regulam transações 
dentro e através das fronteiras do sistema econômico” (SANTOS, 1997, p. 342). As 
práticas positivas da governança são chamadas de boa governança quando se 
referem, preponderantemente: 
 
A aspectos da ação estatal, com forte preocupação em relação à capacidade 
dos Estados de promoverem ambiente político-social e políticas públicas 
voltadas para a promoção de valores caros à instituição financiadora, como 
desenvolvimento, equidade, justiça social e democracia (OLIVEIRA; 
NESTLEHNER; PAIVA JÚNIOR, 2018, p. 241). 
 
A boa governança busca definições de regras de governança social, política e 
administrativa com finalidade ajudar o governo na promoção de serviços públicos 
dotados de qualidade em prol da sociedade. 
 
1.4.3. Formas e tipos de governo 
 
A forma de governo é como se apresenta a instituição do poder perante a 
sociedade, ou seja, como funciona entre os líderes, governantes, liderados e 
governados. Poderá ser adotada como forma de governo a república ou monarquia. 
O governo, na primeira, pertence ao povo; e o governo, na segunda, pertence ao 
rei/rainha. Os tipos de governo podem ser: a democracia, a ditadura, a tirania, a 
oligarquia entre outros. 
A ditadura é um regime de exceção, na qual há um poder autoritário que é 
marcado pela violência que nasce através de um golpe de Estado. Esta poderá ser 
conduzida por uma pessoa ou por um grupo de pessoas. Difere do totalitarismo, pois 
este, além das características da ditadura, ainda promove o controle e regulação da 
vida de seus membros (pública e privada). Há várias faces da ditadura, entre elas: a 
militar, que ocorre quando forças militares tomam o poder; fascista, quando há 
presença de um líder autoritário que utiliza a censura e a força para dominar seus 
adversários; e a do proletariado, baseada na Teoria Marxista, onde a classe burguesa 
é substituída pela classe proletariado. 
O tirano, na tirania, é um soberano que não segue as leis e, por decisão sua, 
retira os bens das pessoas que residem em seu território. Isso poderá ser realizado 
por um ou por vários tiranos, em que há um grupo de pessoas que age em prol de 
seus interesses, confiscando bens e definindo as normas a serem seguidas por todos. 
Um exemplo foi o que aconteceu em Atenas, quando Lisandro aboliu a constituição 
democrática e estabeleceu um governo de tiranos, segundo Melo (1979), que salienta: 
 
Platão chama a tirania "gloriosa" e "o mais belo regime político" e o tirano "o 
homem mais admirável" (A República, Livro VIII). Para ele, a tirania nasce da 
democracia como esta nasce da oligarquia, pois a ânsia de liberdade e o 
descaso por tudo mais é, segundo ele, que acaba por alterar o regime político 
e fazer surgir a necessidade da tirania e para Aristóteles (A política, Livro 11, 
Cap. IV, e Livro VI, Cap. 11) considera a tirania um governo "viciado", 
degenerado da realeza, uma monarquia sem outro objeto que o interesse do 
monarca, que exerce um poder despótico sem se ocupar do interesse geral. 
 
 
 
Para ele a tirania é uma monarquia que exerce poder despótico na sociedade 
política (MELO, 1979, p. 129). 
 
A oligarquia cresce na estrutura hierárquica da burocracia e quase sempre mina 
o controle do povo sobre os líderes que elegeram (THORPE, 2016, p. 260). Notamos 
que em Roma, por meio de Cicero, já se discutia a função da oligarquia, caso a 
República fosse dissolvida, já que na monarquia, o governo poderia ser tomado por 
um tirano. 
Ele advertiu que um rompimento da República provocaria a volta de um ciclo 
destrutivo de governos. Dizia que, de uma monarquia, o poder poderia ser 
passado a um tirano; de um tirano, seria tomado pela aristocracia ou pelo 
povo; e, do povo, seria conquistado pelos oligarcas ou tiranos. Achava que, 
sem os controles e equilíbrios de uma constituição mista, o governo seria 
“jogado de um lado para o outro, como uma bola”. Fiel às previsões de Cícero, 
Roma passou a ser controlada por um imperador, Augusto, logo após a morte 
de César, e o poder foi passado dele para uma sucessão de governantes 
tirânicos (KELLY et al., 2013, p.49). 
 
Assim, a oligarquia é um governo marcado por acumulação de riquezas e da 
ambição de quem detém o poder no local. As autoridades tendem a ser isoladas por 
consequência de suas decisões – a burocracia as protege de prestar contas ao 
público. O Brasil tem em seu período histórico a chamada Republica Oligárquica, que 
se estende de 1890 a 1930. O regime vigorou no país partindo de grupos que não 
concordavam com as tomadas de decisões que aconteciam no regime monárquico. 
Surge de uma tomada de poder pelas forças armadas, apoiado pelas elites 
agrárias do país, influentes economicamente na estrutura brasileira. Essa estrutura 
pode ser considerada oligárquica, pois apesar das promessas de democratização, 
construção republicana e liberdade, suas práticas eram voltadas para o benefício de 
poder próprio, com controle dos mecanismos da política, eleições, finanças e políticas 
públicas. 
Dessa forma, as elites controlavam os processos políticos que influenciavam a 
vida do povo e este não tinha autonomia ou espaço de participação política efetiva. 
Existiram várias revoltas populares e militares no período, que foram suprimidas com 
muita força. Mesmo com uma nova constituição, as interpretações da lei eram feitas 
pela perspectiva da oligarquia conservadora. Dessa forma, o grupo continuaria 
controlando o poder e as estruturas nacionais, de forma a atingir seus próprios 
objetivos (FERREIRA NETTO, s/d, online). 
 
 
1.5. GOVERNO, GOVERNABILIDADE E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
Em uma definição genérica, podemos dizer que agovernabilidade se refere às 
próprias condições substantivas/materiais de exercício do poder e de legitimidade do 
Estado e do seu governo derivadas da sua postura diante da sociedade civil e do 
mercado (em um regime democrático, claro). Maria Helena de Castro Santos (1997) 
menciona que a governabilidade diz respeito às “[...] condições sistêmicas e 
institucionais sob as quais se dá o exercício do poder, tais como as características do 
sistema político, a forma de governo, as relações entre os Poderes, o sistema de 
intermediação de interesses” (SANTOS,1997, p. 342). 
O governo é representado pela Administração Pública, que compreende a 
estrutura administrativa do Estado, por meio da organização das entidades estatais, 
https://www.infoescola.com/formas-de-governo/monarquia/
https://www.infoescola.com/politica/imperador/
https://www.infoescola.com/historia-do-brasil/republica-oligarquica/
 
 
 
onde há execução desconcentrada e descentralizada dessas atividades. Não sendo 
outro o entendimento de André Ramos Tavares (2013): 
 
Administração Pública é o conjunto de todas as entidades criadas para a 
execução dos serviços públicos ou para o alcance dos objetivos 
governamentais (...) É corrente a distinção entre os órgãos superiores de 
governo de um Estado, de uma parte, e de outra os demais órgãos de 
execução das políticas governamentais, que se caracterizam por serem 
dependentes. Ao conjunto destes últimos dá-se o nome de Administração 
Pública indireta (TAVARES, 2013, p. 1054). 
 
A Administração Pública representa o Poder Executivo, no sistema 
presidencialista, o qual possui duas funções, a de representante do Estado (União 
Federal) ou do local (demais entes federados) e o responsável pela condução política 
do local, em seus níveis governamentais - federal, estadual, distrital e municipais. Em 
nível federal é composto pelo Presidente da República e Ministros de Estado; no 
estadual, pelo governador e secretários estaduais; no nível distrital, pelo governador 
e secretários distritais; e no municipal, pelo prefeito e seus secretários municipais. 
Maria Sylvia Zanello Di Pietro (2013) salienta que há diferença entre Administração 
Pública (em sentido estrito) e o governo: “[...] é mister partir da diferença entre as três 
funções do Estado. Embora o poder estatal seja uno, indivisível e indelegável, ele 
desdobra-se em três funções: a legislativa, a executiva e a jurisdicional”. 
Em relação à Administração Pública, em sentido estrito, a referida autora 
menciona que: “a) em sentido subjetivo: as pessoas jurídicas, órgãos, e agentes 
públicos que exercem a função administrativa; b) em sentido objetivo: a atividade 
administrativa exercida por aqueles entes” (DI PIETRO, 2013, p. 55). Em sentido 
formal, Administração Pública é representada pelos órgãos públicos e, em sentido 
material, pelo conjunto de funções necessárias para o desenvolvimento do serviço 
público. Assim, estes dois elementos – governo e Administração Pública – são base 
do Estado e estão definidos dentro da legislação pátria e atuam por meio de seus 
órgãos públicos e suas entidades administrativas, que buscam legitimidade de 
atuação através da governabilidade. 
 
 
2. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E SEUS ELEMENTOS 
 
A Administração Pública pode ser observada em dois sentidos: objetivo e 
subjetivo. No sentido objetivo da administração, segundo José dos Santos Carvalho 
Filho (2015), “o verbo administrar indica gerir, zelar, enfim uma ação dinâmica de 
supervisão. O adjetivo público pode significar não só algo ligado ao Poder Público, 
como também à coletividade ou ao público em geral” (CARVALHO FILHO, 2015, p. 
11). Já no subjetivo: 
 
A expressão pode também significar o conjunto de agentes, órgãos e pessoas 
jurídicas que tenham a incumbência de executar as atividades 
administrativas. Prova-se aqui em consideração o sujeito da função 
administrativa, ou seja, quem a exerce de fato. Para diferenciar esse sentido 
da noção anterior, deve a expressão conter as iniciais maiúsculas: 
Administração Pública (CARVALHO FILHO, 2015, p.11-12). 
 
Essa administração é representada pelo conjunto de órgãos e pessoas 
administrativas, ao qual a legislação atribui uma função administrativa do Estado, que 
 
 
 
busca a consecução dos interesses coletivos ou público. Para Hely Lopes Meirelles 
(2016) os órgãos são “centros de competências instituídos para o desempenho de 
funções estatais, através de seus agentes, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica 
a que pertencem” (MEIRELLES, 2016, p. 71). Esses órgãos públicos não possuem 
capacidade processual. 
Dentro desses órgãos e pessoas, estão os agentes públicos, que para 
participarem dessa administração, poderão realizar concurso público ou ser indicados 
para os cargos em comissão. Aprovados em concurso federal, passam a ser 
chamados de servidores públicos federais concursados e regidos, portanto, pela Lei 
nº 8.112/90 (BRASIL, 1990) e suas atualizações. 
 
2.1. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA E INDIRETA 
 
A administração compreende todo o aparato existente (estrutura e recursos; 
órgãos e agentes; serviços e atividades) à disposição dos governos para a realização 
de seus objetivos políticos e do objetivo maior e primordial do Estado: a promoção do 
bem comum da coletividade (PALUDO, 2012, p. 21). Segundo o Decreto-Lei nº 200, 
de 25 de fevereiro de 1967, com redação dada pela Lei nº 7596, de 10 de abril de 
1987 (BRASIL, 1987), essa Administração Pública se divide em Administração Pública 
direta e indireta. Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2017) critica o referido Decreto, 
quando o mesmo se refere à administração pública indireta: 
 
O Decreto-lei nº 200 tem sido objeto de crítica, nessa parte, por não abranger 
todas as entidades da Administração Indireta e por incluir, entre elas, algumas 
que não são. Com efeito, se era intenção do legislador mencionar, com a 
expressão administração indireta, as entidades que prestam serviços 
públicos descentralizados, ele o fez de maneira imperfeita; primeiro, porque 
não mencionou as entidades que são concessionárias e permissionárias de 
serviços públicos (descentralização por colaboração) e que exercem 
administração indireta ou descentralizada; segundo, porque só considerou 
como empresas públicas e sociedades de economia mista as que exercem 
atividade econômica, as quais não são entidades descentralizadas (DI 
PIETRO, 2017, p. 547). 
 
A administração pública direta é composta de órgãos que integram os entes 
federados, em que cada órgão possui competência específica para definir atividades 
administrativas de sua abrangência. Na esfera federal, tem-se a administração direta 
da União. O poder executivo se compõe de órgãos de duas classes distintas: a 
Presidência da República e os Ministérios. A Presidência da República é o órgão 
superior do Executivo e nele se situa o Presidente da República como Chefe da 
Administração (art. 84, II, da CF). Nela, agregam-se ainda vários órgãos tidos como 
essenciais (v. g. a Casa Civil e a Secretaria-Geral), de assessoramento imediato (v. 
g. a Assessoria Especial e o Advogado-Geral da União) e de consulta (Conselho da 
República e Conselho de Defesa Nacional) (CARVALHO FILHO, 2015, p. 476). 
A administração pública indireta é composta de autarquia, fundações públicas, 
sociedade de economia mista e empresa pública, que exerçam serviços públicos. 
Através da Lei nº 11.107, de 06 de abril de 2005 (BRASIL, 2005), foram criados os 
consórcios públicos, com finalidade de gestão de serviços públicos entre os diversos 
entes federados, como exemplo, o Consórcio Intermunicipal de saúde da Baixada 
Fluminense (CISBAF). 
O Consórcio Intermunicipal de Saúde da Baixada Fluminense (Cisbaf), formado 
em fevereiro de 2000, representa o esforço conjunto de 11 municípios da região 
 
 
 
(Belford Roxo, Duque de Caxias, Itaguaí, Japeri, Magé, Mesquita, Nilópolis, Nova 
Iguaçu, Queimados, São João de Meriti e Seropédica) para superar os problemas 
comuns na área de saúde e contribuirpara a consolidação do Sistema Único de Saúde 
(SUS). 
 
2.1.1. Desconcentração e descentralização 
 
A desconcentração é repartição de competência interna, onde há uma 
organização hierárquica, ou seja, há um órgão central ou superior e órgãos 
subalternos, criando um elo de coordenação e subordinação entres estes. Há essa 
repartição tanto na Administração Pública direta como na Administração Pública 
indireta, pois são divididas em órgãos internos, sem personalidade jurídica própria, 
dotados de características específicas. 
A descentralização pode ser política e administrativa. A primeira refere-se ao 
momento em que o Distrito Federal realiza as competências dos municípios, por 
exemplo; já a segunda poderá ser de dois tipos: a descentralização territorial ou 
geográfica e a descentralização por serviços, funcional ou técnica. 
A descentralização por serviços, funcional ou técnica é a que se verifica quando 
o Poder Público (União, Estados ou Municípios) cria uma pessoa jurídica de público 
ou privado e a ela atribui a titularidade e a execução de determinado serviço público. 
Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2017) salienta que o processo de descentralização 
envolve: 
 
1- Reconhecimento de personalidade jurídica ao ente descentralizado; 
2- Existência de órgãos públicos, com capacidade de autoadministração 
exercida com certa independência em relação ao poder central; 
3- Patrimônio próprio, necessário à consecução de seus fins; 
4- Capacidade específica, ou seja, limitada à execução do serviço público 
determinado que lhe foi transferido, o que implica sujeição ao princípio da 
especialidade, que impede o ente descentralizado de desviar-se dos fins que 
justificaram a sua criação; 
5- Sujeito a controle ou tutela, exercido nos limites da lei, pelo instituidor; esse 
controle tem que ser limitado pela lei precisamente para assegurar certa 
margem de independência ao ente descentralizado, sem que não seja 
justificaria a sua instituição (DI PIETRO, 2017, p. 484). 
 
2.2. Elementos da Administração Pública: agentes públicos e órgãos públicos 
 
O agente público realiza suas funções de natureza pública dentro dos órgãos 
desconcentrados ou descentralizados. 
 
2.2.1. Agentes públicos 
 
Os agentes são pessoas naturais que estão em contato, seja direta ou 
indiretamente com a Administração Pública, já que exercem função pública 
pertencentes ao Estado. Há quatro categorias de agentes públicos, segundo a 
Emenda Constitucional nº 18/98: agentes em cargos efetivos (concursos públicos), 
eletivos (mediante eleições), vitalícios (conselhos dos TCM, TCE e TCU) e em 
comissão (indicados). 
Vejamos a proposta de Marçal Justen Filho (2005, p. 570), que apresenta o 
agente estatal com vínculo de direito político, que se apresenta em duas categorias: 
 
 
 
Político, que pode ser: executivo (mandato eletivo e cargo em comissão) e legislativo. 
E não político, que pode ser: civil, executivo (servidor e não servidor), legislativo 
(estatutário e não estatutário) e judiciário (servidor: magistrado, estatutário e não 
estatutário e não servidor). 
 
2.2.1.1. Agente político 
 
O agente político tem sua base no governo (órgão) e na função política 
(atividade), em que o governo exerce um mandato eletivo por meio dos chefes do 
Poder Executivo. 
 
2.2.1.2. Agentes particulares colaboradores 
 
São pessoas que executam funções que são qualificadas como de natureza 
pública. 
 
2.2.1.3. Agentes de fato 
 
Esses agentes de fato diferem-se dos agentes de direito, já que não 
possuem ato de investidura e estão realizando uma função de natureza pública 
excepcionalmente. 
 
2.2.1.4. Os servidores estatutários e servidores temporários 
 
Servidores públicos são pessoas naturais que estão em contato direto com a 
Administração Pública de forma permanente ou temporária. 
 
2.2.1.4.1. Servidores Estatutários 
 
São vinculados à Administração Pública por meio de um regime estatutário, 
sendo ocupantes de um cargo público. Estes são estabelecidos por uma lei específica 
existente em cada unidade da federação, sendo remunerados por vencimentos. 
Nenhuma vez a Constituição utiliza o vocábulo funcionário, o que não impede que seja 
este mantido na legislação ordinária (DI PIETRO, 2017, p. 595). 
 
2.2.1.4.2. Servidores Temporários 
 
Os agentes públicos temporários são contratados, pela CLT, todavia, seguem 
as normas de um servidor público estatutário, assim, aproximando-os destes, não 
sendo outro o entendimento de Hely Lopes Meirelles (2005): [...] os contratados por 
prazo determinado são os servidores públicos submetidos ao regime jurídico 
administrativo especial da lei prevista no art. 37, IX, da Carta Magna, bem como ao 
regime geral de previdência social (MEIRELLES, 2005, p. 410). 
Esses agentes estão sujeitos a um Regime Jurídico Especial, embora não 
concursados, regra prevista no Artigo 37, II, da Constituição Federal (BRASIL, 1988), 
devido ao referido contrato temporário de natureza administrativa. Qualquer demanda, 
porventura existente, deverá ser processada e julgada pela justiça comum. São 
contratados em caráter temporário, embora realizem função de caráter permanente, 
como professores contratados para suprir vagas em aberto. 
 
 
 
2.2.1.5. Empregados públicos: agentes públicos, mas não servidores 
 
Odete Medauar (2006) conceitua quem é o empregado público: 
 
[...] no regime celetista, os servidores têm seus direitos e deveres norteados, 
nuclearmente, pela Consolidação das Leis do Trabalho. Por isso, recebem a 
denominação de “empregados públicos”, numa analogia com o setor privado, 
em que se usam os termos “empregado” e “empregador”. Assim, o emprego 
público é o posto de trabalho de quem é contratado pela CLT. Esse é o regime 
de todos que trabalham nas empresas públicas e nas sociedades de 
economia mista, conforme determina o art. 173, §§ 1º e 2º, da CF. 
(MEDAUAR, 2006, p. 269). 
 
Os empregados públicos ligados à Administração Pública mediante o regime 
celetista, ocupantes de emprego público seguem as normas de direito público, embora 
ligados à CLT, ou seja, há concurso público e investidura. São remunerados por 
salário. 
 
2.3. CARGO, EMPREGO E FUNÇÃO 
 
Nos entes federados, nas pessoas jurídicas administrativas e nos órgãos 
públicos há servidores que ocupam cargos ou empregos ou realizam funções 
administrativos. Os cargos públicos são criados por lei, sob vínculo estatutário, o qual 
define as regras do mesmo, bem como, atribuições e vencimentos. Eles são ocupados 
por servidores públicos. 
Os empregos públicos são compostos de pessoas naturais aprovadas em 
concurso público para emprego, em pessoas jurídicas de direito privado pertencentes 
ao Poder Público. Há um vínculo celetista entre estes e a Administração Pública. A 
função pública são as atribuições que a Administração Pública determina serem 
realizadas. Ela poderá ser desempenhada por servidores contratados 
temporariamente, através do art. 37, IX da Constituição Federal (BRASIL, 1988) ou 
por pessoas que detêm a função de natureza permanente de chefia e direção, que 
podem ser exercidas. José dos Santos Carvalho Filho (2015) apresenta a diferença 
entre função de confiança e cargos em comissão: 
 
A Constituição, no art. 37, V, utilizou a expressão “funções de confiança”, que, 
na verdade, é marcada por evidente imprecisão. A análise do dispositivo 
demonstra que se pretendeu aludir às já mencionadas funções gratificadas. 
A expressão é vaga e inexata porque existem várias outras funções de 
confiança atribuídas a situações funcionais diversas, como é o caso das 
relacionadas a cargos em comissão. A confusão se completa com a 
expressão “funções comissionadas”, usada às vezes para indicar cargos em 
comissão. A falta de uniformidade impera nesse aspecto. Vale a pena 
registrar, desde logo, que cargos em comissão podem ser ocupados por 
pessoas que não pertencem aos quadros funcionais da Administração, ao 
passo que as funções gratificadas (ou de confiança, no dizer da Constituição)são reservadas exclusivamente aos servidores ocupantes de cargo efetivo, 
ainda que sejam lotados em órgão diverso. A exigência consta do já citado 
art. 37, V, da CF. (CARVALHO FILHO, 2015, p. 633/634). 
 
Segundo o STF, por meio do Recurso Extraordinário (RE) 1041210, que teve 
repercussão geral reconhecida e julgamento de mérito no Plenário Virtual sobre 
cargos em comissão: 
 
 
 
 
a) A criação de cargos em comissão somente se justifica para o exercício de 
funções de direção, chefia e assessoramento, não se prestando ao 
desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais; 
b) Tal criação deve pressupor a necessária relação de confiança entre a 
autoridade nomeante e o servidor nomeado; 
c) O número de cargos comissionados criados deve guardar 
proporcionalidade com a necessidade que eles visam suprir e com o número 
de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federativo que os criar; e 
d) as atribuições dos cargos em comissão devem estar descritas, de forma 
clara e objetiva, na própria lei que os instituir (STF, Pleno, RERE 1041210. 
REl. Min. Dias Toffoli. Julgamento: 27/09/2018. Publicação: 22/05/2019). 
 
 
2.4. Órgãos públicos 
 
Os órgãos públicos reúnem atribuições necessárias para que os agentes 
públicos possam demonstrar a vontade estatal. José dos Santos Carvalho Filho (2015) 
relaciona os principais conceitos de órgãos públicos em sua visão: 
 
Quanto à pessoa federativa: de acordo com a estrutura em que estejam 
integrados, os órgãos dividem-se em federais, estaduais, distritais e 
municipais. 
Quanto à situação estrutural: esse critério leva em conta a situação do órgão 
ou da estrutura estatal. Classificam-se em: (1º) Diretivos, aqueles que detêm 
funções de comando e direção; e (2º) Subordinados, os incumbidos das 
funções rotineiras de execução. 
Quanto à composição: sob esse aspecto, podem os órgãos dividir-se em 
singulares, quando integrados por um só agente (como a Chefia do 
Executivo; o inventariante judicial), e coletivos, os mais comuns, quando 
compostos por vários agentes. Estes últimos podem subdividir-se em dois 
grupos: 
a) Órgãos de Representação Unitária: aqueles em que a exteriorização da 
vontade do dirigente do órgão é bastante para consubstanciar a vontade do 
próprio órgão. É o caso, por exemplo, de um Departamento ou de uma 
Coordenadoria: a manifestação volitiva do órgão é representada pela 
manifestação volitiva do Diretor ou do Coordenador; 
b) Órgãos de Representação Plúrima: aqueles em que a exteriorização da 
vontade do órgão, quando se trata de expressar ato inerente à função 
institucional do órgão como um todo, emana da unanimidade ou da maioria 
das vontades dos agentes que o integram, normalmente através de votação. 
É o caso de Conselhos, Comissões ou Tribunais Administrativos. Como a 
manifestação do órgão resulta da vontade conjugada de seus membros, têm 
sido denominados de órgãos colegiados (CARVALHO FILHO, 2015, p. 17-
18). 
 
 Esses órgãos não possuem personalidade jurídica própria, entretanto, suas 
atividades resultam em determinações jurídicas internas e externas. 
 
2.5. Regime jurídico dos servidores públicos 
 
Para entendermos os diversos regimes jurídicos existentes, é importante 
verificarmos que estes atuam em pessoas de direito público, em pessoas de direito 
privado e de direito privado instituídas pelo Poder Público. As diferenças entre as 
pessoas públicas e as pessoas privadas constituídas por particular são apresentadas 
 
 
 
por Celso Antônio Bandeira de Mello (1968), que apresenta as diferenças entre as 
pessoas públicas e as pessoas privadas constituídas por particular. 
 
São características das pessoas privadas: 1. origem na vontade do particular; 
2. fim geralmente lucrativo; 3. finalidade de interesse particular; 4. liberdade 
de fixar, modificar, prosseguir ou deixar de prosseguir seus próprios fins; 5. 
liberdade de se extinguir; 6. sujeição a controle negativo do Estado ou a 
simples fiscalização (poder de polícia); 7. ausência de prerrogativas 
autoritárias. Já as pessoas públicas se caracterizam por: 1. origem na 
vontade do Estado; 2. fins não lucrativos; 3. finalidade de interesse coletivo; 
4. ausência de liberdade na fixação ou modificação dos próprios fins e 
obrigação de cumprir os escopos; 5. impossibilidade de se extinguirem pela 
própria vontade; 6. sujeição a controle positivo do Estado; 7. prerrogativas 
autoritárias de que geralmente dispõem (MELLO,1968, p. 319). 
 
Maria Sylvia Zanello Di Pietro (2017) menciona como é utilizada a expressão 
regime jurídico da Administração Pública: 
 
[...] é utilizada para designar, em sentido amplo, os regimes de direito público 
e de direito privado a que pode submeter-se a Administração Pública. Já a 
expressão regime jurídico administrativo é reservada tão somente para 
abranger o conjunto de traços, de conotações, que tipificam o Direito 
Administrativo, colocando a Administração Pública numa posição 
privilegiada, vertical, na relação jurídico-administrativa. Basicamente, pode-
se dizer que o regime administrativo resume-se a duas palavras apenas: 
prerrogativas e sujeições. (DI PIETRO, 2017, p. 131) 
 
Esse regime regula as relações jurídicas entre os servidores públicos e a 
Administração Pública. Paulo Roberto de Souza Junior (2005) menciona que as 
formas deste tipo regime são: estatutário, celetista e espacial. Entre esses regimes, o 
adotado por pessoas jurídicas de direito público, entes federados, autarquias e 
fundações de direito público é o regime estatutário, que é a ligação dessas pessoas 
para com seus servidores. Odete Medauar (2006) conceitua este tipo de regime como: 
[...] aquele em que os direitos, deveres e demais aspectos da vida funcional 
do servidor estão contidos basicamente numa lei denominada Estatuto (…) 
O Estatuto rege a vida funcional dos ocupantes de cargos efetivos e vem 
regendo a vida funcional dos ocupantes de cargos em comissão (MEDAUAR, 
2006, p, 268-269). 
 
2.5.1. Autarquias e fundações públicas 
 
O termo autarquia, segundo José Cretella Júnior (1980), incorporado há cerca 
de três décadas ao nosso léxico, é formado de dois elementos justapostos: autós (= 
próprio) e arquia (= comando, governo, direção), significando, à letra, 
etimologicamente, “comando próprio, direção própria, autogoverno” (CRETELLA 
JÚNIOR, 1980, p. 139). 
Celso Antônio Bandeira de Mello (1968) define como “pessoas jurídicas de 
direito público de capacidade exclusivamente administrativa” (MELLO, 1968, p. 226) 
e estão conceituadas no Artigo 5º, I, do Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 
1967, que dispõe sobre a organização da Administração Federal e estabelece 
diretrizes para a reforma administrativa e dá outras providências. 
 
 
 
 
Art. 5º 
I- Serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e 
receita próprios, para executar atividades típicas da Administração pública, 
que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e 
financeira descentralizada (BRASIL, 1967). 
 
Por meio desse conceito, são apontadas suas características: criação por lei, 
personalidade jurídica pública capacidade de autoadministração, especialização dos 
fins ou atividades e sujeição ao controle ou à tutela. Há dois tipos de fundações 
governamentais, uma de direito público e outra de direito privado; a primeira se 
assemelha às autarquias, possuindo, assim, em seus quadros, servidores públicos 
regidos pelo estatuto dos servidores públicos ou o antigo estatuto dos funcionários 
públicos1, já a segunda relaciona-se aos empregados públicos. Seu conceito está 
delineado no inciso IV, do Artigo 5º, do Decreto-Lei 200/1967, incluído pela Lei nº 
7.596, de 1987. 
 
Art. 5º 
[...] IV - Fundação Pública - a entidade dotada de personalidade jurídica de 
direito privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorização 
legislativa, para o desenvolvimento de atividades que não exijam execução 
por órgãos ou entidades de direito público, com autonomia administrativa,patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de direção, e 
funcionamento custeado por recursos da União e de outras fontes (BRASIL, 
1967). 
 
Assim, o regime estatutário só deverá ser aplicado às fundações de direito 
público, ou seja, as dotadas de personalidade jurídica de direito público. Não sendo 
outro o entendimento do STF, em sede de Repercussão geral, no Recurso 
Extraordinário (RE) 716378: 
 
A tese para fins de repercussão geral proposta pelo relator e aprovada por 
maioria tem a seguinte redação: 
1 – A qualificação de uma fundação instituída pelo Estado como sujeita ao 
regime público ou privado depende: I – do estatuto de sua criação ou 
autorização; II – das atividades por ela prestadas. As atividades de conteúdo 
econômico e as passíveis de delegação, quando definidas como objetos de 
dada fundação, ainda que essa seja instituída ou mantida pelo Poder Público, 
podem se submeter ao regime jurídico de direito privado. 
2 – A estabilidade especial do artigo 19 do ADCT não se estende aos 
empregados das fundações públicas de direito privado, aplicando-se tão 
somente aos servidores das pessoas jurídicas de direito público (STF, Pleno. 
Rel. Min. Dias Toffoli. RERE 716378, j. 07 de agosto de 2019). 
 
2.6. Concurso público, nomeação e posse 
A finalidade da realização do concurso público de provas ou provas e títulos é 
proporcionar à Administração Pública a escolha de profissional apto ao exercício da 
função pública que aquele cargo ou emprego público requer. Em relação à pessoa 
jurídica de direito público, este procedimento administrativo visa a investidura em 
cargo efetivo. Sua base legal está prevista na Lei nº 9.527, de 10 de dezembro de 
1997, oriunda da Conversão da MPV nº 1.595-14, de 1997, que altera a Lei nº 
8.112/90, Estatuto do Servidor Público Federal: 
 
1
 A nomenclatura funcionários públicos foi extinta pela Emenda Constitucional (EC) nº 19/98. 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L7596.htm#art1ii
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L7596.htm#art1ii
http://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/lei%209.527-1997?OpenDocument
http://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/lei%209.527-1997?OpenDocument
http://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/lei%209.527-1997?OpenDocument
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/MPV/Antigas/1595-14.htm
 
 
 
 
Art. 11. O concurso será de provas ou de provas e títulos, podendo ser 
realizado em duas etapas, conforme dispuserem a lei e o regulamento do 
respectivo plano de carreira, condicionada a inscrição do candidato ao 
pagamento do valor fixado no edital, quando indispensável ao seu custeio, e 
ressalvadas as hipóteses de isenção nele expressamente previstas (BRASIL, 
1997). 
 
O prazo de duração para chamamentos dos aprovados é de dois anos 
prorrogáveis a igual período, segundo o Artigo 12 da referida Lei. Nesse prazo, os 
aprovados e classificados. Assim, é o posicionamento do Supremo Tribunal Federal 
(STF): “O candidato aprovado em concurso público dentro do número de vagas 
previsto no edital possui direito subjetivo à nomeação” (STF, RE 598.099, rel. min. 
Gilmar Mendes, P, j. 10-8-2011, DJE 189 de 3-10-2011). Durante a validade do 
concurso, poderão surgir novas vagas ou abertura de novo concurso, todavia, o direito 
à nomeação nesses casos não é automático, conforme orientação do STF: 
 
Caso haja o surgimento de novas vagas ou a abertura de novo concurso para 
o mesmo cargo, durante o prazo de validade do certame anterior, não gera 
automaticamente o direito à nomeação dos candidatos aprovados fora das 
vagas previstas no edital, ressalvadas as hipóteses de preterição arbitrária e 
imotivada por parte da administração, caracterizada por comportamento 
tácito ou expresso do Poder Público capaz de revelar a inequívoca 
necessidade de nomeação do aprovado durante o período de validade do 
certame, a ser demonstrada de forma cabal pelo candidato. Assim, o direito 
subjetivo à nomeação do candidato aprovado em concurso público exsurge 
nas seguintes hipóteses: 
I – Quando a aprovação ocorrer dentro do número de vagas dentro do edital; 
II – Quando houver preterição na nomeação por não observância da ordem 
de classificação; 
III – Quando surgirem novas vagas, ou for aberto novo concurso durante a 
validade do certame anterior, e ocorrer a preterição de candidatos de forma 
arbitrária e imotivada por parte da administração nos termos acima (STF, RE 
837.311, rel. min. Luiz Fux, P, j. 9-12-2015, DJE 72 de 18-4-2016). 
 
O concurso público privilegia o princípio da igualdade entre os candidatos, já 
que permite a todos concorrerem nas mesmas condições. Segundo Anderson Caires 
Santos (2017), para a efetivação da investidura em cargo público, é necessário 
atender aos seguintes requisitos: 
 
a) Ter a nacionalidade brasileira ou portuguesa e, no caso de nacionalidade 
portuguesa, estar amparado pelo estatuto de igualdade entre brasileiros e 
portugueses, com reconhecimento do gozo dos direitos políticos, nos termos 
do § 1º do artigo 12 da Constituição Federal; 
b) Estar em gozo dos direitos políticos; 
c) Estar quite com as obrigações militares, em caso de candidato do sexo 
masculino; 
d) Estar quite com as obrigações eleitorais; 
e) Possuir nível de escolaridade exigido para o exercício do cargo; 
f) Ter a idade mínima de dezoito anos completos na data da posse; 
g) Ter aptidão física e mental para o exercício das atribuições do cargo; 
h) Declaração de bens e valores que constituem seu patrimônio e declaração 
quanto ao exercício ou não de outro cargo, emprego ou função pública; 
i) Declaração de que não é beneficiário do seguro-desemprego; 
j) As atribuições do cargo podem justificar a exigência de outros requisitos 
estabelecidos em lei (SANTOS, 2017, online). 
 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8112cons.htm#art11
http://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/lei%209.527-1997?OpenDocument
http://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/lei%209.527-1997?OpenDocument
http://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/lei%209.527-1997?OpenDocument
http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=628215
http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&docID=10744965
http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&docID=10744965
 
 
 
A investidura no cargo é completada pela nomeação, que é um ato 
administrativo que inicia uma nova relação jurídica entre o concursado e a 
Administração Pública para provimento originário de um cargo público vago. Com a 
nomeação, chegamos à posse: ato que visa a investidura no cargo público, em que 
serão assinados os documentos que habilitam o concursado ao exercício da função 
pública decorrente do cargo. Depois da posse, o servidor entrará em efetivo exercício 
de suas funções. 
 
 
3. CONTRATOS COM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
Os contratos administrativos são precedidos de licitação. Lei de Licitação e 
Contratos, Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993 e suas alterações, que é um 
procedimento administrativo no qual se dá a escolha pela proposta mais vantajosa 
para Administração Pública. 
 
3.1. Licitação 
 
A licitação é obrigatória dentro da Administração Pública e de referência na 
iniciativa privada, todavia, poderá ser dispensável (a critério do administrador, no 
Artigo 24, da Lei nº 8.666/93), dispensada (Artigo 17, da Lei nº 8.666/93) e inexigível 
(Artigo 25, da Lei nº 8.666/93). Sua convocação será realizada por meio de um 
instrumento convocatório, intitulado edital, que faz lei entre as partes, caso não seja 
contestado, no prazo legal. 
Na escolha do procedimento licitatório cabível, deverão ser atentados valores 
e atividades, na escolha de uma das modalidades e tipos de licitação, os quais 
deverão ser respeitados. De suas fases, cabem recursos administrativos e judiciais, 
no que tange, por exemplo,habilitação ou inabilitação, julgamento das propostas, 
anulação ou revogação da licitação, indeferimento de propostas e inscrições, rescisão 
contratual e aplicação de penas, com base no Artigo 109, da Lei nº 8.666, de 21 de 
junho de 1993. 
É por meio desse procedimento que a Administração pode contratar serviços, 
compras, alienações ou obras, sob pena de responsabilidade civil, penal e 
administrativa, salvo nos casos de exceções permitidas em lei. A improbidade 
administrativa é observada nos casos que figurem prejuízos ao erário público, além 
de sanções administrativas. 
 
3.2. Formas de contratação pública 
 
A contratação pública deve ser devidamente planejada para que evite gastos 
desnecessários, assim, o instrumento convocatório deverá ser objetivo e trazer todas 
as informações para que a igualdade entre os licitantes seja garantida. Com a 
declaração do vencedor/a do certame será realizada a adjudicação com o vencedor 
do mesmo. O contrato deverá possuir o serviço ou a entrega do produto, com 
qualidade, troca de serviços ou bens para o fiel cumprimento do mesmo. 
 
 
 
 
3.2.1. Contrato administrativo 
 
O contrato administrativo é um contrato entre pessoas naturais ou jurídicas e o 
poder público, com fins públicos, sob o regime público de direito público. As regras 
desse contrato são de natureza pública, ou seja, há imperatividade do Estado, já que 
há interesse e finalidades da Administração Pública. Entre tais regras, estão as 
cláusulas exorbitantes que o identificam como contrato administrativo: presença da 
Administração Pública como poder detentor de regras em posição de superioridade. 
Vários são os critérios apontados para distinguir o contrato administrativo do contrato 
de direito privado, segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2017): 
 
1. alguns adotam o critério subjetivo ou orgânico, entendendo que no contrato 
administrativo a Administração age como poder público, com poder de 
império na relação jurídica contratual; não agindo nessa qualidade, o contrato 
será de direito privado; 
2. para outros, o contrato administrativo tem sempre por objeto a organização 
e o funcionamento dos serviços públicos; se tiver por conteúdo a prestação 
de atividade privada, será contrato de direito civil; 
3. há quem diferencie o contrato administrativo pela finalidade pública, o que 
é contestado, sob a alegação de que a Administração, mesmo agindo sob 
regime jurídico privado, tem que agir com esse objetivo, sob pena de incidir 
em desvio de poder; 
4. outros entendem que é o procedimento de contratação que caracteriza o 
contrato administrativo, o que também não corresponde à verdade porque 
existem algumas formalidades que são exigidas, não pela natureza do 
contrato, mas pela presença da Administração e pela finalidade pública que 
ela tem que atender; é o caso da licitação, da forma, da motivação, da 
publicidade; 
5. finalmente, há aqueles para os quais o contrato administrativo se 
caracteriza pela presença de cláusulas exorbitantes do direito comum, assim 
chamadas porque estão fora da órbita (ex. órbita) do direito comum e cuja 
finalidade é a de assegurar a posição de supremacia da Administração em 
relação ao particular; assim são as cláusulas que asseguram o poder de 
alteração unilateral do contrato, a sua rescisão unilateral antes do prazo, a 
imposição de penalidades administrativas e tantas outras analisadas além (DI 
PIETRO, 2017, p. 335-336). 
 
As regras desse contrato são de natureza pública, ou seja, há imperatividade 
do Estado, já que há interesse e finalidades da Administração Pública. Entre tais 
regras, estão as cláusulas exorbitantes que o identificam como contrato 
administrativo, assim, há: presença da Administração Pública como poder detentor de 
regras, em posição de superioridade. 
3.2.2. Concessão 
 
O contrato de concessão prevê a delegação do serviço público a terceiros, ou 
seja, a iniciativa privada, mediante o pagamento de uma tarifa disciplinada pela Lei nº 
8.987/95. A referida lei é que determina as atividades como serviços públicos, 
permitindo, assim, a sua concessão, que deverá ser através de licitação. O 
concessionário deverá realizar o serviço, o qual será remunerado para tal, devendo 
sempre preservar o equilíbrio econômico-financeiro. 
Há várias modalidades de concessão de serviço público, aos moldes da Lei nº 
8.987/95 (BRASIL, 1995) e Lei nº 11.079/04 (BRASIL, 2004), sob forma de parceria 
público-privada; concessão administrativa aos moldes da Lei 11.079/04, em que a 
 
 
 
contraprestação será devida pelo parceiro público ao parceiro privado; concessão de 
obra pública (Lei nº 8.987/95 ou Lei nº 11.079/04) e concessão do uso comum do bem 
público. 
3.2.2.1. Concessão de serviço público 
 
A concessão de serviço público é a delegação do serviço a outrem, mediante o 
pagamento de uma tarifa disciplinada pela Lei nº 8.987/95, de 13 de fevereiro de 1995, 
que dispõe sobre o regime de concessão e permissão da prestação de serviços 
públicos previsto no Artigo 175 da Constituição Federal. A referida lei é que determina 
as atividades como serviços públicos, permitindo, assim, a sua concessão, que deverá 
ser através de licitação. O concessionário deverá realizar o serviço, o qual será 
remunerado para tal, devendo sempre preservar o equilíbrio econômico-financeiro. 
Vejamos a decisão do STF que debate a importância das concessões para os 
municípios: 
DECISÃO RECURSO EXTRAORDINÁRIO — SERVIÇO PÚBLICO – 
CONCESSÃO – AUTORIZAÇÃO – PODER LEGISLATIVO – 
POSSIBILIDADE – PRECEDENTE DO PLENÁRIO – NEGATIVA DE 
SEGUIMENTO. 1. Atentem para o decidido na origem. O Tribunal de Justiça 
do Estado de Mato Grosso assentou, em processo objetivo, a 
constitucionalidade da Lei nº 1.257/2012 do Município de Dom Aquino/MT, 
ante fundamentos assim resumidos: AÇÃO DIRETA DE 
INCONSTITUCIONALIDADE – CONCESSÃO DE SERVIÇO PÚBLICO – 
NECESSIDADE DE AUTORIZAÇÃO LEGISLATIVA – COMPETÊNCIA 
FISCALIZADORA DA CÂMARA MUNICIPAL DE DOM AQUINO – 
SUPRIMENTO DA AUTORIZAÇÃO DO LEGISLATIVO PELO JUDICIÁRIO – 
PEDIDO IMPROCEDENTE. 1 – A Lei Municipal nº 1.257/12, de 11 de junho 
de 2012, estabelece a obrigatoriedade de realização de ampla discussão com 
a sociedade dom aquinense, mediante audiências públicas, em caso de 
concessão, permissão ou privatização do sistema de água e esgoto do 
Município de Dom Aquino/MT, bem como a necessidade de autorização 
legislativa para esse fim específico. ... 4 – A delegação de serviços públicos 
é medida de considerável importância dentro do contexto do município, sendo 
certo que a má execução desse ato poderá afetar negativamente todos os 
cidadãos locais (RE 974493, RELATOR(A): MIN. MARCO AURÉLIO, 
JULGADO EM 17/04/2018, PUBLICADO EM DJE-077, DIVULGADO EM 
20/04/2018, PUBLICADO 23/04/2018). 
 
Diante disso, há necessidade de seguir os ditames da lei para não prejudicar 
os cidadãos residentes na localidade. 
 3.2.2.2. Concessão patrocinada e concessão administrativa 
 
A Lei nº 11.079, de 30 de dezembro de 2004, é a que institui normas gerais 
para licitação e contratação de parceria público-privada no âmbito da Administração 
Pública. A concessão patrocinada conjuga o pagamento da tarifa pelos usuários e a 
contraprestação pecuniária do parceiro público ao parceiro privado; e a concessão 
administrativa é aquela na qual a remuneração básica é realizada pelo parceiro 
público ao parceiro privado, devido à contraprestação do serviço público. 
Existe, em trâmite, no Congresso Nacional, o Projeto de Lei n° 1916, de 2019, 
de autoria do Senador Rogério Carvalho (PT/SE): 
 
Ementa: Altera a Lei nº 11.079, de 30 de dezembro de 2004, que institui 
normas gerais para licitação e contratação de parceria público-privada no 
https://www25.senado.leg.br/web/senadores/senador/-/perfil/5352
 
 
 
âmbito da Administração Pública, para permitir o ingresso da entidade 
financiadora como concessionária, diretamente ou através de outra 
sociedade de propósito específico financiada, até a plena realizaçãodo 
contrato de execução de obra pública ou continuidade do serviço público. 
Explicação da Ementa: altera a disciplina dos contratos de parceria público-
privada, para permitir que a cláusula adicional de autorização pelo parceiro 
público da transferência de controle, para garantia de continuidade da 
atividade concedida, da sociedade incumbida de implantar e gerir o objeto da 
parceria seja também aplicável à execução de obra pública. Condiciona a 
transferência ao atendimento das exigências de capacidade técnica, 
idoneidade financeira e regularidade jurídica e fiscal. Revoga a previsão de 
administração temporária da sociedade, bem como a extensão da 
transferência a garantidores sem vínculo societário direto. 
 
3.2.2.3. Concessão de uma obra pública 
 A concessão de obra pública (Lei nº 8.987/95 ou Lei nº 11.079/04), em que há 
um contrato entre o poder público e o particular, onde há a execução de uma obra 
pública. 
3.2.2.4. Concessão de uso 
 
A concessão do uso comum do bem público, contrato que faculta a terceiros a 
utilização do bem público. 
3.2.3. Permissão 
 
 A Lei nº 8.987/95 define permissão como: 
 
Art. 2º 
IV - Permissão de serviço público: a delegação, a título precário, mediante 
licitação, da prestação de serviços públicos, feita pelo poder concedente à 
pessoa física ou jurídica que demonstre capacidade para seu desempenho, 
por sua conta e risco. 
 
 Vejamos a decisão do STF sobre a permissão e sua transferência: 
 
Ação direta de inconstitucionalidade – Permissão de uso de espaço público – 
Ato precário e discricionário - Transferência a sucessor em caso de morte ou 
invalidez do permissionário – Violação ao princípio da impessoalidade – 
Possibilidade de a Administração Pública conceder permissão de uso não 
qualificada a atuais ocupantes de espaços públicos, desde que de acordo 
com a conveniência do interesse público e mediante o Supremo Tribunal 
Federal Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 
24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-
Brasil. O documento pode ser acessado no endereço eletrônico 
<http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/> sob o número 9046613. ARE 
835267/DF PREENCHIMENTO DE REQUISITOS. 1) A permissão de uso do 
bem público, diferentemente da permissão de serviço público, regida pela Lei 
8987/95, que regulamentou o art. 175 da Constituição Federal, é conceituada 
classicamente como ato administrativo discricionário e precário, não exigindo 
em regra a licitação pública. 2) Com a evolução das relações jurídicas, muitas 
figuras do direito administrativo sofreram mutações, sendo que, com relação 
à permissão, a Administração passou a relativizar a discricionariedade e a 
http://www.jusbrasil.com.br/legislacao/1033819/lei-de-concessoes-lei-8987-95
http://www.jusbrasil.com.br/topicos/11583235/artigo-2-da-lei-n-8987-de-13-de-fevereiro-de-1995
http://www.jusbrasil.com.br/topicos/11583089/inciso-iv-do-artigo-2-da-lei-n-8987-de-13-de-fevereiro-de-1995
 
 
 
precariedade do ato, em busca de uma segurança jurídica e em contrapartida 
a investimentos realizados pelo particular. A doutrina, então, passou a 
vislumbrar a figura da permissão qualificada, assim denominada por se 
aproximar da concessão, que, conforme art. 175 da Constituição Federal e a 
Lei 8987/95, depende de licitação pública. 3) É inconstitucional dispositivo 
legal que possibilita a transferência da permissão a parentes, em caso de 
morte ou de invalidez do permissionário, não propriamente por dispensar a 
licitação pública, mas por criar uma situação de privilégio, em detrimento do 
princípio da impessoalidade e do caráter personalíssimo do instituto. 4) É 
possível à Administração Pública conceder permissão de uso não qualificada 
àqueles que já exercem atividade econômica em espaço público, de acordo 
com a sua conveniência e seguindo critérios objetivos. No entanto, assegurar 
automaticamente a permanência de atuais ocupantes como um direito 
adquirido, independentemente de apreciação por parte da Administração 
Pública, fere os princípios da impessoalidade e do interesse público. 5) 
Pedido julgado em parte procedente. Declaração de inconstitucionalidade do 
Artigo 26 e do parágrafo 2º do Art. 29 da Lei Distrital 4.954/2012 (DF - ADI: 
20120020257714 DF 0026564-30.2012.8.07.0000, Relator: J.J. COSTA 
CARVALHO, Data de Julgamento: 20/08/2013, Conselho Especial, Data de 
Publicação: Publicado no DJE: 13/12/2013. Pág.: 66) 
 
 A decisão é formalizada por contrato de adesão (Artigo 40, Lei nº 8.987/95), 
sendo considerada como um ato unilateral, discricionário, precário, mas com 
licitação (qualquer modalidade), sob interesse predominantemente público. Tendo 
prazo indeterminado, todavia, poderá ser revogada a qualquer tempo, sem, contudo, 
o dever de indenizar. 
3.2.4. Autorização 
 
 Ato unilateral e discricionário em que a Administração Pública autoriza ao 
particular a realização de atividades, que sem o seu consentimento, seriam tidas como 
atividades ilegais, por serem de interesse nacional ou de segurança pública, tais 
como, saúde, economia, entre outras atividades. Diante disso: 
• Ato unilateral, discricionário, precário e sem licitação; 
• Interesse predominantemente privado; 
• Facultativo o uso da área. 
 
3.3. Convênios 
 
José dos Santos Carvalho Filho (2015) menciona sobre convênio: 
[...] caracteriza essa forma de parceria é a circunstância de ser o regime 
formalizado através de convênios administrativos. Nesses acordos, 
normalmente de caráter plurilateral, Poder Público, de um lado, e entidades 
privadas, de outro, associam-se com o objetivo de alcançar resultados de 
interesses comuns (CARVALHO FILHO, 2015, p. 366). 
Entretanto, há diferenças entre contratos administrativos e convênio, 
segundo Diogo de Figueiredo Moreira Neto (1989): 
 
No contrato, os interesses são opostos e diversos; no convênio, são paralelos 
e comuns. Nesse tipo de negócio jurídico, o elemento fundamental é a 
cooperação, e não o lucro, que é o almejado pelas partes no contrato. De 
fato, num contrato de obra, o interesse da Administração é a realização da 
 
 
 
obra, e o do particular, o recebimento do preço. Num convênio de assistência 
a menores, porém, esse objetivo tanto é do interesse da Administração como 
também do particular. Por isso, pode-se dizer que as vontades não se 
compõem, mas se adicionam (MOREIRA NETO, 1989, p. 148). 
 
Assim, o convênio é um acordo de vontades, em que há objetivos em comum 
entre as partes, diferindo do contrato, já que os objetivos são antagônicos. 
3.4. Consórcio público 
 
A década de 1980 foi marcante na reestruturação do Estado, em que políticas 
públicas começaram a ser adotadas e, nesse contexto, há o surgimento efetivo dos 
consórcios públicos. O consórcio público é pessoa jurídica com personalidade jurídica 
de direito público e natureza autárquica ou pessoa jurídica de direito privado sem fins 
econômicos, formada exclusivamente por entes da Federação, na forma da Lei nº 
11.107, de 6 de abril de 2005, dispõe sobre normas gerais de contratação de 
consórcios públicos e dá outras providências. 
A presente Lei é regulamentada pelo Decreto nº 6.017, de 7 de janeiro de 2007, 
que dispõe sobre normas gerais de contratação de consórcios públicos. Sua missão 
é promover a cooperação entre os entes federados no que diz respeito ao interesse 
comum. Da leitura do Artigo, 6º da referida Lei, depreende-se que se trata de 
associação pública e faz parte da administração pública indireta dos entes federativos 
consorciados, além de proporcionar alguns privilégios ao consórcio público, 
independentemente de sua natureza pública ou privada, segundo a Maria Sylvia 
Zanella Di Pietro (2017), contesta: 
 
a) Poder de promover desapropriações e instituir servidões nos termos de 
declaração de utilidade ou necessidade pública, ou interesse social, realizada 
pelo Poder Público (art. 2º, § 1º, inciso II); 
b) Possibilidade de ser contratadopela Administração Direta ou Indireta dos 
entes da Federação consorciados, com dispensa de licitação (art. 2], § 1º, 
inciso III); 
c) Limites mais elevados para fins de escolha da modalidade de licitação (§ 
8º do artigo 23 da Lei nº 8.666, de 21-6-93, acrescentado pela Lei n o 
11.107/05); 
d) Poder de dispensar a licitação na celebração de contrato de programa com 
ente da Federação ou com entidade de sua Administração Indireta, para a 
prestação de serviços públicos de forma associada nos termos do autorizado 
em contrato de consórcio público ou em convênio de cooperação (art. 24, 
XXVI, da Lei nº 8.666/93, acrescentado pela Lei nº 11.107/05); 
e) Valores mais elevados para a dispensa de licitação em razão do valor, 
prevista no artigo 24, incisos I e II, da Lei nº 8.666/93, conforme alteração 
introduzida no § 1º do referido dispositivo pela Lei nº 12.715, de 17-9-12 (DI 
PIETRO, 2017, p. 660-661). 
Todavia, a referida autora contesta a promulgação da referida Lei, com o 
seguinte posicionamento: 
 
A lei é, sob todos os aspectos, lamentável e não deveria ter sido promulgada 
nos termos em que o foi. Mais do que resolver problemas, ela os criou, seja 
sob o ponto de vista jurídico, seja sob o ponto de vista de sua aplicação 
prática. Havia, antes da lei, certo consenso no entendimento de que o 
consórcio administrativo, do mesmo modo que o consórcio de empresas 
 
 
 
previsto no artigo 278, § 1º, da Lei das Sociedades por Ações (Lei nº 6.404, 
de 15-12-76), não adquire personalidade jurídica. Apenas se discutia a melhor 
forma de administrar o consórcio (DI PIETRO, 2017, p. 656). 
 
3.5. Contratações emergenciais: emergências em saúde pública, Lei nº 
13.979/2020 
Nos casos de emergência e calamidade pública, a Lei de Licitações e 
Contratos, Lei 8.666/93, no Artigo 24, IV (BRASIL, 1993) autoriza a realização de 
contratos emergenciais: 
Art. 24. É dispensável a licitação: 
IV - nos casos de emergência ou de calamidade pública, quando 
caracterizada urgência de atendimento de situação que possa ocasionar 
prejuízo ou comprometer a segurança de pessoas, obras, serviços, 
equipamentos e outros bens, públicos ou particulares, e somente para os 
bens necessários ao atendimento da situação emergencial ou calamitosa e 
para as parcelas de obras e serviços que possam ser concluídas no prazo 
máximo de 180 (cento e oitenta) dias consecutivos e ininterruptos, contados 
da ocorrência da emergência ou calamidade, vedada a prorrogação dos 
respectivos contratos (BRASIL, 1993). 
 A Lei de Licitações e Contratos Administrativos, no seu Artigo 26, conforme 
Redação dada pela Lei nº 11.107, de 2005, assim, estatui: 
 
Art. 26. As dispensas previstas nos §§ 2o e 4o do art. 17 e no inciso III e 
seguintes do art. 24, as situações de inexigibilidade referidas no art. 25, 
necessariamente justificadas, e o retardamento previsto no final do parágrafo 
único do art. 8o desta Lei deverão ser comunicados, dentro de 3 (três) dias, 
à autoridade superior, para ratificação e publicação na imprensa oficial, no 
prazo de 5 (cinco) dias, como condição para a eficácia dos atos (BRASIL, 
2005). 
3.5.1 Estado de emergência 
 
O estado de emergência é decretado pelo chefe do poder executivo, quando 
uma situação específica não está sendo prontamente resolvida, ou seja, há uma 
situação extraordinária que está causando instabilidade em determinado local. Há 
possibilidade iminente de surgirem danos à saúde, à população e aos serviços 
públicos. 
 
3.5.2 Estado de calamidade pública 
 
Uma vez não resolvida tal situação, novamente, o chefe do poder executivo, 
poderá decretar o estado de calamidade pública, submetendo ao poder legislativo 
local para ciência e concordância. Há a efetiva ocorrência de tais danos, os quais 
deixam de ser uma hipótese, passando à realidade concreta posta após tal momento. 
Esse ato é encaminhado ao chefe do poder executivo dos demais entes federados, 
que concordando com as razões do ato, compromete-se em prestar ajuda para 
resolução desse momento. Felipe Costa Rodrigues Neves (2020) menciona que: 
 
A decretação de calamidade pública relaciona-se à necessidade do Governo 
de aumentar o gasto público para combater a disseminação do dano – no 
caso, o Coronavírus –, principalmente no que se refere à disponibilização de 
recursos para os Estados e Municípios. A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei 
 
 
 
Complementar 101), sancionada no ano de 2000, impõe que a União observe 
as metas fiscais e os limites de gastos determinados para cada ano, o que, 
na prática, limitaria o quanto o Governo poderia gastar no combate ao 
Coronavírus. Entretanto, a própria lei, em seu artigo 65, prevê que, na 
ocorrência de calamidade pública reconhecida pelo Congresso Nacional, o 
Governo é dispensado de atingir a meta fiscal (NEVES, 2020, online). 
 
Caso não seja decretado, haverá prejuízos para o cidadão ou a sociedade, para 
os fins da Administração Pública e/ou seu patrimônio ou para interesses que envolvem 
a sociedade e que envolvem ao direito ao ambiente propício para o desenvolvimento 
das atividades laborais. Um exemplo é a pandemia que assola estados e municípios, 
devido ao Covid-19. 
 
3.5.3. Emergências em saúde pública: Lei 13.979/2020 
 
A Lei nº 13.979, de 6 de fevereiro de 2020, dispõe sobre as medidas para 
enfrentamento da emergência de saúde pública de importância internacional 
decorrente do coronavírus, responsável pelo surto de 2020. As medidas de duração 
da emergência serão divulgadas e orientadas pelo Ministério de Estado de Saúde, 
com base nas informações e protocolos da Organização Mundial de Saúde. No seu 
Artigo 2º, conceitua isolamento social e quarentena: 
 
Art. 2º Para fins do disposto nesta Lei, considera-se: 
I - Isolamento: separação de pessoas doentes ou contaminadas, ou de 
bagagens, meios de transporte, mercadorias ou encomendas postais 
afetadas, de outros, de maneira a evitar a contaminação ou a propagação do 
coronavírus; 
II - Quarentena: restrição de atividades ou separação de pessoas suspeitas 
de contaminação das pessoas que não estejam doentes, ou de bagagens, 
contêineres, animais, meios de transporte ou mercadorias suspeitos de 
contaminação, de maneira a evitar a possível contaminação ou a propagação 
do coronavírus (BRASIL, 2020). 
 
A referida Lei, em seu Artigo 4º, salienta que ficam dispensados licitação e 
contratos, em caráter temporário, para aquisição de bens, serviços e insumos de 
saúde destinados ao enfrentamento da emergência em decorrência do vírus 
mencionado. 
 
Art. 4º 
É dispensável a licitação para aquisição de bens, serviços, inclusive de 
engenharia, e insumos destinados ao enfrentamento da emergência de saúde 
pública de importância internacional decorrente do coronavírus de que trata 
esta Lei (redação dada pela Medida Provisória nº 926, de 2020). 
§ 1º A dispensa de licitação a que se refere o caput deste artigo é temporária 
e aplica-se apenas enquanto perdurar a emergência de saúde pública de 
importância internacional decorrente do coronavírus. 
§ 2º Todas as contratações ou aquisições realizadas com fulcro nesta Lei 
serão imediatamente disponibilizadas em sítio oficial específico na rede 
mundial de computadores (internet), contendo, no que couber, além das 
informações previstas no § 3º do art. 8º da Lei nº 12.527, de 18 de novembro 
de 2011, o nome do contratado, o número de sua inscrição na Receita Federal 
do Brasil, o prazo contratual, o valor e o respectivo processo de contratação 
ou aquisição. 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2020/Mpv/mpv926.htm#art1
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2011/Lei/L12527.htm#art8§3
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2011/Lei/L12527.htm#art8§3
 
 
 
§ 3º Excepcionalmente, será possível a contratação de fornecedora de bens, 
serviços e insumos de empresas que estejam com inidoneidade declarada ou 
com o direito de participar de licitação ou contratar com o Poder Público 
suspenso, quando se tratar, comprovadamente,