Complementção dos proventos dos servidores públicos efetivos aposentados pelo Regime Geral da Previdência Social

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Complementação dos proventos dos servidores 
públicos efetivos aposentados pelo Regime Geral 
de Previdência Social
Délia Mara Monteiro
Graduada em Direito pela UFMG. Advogada. Especialista 
em Direito Público pela PUC Minas. Professora de Direito 
Administrativo, Direito Tributário e Processos Constitucionais 
da Unifenas-BH. Técnica em Controle Externo I do Tribunal de 
contas do estado de minas gerais.
Resumo: Por força do art. 40 da Constituição, aos servidores públicos titulares de cargos 
efetivos, são assegurados regimes próprios de previdência, com normas diferentes daquelas 
estabelecidas para os demais trabalhadores. Este estudo pretende demonstrar que, mesmo 
que a Pessoa Jurídica escolha não criar um Regime Próprio de Previdência dos Servidores e 
filiar seus servidores efetivos ao Regime Geral, tem que observar as normas estabelecidas no 
art. 40, porque configuram direito subjetivo público do servidor. A Lei n. 9.717/98 reconhece 
que há casos em que a instituição do RPPS pode não ser indicada, porque é preciso atender ao 
critério do inc. IV do art. 1° para ser criado. Assim, se o benefício a que o servidor fizer jus for 
superior a R$3.128,90, deverá ser complementado até alcançar o valor calculado com base na 
remuneração do servidor no cargo efetivo em que se der a aposentadoria.
Palavras-chave: Aposentadoria. Constituição da República. Servidores públicos. Complementação 
dos valores da aposentadoria.
Abstract: According to the article 40 of Brazilian Constitution, all public employees who work 
at government bodies, have right to a special retirement plan which has its own rules that 
are different from the rules established to the other workers. The purpose of this study is 
to demonstrate that even if a public entity choose to include their employees in the general 
retirement plan instead of creating its own program, this public entity have to follow the rules 
established in the article 40 since this article ensure specific rights to the public employees. 
Law n. 9.717/98 recognizes that in some cases the general retirement plan should not be 
indicated because of the section IV in article I. Therefore, if the amount of the employee’s 
benefits is greater than R$3.128, 90 (update), it should be supplemented until it reaches the 
value considering the amount of payment earned at the moment of retirement.
Keywords: Retirement plan. Brazilian Constitution. Public employees. Retirement benefits.
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Introdução
Existem dois sistemas obrigatórios de previdência no Brasil: público e privado. Basta haver 
o trabalho remunerado para que o trabalhador esteja vinculado a um dos dois sistemas 
previdenciários. Os empregados da iniciativa privada são regidos pelas normas da Consolidação 
das Leis do Trabalho (CLT) e vinculam-se ao Regime Geral de Previdência Social (RGPS), 
administrado pelo Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS). Os servidores públicos, 
ocupantes de cargos efetivos, submetem-se a uma lei, o Estatuto dos Servidores, editada por 
cada um dos entes da federação brasileira, e são vinculados a um Regime Próprio de Previdência 
dos Servidores (RPPS), criado pelo respectivo ente federativo.
O fundamento para ambos os sistemas obrigatórios de previdência está na Constituição da 
República de 1988. O art. 40 estabelece normas para assegurar o regime de previdência dos 
titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas 
suas autarquias e fundações. O art. 201 traça o arcabouço do regime previdenciário dos 
empregados que trabalham para a iniciativa privada. A razão para a previsão de dois sistemas 
previdenciários apartados é a diferença que existe entre as disciplinas jurídicas dessas duas 
categorias de trabalhadores: empregados e servidores públicos efetivos.
Por força do art. 40 da Constituição da República, somente aos servidores públicos titulares de 
cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, suas autarquias e 
fundações, são assegurados regimes próprios de previdência, com normas diferentes daquelas 
estabelecidas para os demais trabalhadores. O fato decorre da especificidade do regramento de 
tais categorias. Os servidores públicos efetivos não contam com algumas proteções garantidas 
aos empregados privados, como, por exemplo, o depósito mensal em conta de Fundo de Garantia 
por Tempo de Serviço (FGTS).
O RGPS abrange todas as outras categorias de trabalhadores, empregados privados, trabalhadores 
avulsos, contribuintes autônomos, empregados domésticos, inclusive categorias de segurados 
facultativos, como as donas de casa, os estudantes e os desempregados. Também, o RGPS aceita 
a filiação de agentes públicos, como, empregados públicos, titulares de mandatos eletivos, 
titulares de cargos em comissão, e, até mesmo, ocupantes de cargos efetivos, quando o ente 
federado não cria um RPPS.
Este estudo pretende demonstrar que mesmo que a Pessoa Jurídica Política escolha não criar 
um RPPS e filiar seus servidores efetivos ao RGPS deve observar as normas estabelecidas no art. 
40, porque configuram direito subjetivo público do servidor.
1 Criação do Regime Próprio de Previdência pela Pessoa Jurídica Política
É facultado ao ente federativo não criar o seu RPPS. Nesse caso, todos os servidores ocupantes 
de cargos efetivos devem estar filiados ao RGPS. A não criação do RPPS não está expressa no 
Direito Positivo, mas, sim, a possibilidade de extinção de um RPPS. Infere-se daí a faculdade da 
sua não criação. E mais, a realidade demonstra que nem todos os entes da federação têm RPPS. 
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A Lei n. 9.717, de 27/11/1998, que dispõe sobre regras gerais para organização e funcionamento 
dos regimes próprios de previdência social, em seu art. 6°, disciplina: 
Art. 6° Fica facultada à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, 
a constituição de fundos integrados de bens, direitos e ativos, com finalidade 
previdenciária, desde que observados os critérios de que trata o artigo 1° e, 
adicionalmente, os seguintes preceitos:
(...)
IX — constituição e extinção do fundo mediante lei (grifo nosso).
Dados recentes do Ministério da Previdência Social1 indicam que foram instituídos no Brasil 
os Regimes Próprios de Previdência da União, dos 26 Estados e do Distrito Federal, e de 
1.911 Municípios. No Brasil há 3.679 Municípios vinculados ao RGPS, administrado pelo INSS. 
Em Minas Gerais, 219 Municípios têm RPPS e 634 filiam seus servidores titulares de cargos 
efetivos ao rgPs.
Ao filiar os seus servidores ao RGPS, o Município evita o trabalho de instituição e de administração 
do Regime Próprio de Previdência. E, mais, municípios com poucos servidores ocupantes de 
cargo efetivo podem não dispor de recursos financeiros necessários para instituir um RPPS, sob 
o modelo de capitalização. Também, as contribuições dos seus servidores ativos podem não 
corresponder ao montante necessário para manter as aposentadorias dos inativos, no sistema 
de repartição simples. A Lei n. 9.717/98, no seu art. 1°, determina:
Art. 1° Os regimes próprios de previdência social dos servidores públicos da 
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, (...) observados os 
seguintes critérios:
(...)
IV — cobertura de um número mínimo de funcionários, de modo que os regimes 
possam garantir diretamentea totalidade dos riscos cobertos no plano de 
benefícios, preservando o equilíbrio atuarial sem necessidade de resseguro, 
conforme parâmetros gerais.
Alguns autores pátrios discutem se a criação de um Regime Próprio de Previdência Social é 
facultativo ou obrigatório ao ente federado. Marcelo Campos conclui:
Em suma, com base em interpretações literal, sistemática e teleológica, 
bem como em argumentos administrativos, constitucionais, tributários, 
orçamentários e políticos aqui demonstrados, entendo que as regras previstas 
na Constituição de 1988 que disciplinam a previdência dos servidores públicos 
de cargos efetivos têm como destinatários todos os que se encontram nesta 
situação, independentemente de qual seja a unidade gestora responsável pela 
implementação destas regras. Entendo também que a unidade federada não 
1 6º treinamento do Prevmun. Os Desafios dos Regimes Próprios de Previdência Social. Belo Horizonte: Prefeitura Municipal, 2009.
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tem a obrigação de criar e manter regime previdenciário, podendo vincular 
seus servidores titulares de cargos efetivos ao INSS, desde que aplique 
as regras constitucionais referentes ao regime próprio a este universo de 
agentes públicos2 (grifo nosso).
Portanto, a própria Lei n. 9.717/98 reconhece que há casos em que a instituição do RPPS 
pode não ser indicada, porque é preciso atender ao critério do inciso IV do art. 1° para 
ser criada.
2 A norma do § 14 do art. 40 da Constituição da República de 1988
A previdência social do servidor público está estabelecida no art. 40 da Constituição da República 
e é composta por regras aplicáveis unicamente aos servidores titulares de cargos efetivos. Os 
entes federados, quando criam o seu RPPS, não têm que limitar a concessão do benefício-base 
a um teto único preestabelecido, mas devem respeitar os limites impostos pela remuneração 
de cada servidor efetivo.
O RPPS pode até estabelecer, no futuro, um teto para os benefícios iniciais, como o do 
RGPS, quando instituir o regime de previdência complementar, previsto no § 14 do art. 40 da 
Constituição da República.
Assim, se o benefício a que o servidor fizer jus for superior a R$3.128,90 deverá ser complementado 
até alcançar o valor calculado com base na remuneração do servidor no cargo efetivo em que 
se der a aposentadoria e, na forma da lei, corresponderão à totalidade da remuneração, nos 
exatos termos do § 3° do art. 40 da Constituição da República.
3 A necessidade de interpretação sistemática da Constituição
O destaque neste estudo é a demonstração da obrigatoriedade de cumprimento da 
Constituição da República, no sentido de que as regras que regem a aposentadoria dos 
servidores públicos efetivos são diferentes daquelas que disciplinam a aposentadoria dos 
empregados celetistas. Os benefícios pagos em razão de aposentadoria aos servidores 
titulares de cargos efetivos e da concessão de pensão não podem ser limitados pelo teto 
do benefício pago pelo RGPS, já que a limitação é somente aquela estabelecida no § 2° do 
art. 40, in verbis:
Art. 40, § 2° Os proventos de aposentadoria e as pensões, por ocasião de sua 
concessão, não poderão exceder a remuneração do respectivo servidor, no 
cargo efetivo em que se deu a aposentadoria ou que serviu de referência para 
a concessão da pensão (grifo nosso).
O problema a ser enfrentado advém do fato de não haver previsão constitucional específica 
quanto ao procedimento do Município que não instituiu um RPPS e procedeu à filiação dos 
2 CAMPOS, Marcelo Barroso Lima Brito de. Regime Próprio de Previdência Social dos Servidores Públicos. 2. ed. Curitiba: Juruá, 
2010. p. 89.
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seus servidores ao RGPS, no caso de algum deles fazer jus a um benefício maior do que os 
R$3.128,90, teto do RGPS.
Por isso, traz-se à colação o § 14 do art. 40 da Constituição da República de 1988, o qual dispõe 
que, em se pagando o teto, é preciso haver complementação: 
Art. 40, § 14 A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, desde 
que instituam regime de previdência complementar para os seus respectivos 
servidores titulares de cargo efetivo, poderão fixar, para o valor das 
aposentadorias e pensões a serem concedidas pelo regime de que trata este 
artigo, o limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de 
previdência social de que trata o art. 201 (grifo nosso).
Ao exame da norma acima, pode-se perceber que os entes políticos que instituíram RPPS, se 
criarem o regime de previdência complementar, podem fixar o teto do RGPS para os benefícios 
pagos pelo rPPs. a contrario sensu, não podem instituir o teto para os benefícios pagos 
pelo RPPS, se inexistir um regime de previdência complementar, responsável pela obrigação 
de complementar os benefícios devidos acima do teto do RGPS, por força do art. 40 da 
Constituição da República.
Pelo fato de inexistir uma norma constitucional específica para reger a matéria que aqui está 
sendo tratada, a aposentadoria do servidor titular de cargo efetivo concedida pelo RGPS, no 
caso de ele fazer jus ao benefício com valor acima do teto do RGPS, apela-se para a seara da 
hermenêutica constitucional. O ensinamento do Ministro do Supremo Tribunal Federal, Eros 
Roberto Grau, é esclarecedor:
(...) Sustento que, assim como jamais se aplica uma norma jurídica, mas sim 
o direito, não se interpretam normas constitucionais, isoladamente, mas sim 
a Constituição no seu todo. (...) Não se interpreta a Constituição em tiras, 
aos pedaços. A interpretação de qualquer norma da Constituição impõe ao 
intérprete, sempre, em qualquer circunstância, o caminhar pelo percurso que 
se projeta a partir dela — da norma — até a Constituição. Uma norma jurídica 
isolada, destacada, desprendida do sistema jurídico, não expressa significado 
normativo nenhum. A interpretação jurídica sempre há de ser desenvolvida no 
âmbito de três distintos contextos — o linguístico, o sistêmico e o funcional3 
(os destaques são originais).
Da mesma forma, o fato de inexistir uma norma constitucional expressa, capaz de disciplinar 
as situações similares, não inviabiliza o direito que o sistema constitucional assegura em seu 
conjunto. 
No caso de a norma ser de eficácia limitada,4 dependendo de lei para que o titular do direito 
possa usufruí-lo, há o instrumento da ação de mandado de injunção, largamente utilizado 
3 grau, eros roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988. 7. ed. São Paulo: Malheiros, 2002. p. 195-196.
4 Na classificação de José Afonso da Silva. Cf. SILVA, José Afonso da. Aplicabilidade das Normas Constitucionais. 7. ed., são 
Paulo: malheiros, 2008. p. 82.
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hodiernamente, uma vez que esse remédio foi incluído na Constituição da República como 
direito fundamental de garantia de fruição dos outros direitos fundamentais. No caso em tela, 
não há necessidade da utilização do Mandado de Injunção, contra a omissão legislativa, uma 
vez que o art. 40 da Constituição é norma de eficácia plena,5 a não ser nas matérias que a 
própria Constituição remete à lei ordinária ou complementar.
deve-se ter em mente a lição do mestre celso antônio:
A Constituição não é um simples ideário. Não é apenas uma expressão de 
anseios, aspirações, de propósitos. É a transformação de um ideário, é a 
conversão de anseios e aspirações em regras impositivas. Em comandos. Em 
preceitos obrigatóriospara todos: órgãos do Poder e cidadãos.
(...) Uma norma jurídica é desobedecida quer quando se faz o que ela proíbe 
quer quando não se faz o que ela determina. Sendo a Constituição um plexo de 
normas jurídicas — e normas de nível supremo — é inevitável concluir-se que há 
violação à Constituição tanto quando se faz o que ela inadmite como quando 
se omite fazer o que ela impõe. E se omissão houver ficará configurada uma 
inconstitucionalidade.6
Segundo o Mestre paulista, ao negar a possibilidade de o servidor titular de cargo efetivo 
aposentar-se nos termos do art. 40 da Constituição de 1988, apresenta-se configurada uma 
inconstitucionalidade.
A professora da PUC mineira, ilustre Ministra do Supremo Tribunal Federal, Cármen Lúcia 
Antunes Rocha, afirma:
Dando concretude ao princípio da igualdade material, cujo atendimento 
pretende assegurar, a Carta Maior delineou o regime fundamental do servidor 
público a partir dele e convergindo para o seu perfeito cumprimento, 
estabelecendo normas jurídicas que demarcam seus iguais direitos e deveres, 
e especificando concretamente, em algumas hipóteses, o modelo isonômico 
resguardado no sistema posto.7
É preciso dar concretude ao princípio da igualdade material, tratando isonomicamente o servidor 
titular de cargo efetivo, esteja ele vinculado ao RPPS ou ao RGPS.
4 A questão do custeio do RGPS
O ente da federação que opta por filiar os seus servidores ao RGPS é tratado como empresa pelo 
INSS. A Lei n. 8.212/1991, no art. 15, explica:
Art. 15. Considera-se:
5 Idem.
6 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Eficácia das normas constitucionais sobre justiça social. Revista de Direito Público, são Paulo, 
n. 57-58, 1981. p. 236-237.
7 ROCHA, Cármen Lúcia Antunes. O princípio constitucional da igualdade. Belo Horizonte: Lê, 1990. p. 97.
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I — empresa — a firma individual ou sociedade que assume o risco da atividade 
econômica urbana ou rural, com fins lucrativos ou não, bem como os órgãos 
e entidades da administração pública direta, indireta e fundacional (...) 
(grifo nosso).
A Lei n. 8.212/1991, no seu art. 22, dispõe:
Art. 22. A contribuição a cargo da empresa, destinada à Seguridade Social, 
além do disposto no art. 23, é de:
I — vinte por cento sobre o total das remunerações pagas devidas ou 
creditadas a qualquer título, durante o mês, aos segurados empregados e 
trabalhadores avulsos que lhe prestem serviços, destinadas a retribuir o 
trabalho, qualquer que seja a sua forma, inclusive as gorjetas, os ganhos 
habituais sob a forma de utilidades e os adiantamentos decorrentes de 
reajuste salarial, quer pelos serviços efetivamente prestados, quer pelo 
tempo à disposição do empregador ou tomador de serviços, nos termos da 
lei e do contrato ou, ainda, de convenção ou acordo coletivo de trabalho ou 
sentença normativa (grifo nosso).
Assim, o Município que utiliza o RGPS para garantia previdenciária dos seus servidores tem 
que contribuir com 20% sobre o total das remunerações pagas. Um servidor que recebe uma 
remuneração acima do teto do RGPS vai ensejar uma contribuição do Município referente a 
20% desse total. O RGPS recebe contribuição a mais e paga o benefício com limite no teto, 
R$3.128,90. O Município contribui com a parcela de 20% sobre a remuneração total do servidor 
ao RGPS e, depois, tem que complementar os proventos no valor que supera o teto do RGPS. 
Não parece justo.
Ressalta-se que os municípios que não instituem o RPPS e filiam seus servidores efetivos ao 
RGPS, mas pagam remunerações abaixo de R$3.128,90, não encontram nenhuma dificuldade 
no custeio do sistema previdenciário. A distorção surge quando os municípios que pagaram 
remunerações acima do valor do teto, aposentam seus servidores efetivos vinculados ao RGPS 
e têm que pagar a complementação dos valores das suas aposentadorias com fulcro no art. 40 
da Constituição da República.
5 A questão do custeio da complementação da aposentadoria
A partir da Emenda Constitucional n. 41/2003, o sistema de previdência do servidor público 
titular de cargo efetivo passou a ser contributivo, ou seja, é preciso haver o recolhimento de 
contribuições para viabilizar a concessão dos benefícios. Como compatibilizar a complementação 
de aposentadoria com a incidência do princípio contributivo? A solução deve ser prévia ao 
pagamento da complementação de aposentadoria, por meio do recolhimento pelo Município 
de contribuições incidentes sobre a parcela da remuneração que exceder o teto do RGPS, 
acrescida da norma disposta no § 18 do art. 40 da Constituição Cidadã:
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§ 18 Incidirá contribuição sobre os proventos de aposentadorias e pensões 
concedidas pelo regime de que trata este artigo que superem o limite máximo 
estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social de que 
trata o art. 201, com percentual igual ao estabelecido para os servidores 
titulares de cargos efetivos (incluído pela Emenda Constitucional n. 41, 
19/12/2003).
A questão de haver a Pessoa Jurídica optado em não instituir um Regime Próprio de 
Previdência não desautoriza o recolhimento de contribuição social. Na nova classificação 
dos tributos, acolhida pelo Supremo Tribunal Federal,8 a contribuição social é uma espécie 
tributária que tem destinação certa, por isso, só é legitimamente cobrada se a receita é 
aplicada à despesa que deu causa à cobrança. Ademais, no § 1° do art. 195 da Constituição 
de 1988, está previsto que as receitas dos municípios destinadas à seguridade social devem 
constar dos respectivos orçamentos.
Portanto, em respeito ao princípio contributivo, o ente federado que vincular os servidores 
ao RGPS e pagar remunerações acima do teto deve recolher contribuições para possibilitar 
o pagamento das complementações de aposentadoria futuramente.
6 A natureza jurídica da complementação da aposentadoria
Foram estabelecidas as seguintes premissas: (a) o Município pode filiar seus servidores 
efetivos ao RGPS, (b) assim sendo, o provento-base que o servidor municipal aposentado 
receberá tem um teto de R$3.128,90, (c) o servidor efetivo tem direito a ser aposentado 
pelas normas do art. 40 da Constituição da República, (d) o Município tem que complementar 
o valor devido que supere o teto do rgPs.
Mesmo as complementações, sendo pagas diretamente pelos municípios, têm caráter 
previdenciário. O Município que opta por não criar um RPPS deve fazer o planejamento 
de quantos servidores efetivos vão se aposentar com proventos acima do teto, quando 
vão se aposentar, para possibilitar o recolhimento de quantia para o custeio do benefício 
e fazer, em suas leis orçamentárias anuais, a previsão de recursos para o pagamento das 
complementações. 
Concluindo, a complementação do valor das aposentadorias e pensões acima do teto do 
RGPS tem natureza jurídica de benefício previdenciário. Tem que ser paga ao aposentado 
ou pensionista por ser direito público subjetivo. Se não há um Fundo Previdenciário no 
ente público, é o erário que vai suportar esse pagamento que deve ser previsto na Lei 
orçamentária.
8 As diversas espécies tributárias determinadas pela hipótese de incidência ou pelo fato gerador da respectiva obrigação (CTN, art. 
4°) são: a) os impostos (CF, art. 145, I, arts. 153, 154, 155 e 156), b) as taxas (CF, art. 145, II), c) as contribuições, que são: c.1) 
de melhoria (CF, art. 145, III), c.2) sociais (CF, art. 194), que, por sua vez, podem ser c.2.1) de seguridade social (CF, art. 195, 
CF, 195, § 4°) e c.2.2) salário educação (CF, art. 212, § 5°) e c.3) especiais: c.3.1.) de intervençãono domínio econômico (CF, art. 
149) e c.3.2) de interesse de categorias profissionais ou econômicas (CF, art. 149). Constituem, ainda, espécie tributária, d) os 
empréstimos compulsórios (CF, art. 148). (adi 447, Relator: Ministro Octávio Gallotti, voto do Ministro Carlos Velloso, julgamento 
em 05/06/91, DJ de 05/03/93) (grifo nosso).
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7 Processos em tramitação no Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais
O posicionamento a respeito do pagamento da complementação da aposentadoria pelos entes 
públicos não é apenas uma necessidade teórica e doutrinária, pois há uma demanda fática 
por decisões dos Tribunais de Contas na apreciação de casos concretos, nos quais já houve o 
pagamento da complementação discutida.
Neste Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais, já foram autuados vários processos 
para o exame da legalidade da complementação de aposentadoria. Verificando alguns deles, 
aleatoriamente, foi observado que contêm os seguintes documentos: (a) requerimento de 
complementação de aposentadoria; (b) certidão de tempo para fins de aposentadoria; (c) 
carta de concessão de aposentadoria, da lavra do Instituto Nacional de Seguridade Social, 
especificando a data de concessão e a memória de cálculo do benefício, assim como o vínculo 
do aposentado com o serviço público municipal; (d) o Ato (Portaria ou Decreto) de concessão de 
aposentadoria, contendo em seu texto que o/a servidor(a) foi aposentado(a) pelo INSS e terá a 
complementação custeada pelo Município, nos termos da Lei número (...).
Percebe-se que os municípios, ao editarem as leis específicas para disciplinar a concessão da 
complementação de aposentadoria, têm o cuidado de cumprir o determinado pelo art. 40 da 
Constituição da República. Como a matéria é referente ao servidor público, cada ente federado 
tem competência para estabelecer regras próprias. Normalmente, as leis disciplinam a matéria 
da complementação da aposentadoria integral, da proporcional e das pensões. Contudo 
poderiam, também, trazer outros regramentos, como no caso de concessões de aposentadorias 
quando, no RGPS, incidir o fator previdenciário que faz diminuir o provento inicial com base na 
idade do aposentando. 
Este Tribunal de Contas, ao editar a Instrução Normativa n. 07/2009, dispôs sobre a instrução 
dos processos de complementação de aposentadorias e de pensões e, ainda, sobre a remessa 
das respectivas informações por meio eletrônico, nos seguintes termos:
TÍTULO IV
DA COMPLEMENTAÇÃO DOS PROVENTOS
Art. 8° Os processos de complementação de proventos de aposentadoria no 
âmbito dos Órgãos e Entidades da Administração Direta e Indireta do Estado e 
dos Municípios deverão conter:
I — documento expedido pelo INSS (Regime Geral de Previdência Social — RGPS), 
comunicando que foi concedida aposentadoria ao segurado (Carta de Benefício);
II — documento que comprove o desligamento do servidor do quadro funcional 
em virtude da aposentadoria junto ao RGPS;
III — comprovante dos valores pagos pelo RGPS na data da aposentadoria;
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IV — cálculo da complementação dos proventos, acompanhado das tabelas de 
vencimentos aplicadas e de cópia das respectivas leis;
V — requerimento do servidor;
VI — ato de concessão de complementação de proventos contendo:
a) identificação, CPF e qualificação funcional completa do servidor, data do ato 
e órgão responsável pela complementação dos proventos de aposentadoria e a 
data a partir da qual é devida a complementação;
b) fundamentação legal completa da concessão do complemento dos 
proventos;
VII — comprovante dos recolhimentos previdenciários sobre a diferença, bem 
como a lei que os instituiu.
É importante a evolução normativa desta Corte de Contas, que respondeu à necessidade fática 
de previsão da matéria, vez que já existiam processos em tramitação. Por essa razão, exerceu 
sua competência normativa de forma a contemplar a possibilidade de o servidor titular de cargo 
efetivo vinculado ao RGPS ter reconhecido o seu direito subjetivo às regras de aposentadoria 
dispostas no art. 40 da constituição cidadã.
8 Entendimento do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina
Em pesquisa ao sítio do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina (TCESC), acessado 
em 12/11/2009, foi constatada a existência de diversas consultas, envolvendo a matéria da 
complementação do valor dos proventos da aposentadoria dos servidores efetivos, quando 
vinculados ao RGPS, com direito a provento-base da aposentadoria em valor superior ao do teto 
pago pelo inss. 
A categoria acessada foi a de prejulgados, que consistem em decisões prévias que vão se 
repetindo nas consultas subsequentes. Assim, a primeira resposta estabelece um precedente 
que constitui o entendimento do TCESC sobre a matéria, sendo determinante na resposta às 
demais consultas sobre o mesmo tema.
As seguintes decisões do TCESC têm o mesmo teor quanto à complementação de aposentadoria 
do servidor efetivo vinculado ao RGPS: Decisão n. 1.598/2004, Decisão n. 1.893/2005, Decisão 
n. 2.369/2005, Decisão n. 785/2006, Decisão n. 1.856/2007, e Decisão n. 835/2009. Assim, 
transcreve-se uma dessas decisões que o egrégio Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina 
exarou, in verbis:
Decisão n. 0785/2006 
1. Processo n. CON — 05/03945684 
2. Assunto: Grupo 2 — Consulta 
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3. Interessado: Elisabet Maria Zanela Sartori — Diretora-Presidente em 2005 
4. Entidade: Instituto de Previdência dos Servidores Públicos do Município de Joaçaba 
5. Unidade Técnica: COG 
6. Decisão: 
O Tribunal Pleno, diante das razões apresentadas pelo relator e com fulcro 
no art. 59 c/c o art. 113 da Constituição do Estado e no art. 1°, XV, da Lei 
Complementar n. 202/2000, decide: 
6.1. Conhecer da presente consulta por preencher os requisitos e as formalidades 
preconizados no Regimento Interno deste Tribunal. 
6.2. Responder à consulta nos seguintes termos:
6.3. Nos termos do § 3° do art. 105 do Regimento Interno desta Corte de 
Contas, remeter ao consulente cópia do Parecer COG n. 658/2005 e do 
Prejulgado n. 1.699 (originário do Processo n. CON-05/00866422), que reza 
os seguintes termos: 
Os servidores estatutários ocupantes de cargo efetivo que estejam vinculados 
ao regime geral de previdência social, para requererem o benefício da 
aposentadoria por tempo de contribuição junto ao Instituto Nacional de 
Seguridade Social (INSS), devem preencher os requisitos do inciso I do § 7° do 
art. 201 da Constituição da República. 
Os servidores estatutários ocupantes de cargo efetivo que estejam vinculados 
ao regime geral de previdência social têm direito à complementação de 
seus proventos através de regime previdenciário complementar de natureza 
fechada, nos termos dos §§ 14 a 16 do art. 40 da Constituição da República e da 
Leis Complementares Federais ns. 108 e 109/2001. 
O município que não tenha criado regime previdenciário complementar 
de natureza fechada tem o dever de complementar com recursos de seu 
orçamento os proventos dos servidores públicos estatutários ocupantes 
de cargos efetivos, pagando a diferença apurada entre o montante que o 
servidor percebia na ativa e o valor dos proventos recebidos do Instituto 
Nacional de Seguridade Social (INSS), considerando-se regular a despesa 
efetuada pelo Município. 
Os municípios que não instituírem regime previdenciáriocomplementar sentirão, 
a longo prazo, o peso dessa omissão, pois continuarão complementando proventos 
e pensões com recursos de seu orçamento, onerando o Município em relação aos 
limites de gastos com pessoal (art. 18 da Lei Complementar Federal n. 101/2000). 
A não instituição de regime próprio por parte do Município traz prejuízo, 
pois, em vez de contribuir com 20% (vinte por cento) para o regime geral 
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de previdência social (art. 22, inciso I, da Lei Federal n. 8.212/91) e ter de 
instituir regime complementar, com o regime próprio a contribuição poderia 
ser de 11% (onze por cento), caso houvesse equilíbrio financeiro e atuarial, 
nos termos dos arts. 3° da Lei Federal n. 9.717/98, na redação dada pelo 
art. 10 da Lei Federal n. 10.887/2004, e 4° da Lei Federal n. 10.887/2004, 
tudo isso, aliado ao fato de que os recursos permaneceriam no Município (...) 
(grifos nossos).
Portanto, é possível verificar que a jurisprudência firmada no TCESC é no sentido do 
reconhecimento do dever de o Município complementar o valor devido ao servidor efetivo que 
se aposenta pelo RGPS e da legalidade das despesas resultantes dos pagamentos dos respectivos 
benefícios mensais.
9 Entendimento do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais
O Tribunal de Justiça (TJMG) já exarou diversas decisões no sentido do reconhecimento do direito 
subjetivo público do servidor titular de cargo efetivo de ser aposentado com fundamento nas 
regras do art. 40 da Constituição de 1988. Há uma decisão, em sede de Reexame Necessário, que 
merece ser apresentada. Essa concede o direito à ex-servidora que pleiteava a complementação 
dos proventos de sua aposentadoria pelo Município de Passos.
Número do Processo: 1.0479.06.107262-1/001(1)
Relatora: Maria Elza
Relatora do Acórdão: Maria Elza
Data do Julgamento: 23/08/2007
Data da Publicação: 06/09/2007
Inteiro Teor:
EMENTA: MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO PREVIDENCIÁRIO. SERVIDOR 
PÚBLICO MUNICIPAL OCUPANTE DE CARGO DE PROVIMENTO EFETIVO. 
APOSENTADORIA. INEXISTÊNCIA DE REGIME PRÓPRIO. RGPS. COMPLEMENTAÇÃO 
DOS PROVENTOS PELA MUNICIPALIDADE. A ausência de regime especial de 
previdência dos servidores municipais ocupantes de cargo de provimento 
efetivo, que contribuem para o regime geral de previdência social, não exime 
o Município do dever de complementar o valor dos proventos da aposentadoria 
naquilo que extrapole o teto dos benefícios pagos pelo INSS. Aplicação das 
normas previstas pelo art. 40, da Constituição da República. A inércia da 
municipalidade em não instituir o regime de previdência complementar 
autorizado pelo art. 40, § 14, da Constituição da República, não pode 
prejudicar o servidor que tem seus proventos de aposentadoria reduzidos em 
relação à remuneração que percebia na ativa.
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O Acórdão acima é relevante para demonstrar que o TJMG considera constitucional a 
complementação de aposentadoria, objeto deste trabalho. É valiosa e esclarecedora a 
fundamentação do voto da Excelentíssima Relatora, razão pela qual vale a transcrição: 
Ainda que a municipalidade tenha abdicado da faculdade de instituir um regime 
municipal de previdência social dos seus servidores, elegendo a entidade gestora 
do regime geral de previdência social para gerir o sistema de previdência de seus 
servidores, as regras previdenciárias a eles aplicáveis continuam sendo aquelas 
previstas na Constituição da República, porquanto um simples ato legislativo 
local não tem o condão de afastar a norma constitucional que institui regime 
previdenciário próprio aos servidores públicos efetivos (...).
Em assim sendo, em respeito ao disposto pelo art. 40, § 1°, inciso I, da 
Constituição da República, garante-se à servidora que se aposentou em 
decorrência do diagnóstico de doença considerada de natureza grave 
pela lei municipal, o direito ao recebimento de seus proventos em valor 
equiparado aos vencimentos que recebia na ativa, ainda que o Município 
tenha que arcar com a complementação do saldo apurado entre a 
remuneração e o benefício pago pelo INSS, que está constitucionalmente 
limitado ao teto (...).
Assim, qualquer ato da autoridade pública municipal que implicar a perda 
de rendimentos da impetrante não pode prevalecer, sendo, por tal motivo, 
inconstitucional a recusa ao pedido de complementação dos proventos 
formulado pela servidora inativa.9
No mesmo sentido, o Processo n. 1.0313.08.2485547-2/002(1), relator Silas Vieira, data 
do julgamento: 30/04/2009, data da publicação: 03/07/2009. Também, o Processo n. 
1.0313.09.289844-1/001(1), relator Armando Freire, data do julgamento: 10/11/2009, data da 
publicação: 04/12/2009. O Processo n. 1.0479.06.107262-1/001(1), relatora Maria Elza, data do 
julgamento: 23/08/2007, data da publicação: 06/09/2007.
10 Entendimento do Ministério da Previdência e Assistência Social
no livro Regime próprio de previdência dos servidores: como implementar? Uma visão prática 
e teórica, os autores explicam como os municípios devem proceder, e comentam a matéria 
em tela:
Outro aspecto relevante a ser considerado caso o Município não venha a criar 
o seu Regime Próprio diz respeito às regras do RGPS que não permitirão o 
atendimento pleno aos direitos de que são portadores os seus servidores 
titulares de cargo efetivo, de que são exemplos a integralidade de remuneração 
do cargo como valor de suas aposentadorias e o direito à equiparação com a 
remuneração dos ativos, preceituados nos §§ 3° e 8° do art. 40 da Constituição 
Federal. Sendo assim, restará buscar resposta à seguinte pergunta: A quem 
incumbe pagar a diferença entre o valor da aposentadoria a que têm direito os 
9 disponível em: <http://www.tjmg.jus.br/juridico/jt_/inteiro_teor.jsp?=1&comrcodigo=479>. acesso em: 08/10/2009.
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servidores titulares de cargo efetivo e o benefício que lhes for pago pelo INSS, 
no caso de inexistência do RPPS?
Parece óbvio que cabe ao Poder municipal a responsabilidade pelo pagamento 
daquela diferença. E se decidir pelo pagamento, restará concretizar 
procedimentos administrativos para a provisão desses pagamentos futuros. 
Mas, como fazê-lo, se essa finalidade previdenciária pressupõe contrapartida 
contributória e é prerrogativa exclusiva dos regimes próprios, tal como 
determina a norma constitucional?
Eis uma delicada questão sobre a qual os atuais normativos legais não oferecem 
resposta.10
Desta forma, é possível perceber que o Ministério da Previdência e Assistência Social admite ser 
devida a complementação do valor da aposentadoria ao servidor titular de cargo efetivo caso 
esteja vinculado ao RGPS.
Conclusões:
1 — Os proventos das aposentadorias concedidas pelo Regime Geral de Previdência Social aos 
servidores de cargos efetivos, por força do art. 40 da Constituição da República, devem ser 
complementados quando forem superiores ao valor do teto do RGPS. A complementação da 
aposentadoria é direito subjetivo público do servidor ocupante de cargo efetivo.
2 — Existe a faculdade de o ente federativo não criar o RPPS e filiar os seus servidores ocupantes 
de cargos efetivos ao RGPS. A Lei n. 9.717/1998 faculta ao ente público só criar seu RPPS, se 
o sistema puder garantir diretamente a totalidade dos riscos cobertos no plano de benefícios, 
preservando o equilíbrio atuarial sem necessidade de resseguro.
3 — Há possibilidade de interpretaçãosistemática da Constituição da República e a constatação 
de que a norma do § 14 do art. 40 pode ser entendida como autorização para complementação 
dos proventos da aposentadoria com valores mais altos do que o teto do RGPS.
4 — Ao examinar a forma de custeio dos benefícios dos Municípios que afiliaram os seus servidores 
efetivos ao RGPS, percebe-se que não é vantajosa a adesão a esse sistema previdenciário para 
aqueles entes que remuneram os servidores acima do teto do RGPS.
5 — O Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais em sua competência normativa contemplou 
a possibilidade de o servidor titular de cargo efetivo vinculado ao RGPS ter reconhecido o seu 
direito subjetivo às regras de aposentadoria dispostas no art. 40 da constituição cidadã.
6 — No Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, foi constatada a existência de diversas 
consultas, envolvendo a matéria da complementação do valor dos proventos da aposentadoria dos 
servidores efetivos, quando vinculados ao RGPS, com direito a provento-base da aposentadoria 
em valor superior ao do teto pago pelo INSS. A matéria já se consolidou como prejulgado, que 
consiste em decisão prévia que vai se repetindo nas subsequentes.
10 GUSHIKEN, Luiz et al. Regime próprio de previdência dos servidores: como implementar? Uma visão prática e teórica. Brasília: 
mPas, 2002. p. 55.
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7 — O Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais já se pronunciou sobre a matéria, como se 
pôde verificar no Acórdão retrotranscrito, considerando constitucional a complementação de 
aposentadoria.
8 — O Ministério da Previdência e Assistência Social entende que cabe ao Poder Público 
municipal a responsabilidade pelo pagamento da diferença entre o teto e o valor devido dos 
proventos. Resta ao Município concretizar procedimentos administrativos para a provisão desses 
pagamentos.
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