Teoria Geral e Princípios do Direito Administrativo

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SUMÁRIO 
 
UNIDADE 1 – INTRODUÇÃO ..................................................................................... 2 
UNIDADE 2 – NOÇÕES BÁSICAS DO DIREITO ADMINISTRATIVO ....................... 4 
2.1 ESTADO E GOVERNO: FORMAS, PODERES, SISTEMA ................................................. 5 
2.2 CONTRIBUIÇÕES DO DIREITO FRANCÊS E INGLÊS .................................................. 10 
2.3 O DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO .............................................................. 12 
2.4 AS FONTES E OBJETO DO DIREITO ADMINISTRATIVO .............................................. 17 
2.5 CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO ............................................................... 19 
2.5 SENTIDOS E ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ....................................... 21 
UNIDADE 3 –EVOLUÇÃO DOS MODELOS DE GESTÃO PÚBLICA NO BRASIL 23 
3.1 PATRIMONIALISMO .............................................................................................. 23 
3.2 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BUROCRÁTICA .............................................................. 25 
3.3 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA GERENCIAL .................................................................. 27 
UNIDADE 4 – PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
 .................................................................................................................................. 33 
4.1 PRINCÍPIOS EXPLÍCITOS ....................................................................................... 36 
4.2 OUTROS PRINCÍPIOS EXPLÍCITOS .......................................................................... 50 
4.3 PRINCÍPIOS IMPLÍCITOS ....................................................................................... 53 
REFERÊNCIAS ......................................................................................................... 60 
 
 
 
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UNIDADE 1 – INTRODUÇÃO 
 
Nosso Direito Administrativo vem assumindo novas feições desde a 
promulgação da nova Constituição Federal do Brasil em 1988. São apenas 23 anos, 
portanto, podemos inferir que ainda estamos em fase de aprendizado, de 
interpretações e assimilação de novos conceitos e princípios. 
Desejamos as boas-vindas ao curso de Direito Administrativo que é voltado 
para Bacharéis de Direito, gestores públicos ou da iniciativa privada, contabilistas, 
agentes da administração pública de maneira geral. 
O curso de especialização em Direito Administrativo oferece uma gama de 
conceitos que envolvem a administração pública direta e indireta, e tem como 
objetivo, a partir do conhecimento da teoria geral e dos princípios que regem essa 
especialidade, conhecer o regime jurídico que rege a administração pública, as 
modalidades de contrato e licitações, as leis 9784/99, 8666/93, as alterações que 
vieram com a lei 12.349/10; os poderes, deveres e responsabilidades da coisa 
pública, enfim, conhecer as diretrizes funcionais aplicáveis à administração pública. 
O arcabouço desta apostila está assim construído: 
A Unidade 2 contempla as noções básicas do Direito Administrativo. 
Introduziremos conceitos que darão suporte para os entendimentos posteriores. A 
formação do Direito Administrativo, formas de Estado e Poderes do Estado, natureza 
jurídica, alguns sistemas administrativos, o regime jurídico-administrativo, o objeto e 
as fontes do direito em estudo, democracia, governo, administração pública direta e 
indireta, são alguns dos tópicos que será aqui expostos. 
Os modelos de gestão pública que vieram construindo, modificando e 
adequando a Administração Pública para os tempos atuais (Patrimonialismo, 
Burocracia, administração gerencial) formam a Unidade 3. 
Na Unidade 4, encontramos os princípios fundamentais que norteiam toda 
atividade da Administração Pública. Estes princípios estão explícita ou 
implicitamente distribuídos ao longo da Constituição Federal de 1988. Após a 
promulgação da Emenda Constitucional nº 19/1998, foi incluído o princípio da 
eficiência. Assim, passou a ser cinco princípios explícitos e de relevante importância, 
 
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sendo eles: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (este 
último acrescentado pela referida emenda). 
Segundo exposição de MARCELO ALEXANDRINO e VICENTE PAULO 
(2011, p. 183), princípios são ideias centrais de um sistema e determinam o alcance 
e o sentido das regras de um dado subsistema do ordenamento jurídico, balizando a 
interpretação e a própria produção normativa. 
Enfim, todos nós dependemos em algum momento da Administração Pública, 
portanto, ela faz parte de nossas vidas cotidianamente e aqueles que trabalham 
mais diretamente com os órgãos públicos encontram neste curso, subsídios teóricos 
para que desenvolvam com mais propriedade suas funções e missões, de acordo 
com nosso ordenamento jurídico. 
Ressaltamos em primeiro lugar que, embora a escrita acadêmica tenha como 
premissa ser científica, baseada em normas e padrões da academia, fugiremos um 
pouco às regras para nos aproximarmos de vocês e para que os temas abordados 
cheguem de maneira clara e objetiva, mas não menos científicos. Em segundo lugar, 
deixamos claro que este módulo é uma compilação das ideias de vários autores, 
incluindo aqueles considerados clássicos, não se tratando, portanto, de uma 
redação original. 
Ao final do módulo, além da lista de referências básicas, encontram-se muitas 
outras que foram ora utilizadas, ora somente consultadas e que podem servir para 
sanar lacunas que por ventura surgirem ao longo dos estudos. 
 
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UNIDADE 2 – NOÇÕES BÁSICAS DO DIREITO 
ADMINISTRATIVO 
 
Tradicionalmente podemos dividir o direito em dois ramos: público e privado, 
sendo de nosso interesse neste momento, discorrer sobre o direito público. 
Enquanto o direito privado regula os interesses particulares, como forma de 
possibilitar o convívio das pessoas em sociedade e uma harmoniosa fruição dos 
seus bens, o direito público tem por objeto e objetivo, regular os interesses da 
sociedade como um todo, ou seja, regular as relações entre a sociedade e o Estado 
e entre as entidades e órgãos que compõem o Estado. 
Ao prevalecer o interesse público sobre os interesses privados, a 
desigualdade nas relações jurídicas dá a tônica marcante ao direito público que se 
fundamenta na noção de que os interesses da coletividade prevalecem sobre os 
interesses privados, por isso, quando o Estado atua na defesa do interesse público, 
goza de certas prerrogativas que o situam em posição jurídica de superioridade ante 
o particular, obviamente, respeitando as garantias individuais consagradas pelo 
ordenamento jurídico. 
É por isso que, embora a Constituição, mesmo assegurando o direito de 
propriedade, que é direito individual, faculta ao poder público efetuar, por exemplo, a 
desapropriação de um imóvel para construçãode uma estrada, desde que o 
proprietário receba justa e prévia indenização. 
MARCELO ALEXANDRINO e VICENTE PAULO (2011, p. 2) abreviam que 
nas relações jurídicas de direito público, o Estado encontra-se em posição de 
desigualdade jurídica relativamente ao particular, subordinando os interesses deste 
aos interesses da coletividade, ao interesse público, representados pelo Estado na 
relação jurídica, ao contrário do que acontece no direito privado onde a nota 
característica é a existência de igualdade jurídica entre os polos das relações por ele 
regidas. Como os interesses tutelados são interesses particulares, não há motivo 
para que se estabeleça a priori, qualquer relação de subordinação entre as partes. 
 
 
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Antes porém de adentrarmos em detalhes do ramo do direito público, 
precisamos ter noção de Estado! 
 
2.1 Estado e governo: formas, poderes, sistema 
Estado é pessoa jurídica territorial soberana, formada pelos elementos: povo, 
território e governo soberano, ou seja, um POVO, em um dado TERRITÓRIO, 
organizado segundo sua livre e soberana vontade (GOVERNO SOBERANO). 
O Estado de Direito é um modelo de Estado em que a lei é o eixo condutor da 
vida da sociedade e do Estado. Nele, as competências das unidades estatais são 
definidas na lei; bem como há a criação de mecanismos de proteção do cidadão, 
permitindo que particulares acionem o Estado, exigindo deste o cumprimento do 
ordenamento jurídico. 
Segundo MARIA SYLVIA ZANELLA DI PETRO (2011), a organização do 
Estado é matéria de cunho constitucional, especialmente no tocante à divisão 
política do seu território, à organização de seus Poderes, à forma de governo 
adotada e ao modo de aquisição do poder pelos governantes, i.e., as formas de 
Estado levam em consideração a composição geral do Estado, a estrutura do poder, 
sua unidade, distribuição e competências no território do Estado. 
De acordo com o modo como o Estado organiza o povo, território e estrutura 
de poder dá-se a sua forma que pode ser Unitário, Federado ou Confederado, ou 
seja, é a posição recíproca em que se encontram os elementos do Estado que 
caracterizam a forma. 
 No Estado Unitário existe a centralização política – um só poder político 
central irradia sua competência, de modo exclusivo, por todo o território 
nacional e sobre toda a população, controlando inclusive todas as 
coletividades regionais e locais. 
 O Estado Federado apresenta descentralização política, havendo 
convivência em um mesmo território, de diferentes entidades políticas 
autônomas, distribuídas regionalmente como é o caso do Brasil. Isto quer 
dizer que não há hierarquia entre os diversos entes federados, mas sim, uma 
 
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coordenação, tendo cada um, autonomia política, financeira e administrativa, 
tanto por isso, como veremos, existem Administrações Públicas autônomas 
em cada uma das esferas da Federação, todavia, todas estão adstritas às 
regras e princípios orientadores do direito administrativo como um todo. 
A Constituição Federal do Brasil de 1988 adotou como forma de Estado o 
federado, integrado por diferentes centros de poder político. Assim, temos um poder 
político central (União), poderes políticos regionais (estados) e poderes políticos 
locais (municípios), além do Distrito Federal que, em virtude da vedação 
constitucional à sua divisão em municípios, acumula os poderes regionais e locais 
(CF, art. 60, § 1º). Alexandrino e Paulo (2011); Di Pietro (2011) e outros autores 
bem nos lembram que no Brasil, a forma federativa constitui cláusula pétrea, 
insuscetível de abolição por meio de reforma constitucional 
 A Confederação por sua vez se forma mediante um pacto entre Estados e 
não mediante uma Constituição. 
A principal distinção entre uma confederação e uma federação é que, na 
Confederação, os Estados constituintes não abandonam a sua soberania, enquanto 
que, na Federação, a soberania é transferida para o estado federal. As 
confederações costumam ser instituídas para lidar com assuntos cruciais como 
defesa, relações exteriores, comércio internacional e união monetária. Uma 
desvantagem no caso das confederações é que cada Estado permanece com sua 
própria soberania, o que outorga a Confederação um caráter de instabilidade devido 
ao Direito de Separação. 
Segundo DALMO DE ABREU DALLARI (1995, p. 215 e posteriores), as 
características fundamentais do Estado Federal são: 
 A união faz nascer um novo Estado e, consequentemente, aqueles que 
aderiram à federação perdem a condição de Estados; 
 A base jurídica do Estado Federal é uma Constituição, não um tratado; 
 Na federação não existe direito de secessão. O direito de voltar atrás e 
desligar-se da federação é vetado aos que nela ingressam. Algumas vezes 
 
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essa proibição é expressa na própria Constituição, outras vezes está implícita, 
mas sempre ocorre; 
 Só o Estado Federal tem soberania. Os vários estados federados possuem 
autonomia definida e protegida pela Constituição Federal, mas apenas o 
Estado federal é considerado soberano; 
 No Estado Federal as atribuições da União e as das unidades federadas são 
fixadas na Constituição, por meio de uma distribuição de competências. É 
importante ressaltar que não há hierarquia entre o governo central e as 
unidades federativas regionais. Todos estão submetidos à Constituição 
Federal, que indica quais atividades são da competência de cada um. Isto é, 
todos possuem um conjunto específico de competências ou prerrogativas que 
não podem ser abolidas ou alteradas de modo unilateral nem pelo governo 
central nem pelos governos regionais; 
 A cada esfera de competência se atribui renda própria. Esse é um ponto que 
vem recebendo mais atenção recentemente. Receber atribuições de nada 
vale se a entidade não possui meios próprios para executar o que lhe é 
atribuído. Se há dependência financeira, o ente não poderá exercer suas 
funções livremente; 
 O poder político é compartilhado pela União e pelas unidades federadas. Há 
ferramentas específicas para permitir a influência dos poderes regionais nos 
rumos da federação; 
 Os cidadãos do Estado que aderem à federação adquirem a cidadania do 
Estado Federal e perdem a anterior. Isso quer dizer que não poderá haver 
diferença de tratamento de alguém por ter nascido em um estado ou outro da 
federação. Também não haverá necessidade de passaporte para transitar de 
um estado a outro, entre outras. 
 
Representando uma divisão estrutural interna, visando ao mesmo tempo à 
especialização no exercício das funções estatais e a impedir a concentração de todo 
o poder do Estado nas mãos de uma única pessoa ou órgão, temos os “Poderes”. 
 
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Desde os preceitos estabelecidos por Montesquieu, em 1748, temos os 
poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, os quais segundo o art. 2º da CF/88, são 
distintos, independentes e harmônicos entre si. 
A ideia de separação rígida do início da história do constitucionalismo veio 
dando lugar a uma divisão flexível das funções do Estado, na qual cada Poder 
termina por exercer, em certa medida, as três funções do Estado. São as chamadas 
funções típicas, de caráter predominante e as funções atípicas ou acessórias 
porque, em princípio, são próprias de outros poderes. 
Grosso modo, os três poderes são: 
 Legislativo – é exercido por um sistema bicameral, o Congresso Nacional, 
composto pela Câmara dos Deputados e o Senado Federal e a sua função é 
a elaboração das leis; 
 Executivo – é exercido pelo Presidente da República com o auxílio dos 
Ministros de Estado e a sua função principal é a transformação da lei em fato 
concreto; e, 
 Judiciário – é exercido pelo Supremo Tribunal Federal, Superior Tribunal de 
Justiça, Tribunais Superiores e demais tribunais, cuja função é a aplicação 
coativa da lei nos casos de litígio. 
Vale lembrar e ressaltar que, embora falemos que a função do Executivo seja 
administrativa, os demais poderes também desempenham essa função e ambos os 
três legislam e julgam, só que como funções secundárias, atípicas ou acessórias. 
No âmbito do direito administrativo a expressão governo se reporta ao 
conjunto de Poderes e órgãos constitucionais. É todo um complexo que fixa os 
objetivos do Estado, conduz a política dos negócios na área pública e mantém a 
ordem jurídica vigente. Ou seja, essa noção está relacionada a uma função política 
de comando, coordenação, direção e fixação de planos e diretrizes de atuação do 
Estado. 
Sobre os sistemas de governo, é importante frisar que de acordo com o modo 
como se dá a relação entre Executivo e Legislativo no tocante ao exercício das 
 
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funções governamentais aparecerá o sistema presidencialista e o sistema 
parlamentarista, que dependerá de maior independência ou colaboração entre eles. 
No presidencialismo predomina divisão dos Poderes, devendo estes serem 
independentes e harmônicos entre si, tendo o Presidente da República a chefia do 
Estado, do Governo, cumprindo mandato fixo, não dependente da confiança do 
Poder Legislativo nem para sua investidura muito menos para o exercício do cargo, 
igualmente o Poder Legislativo não está sujeito a dissolução pelo Executivo, uma 
vez que, como o presidente, os seus membros são eleitos para um período 
determinado. 
No parlamentarismo há colaboração entre Executivo e Legislativo. No 
Executivo temos um Chefe de Estado (representado pelo Presidente da República 
ou Monarquia) e um Chefe de Governo (exercido pelo Primeiro Ministro ou Conselho 
de Ministros). 
No sistema parlamentarista, o Chefe de Estado não é eleito pelo povo, não 
podendo por conseguinte exercer livremente os poderes que lhe são atribuídos pela 
Constituição (só os exerce a pedido do governo) por falta de legitimidade 
democrática; e o governo responde politicamente perante o parlamento, o que em 
sentido estrito significa que o parlamento pode forçar a demissão do governo através 
da aprovação de uma moção de censura ou da rejeição de uma moção de 
confiança. 
Costuma-se apontar como vantagens do parlamentarismo sobre o 
presidencialismo a sua flexibilidade e capacidade de reação à opinião pública: este 
tipo de sistema prevê que as crises e escândalos políticos possam ser solucionados 
com um voto de censura e a correspondente queda do governo e, até mesmo, a 
eventual dissolução do parlamento, seguida de novas eleições legislativas, sem 
ruptura política. 
Ao contrário do presidencialismo, se o Parlamento perder a confiança do 
governo, ele cai dando lugar a novo governo, devido ao fato de não haver mandato 
nem investidura com tempo certo. 
Quanto às formas de governo, esta se dá pela maneira como é instituído e 
transmitido o poder na sociedade e as relações entre governantes e governados. 
 
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Basicamente, sem adentrar em outras divisões de formas de poder, temos a 
república e a monarquia. 
No regime monárquico há o reconhecimento de um monarca como Chefe de 
Estado e às vezes como Chefe de governo, mas não detém poderes ilimitados. 
Como características básicas temos: hereditariedade, vitaliciedade e ausência de 
prestação de contas. 
O regime republicano é uma forma de governo na qual o Chefe de Estado é 
eleito pelos cidadãos ou seus representantes mas com duração limitada, por voto 
livre e secreto. As características básicas são: eletividade, temporalidade do 
mandato e dever de prestar contas. 
No Brasil temos então: um Estado Federado, um sistema presidencialista e 
regime republicano. 
 
2.2 Contribuições do Direito Francês e Inglês 
Ao regime adotado pelo Estado para o controle dos atos administrativos 
ilegais ou ilegítimos praticados pelo poder público nas diversas esferas e em todos 
os poderes denomina-se “Sistema Administrativo” (ALEXANDRINO; PAULO, 2011). 
MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO (2011) assevera que o Direito 
Administrativo, como ramo autônomo, nasceu em fins do século XVIII e início do 
século XIX, juntamente com o direito constitucional e outros ramos do direito público, 
a partir do momento em que começou a desenvolver-se o conceito de Estado de 
Direito, estruturado sobre o princípio da legalidade e da separação de poderes (que 
será visto adiante). 
Se fizermos algumas conjecturas pode-se dizer que o Direito Administrativo 
nasceu das revoluções que acabaram com o regime absolutista que vinha desde a 
Idade Média, portanto é de bom alvitre apresentarmos as contribuições do Direito 
Francês e Inglês para o seu estágio atual como ramo autônomo, não obstante vários 
dos autores consultados trabalhem também com as contribuições do Direito Alemão 
e do Direito Italiano. 
 
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Dizemos revolução porque até então não existia separação de poderes, 
proteção aos direitos individuais (relações entre particulares e entre estes e o 
Estado) muito menos os governantes se submetiam à lei, portanto foi realmente uma 
grande mudança. 
O sistema inglês, também chamado de unicidade de jurisdição, é aquele em 
que todos os litígios – administrativos ou que envolvam interesses exclusivamente 
privados - podem ser levados ao Poder Judiciário, único que dispõe de competência 
para dizer o direito aplicável aos casos litigiosos, de forma definitiva, com força da 
chamada coisa julgada. Diz-se que somente o Poder Judiciário tem jurisdição, em 
sentido próprio. 
MARCELO ALEXANDRINO e VICENTE PAULO (2011) explicam que, deve-
se observarque a adoção do sistema de jurisdição única não implica a vedação à 
existência de solução de litígios em âmbito administrativo. O que se assegura nesse 
sistema é que qualquer litígio, de qualquer natureza, ainda que já tenha sido iniciado 
(ou já esteja concluído) na esfera administrativa, pode, sem restrições, ser levado à 
apreciação do Poder Judiciário. Assim, mesmo que uma questão entre um particular 
e a administração já tenha sido apreciada em um processo administrativo, o 
particular, se não satisfeito com a decisão proferida nessa esfera, poderá discutir a 
matéria perante o Poder Judiciário, o qual detém a competência exclusiva para dizer 
o direito aplicável ao caso concreto em caráter definitivo. 
Cabe, ademais, anotar que o sistema de unicidade de jurisdição não impede a 
realização do controle de legalidade dos atos administrativos pela própria 
administração pública que os tenha editado. Deveras, sem prejuízo da sujeição de 
todo e qualquer ato administrativo, o controle judicial de legalidade dispõe também a 
própria administração pública que tenha praticado o ato de competência para anulá-
lo, caso constate a existência de vício. 
Essa competência, a rigor, não traduz uma faculdade, mas um verdadeiro 
dever da administração pública, o denominado poder-dever de autotutela 
administrativa. 
Resumidamente as influências norte-americanas foram no que diz respeito: 
 ao sistema de unidade de jurisdição; 
 
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 à jurisprudência como fonte de direito; 
 à submissão da Administração Pública ao controle jurisdicional (DI PIETRO, 
2011). 
O sistema francês, ou de dualidade de jurisdição, ou sistema do contencioso 
administrativo é aquele em que se veda o conhecimento pelo Poder Judiciário de 
atos da administração pública, ficando estes sujeitos à chamada jurisdição especial 
do contencioso administrativo, formada por tribunais de índole administrativa. 
Nesse sistema há, portanto, uma dualidade de jurisdição: a jurisdição 
administrativa (formada pelos tribunais de natureza administrativa, com plena 
jurisdição em matéria administrativa) e a jurisdição comum (formada pelos órgãos do 
Poder Judiciário, com a competência de resolver os demais litígios) 
(ALEXANDRINO; PAULO, 2011). 
Do direito francês, nosso direito administrativo acolheu, então: 
 a ideia de ato administrativo, com o atributo da autoexecutariedade; 
 as sucessivas teorias sobre responsabilidade civil do Estado; 
 o conceito de serviço público; 
 as prerrogativas da Administração Pública; 
 a teoria dos contratos administrativos; 
 o princípio da legalidade (DI PIETRO, 2011). 
 
2.3 O Direito Administrativo Brasileiro 
Quem nos oferece uma história minuciosa acerca do desenvolvimento do 
Direito Administrativo no Brasil é MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO (2011), mas 
que neste momento não carece ser contada em sua íntegra1. 
De todo modo, à semelhança do que ocorreu na Europa continental, o Direito 
Administrativo não nasceu no Brasil como ramo autônomo, enquanto esteve sob o 
 
1
 Fica aqui a sugestão para leitura do capítulo 1 “Origem, Objeto e Conceito do Direito Administrativo” 
. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 24 ed. São Paulo: Atlas, 2011. 
 
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regime da monarquia absolutista. Veio sofrendo evoluções ao longo dos séculos, 
tendo dois momentos especiais: 
 O primeiro momento acontece já no período imperial quando criou-se a 
cadeira de Direito Administrativo nos cursos jurídicos, instalada, em 1856, na 
Faculdade de Direito de São Paulo, o que proporcionou o começo do 
desenvolvimento desse ramo graças ao trabalho de vários doutrinadores 
(Vicente Pereira do Rego, Visconde do Uruguai, José Antônio Joaquim Ribas, 
dentre muitos outros). 
 O segundo momento acontece a partir da Constituição de 1934, quando o 
Direito Administrativo experimentou grande evolução, em decorrência da 
própria previsão constitucional de extensão da atividade do Estado nos 
âmbitos social e econômico. Nessa época, o Estado deixou sua posição de 
guardião da ordem pública e passou a atuar nos campos da saúde, higiene, 
educação, economia, assistência e previdência social, fazendo crescer a 
máquina estatal pela criação de novas pessoas jurídicas públicas. 
O sistema adotado pelo Brasil foi o sistema inglês, ou sistema de jurisdição 
única ou, ainda, sistema de controle judicial – em que todos os litígios são resolvidos 
pelo Poder Judiciário, ao qual é atribuída a função de aplicar o direito aos casos 
submetidos a sua apreciação (ALEXANDRINO; PAULO, 2011). 
O princípio da inafastabilidade de jurisdição ou da unicidade de jurisdição 
encontra-se expresso como garantia individual, ostentando status de cláusula pétrea 
constitucional, no inciso XXXV do art. 5.° da nossa Carta Política de 1988. Por força 
desse dispositivo, “a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou 
ameaça a direito”. 
Entretanto, conforme antes explicado, afirmar que no Brasil o controle da 
legalidade da atividade administrativa é efetivado pelo Poder Judiciário não significa 
retirar da administração pública o poder de controlar os seus próprios atos. É 
evidente que não. No Brasil, temos órgãos de índole administrativa, com 
competência específica, que decidem litígios da mesma natureza. A diferença é que, 
no sistema de jurisdição única, como é o nosso, as decisões dos órgãos 
administrativos não são dotadas da força e da definitividade que caracterizam as 
 
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decisões do Poder Judiciário. Os órgãos administrativos solucionam litígios dessa 
natureza, mas suas decisões não fazem coisa julgada em sentido próprio, ficando 
sujeitas à revisão pelo Poder Judiciário, sempre mediante provocação, em regra, do 
particular que não concorde com a decisão proferida no litígio administrativo em que 
ele foi parte. Por exemplo, se uma autoridade da administração tributária, em 
procedimento de fiscalização, aplica uma multa a uma empresa comercial, o 
representante da pessoa jurídica poderá recorrer ao Poder Judiciário, se entender 
que a multa dele cobrada não é devida, ou seja, que está havendo uma lesão a um 
direito seu. 
Entretanto, no Brasil, esse mesmo comerciante pode, se desejar, impugnar a 
exigência administrativa perante o próprio órgão que o autuou (ou perante algum 
órgão administrativo especializado, se existente), contestando a multa e 
apresentando as razões de fato e de direito que entenda comprovarem a 
legitimidade de sua irresignação. Essa atitude do contribuinte provocará a 
instauração de um processo administrativo, ao término do qual a administração 
pública, exercendo o controle da legalidade e da legitimidade do ato administrativo 
de imposição da multa, decidirá se houve alguma irregularidade na aplicação desta 
ou se as alegações do contribuinte são infundadas. 
Decidindoem favor do contribuinte, ele, evidentemente, não terá mais 
interesse em discutir o assunto seja lá onde for. Diferentemente, se a administração 
decidir pela manutenção da multa, o contribuinte pode, ainda, propor ação judicial 
apresentando as provas que entender cabíveis, a fim de tentar afastar aquilo que ele 
considera uma lesão ao seu direito. Somente a decisão final proferida pelo Poder 
Judiciário terminará definitivamente a questão, fazendo a denominada coisa julgada 
e impedindo que esse mesmo assunto seja discutido outra vez no âmbito de 
qualquer Poder. 
Deve, ainda, ficar claro que, mesmo após o início do processo administrativo, 
por iniciativa do administrado, esse pode abandoná-lo em qualquer etapa e recorrer 
ao Poder Judiciário, a fim de ver decidida nessa esfera sua questão. 
Portanto, no Brasil, o administrado tem a opção de resolver seus conflitos 
com a administração pública instaurando processos perante ela. O administrado, 
 
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mesmo após instaurado um processo administrativo, pode abandoná-Io em qualquer 
etapa e recorrer ao Poder Judiciário para ver resolvido seu litígio. O administrado 
pode, ainda, em qualquer hipótese, recorrer diretamente ao Poder Judiciário quando 
entender que se perpetuou alguma lesão ou ameaça a direito seu. 
Em síntese, embora no Brasil sejam comuns processos, procedimentos, e 
mesmo litígios, instaurados e solucionados em âmbito administrativo, sempre que o 
administrado entender que houve lesão a direito seu, poderá recorrer ao Poder 
Judiciário, antes ou depois de esgotada a via administrativa (ALEXANDRINO; 
PAULO, 2011). 
As principais inovações no âmbito do direito administrativo foram introduzidas 
após a Constituição de 1988, seja com a adoção dos princípios do Estado 
Democrático de Direito, seja sob a inspiração do neoliberalismo e da globalização, 
do sistema da common law e do direito comunitário europeu, que levaram à 
chamada Reforma do Estado, na qual se insere a Reforma da Administração Pública 
e, em consequência, a introdução de novidades no âmbito do direito administrativo. 
Não se pode deixar de mencionar a influência de princípios da ciência 
econômica e da ciência da administração no direito administrativo, com duas 
consequências: de um lado, a formação do chamado direito administrativo 
econômico (em relação ao qual o direito administrativo tradicional é chamado, 
pejorativamente, de conservador ou, mesmo, ultrapassado) e, de outro lado, a 
preocupação com princípios técnicos, mais próprios da ciência da administração, 
significando um retorno a uma fase anterior em que já houve a confusão entre os 
institutos e princípios jurídicos, próprios do direito, e os aspectos puramente 
técnicos, mais ligados à ciência da administração. 
As principais tendências do direito administrativo, no momento atual já 
constituem realidade, como o alargamento do princípio da legalidade (para abranger, 
não só a lei, mas também princípios e valores), a democracia participativa, o 
movimento de agencificação, a aplicação do princípio da subsidiariedade, a 
substituição do quadro de servidores públicos por mão-de-obra terceirizada; outras 
correspondem a propostas de mudanças, inspiradas no sistema da common law e 
no direito comunitário europeu, muitas vezes difíceis de serem aplicadas no direito 
 
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brasileiro sem que haja maiores mudanças no ordenamento jurídico, inclusive na 
Constituição. É o caso do conceito de serviço público (que, no direito brasileiro, não 
enfrenta a mesma crise que se verifica no direito comunitário europeu, porque 
previsto na própria Constituição), do princípio da supremacia do interesse público 
(que está na base de todos os ramos do direito público), do conceito de contrato 
administrativo, com características próprias, que o diferenciam dos contratos 
privados (conforme está expresso no direito positivo brasileiro, em relação a todas 
as modalidades de contratos administrativos, como obras, serviços, compras, 
alienações, concessões, parcerias público-privadas, e cuja extinção exigiria a 
alteração de parcela considerável da legislação hoje vigente, inclusive de leis 
esparsas que tratam de contratos específicos, nas áreas de telecomunicações, 
energia elétrica, portos, saneamento e tantas outras). 
Muitas das tendências vêm sendo apontadas por parte da doutrina brasileira 
que se empolga com inovações impostas pela Comunidade Europeia aos países 
membros, sem grandes preocupações em avaliar se essas inovações se amoldam 
ao direito brasileiro. São mais propostas de inovações (de lege ferenda) do que 
inovações efetivamente concretizadas. 
A ala inovadora compõe o chamado direito administrativo econômico 
(econômico do que administrativo), que, na realidade, não substitui o direito 
administrativo; é apenas uma parte dele e, por isso mesmo, a ele deve amoldar-se. 
Trata-se de capítulo do direito administrativo mais voltado para os princípios ordem 
econômica e muito mais preocupado com o interesse individual da área econômica 
do que com os interesses da coletividade. 
É possível dizer que se trata apenas de um capítulo do direito administrativo, 
porque este ramo do direito público é um dos principais instrumentos de aplicação 
da Constituição. E a Constituição não quer apenas a proteção do interesse 
econômico. 
A Constituição quer uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos. 
Pluralista é uma sociedade em que todos os interesses, dos variados setores da 
sociedade, são protegidos. 
 
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A doutrina pretensamente inovadora é, em verdade, como assevera Di Pietro 
(2011) retrógrada, porque prega a volta de princípios próprios do liberalismo, quando 
se protegia apenas uma classe social – a burguesia – inexistindo a preocupação 
com o bem-comum, com o interesse público. Ela está voltando à ideologia de fins do 
século XVIII, sem atentar para os malefícios que dela resultaram. 
É importante realçar também que muitas das inovações que se busca trazer 
para o direito brasileiro já começam a reverter: 
a) a União Europeia já retrocedeu no que diz respeito ao conceito de serviço 
público, porque admite agora as chamadas obrigações de serviço público impostas a 
empresas que pretensamente prestam atividade privada; 
b) a autonomia das agências reguladoras já corre sérios riscos, seja porque 
não respeitada pelo Poder Executivo, seja porque já se cogita de sua restrição por 
meio de alteração legislativa; 
c) a legalidade, ao mesmo tempo em que sofre ataques, é reforçada pela 
ampliação do controle judicial sobre os atos administrativos, com a redução da 
discricionariedade administrativa e do conceito de mérito; 
d) o princípio do interesse público, que vem sendo tão combatido, se reforça 
quando a todo momento a sua apreciação é submetida ao Poder Judiciário; 
e) a tendência à terceirização em detrimento dos quadros de servidorestambém está revertendo, na esfera federal, em decorrência de ação civil pública 
promovida pelo Ministério Público, que levou o Governo Federal a firmar termo de 
ajustamento de conduta para criação de cargos nos próximos anos (DI PIETRO, 
2011). 
 
2.4 As fontes e objeto do Direito Administrativo 
Embora a lei seja a principal fonte do Direito Administrativo, temos ainda a 
jurisprudência, a doutrina e os costumes, o que nos leva a verificar que o nosso 
direito administrativo não está codificado ou reunido em um só corpo de lei como 
acontece em outros ramos do direito. Encontramos normas administrativas no texto 
 
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da constituição, em leis diversas, ordinárias, complementares, decretos-leis, 
medidas provisórias, enfim, em vários documentos. 
Em virtude da rigidez da lei, ela é a fonte primeira do direito administrativo 
brasileiro, incluindo-se, as leis complementares, ordinárias, delegadas e medidas 
provisórias; também os atos normativos infralegais. Reiteradas decisões judiciais em 
um mesmo sentido, a jurisprudência é nossa fonte do direito administrativo. 
Embora as decisões judiciais, como regra, não tenham aplicação geral 
(eficácia erga omnes), nem efeito vinculante, portanto, somente se imponham às 
partes que integraram o respectivo processo, há que se ressaltar que nosso 
ordenamento constitucional estabelece que as decisões proferidas pelo Supremo 
Tribunal Federal nas ações integrantes do controle abstrato de constitucionalidade 
produzirão eficácia contra todos e efeito vinculante, relativamente aos demais 
órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas 
federal, estadual e municipal (CF, art. 102, §§ 1º e 2°). 
Ademais, foi introduzida no direito brasileiro a figura da súmula vinculante, 
que poderá ser aprovada pelo Supremo Tribunal Federal após reiteradas decisões 
sobre matéria constitucional, com o fim de outorgar força obrigatória às suas 
decisões proferidas em casos concretos submetidos à sua apreciação, relativamente 
aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, 
nas esferas federal, estadual e municipal (CF, art. 103-A, introduzido pela EC nº 
45/2004). 
Essas decisões judiciais com efeitos vinculantes ou com eficácia erga omnes 
não podem ser consideradas meras fontes secundárias de direito administrativo, e 
sim fontes principais, uma vez que alteram diretamente nosso ordenamento jurídico 
positivo, estabelecendo condutas de observância obrigatória para toda a 
administração pública e para o próprio Poder Judiciário. 
A doutrina, entendida como conjunto de teses, construções teóricas e 
formulações descritivas acerca do direito positivo, produzidas pelos estudiosos do 
direito, constitui fonte secundária do direito administrativo, influenciando não só a 
elaboração de novas leis como também o julgamento das lides de cunho 
administrativo. 
 
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19 
 
Os costumes sociais – conjunto de regras não escritas, porém observadas de 
modo uniforme pelo grupo social, que as considera obrigatórias – só têm importância 
como fonte do direito administrativo quando de alguma forma influenciam a 
produção legislativa ou a jurisprudência, ou seja, menos que uma fonte secundária, 
são, quando muito, uma fonte indireta. 
Um pouco diferente é a situação dos costumes administrativos (praxe 
administrativa), isto é, as práticas reiteradamente observadas pelos agentes 
administrativos diante de determinada situação. A praxe administrativa, nos casos 
de lacuna normativa, funciona efetivamente como fonte secundária de direito 
administrativo, podendo mesmo gerar direitos para os administrados, em razão dos 
princípios da lealdade, da boa-fé, da moralidade administrativa, entre outros 
(ALEXANDRINO; PAULO, 2011). 
Quanto ao objeto do direito administrativo, este abrange todas as relações 
internas à administração pública (entre órgãos e entidades administrativas, uns com 
os outros, e entre a administração e seus agentes, estatutários e celetistas), enfim, 
todas as relações entre administração e administrados, regidos pelo direito público 
ou privado, bem como atividades de administração pública em sentido material 
exercidas por particulares sob regime de direito público. 
Lembramos que, embora a atividade de administração pública seja função 
típica do Poder Executivo, os outros poderes também praticam atos administrativos 
que, por sua natureza, são objeto do direito administrativo. 
 
2.5 Conceito de Direito Administrativo 
Mediante as breves considerações acerca do direito administrativo chegamos 
ao seu conceito que é, segundo Di Pietro (2011) delimitado por alguns critérios 
propostos por alguns autores. 
Um dos critérios diz respeito ao serviço público, o qual inspirou-se na 
jurisprudência do Conselho de Estado francês que, a partir do caso Blanco2, 
 
2
 No caso Blanco, a menina Agnès Blanco foi atropelada por uma vagonete da Companhia Nacional 
de Manufatura de Tabaco, de exploração do Estado, em 1873, em Bordeaux, na França. O pai da 
menina acionou a justiça, com um pedido de indenização, alegando a responsabilidade civil do 
Estado por prejuízos causados a terceiros, em face das atividades de seus agentes. O pedido chegou 
 
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20 
 
decidido em 1873, passou a fixar a competência dos Tribunais Administrativos em 
função da execução de serviços públicos. 
Para Duguit (1911, p. 40 apud DI PIETRO, 2011, p. 44) o direito público se 
resume às regras de organização e gestão dos serviços públicos. Ele é atividade ou 
organização em sentido amplo, abrangendo todas as funções do Estado, sem 
distinguir o regime jurídico a que se sujeita essa atividade. 
Jèze (1948, p. 39 apud DI PETRO, 2011, p. 44) ao contrário, considera o 
serviço público como atividade ou organização sem sentido estrito, abrangendo a 
atividade material exercida pelo Estado para satisfação de necessidades coletivas, 
com submissão a regime exorbitante do direito comum. 
Barros Junior (1963, p. 81) adotou o critério do Poder Executivo, procurando 
aperfeiçoá-lo, definindo como “conjunto de princípios jurídicos que disciplinam a 
organização e a atividade do Poder Executivo, inclusive os órgãos descentralizados, 
bem como as atividades tipicamente administrativas exercidas por outros Poderes”, 
entretanto, este critério é considerado insuficiente como o critério acima (em alguns 
momentos ultrapassa o seu objeto e em outros momentos deixa de lado matérias a 
ele pertinentes) porque mesmo os outros Poderes podem exercer atividade 
administrativa, além de que o Poder Executivo exerce, além de sua função 
específica, as funções de governo, que não constituem objeto de estudo do Direito 
Administrativo. 
Outro critério adotado é considerar o Direito Administrativo como conjunto de 
normas que regem as relações entre Administraçãoe administrados, também 
inaceitável, porque outros ramos do direito têm por objeto relações dessa natureza. 
ELY LOPES MEIRELLES (2003, p. 38) define Direito Administrativo pelo 
critério da Administração, considerando-o como o “conjunto harmônico de princípios 
jurídicos que regem os órgãos, os agentes e as atividades públicas tendentes a 
realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado”. 
Podemos fechar o conceito de Direito Administrativo assim: 
 
 
ao Conselho de Estado Francês, que decidiu pela responsabilização do Estado pela reparação dos 
danos causados à menina atropelada. 
 
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21 
 
ramo do direito público que tem por objeto os órgãos, agentes e pessoas 
jurídicas administrativas que integram a Administração Pública, a atividade 
jurídica não contenciosa que exerce e os bens de que se utiliza para a 
consecução de seus fins, de natureza pública (DI PIETRO, 2011, p. 48). 
 
2.5 Sentidos e organização da Administração Pública 
MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO (2011) doutrina que a expressão 
Administração Pública é utilizada em dois sentidos: 
 Quando em sentido subjetivo, formal ou orgânico, ela designa os entes que 
exercem a atividade administrativa; compreende pessoas jurídicas, órgãos e 
agentes públicos incumbidos de exercer uma das funções em que se triparte 
a atividade estatal: a função administrativa; 
 Quando em sentido objetivo, material ou funcional, ela designa a natureza 
da atividade exercida pelos referidos entes; nesse sentido, a Administração 
pública é a própria função administrativa que incumbe, predominantemente, 
ao Poder Executivo. 
 
Assim, analisando os sentidos subjetivo e objetivo, verifica-se, quanto ao 
primeiro, que, considerando os sujeitos que exercem a atividade administrativa, a 
Administração Pública abrange todos os entes aos quais a lei atribui o exercício 
dessa função. 
Neste mesmo sentido é o entendimento do professor JOSÉ DOS SANTOS 
CARVALHO FILHO (2007) quando diz que 
 
a expressão pode também significar o conjunto de agentes, órgão e 
pessoas jurídicas que tenham a incumbência de executar as atividades 
administrativas. Toma-se aqui em consideração o sujeito da função 
administrativa, ou seja, quem a exerce de fato. 
 
Deve-se ressaltar que não se pode confundir, sob o aspecto subjetivo, a 
função administrativa com os órgãos dos diferentes Poderes do Estado (Executivo, 
Legislativo e Judiciário). É necessário, para não confundir, por em evidência a 
função administrativa em si, e não o Poder em que ela é exercida. 
 
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22 
 
Predominantemente, a função administrativa é exercida pelos órgãos do 
Poder Executivo; mas, como o regime constitucional não adota o princípio da 
separação absoluta de atribuições e sim o da especialização de funções, os demais 
Poderes do Estado também exercem, além de suas atribuições predominantes – 
legislativa e jurisdicional – algumas funções tipicamente administrativa (...).(DI 
PIETRO, 2011). 
Assim, compõem a Administração Pública, em sentido subjetivo, todos os 
órgãos integrantes das pessoas jurídicas políticas (União, Estados, Municípios e 
Distrito Federal), aos quais a lei confere o exercício de funções administrativas. São 
os órgãos da Administração Direta do Estado. Porém, não é só. Às vezes, a lei opta 
pela execução indireta da atividade administrativa, transferindo-a a pessoas jurídicas 
com personalidade de direito público ou privado, que compõem a chamada 
Administração Indireta do Estado. 
Assim, conclui a citada autora ao afirmar que se pode definir a Administração 
Pública, em sentido subjetivo, como o “conjunto de órgãos e de pessoas jurídicas 
aos quais a lei atribui o exercício da função administrativa do Estado” (DI PIETRO, 
2011). 
 
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23 
 
UNIDADE 3 –EVOLUÇÃO DOS MODELOS DE GESTÃO 
PÚBLICA NO BRASIL 
 
Desde sua colonização podemos inferir que o Brasil passou por três modelos 
de administração pública, os quais discorremos abaixo tendo por objetivo levá-los a 
entender que as mudanças são necessárias e acontecem na medida em que a 
administração deixa de satisfazer aos anseios da grande massa da população que 
espera por eficiência e eficácia. 
 
3.1 Patrimonialismo 
O patrimonialismo é considerado o começo de tudo e tem sua origem no 
Estado Absolutista que persistiu até início do século XX. Neste modelo, o aparelho 
do Estado funciona como uma extensão do poder do soberano, e os seus auxiliares, 
servidores, possuem status de nobreza real. Não existe diferenciação entre coisa 
pública e particular. 
Até o século XVIII quando prevaleceu o Estado Absolutista, os homens viviam 
em estado natural sem lei que os submetessem e o Estado nada mais era que o 
resultado de um contrato pelo qual os homens cediam todos os direitos ao rei que 
fosse forte o bastante para protegê-los (TAPAJÓS, 1984). 
Segundo LUIZ CARLOS BRESSER PEREIRA (1996), essa dificuldade em 
distinguir patrimônio público de privado, permitia a proliferação do nepotismo e da 
corrupção, bem como não havia diferenciação entre os princípios de um serviço 
público profissional e um sistema administrativo impessoal, formal e racional. 
Enfim, não havia a definição clara das competências ou das funções 
exclusivas do Estado, entretanto, a partir do momento em que o capitalismo e a 
democracia se tornam dominantes, o mercado e a sociedade civil passam a se 
distinguir do Estado e o patrimonialismo perde totalmente seu espaço. 
Para construirmos a evolução do Patrimonialismo no Brasil é preciso voltar 
um pouco no tempo e relembrar Portugal, que em sua primeira fase enquanto 
monarquia era agrícola e patriarcal. A partir do desenvolvimento das cidades e 
consequentemente, do comércio e da economia monetária, seu quadro 
 
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24 
 
administrativo se definiu e se tornou elemento de dominação da vida pública, ou 
seja, estava passando para a fase patrimonialista. 
A estrutura de poder de Portugal era baseada no poder absolutista 
caracterizado pelo sistema político europeu da época, que se mantinha através do 
monopólio do comércio; e em um enorme aparelho estatal, ocupado por uma classe 
economicamente improdutiva, formada por uma antiga nobreza proveniente do 
término das guerras contra os mouros e da Espanha (MARTINS, 1985). 
Como o Brasil era considerado uma colônia de exploração, tendo na cultura 
de açúcar a principal exportação e causade ocupação do Brasil, a estrutura de 
poder de Portugal foi toda transplantada aqui. Podemos constatar essa situação 
mediante os engenhos de cana e a comercialização de açúcar que dependiam de 
licença do Estado, pois privilegiavam a Corte Portuguesa. 
Mesmo após a independência, essa herança colonial ficou arraigada no povo 
brasileiro, passado o período colonial ainda fez surgir um conglomerado de 
estruturas oligárquicas de poder espalhadas pelo país. Algumas delas organizaram-
se como sistemas fechados, baseados nos latifúndios improdutivos, na escravidão e 
na regra senhorial que foi apoiada pela administração política de favores aos 
clientes locais. Embora sem autonomia, o município representou tanto no Império 
quanto durante a Primeira República um importante papel político. Assim, os 
coronéis (donos dos latifúndios) dominavam os cargos públicos, usavam em proveito 
de seus “afilhados” e se impunham perante às Câmaras. O “coronelismo” caminhava 
juntamente com o sistema político e os presidentes das províncias, na defesa dos 
interesses mútuos (TAPAJÓS, 1984). 
Para fazer cumprir essas regras, fazia-se necessário uma grande burocracia e 
as pessoas empregadas na administração colonial eram conhecidas como “filhos da 
folha” que significava vivendo às custas da folha de pagamento do Estado 
(MARTINS, 1985). 
Segundo VERA SUELI STORKS (1992, p.70): 
 
a história da administração pública brasileira é a história do patrimonialismo, 
do rei senhor das terras, das gentes e dos cargos, dos amigos do rei, os 
 
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25 
 
quais modernamente se inserem no tecido da administração pública pela via 
do contrato sem concurso, sem aferição prévia da capacitação. 
 
LUCIANO MARTINS (1985) conclui que o patrimonialismo, o clientelismo, a 
burocracia extensiva e a intervenção do Estado na economia estão inscritas na 
tradição brasileira com características persistentes da herança colonial, o que se deu 
do período monárquico até a República Velha, favorecendo a corrupção, o 
empreguismo e o favoritismo. 
 
3.2 Administração Pública Burocrática 
Para IDALBERTO CHIAVENATO (2006), a burocracia é uma organização na 
qual a escolha das pessoas é baseada no mérito e na competência técnica e não 
em preferências pessoais. 
A burocracia surgiu da necessidade de um modelo de administração que 
conseguisse distinguir o político e o administrador público, e separar o que é público 
e privado. Dentre as características da burocracia temos a profissionalização, a ideia 
de carreira, a hierarquia funcional, a impessoalidade, o formalismo, que podemos 
sintetizar em um poder racional legal. 
A prioridade quando da implantação do sistema burocrático eram os controles 
administrativos para combater a corrupção e o nepotismo legados pelo 
patrimonialismo. 
Algumas considerações pertinentes e importantes ao sistema burocrático nos 
são oferecidas por Max Weber que conceitua a burocracia como um modelo 
extremamente eficiente que detalha antecipadamente e nos mínimos detalhes como 
as coisas devem ser realizadas. As características no entender de Weber são as 
seguintes: 
 
1. Hierarquia de autoridade; 
2. Divisão do trabalho; 
3. Competência técnica; 
 
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26 
 
4. Normas de procedimentos para atuação no cargo; 
5. Normas que controlam o comportamento do empregado; 
6. Autoridade limitada do cargo; 
7. Gratificação diferencial por cargos; 
8. Separação entre propriedade e administração; 
9. Ênfase nas comunicações escritas; 
10. Disciplina racional; 
11. Especialização da administração que é separada da propriedade; 
12. Profissionalização dos participantes; 
13. Completa previsibilidade do funcionalismo. 
 
IDALBERTO CHIAVENATO (1983, p. 617), em contrapartida, diz que a 
burocracia é a abordagem de um sistema fechado, é a maneira de ver tudo o que 
acontece dentro de uma organização como se ela existisse num vácuo, ou como se 
fossem entidades autônomas, absolutas e hermeticamente fechadas a qualquer 
influência vinda do exterior. 
No Brasil, é na década de 1930 que surge a administração pública burocrática 
com o objetivo de combater a corrupção e o nepotismo patrimonialista. Ela veio no 
quadro de aceleração da industrialização brasileira, em que o Estado passou a 
assumir um papel decisivo, intervindo no setor produtivo de bens e serviços. Essa 
reforma foi iniciada no primeiro governo de Getúlio Vargas. A administração sofreu 
um processo de racionalização que acabou por criar as primeiras carreiras públicas, 
tentando adotar o concurso como forma de acesso ao serviço público. 
O governo Vargas criou em 1936, o Departamento Administrativo do Serviço 
Público (DASP), para realizar a modernização administrativa. A implementação da 
administração pública burocrática foi uma consequência clara da emergência do 
capitalismo moderno no Brasil e no começo sofreu muitas influências da teoria de 
Taylor, tendendo à racionalização mediante a simplificação, padronização e 
 
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aquisição racional de materiais, revisão de estruturas e aplicação de métodos na 
definição de procedimentos (CADERNOS MARE, 1998). 
O patrimonialismo (contra o qual a administração pública burocrática se 
instalara), embora em processo de transformação, mantinha ainda sua própria força 
no quadro político brasileiro. O coronelismo dava lugar ao clientelismo e ao 
fisiologismo, persistindo no interior do país. 
Evidentemente que devido ao controle excessivo, dentre outras 
características marcantes da burocracia, com o passar do tempo, surgiram pontos 
negativos que a tornaram ineficiente. Muitos desses problemas foram em 
decorrência do aumento de serviços do Estado, uma vez que no início da 
implantação esses mesmos serviços eram em número reduzido e o Estado limitava-
se a manter a ordem, administrar a justiça, garantir os contratos e as propriedades. 
Dentre esses pontos, podemos citar o grande volume de papéis, a ausência 
de responsabilidade por parte dos servidores, uma vez que o modelo burocrático 
não visava obtenção de resultados, somente o cumprimento às rotinas e aos 
regulamentos que acabavam por impedir soluções rápidas ou eficientes. 
Desta época vem o clichê de “burocracia”, título que a população em geral dá 
ao serviço público ainda nos dias de hoje e a toda situação em que pese a demora 
da resolução de um problema. 
Como consequência desse excesso de controle, o Estado acabou por perder 
de vista os objetivos de servir à sociedade, a sua razão de ser e novo modelo 
começou a ser implementado. 
 
3.3 Administração Pública Gerencial 
Devido aos problemas deixados pelo modelo burocrático, surge em meados 
do século XX, um novo modelo de administração pública denominado modelo 
gerencial (BRASIL, 1995). 
Segundo FERNANDO LUIZ ABRÚCIO (Cadernos 10, ENAP, 1996), dentre 
vários, têm-se quatro fatores socioeconômicos mais importantes que contribuíramTodos os direitos reservados ao Grupo Prominas de acordo com a convenção internacional de 
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para a crise do Estado contemporâneo no final dos anos de 1970 que, por 
conseguinte, levaram ao novo modelo: 
1. As duas crises do petróleo, em 1973 e 1979, ocasionando uma recessão na 
economia mundial dos anos oitenta; 
2. Problema fiscal dos Estados em financiar os seus déficits públicos e a recusa 
dos contribuintes em pagar mais impostos; 
3. A crise de governança dos Estados contemporâneo; e, por fim 
4. A globalização e todas as transformações tecnológicas que ocorreram no 
setor produtivo e afetaram o Estado. 
 
Na retrospectiva feita por FERNANDO LUIZ ABRÚCIO (Caderno 10, ENAP, 
1996), LUIZ CARLOS BRESSER PEREIRA (1998) e ANA PAULA PAES DE PAULA 
(2005), a partir dos anos setenta surgiram principalmente nos Estados Unidos e na 
Grã Bretanha programas governamentais voltados para o aumento da eficiência e a 
melhoraria da qualidade dos serviços prestados ao cidadão, cuja denominação 
genérica é “gerencialismo” na administração pública ou mais conhecido pelo termo 
‘managerialism”. 
A administração pública gerencial evolui do “Modelo Gerencial Puro” para o 
“New Public Management” e finalmente para o “Public Service Orientation”. 
O primeiro movimento iniciou nos anos de 1970 e foi denominado 
“gerencialismo puro” e tinha como objetivo básico a preocupação com a eficiência, a 
economia e produtividade, pretendendo sensibilizar, dessa forma, os contribuintes. 
Em seguida, surge nos anos de 1980 o movimento do “New Public 
Management”, que incorpora a ideia da efetividade e da busca da melhoria da 
qualidade dos serviços, na perspectiva dos clientes/usuários desses serviços. 
Desde a metade dos anos de 1980, o governo britânico vem incorporando os 
princípios da qualidade na administração pública visando à obtenção da satisfação 
dos cidadãos. 
Assim, a busca da qualidade dos serviços públicos é outro conceito que o 
modelo gerencial veio incorporando, a partir da experiência do setor privado com a 
abordagem da Administração da Qualidade Total (Total Quality Management). A 
 
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estratégia adotada pelo governo inglês foi a descentralização administrativa e o 
modelo contratual de prestação de serviços públicos. 
Por último, aparece nos anos 90 o “Public Service Oriented” resgatando os 
conceitos: transparência, dever social de prestação de contas, participação política, 
equidade e justiça. Essa nova visão introduz novas ideias ao modelo gerencial puro, 
que são: valorização da descentralização como meio de implementação de políticas 
públicas; mudança do conceito de cidadão passando de mero consumidor para uma 
conotação mais coletiva de cidadania que incluem direitos e deveres; e competição 
entre agências públicas como princípio de cooperação para obter um melhor 
resultado global. Este aperfeiçoa as discussões sobre: eficiência, qualidade, 
avaliação de desempenho, flexibilidade e planejamento estratégico (ABRÚCIO, 
CADERNO 10, ENAP, 1996). 
De acordo com os estudos de Bresser Pereira (1996), a proposta da 
administração pública gerencial no Brasil foi confundida com as ideias neoliberais de 
reduzir o gasto público e o número de funcionários como resposta às limitações 
orçamentárias, em virtude da crise do Estado que começou a se apresentar desde 
os anos de 1980. 
Tanto o modelo de administração pública burocrática quanto o modelo 
gerencial assumem que é preciso combater o nepotismo e a corrupção, porém esta 
última argumenta que não são necessários procedimentos rígidos para isto, uma vez 
que existe uma nítida rejeição da sociedade em relação às pessoas que confundem 
os patrimônios públicos e privados. 
A administração gerencial está orientada para o cidadão e é baseada na 
descentralização e no rígido controle sobre o desempenho organizacional aferido 
por indicadores e definidos por contratos de gestão (BRESSER PEREIRA, 1996). 
Podemos defini-lo, então, como uma resposta à duas necessidades básicas: 
1. A expansão das funções econômicas e sociais do Estado; 
2. Ao desenvolvimento tecnológico e à globalização da economia mundial. 
 
 
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Neste novo modelo, torna-se essencial para a administração pública: ser 
eficiente, reduzir custos e aumentar a qualidade dos serviços, tendo sempre em 
vista, beneficiar o cidadão. 
Embora tenha havido um avanço significativo e uma certa ruptura com o 
modelo burocrático, devido a flexibilização do novo sistema, este manteve vários 
princípios como a admissão de servidores segundo rígidos critérios de mérito, a 
existência de um sistema estruturado e universal de remuneração, as carreiras, a 
avaliação constante de desempenho, o treinamento sistemático. 
Uma das grandes diferenças se encontra na forma do controle, que deixa de 
basear-se nos processos para concentrar-se nos resultados, e não na rigorosa 
profissionalização da administração pública. 
Na administração pública gerencial a estratégia volta-se para: 
1. A definição precisa dos objetivos que o administrador público deverá atingir 
em sua unidade; 
2. A garantia de autonomia do administrador na gestão dos recursos humanos, 
materiais e financeiros que lhe forem colocados à disposição para que possa 
atingir os objetivos contratados; 
3. O controle ou cobrança a posteriori dos resultados. Adicionalmente, pratica-se 
a competição administrada no interior do próprio Estado, quando há a 
possibilidade de estabelecer concorrência entre unidades internas. No plano 
da estrutura organizacional, a descentralização e a redução dos níveis 
hierárquicos tornam-se essenciais (BRASIL, 1995). 
 
Em suma, afirma-se que a administração pública deve ser permeável à maior 
participação dos agentes privados e/ou das organizações da sociedade civil e 
deslocar a ênfase dos procedimentos (meios) para os resultados (fins) (BRASIL, 
1995). 
Embora a administração pública gerencial inspira-se na administração de 
empresas, não pode ser confundida com esta última. Enquanto a receita das 
empresas depende dos pagamentos que os clientes fazem livremente na compra de 
 
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seus produtos e serviços, a receita do Estado deriva de impostos, ou seja, de 
contribuições obrigatórias, sem contrapartida direta. Enquanto o mercado controla a 
administração das empresas, a sociedade – por intermédio de políticos eleitos – 
controla a administração pública. 
Enquanto a administração de empresas está voltada para o lucro privado, 
para a maximização dos interesses dos acionistas, esperando-se que, através do 
mercado, o interesse coletivo seja atendido, a administração públicagerencial está 
explícita e diretamente voltada para o interesse público (FALLER, 2004, p. 52). 
Neste último ponto, como em muitos outros (profissionalismo, 
impessoalidade), a administração pública gerencial não se diferencia da 
administração pública burocrática. 
Na burocracia pública clássica existe uma noção muito clara e forte do 
interesse público. A diferença, porém, está no entendimento do significado do 
interesse público, que não pode ser confundido com o interesse do próprio Estado. 
Para a administração pública burocrática, o interesse público é frequentemente 
identificado com a afirmação do poder do Estado. Ao atuarem sob esse princípio, os 
administradores públicos terminam por direcionar uma parte substancial das 
atividades e dos recursos do Estado para o atendimento das necessidades da 
própria burocracia, identificada com o poder do Estado. O conteúdo das políticas 
públicas é relegado a um segundo plano. Enfim, a administração pública gerencial 
nega essa visão do interesse público, relacionando-o com o interesse da 
coletividade e não com o do aparato do Estado (BRASIL, 1995). 
A administração pública gerencial vê o cidadão como contribuinte de impostos 
e como cliente dos seus serviços. Os resultados da ação do Estado são 
considerados bons não porque os processos administrativos estão sob controle e 
são seguros, como quer a administração pública burocrática, mas porque as 
necessidades do cidadão-cliente estão sendo atendidas (BRASIL, 1995). 
O modelo gerencial tornou-se realidade no mundo desenvolvido quando, 
através da definição clara de objetivos para cada unidade da administração, da 
descentralização, da mudança de estruturas organizacionais e da adoção de valores 
e de comportamentos modernos no interior do Estado, se revelou mais capaz de 
 
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promover o aumento da qualidade e da eficiência dos serviços sociais oferecidos 
pelo setor público. 
 
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UNIDADE 4 – PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
A palavra princípio, em sua raiz latina última, significa “aquilo que se toma 
primeiro” (primum capere), designando início, começo, ponto de partida. Princípios 
de uma ciência, segundo JOSÉ CRETELLA JÚNIOR (1989, p. 129), “são as 
proposições básicas, fundamentais e típicas que condicionam todas as estruturas 
subsequentes”. Correspondem, mutatis mutandis, aos axiomas, teoremas e leis em 
outras determinadas ciências. 
Para o mesmo autor, os princípios se classificam em: 
 Onivalentes ou universais – comuns a todos os ramos do saber, como o da 
identidade e o da razão suficiente. 
 Plurivalentes ou regionais – comuns a um grupo de ciências, informando-as 
nos aspectos em que se interpenetram. 
 Monovalentes – referem-se a um só campo do conhecimento. Tantos os 
princípios monovalentes quanto as ciências cogitadas pelo ser humano. 
 Setoriais – divididos de acordo com a área. Na Ciência jurídica temos os 
princípios que informam o Direito Civil, do Trabalho, etc. 
 
Igual concepção nos oferece TALDEN FARIAS (2006, p. 3) ao ressaltar que a 
palavra princípio significa o alicerce, a base ou o fundamento de alguma coisa. [...]. 
Na ideia de princípio está a acepção de início ou de ponto de partida. 
MAURÍCIO GODINHO DELGADO (2005, p. 184) afirma que a palavra 
princípio significa proposição elementar e fundamental que embasa um determinado 
ramo de conhecimento ou proposição lógica básica em que se funda um 
pensamento. 
No entendimento de ROQUE ANTÔNIO CARRAZA (1998, p. 31), o princípio 
jurídico é um enunciado lógico implícito ou explícito que, por conta de sua grande 
generalidade, ocupa posição de preeminência nos vastos quadrantes da Ciência 
 
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Jurídica e por isso mesmo vincula de modo inexorável o entendimento e a aplicação 
das normas jurídicas que com ele se conectam. 
ÉDIS MILARÉ (2004) bem nos lembra que, entre ciências afins, um princípio 
pode não ser exclusivo, cabendo na fundamentação de mais de uma ciência; o que 
ocorre, sabidamente, quando os princípios são mais gerais e menos específicos. 
Com esta advertência, interessa destacar, aqui, não apenas os princípios 
fundamentais expressamente formulados nos textos de um sistema normativo 
específico, como também os decorrentes do sistema de direito positivo em vigor, a 
que a doutrina apropriadamente chama de princípios jurídicos positivados. 
Os princípios exercem uma função especialmente importante frente às outras 
fontes do Direito porque, além de incidir como regra de aplicação do Direito no caso 
prático, eles também influenciam na produção das demais fontes do Direito. 
É com base nos princípios jurídicos que são feitas as leis, a jurisprudência, a 
doutrina e os tratados e convenções internacionais, já que eles traduzem os valores 
mais essenciais da Ciência Jurídica (FARIAS, 2006). 
TALDEN FARIAS (2006) assevera que se na ausência de uma legislação 
específica há que se recorrer às demais fontes do Direito, é possível que no caso 
prático não haja nenhuma fonte do Direito a ser aplicada a não ser os princípios 
jurídicos. 
Com efeito, pode ser que não exista lei, costumes, jurisprudência, doutrina ou 
tratados e convenções internacionais, mas em qualquer situação os princípios 
jurídicos poderão ser aplicados (FARIAS, 2006). 
Na opinião de JOAQUIM JOSÉ GOMES CANOTILHO (1999, p. 122), os 
princípios desempenham um papel mediato, ao servirem como critério de 
interpretação e de integração do sistema jurídico, e um papel imediato ao serem 
aplicados diretamente a uma relação jurídica. Para o autor, as três funções 
principais dos princípios são: 
1. Impedir o surgimento de regras que lhes sejam contrárias; 
2. Compatibilizar a interpretação das regras; e, 
3. Dirimir diretamente o caso concreto frente à ausência de outras regras. 
 
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LUÍS ROBERTO BARROSO (2002, p. 149) defende que segundo a 
dogmática moderna as normas jurídicas podem ser divididas em normas-disposição 
e em normas-princípio, de maneira que a distinção entre normas e princípios está 
superada. Enquanto as normas-disposição são regras aplicáveis somente às 
situações a que se dirigem, as normas-princípio ou simplesmente princípios, 
possuem um grau maior de abstração e uma importância mais destacada dentro do 
sistema jurídico. 
CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO (1980, p. 230) entende que os 
princípios jurídicos constituem o mandamento nuclear do sistema normativo, já que 
além de servirem de critério para a interpretação de todas as normas jurídicas eles 
têm