Resumo acerca da Lei de Regularização Fundiária - Lei n. 13.465/2017

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a lei de regularização fundiária – lei nº. 13.465/2017
A Lei n. 13.465/2017 foi instituída com o intuito de renovar o sistema jurídico vago que vigorava acerca da regularização fundiária urbana e rural, haja vista que esses institutos eram previstos em diversas leis esparsas com incontáveis controvérsias entre si.
Ao final do ano de 2016, o governo federal editou a Medida Provisória nº 759/2016, que previa, em síntese, alterações dos institutos envolvendo a regularização fundiária urbana e rural.
A supracitada medida provisória recebeu 732 emendas protocoladas, tanto pelos deputados federais, quanto pelos senadores. Após regular tramitação no Congresso Nacional, o texto apresentado com as alterações propostas foi aprovado pela Câmara dos Deputados e, no dia 11 de julho de 2017, a Medida Provisória foi transformada em lei, ocorrendo a publicação da Lei n. 13.465 no Diário Oficial da União.
O Ministério Público Federal, à época, elaborou parecer em que considerou as divergências existentes com a nova lei e, com isso, firmou a ideia de que a nova legislação reforçava a desigualdade social e os danos na Amazônia, afirmando ser inconstitucional, pois a nova lei passava a instituir normas que ultrapassavam os limites do procedimento da Regularização Fundiária, conforme esclareceu Silva (2019, p. 75-76):
[...] sobre a questão da regularização fundiária, torna-se necessário evidenciar que a norma que estava em vigor sobre as questões fundiárias rurais (parcelamento do solo) era a Lei Federal 6.766 de 1979, portanto, existia quase 40 anos de omissão legislativa e executiva do poder público sobre o tema. Além disso, a nova lei sobre regularização fundiária surgiu depois de cerca de 8 anos da lei 11.977 de 2009 que dispunha apenas parcialmente sobre a regularização fundiária urbana e preponderantemente sobre o Programa Minha Casa, Minha Vida.
A Lei 13.465/2017 dispõe sobre a regularização fundiária urbana e rural, primeiramente, elencou as alterações nas leis que vigoravam sobre a regularização fundiária rural e, a partir do seu título II, capítulo I, apoderou-se especificamente acerca da Regularização Fundiária Urbana – Reurb. A lei apresentou as normas gerais, os instrumentos passíveis de serem utilizados e os procedimentos para sua efetivação, inclusive regras jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais, ainda, apresenta os meios administrativos e judiciais para a devida implementação da regularização fundiária, devendo sempre ocorrer conjuntamente com os entes públicos das esferas competentes do imóvel, a fim de que ocorra a ordenação e a ocupação do solo, até então irregular, de forma eficiente e visando a sustentabilidade do local.
Outrossim, a referida lei apresentou ao ordenamento jurídico duas modalidades de REURB, a REURB-E e a REURB-S, cada uma com características e requisitos próprios de sua natureza, estando o Poder Público proporcionando à sociedade o suporte necessário para o alcance de uma moradia regular, conforme evidenciado no trecho a seguir:
É interessante notar que foi no contexto da Declaração de Istambul que os Estados signatários reconheceram sua responsabilidade no setor habitacional e sua obrigação tanto de proporcionar à população suporte necessário para o acesso à moradia quanto para implementar melhorias nas condições habitacionais, tudo por meio da realização de políticas públicas. (NALINI; LEVY, 2014, p. 58).
Ainda, a Lei dispõe acerca do significado de núcleo urbano ou assentamento urbano informal, esclarecendo que são os imóveis ou núcleos imobiliários que estão em discordância com a fração mínima do parcelamento do solo prevista nas legislações municipais, ocorrendo que, por ser irregular, não existe qualquer título de propriedade que dê aos moradores a segurança de se ter um imóvel próprio. Igualmente, a lei dispõe que o núcleo informal consolidado é aquele que, possuindo as características acima citadas, possui grande possibilidade de regularização fundiária, devido a perpetuação das edificações existentes e a natureza dessas edificações que proporcionaram ao local uma infra-estrutura básica.
A lei veda a regularização fundiária de núcleos informais em áreas consideradas de segurança nacional ou interesse de defesa. Todavia, os núcleos informais existentes em áreas de preservação e conservação ambiental e de uso sustentável ou em terrenos de marinha necessitam de estudos de impactos ambientais para a verificação da viabilidade de sua regularização. 
Por fim, além disso, a lei apresenta os legitimados para requerer a REUBR, estes que serão objeto de tópico próprio posteriormente.
1. a regularização fundiária rural
A Lei n. 13.465/2012 dispõe sobre a regularização fundiária urbana e rural e, em seu Título I, alterou diversas leis que tratam sobre a Regularização Fundiária Rural, entre elas, a Lei n. 8.629/1993, a Lei n. 13.001/2014, a Lei n. 11.952/2009, a Lei n. 13.340/2016, a Lei n. 8.666/1993, a Lei n. 6.015/1973 e a Lei n. 12.512/2011.
A regularização fundiária rural é um conjunto de medidas jurídicas, ambientais e sociais que buscam a regularização de assentamento irregular e a titulação de seus ocupantes, de modo a garantir a função social da propriedade rural, o direito à moradia e o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado (BERTI FILHO, 2017).
O imóvel rural, nos termos do artigo 4 da Lei em referência, é (Brasil, 1993) “o prédio rústico de área contínua, qualquer que seja a sua localização, que se destine ou possa se destinar à exploração agrícola, pecuária, extrativa vegetal, florestal ou agro-industrial.”. A alteração legislativa dada pela nova lei estabeleceu que o imóvel rural de pequena propriedade é aquele que possui área de até quatro módulos fiscais, respeitada a fração mínima de parcelamento, ao tempo em que o imóvel rural de média propriedade é aquele com área superior a quatro e que não exceda a quinze módulos fiscais (BRASIL, 1993).
Como se sabe, o imóvel rural se caracteriza pela sua destinação e não pela localização. Por isso, é importante ressaltar que o imóvel rural pode estar dentro do perímetro urbano (Exemplo: Tubarão tem imóveis rurais no perímetro urbano). Com as alterações legislativas, agora é permitido que o imóvel rural tenha desmembramento ou divisão em área de tamanho inferior a do módulo ou da fração mínima de parcelamento, nos casos em que os imóveis tenham sido incorporados à zona urbana do município e aos imóveis cujos proprietários são enquadrados como agricultor familiar (BRASIL, 1972).
As disposições da lei em comento são aplicáveis aos imóveis localizados em áreas rurais, desde que a unidade imobiliária tenha área inferior à fração mínima de parcelamento prevista na Lei n. 5.868/1972 (BRASIL, 2017).
Tocante ao âmbito rural, as modalidades de regularização fundiária rural existentes são as mesmas aplicáveis à REURB, ou seja, a regularização de interesse social, quando o imóvel é de até um módulo fiscal, e a regularização de interesse específico, cabível aos demais casos.
Em regime de exceção, não podem ser objeto de regularização fundiária urbana e rural as áreas indispensáveis à segurança nacional, as áreas com finalidade de utilidade pública ou de interesse social ou com acessões ou benfeitorias federais, das vias federais de comunicação, das tradicionalmente ocupadas por populações indígenas e das destinadas à preservação ambiental (BERTI FILHO, 2017).
Quanto ao procedimento administrativo necessário, nos mesmos termos do procedimento para regularização fundiária urbana, que será no próximo tópico exposto, na hipótese de regularização fundiária rural, esse procedimento é composto por duas fases, a fase administrativa, na qual ocorre o requerimento pelos legitimados, o georreferenciamento, o projeto de regularização, a notificação do proprietário, dos confrontantes e, por edital, dos eventuais interessados. Em seguida, passa-se à fase registral, inicialmente havendo o registro da certidão de regularização fundiária, após, o registro da nova área e o registro dos direitos reais indicados na CRF, possuindo o prazode 15 (quinze) dias para qualificar os termos e de 60 (sessenta) dias para a conclusão, cabendo prorrogação. 
Por fim, essas fases serão detalhadas nos itens do tópico “2.3”.
2. a regularização fundiária urbana – REUrb
A Regularização Fundiária Urbana – REURB está prevista a partir do Capítulo I da Lei n. 13.465/2017, advento desta que trouxe novas regras e procedimentos para a desburocratização da REURB. A Regularização Fundiária Urbana é um processo de intervenção pública, que objetiva legalizar núcleos urbanos informais, melhorando a qualidade de vida dos ocupantes, além de conferir segurança jurídica à situação fática (CUNHA, 2019).
O Procedimento possui diversas etapas e a legislação em comento trouxe novos institutos jurídicos, a dizer, a legitimação fundiária, o direito real de laje e o condomínio de lotes, que, conjuntamente com as flexibilizações das legislações urbanísticas e ambientais, constituem um roteiro jurídico que possibilita resolver quaisquer formas de irregularidades fundiárias urbanas, visando um custo menor ou até mesmo nenhum custo para os beneficiários (CUNHA, 2019).
Nesse sentido, torna-se necessária uma análise minuciosa das principais fases e institutos jurídicos que envolvem a REURB, quais sejam, quem são os legitimados ativos, quais o Instrumentos passíveis de utilização na REURB e como é o andamento do procedimento administrativo, nos termos insertos nos tópicos seguintes.
2.1 Legitimados Ativos
A Lei n. 13.465/2017 trouxe em seu artigo 14 um rol taxativo de legitimados para requerer a Regularização Fundiária Urbana – REURB, abrangendo desde entes da administração pública direta até pessoas jurídicas privadas e pessoas físicas proprietárias de imóveis, dispondo nos seguintes termos:
Art. 14. Poderão requerer a Reurb:
I - a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, diretamente ou por meio de entidades da administração pública indireta;
II - os seus beneficiários, individual ou coletivamente, diretamente ou por meio de cooperativas habitacionais, associações de moradores, fundações, organizações sociais, organizações da sociedade civil de interesse público ou outras associações civis que tenham por finalidade atividades nas áreas de desenvolvimento urbano ou regularização fundiária urbana;
III - os proprietários de imóveis ou de terrenos, loteadores ou incorporadores;
IV - a Defensoria Pública, em nome dos beneficiários hipossuficientes; e
V - o Ministério Público.
§ 1º Os legitimados poderão promover todos os atos necessários à regularização fundiária, inclusive requerer os atos de registro.
§ 2º Nos casos de parcelamento do solo, de conjunto habitacional ou de condomínio informal, empreendidos por particular, a conclusão da Reurb confere direito de regresso àqueles que suportarem os seus custos e obrigações contra os responsáveis pela implantação dos núcleos urbanos informais.
§ 3º O requerimento de instauração da Reurb por proprietários de terreno, loteadores e incorporadores que tenham dado causa à formação de núcleos urbanos informais, ou os seus sucessores, não os eximirá de responsabilidades administrativa, civil ou criminal (BRASIL, 2017).
Vale ressaltar que o ente municipal, legitimado no inciso I, como ente da administração indireta, é o autor primário do procedimento de regularização fundiária, por abranger em concreto sua área territorial e, diante disso, pode instaurar de ofício a regularização fundiária de interesse social (REURB-S) ou de interesse específico (REURB-E), em contrapartida, as entidades da administração pública indiretas do Município podem somente apresentar requerimento formal de instauração do procedimento ao ente municipal (CUNHA, 2019).
Outrossim, se haver um requerimento proposto por um ilegítimo, ele será indeferido de plano, mas o Município poderá instaurar de ofício a regularização fundiária com base naquele requerimento.
Além disso, no tocante à administração indireta, Cunha (2019, p. 37) analisou e esclareceu que não foi imposto impedimento algum quanto a pertinência temática, conforme segue:
[...] a referida lei não exigiu nenhum tipo de pertinência temática e, nesse sentido, poderia ser cabível, por exemplo, a apresentação do requerimento da instauração da REURB (S ou E) pela Companhia de Saneamento de Minas Gerais (COPASA, ou pelo Serviço Autônomo de Abastecimento de Água de Esgoto (SAAE), para que possa fornecer uma melhor prestação de serviços em abastecimento de água, esgotamento sanitário e resíduos sólidos.
Em contrapartida, quando se refere às entidades insertas no inciso II do artigo 14 da Lei em comento, ou seja, as cooperativas habitacionais, as associações de moradores, as fundações, as organizações sociais, as organizações de sociedade civil de interesse público ou outras associações, a lei do mesmo modo não exige pré-constituição ou lapso temporal de existência mínimo, contudo, exige pertinência temática, devendo a finalidade ser relacionada às áreas de desenvolvimento urbano ou regularização fundiária urbana (CUNHA, 2019). 
Igualmente, um aspecto importante acerca da legitimidade ativa da Defensoria Pública, é que, por sua finalidade institucional, somente poderá apresentar requerimento referente a núcleo em que os beneficiários ou ocupantes sejam, em sua maioria, hipossuficientes, havendo a representação deles, nos termos do inciso VII do artigo 4º da Lei Complementar n. 80/94, ainda, vale esclarecer que é dispensável a comprovação da baixa renda dos ocupantes em assistência, no momento do requerimento perante o ente municipal (CUNHA, 2019).
Oportunamente, se o Município indeferir requerimento proposto pela Defensoria Pública do Estado com fundamento do sentido de existir ilegitimidade do órgão para o requerimento, a municipalidade deverá instaurar de ofício o procedimento de regularização, se, por si, for verificada a existência de um núcleo urbano que se encontra na informalidade.
Vê-se que os proprietários de imóveis ou de terrenos, os loteadores ou incorporadores e o Ministério Público são citados como legitimados no decorrer do artigo 14 da lei n. 13.465/2017, contudo, não existem controvérsias quanto aos requerimentos apresentados por eles.
Como se percebe da citação do artigo 14, os legitimados quando da realização de seus requerimentos poderão, de ofício, requerer, realizar ou promover quaisquer atos necessários à regularização fundiária ou para a comprovação de sua necessidade ou existência.
Ainda, o artigo supracitado deixa nítida a possibilidade de direito de regresso, podendo haver em casos de procedimentos para parcelamento do solo ou de condomínio informal, suportados por particulares, sendo assim, com a conclusão final da REURB procedente, inicia-se o direito de cobrança pelos que suportaram os custos contra os reais responsáveis pela instalação dos núcleos informais.
E, por fim, o requerimento iniciado pelos legitimados insertos no inciso III do artigo 14 da lei em comento, não exclui as responsabilidades administrativa, civil ou criminal, quanto àqueles que tenham dado causa ao início da formação dos núcleos informais.
2.2 Instrumentos da ReUrb
Anteriormente à vigência da Lei n. 13.465/2017, muitos dos imóveis urbanos informais não conseguiram ser regularizados ou não havia políticas públicas de habitação que viabilizassem a transformação legal das moradias, mesmo que por entes particulares. Ocorre que, com a implementação da lei em comento, foram instituídos instrumentos que regularizam e pormenorizam as ações cabíveis para a REURB. 
A Lei supramencionada, como já dito, apresentou institutos ou instrumentos legais para a conclusão da Regularização Fundiária Urbana, conforme será exposto no Quadro 1, juntamente com a fonte legal e os requisitos necessários para implementação, vê-se:
Quadro 1 - Instrumentos da REURB, fontes legais e requisitos para implementação
	INTRUMENTOS DA REURB
	FONTE LEGAL
	REQUISITOS
	Legitimação Fundiária e Legitimação de Posse
	Artigo 15, inciso I, da Lei n. 13.465/2017
	Artigos 23 a 24 e 25 a 27, respectivamente, todos da Lei n. 13.465/2017Usucapião
	Artigo 15, inciso II, da Lei n. 13.465/2017
	Artigos 1.238 a 1.244 do Código Civil; dos artigos 9 a 14 da Lei n. 10.257/2001; e, artigo 216-A da Lei n. 6.015/1973
	Desapropriação em favor dos possuidores
	Artigo 15, inciso III, da Lei n. 13.465/2017
	Artigo 1.228, §§4 e 5, do Código Civil
	Arrecadação de bem vago
	Artigo 15, inciso IV, da Lei n. 13.465/2017
	Artigo 1.276 do Código Civil e artigo 64 da Lei n. 13.465/2017
	Consórcio Imobiliário
	Artigo 15, inciso V, da Lei n. 13.465/2017
	Artigo 46 da Lei n. 10.257/2001
	Desapropriação por interesse social
	Artigo 15, inciso VI, da Lei n. 13.465/2017
	Artigo 2, inciso IV, da Lei n. 4.132/1962
	Direito de Preempção
	Artigo 15, inciso VII, da Lei n. 13.465/2017
	Artigo 26, inciso I, da Lei n. 10.257/2001
	Transferência do direito de construir
	Artigo 15, inciso VIII, da Lei n. 13.465/2017
	Artigo 35, inciso III, da Lei n. 10.257/2001
	Requisição 
	Artigo 15, inciso IX, da Lei n. 13.465/2017
	Artigo 1.228, §3, do Código Civil
	Intervenção do Poder Público
	Artigo 15, inciso X, da Lei n. 13.465/2017
	Artigo 40 da Lei n. 6.766/1979
	Alienação de imóvel pela Administração Pública diretamente para o seu detentor
	Artigo 15, inciso XI, da Lei n. 13.465/2017
	Artigo 17, inciso I, alínea f, da Lei n. 8.666/1993
	Concessão de Uso Especial para fins de moradia
	Artigo 15, inciso XII, da Lei n. 13.465/2017
	Artigo 1.225, inciso XI, do Código Civil. Incluído pela Lei n. 11.481/2007
	Concessão de Direito Real de uso
	Artigo 15, inciso XIII, da Lei n. 13.465/2017
	Artigo 1.225, inciso XII, do Código Civil. Incluído pela Lei n. 13.465/2017
	Doação
	Artigo 15, inciso XIV, da Lei n. 13.465/2017
	Artigo 17, inciso I, alíneas b, f, h e i, da Lei n. 8.666/1993
	Compra e venda
	Artigo 15, inciso XV, da Lei n. 13.465/2017
	Artigo 17, inciso I, alíneas f, h e i, da Lei n. 8.666/1993
Fonte: Elaborado pela autora, 2020.
A partir do Quadro 1 exposto acima, é possível verificar que a Lei n. 13.465/17 implementou dezesseis modalidades como instrumentos da REURB, sendo alguns instituídos pela nova lei e outros migrados de outras codificações.
2.2.1 A Legitimação Fundiária
A Legitimação Fundiária, instrumento criado a partir da lei supramencionada e apresentada nos artigos 23 e 24, foi conceituada pelo artigo 11, inciso VII, da Lei em discussão, como um “mecanismo de reconhecimento da aquisição originária do direito real de propriedade sobre unidade imobiliária objeto da Reurb” (BRASIL, 2017). Outrossim, por ser um instrumento a critério do ente público, torna possível a aquisição do direito de propriedade àqueles que detiverem área integrante de núcleo urbano informal, pública ou privada, existentes até 22 de dezembro de 2016 (BRASIL, 2017). Por fim, por ser ato único de registro e aquisição originária da propriedade, o Ministério das Cidades, à época da implementação da lei, descreveu que (Brasil, 2017) “a unidade imobiliária restará livre e desembaraçada de quaisquer ônus, direitos reais, gravames, não incidindo tributos de transferência como o ITBI e ITCMD.”.
2.2.2 A Legitimação de Posse
Igualmente, alterado pela lei em comento e previstos nos artigos 25, 26 e 27, desta, o instrumento de legitimação de posse ou usucapião extrajudicial é um ato do poder público a fim de conferir título de posse, por meio do qual é reconhecida a posse de um imóvel objeto da REURB, cabível a conversão em aquisição de direito real de propriedade, desde que identificados os seus ocupantes, o tempo da ocupação e a natureza da posse (BRASIL, 2017). Com as novas alterações, houve uma simplificação do procedimento até então existente, permitindo o reconhecimento administrativo da usucapião sem mais haver prévia demarcação urbanística, excetuados os imóveis urbanos em área de titularidade do poder público, pois, conforme o artigo 26 da supramencionada lei, àquele que em favor for expedido título de legitimação de posse, após o decurso de cinco anos do registro, automaticamente, terá a conversão dele em título de propriedade sem a necessidade de prévia provocação ou prática do cartório registral, uma vez atendidas as condições do artigo 183 da Constituição Federal. Ademais, nos termos da legitimação fundiária, este instrumento, após a conversão em propriedade, também se constitui em forma originária de aquisição de direito real, não havendo a instituição de quaisquer ônus, no entanto, poderá ser cancelado a qualquer momento pelo poder público, nos termos do artigo 27 da Lei 13.465/2017.
2.2.3 A Usucapião
A ação de Usucapião está prevista na legislação Civil e é considerada um instrumento cabível à Regularização Fundiária Urbana, com o advento da Lei n. 13.465/2017, ocorreram diversas alterações em legislações que tratam desse instituto, dentre elas, a Lei n. 10.257/2001, a Lei n. 6.015/1973 e o Código Civil. Com a mudança mencionada, a alteração mais significativa no instituto foi a que estabeleceu que são passíveis de serem usucapidos coletivamente os núcleos urbanos informais possuídos sem oposição, por mais de cinco anos e cuja área total dividida pelo número de possuidores seja inferior a duzentos e cinquenta metros quadrados, todavia, os possuidores não podem ser proprietários de outro imóvel urbano ou rural (BRASIL, 2001).
2.2.4 A Desapropriação em favor dos possuidores
O instituto da desapropriação em favor dos possuidores, previsto nos §§ 4 e 5º do artigo 1.228 do Código Civil, induz que um imóvel de extensa área, de um coletivo de pessoas que possuem posse ininterrupta e de boa-fé por mais de cinco anos, que nele tiverem realizado obras e serviços de interesse social e econômico, o proprietário, mediante prévia indenização, poderá ser desapropriado, valendo a sentença judicial como título para registro do imóvel em nome dos possuintes (BRASIL, 2017). Por não haver outros dispositivos legais que tratam do assunto, Tartuce afirmou que (2018, p. 924) “Não há dúvidas de que o instituto aqui estudado constitui uma modalidade de desapropriação e não de usucapião [...]. Isso porque o § 5.º do art. 1.228 do CC consagra o pagamento de uma justa indenização, não admitindo o nosso sistema jurídico a usucapião onerosa.”, ademais, na mesma obra, o Douto doutrinador declarou que “A forma de desapropriação que ora se estuda é privada, pois concretizada no interesse direto e particular daquelas pessoas que, em número considerável, ocuparam extensa área. Está fundada em uma posse qualificada, a posse-trabalho, [...]” (TARTUCE, 2018).
2.2.5 A Arrecadação de bem vago
A arrecadação de bem vago é um instituto previsto no artigo 1.276 do Código Civil e no artigo 64 da Lei n. 13.465/17, definido por esse como (Brasil, 2002):
Art. 1.276. O imóvel urbano que o proprietário abandonar, com a intenção de não mais o conservar em seu patrimônio, e que se não encontrar na posse de outrem, poderá ser arrecadado, como bem vago, e passar, três anos depois, à propriedade do Município ou à do Distrito Federal, se se achar nas respectivas circunscrições.”.
Ainda, a lei de instituição da REURB definiu o referido instituto como:
Art. 64. Os imóveis urbanos privados abandonados cujos proprietários não possuam a intenção de conservá-los em seu patrimônio ficam sujeitos à arrecadação pelo Município ou pelo Distrito Federal na condição de bem vago.
§1. A intenção referida no caput deste artigo será presumida quando o proprietário, cessados os atos de posse sobre o imóvel, não adimplir os ônus fiscais instituídos sobre a propriedade predial e territorial urbana, por cinco anos.
Pelo exposto, além da necessidade de haver regular prosseguimento do procedimento administrativo para a possibilidade de arrecadação de bem vago, previsto no §2º do artigo 64 da Lei em comento, surgem divergências no tocante aos prazos apresentados nas citações acima, notadamente por serem diversos entre si, por isso, a fim de melhor explicar a controvérsia, a doutrina de Flávio Tartuce expõe que é presumido o abandono pelo proprietário do imóvel quando não há adimplemento dos ônus fiscais instituídos sobre a propriedade,depois de findos os atos de posse, pelo prazo de cinco anos (art. 64, § 1.º, da Lei 13.465/2017), no entanto, o Código Civil menciona o prazo de três anos, devendo haver conciliação entre as duas normas, sendo assim, o não pagamento dos tributos pelo prazo de cinco anos apenas induz presunção iuris tantum de abandono, e, após três anos, o domínio estatal passaria a ser o proprietário do bem (TARTUCE, 2018).
2.2.6 O Consórcio Imobiliário
Já o consórcio imobiliário, intenta a viabilização de planos de urbanização, de regularização fundiária ou de reforma, conservação ou construção de edificação, sendo o instituto em que o proprietário dispõe de seu imóvel transferindo ao poder público municipal, e, em contrapartida, após a realização das obras necessárias, recebe em forma de pagamento unidades imobiliárias urbanizadas ou edificadas, até o valor correspondente ao valor do imóvel antes da execução das melhorias, ao ponto de que as unidades restantes são incorporadas ao patrimônio público (BRASIL, 2001). Sendo assim, o ente público municipal poderá facultar ao proprietário do imóvel objeto de regularização fundiária urbana a possibilidade de estabelecimento de consórcio imobiliário, a fim de viabilizar financeiramente o aproveitamento do imóvel (BRASIL, 2001).
2.2.7 A Desapropriação por Interesse Social
A desapropriação por interesse social está prevista na Lei n. 4.132/1962, ao passo de que o artigo 2 apresentou as hipóteses de configuração do interesse social, estando, no inciso II, a fundamentação do instrumento para fins de regularização fundiária, dispondo (Brasil, 1962) que “a manutenção de posseiros em terrenos urbanos onde, com a tolerância expressa ou tácita do proprietário, tenham construído sua habilitação, formando núcleos residenciais de mais de 10 (dez) famílias; [...]”. Ainda, estabelecendo o interesse da sociedade como prioridade, essa espécie de desapropriação somente poderá ser decretada a fim de instituir a distribuição da propriedade ou condicionar o uso ao bem estar social, e, para isso, os imóveis desapropriados deverão ser objeto de venda ou locação, exclusivamente a quem possuir condições de efetivar a função social imposta, contudo, para que haja a desapropriação, deve-se observar o devido processo e a justa indenização ao proprietário (BRASIL, 1962).
2.2.8 O Direito de Preempção
O Direito de Preempção, previsto na Lei n. 10.257/2001, é a forma em que é conferido ao Poder Público municipal o direito de preferência para aquisição de um imóvel urbano que seja objeto de alienação onerosa entre particulares, contudo, para que isso ocorra, a legislação municipal deverá delimitar as áreas em que caberá o direito de preempção devendo, inclusive, haver prazo de vigência, não podendo ser superior a cinco anos, ademais, a área em que incidirá esse direito deverá estar enquadrada, no mínimo, em uma das finalidades apresentadas no artigo 26 da lei em comento (BRASIL, 2001). O referido artigo 26, dentre outras finalidades, expõe que a preempção poderá ser exercida pelo Poder Público em áreas para regularização fundiária, devendo ser utilizado o procedimento previsto no artigo 27 da Lei n. 10.257/2001 (BRASIL, 2001).
2.2.9 A Transferência do Direito de construir
O instituto previsto no artigo 35 do Estatuto das Cidades, qual seja, a transferência do direito de construir, é um ato em que, por uma lei municipal baseada no plano diretor, o poder público poderá autorizar o proprietário de um imóvel urbano, público ou privado, a alienar ou exercer em outro local o direito de construir, por meio de escritura pública, quando o referido imóvel possuir finalidade, dentre outras apresentadas no artigo 35, de servir para projetos de regularização fundiária, urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda e habitação de interesse social (BRASIL, 2001).
2.2.10 A Requisição
A Requisição administrativa é um instrumento de intervenção estatal que, verificada situação de perigo público iminente, o Estado poderá se utilizar de bens móveis, imóveis ou serviços de particulares, com a devida indenização posterior em caso de dano. A Constituição Federal em seu artigo 5, inciso XXV, instituiu esta modalidade de requisição estabelecendo que (Brasil, 1988) “No caso de iminente perigo público, a autoridade competente poderá usar de propriedade particular, assegurada ao proprietário indenização ulterior, se houver dano;”. Nesse sentido, observado o exposto na Constituição Federal, o Código Civil estabeleceu em seu artigo 1.228, §3, que (Brasil, 2002) “O proprietário pode ser privado da coisa, nos casos de desapropriação, por necessidade ou utilidade pública ou interesse social, bem como no de requisição, em caso de perigo público iminente.”.
2.2.11 A Intervenção da Propriedade
O artigo 40 da Lei n. 6.766/1979 trata de mais um dos institutos passíveis de utilização em casos de REURB, qual seja, a intervenção do poder público na propriedade, pois, o ente municipal, em caso de desatendimento das exigências pelo loteador, após devidamente notificado, poderá regularizar o loteamento ou o desmembramento não autorizado ou realizado de forma irregular sem observância do ato de licença, a fim de evitar dano ao padrão de desenvolvimento urbano e em defesa aos adquirentes de lotes, obtendo judicialmente o levantamento das prestações recebidas pelo loteador como forma de ressarcimento das despesas necessárias para a regularização do local (BRASIL, 1979).
2.2.12 A Alienação de Imóvel pela Administração Pública diretamente ao seu detentor
A Alienação de imóvel pela Administração Pública diretamente para o seu detentor é um instituto previsto no artigo 17, inciso I, alínea f, da Lei de Licitações. A referida lei estabelece que, em regra, a alienação dos bens dos entes públicos deve seguir o procedimento de licitação previsto, no entanto, havendo a existência de interesse público justificado, com prévia avaliação, é dispensado o procedimento licitatório dos bens imóveis, dentre outras possibilidades, quando a alienação for destinada ou utilizada para programas habitacionais do governo ou para fim de regularização fundiária de interesse social. Ainda, nesse sentido, há algumas exigências para que possa haver a utilização desse instituto, sendo elas, a autorização legislativa para os órgãos da administração direta e entidades autárquicas e fundacionais, a avaliação prévia e de licitação na modalidade de concorrência, sendo esta dispensada no caso apresentado (BRASIL, 1993).
2.2.13 A Concessão de Uso Especial para fins de Moradia e a Concessão de Direito Real de Uso
A Lei n. 11.481/2007 instituiu duas novas hipóteses de concessão especial, são elas, para uso e para moradia, sendo elas incluídas no rol de direitos reais previstos no artigo 1.225 do Código Civil e passando a ser alternativas de regularização fundiária após o invento da Lei n. 13.465/2017, uma vez que são cabíveis em casos de imóveis públicos, ao tempo em que não é possível adquirir áreas públicas por usucapião. Nesse sentido, Tartuce (2018, p. 1082-1083) entende que “Tais direitos reais referem-se a áreas públicas, geralmente invadidas e urbanizadas por favelas. Houve um claro intuito de regularização jurídica das áreas favelizadas, dentro da política de reforma urbana, para que a situação de antidireito passe a ser tratada pelo Direito.”.
Além disso, a Lei n. 11.481/2007 fez constar que a concessão de uso especial para fins de moradia é aplicável às áreas de propriedade da União Federal, inclusive aos terrenos de marinha e acrescidos, devendo ser conferida aos possuidores uma vez preenchidos os requisitos da medida provisória n. 2.220/2001 (BRASIL, 2007). Sendo assim, com efeito da alteração dada pela Lei da REURB, no artigo 1º da referida medida provisória passou a constar (Brasil, 2001):
Art. 1º. Aquele que, até 22 de dezembro de 2016, possuir como seu, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, até duzentos e cinquenta metros quadrados de imóvel público situado em área urbana, utilizando-o para sua moradia ou de sua família,tem o direito à concessão de uso especial para fins de moradia em relação ao bem objeto da posse, desde que não seja proprietário ou concessionário, a qualquer título, de outro imóvel urbano ou rural.
Já a concessão de Direito real de uso consta no art. 7 do Decreto-lei 271/1967, este também recebeu alterações da Lei 11.481/2007, passando a concessão de uso poder ser instituída em terrenos públicos ou particulares, por tempo certo ou indeterminado, tratando-se de direito real resolúvel, com intento específico de regularização fundiária de interesse social, urbanização, industrialização, edificação, cultivo da terra, aproveitamento sustentável das várzeas, preservação das comunidades tradicionais e seus meios de subsistência ou outras modalidades de interesse social em áreas urbanas (BRASIL, 1967).
2.2.14 A Doação e a Compra e Venda
Por fim, os instrumentos aplicados à REURB insertos nos incisos XIV e XV do artigo 15 da Lei em comento, quais sejam, a doação e a compra e venda, possuem seus requisitos expostos na Lei de Licitações. Ambas estão disciplinadas no artigo 17 desta, com isso, seguem o mesmo procedimento exposto quando apresentado o instrumento de Alienação de imóvel pela Administração Pública diretamente para o seu detentor. As alienações gratuitas denominadas doações e as onerosas conhecidas como compra e venda, são possibilidades de aplicação na REURB de interesse social desenvolvida pela administração pública, desde que o imóvel possua área de até duzentos e cinquenta metros quadrados (BRASIL, 1993).
2.3 Procedimento Administrativo
A Lei n. 13.465/2017, em seu capítulo III, traz o regramento do Procedimento a ser observado para a Regularização Fundiária Urbana de Interesse Social e Interesse Específico.
Nos termos preceituados por Moura (2018, p. 26) “a Reurb-S trata da Regularização fundiária aplicável aos núcleos urbanos informais ocupados predominantemente por população de baixa renda, assim declarados em ato do Poder Executivo municipal, e a Reurb-E trata dos demais casos.”.
Os legitimados e o Poder Público, quando no andamento do procedimento da REURB, nos termos do artigo 28 da Lei em comento, deverão observar às seguintes fases (Brasil, 2017):
Art. 28. A Reurb obedecerá às seguintes fases:
I - requerimento dos legitimados;
II - processamento administrativo do requerimento, no qual será conferido prazo para manifestação dos titulares de direitos reais sobre o imóvel e dos confrontantes;
III - elaboração do projeto de regularização fundiária;
IV - saneamento do processo administrativo;
V - decisão da autoridade competente, mediante ato formal, ao qual se dará publicidade;
VI - expedição da CRF pelo Município; e
VII - registro da CRF e do projeto de regularização fundiária aprovado perante o oficial do cartório de registro de imóveis em que se situe a unidade imobiliária com destinação urbana regularizada.
O requerimento deverá ser proposto pelos legitimados e, como já analisado, são aqueles insertos no artigo 14 da Lei em referência, ressaltando-se que o ente público municipal poderá instaurar a REURB de ofício.
No requerimento deverá ser exposto em que tipo de REURB se encaixa a área em que está se solicitando a regularização, persistindo que o poder público é o competente para defini-la, todavia, se ainda não definido, o ente municipal terá o prazo de 180 (cento e oitenta dias) dias, sob pena de prevalecer a modalidade apresentada pelo requerente (BRASIL, 2017).
Ademais, na hipótese de haver o indeferimento do requerimento, em decisão, o ente público terá que indicar as medidas a serem adotadas, a fim de que seja viável a reformulação do requerimento (MOURA, 2018).
No tocante ao inciso II do artigo supracitado, com a instauração do procedimento administrativo, o Município deverá proceder às diligências necessárias para esclarecer a titularidade do domínio dos imóveis informais objetos da REURB, sendo medida viável a consulta no Cartório de Registro de Imóveis local, com intuito de averiguar a origem de cada imóvel (BRASIL, 2017).
O Município, indiferentemente se forem imóveis públicos ou privados, deverá notificar os titulares de domínio de fato, os responsáveis pela implantação do núcleo urbano informal, os confinantes e os terceiros interessados, para que, querendo, apresentem impugnação ao feito, no prazo de trinta dias, contados do dia do recebimento da notificação, outrossim, a notificação da REURB também deverá ser feita por publicação de edital, com o prazo de trinta dias, que deverá constar a descrição da área a ser regularizada, nos casos de o proprietário e os confinantes não forem encontrados ou quando houver recusa da notificação, em ambos os casos, tanto na notificação pessoal quanto via edital, a ausência de impugnação é presumida como concordância à REURB (MOURA, 2018).
Passando ao inciso III, instaurada a REURB, o projeto de regularização fundiária deverá ser aprovado pelo ente municipal e, desde já, deverão constar os deveres das partes envolvidas. Nos termos do parágrafo único do artigo 33 da Lei da REURB, a elaboração e o custeio do projeto de regularização fundiária deverão seguir os procedimentos a seguir (Brasil, 2017):
Parágrafo único. A elaboração e o custeio do projeto de regularização fundiária e da implantação da infraestrutura essencial obedecerão aos seguintes procedimentos:
I - na Reurb-S:
a) operada sobre área de titularidade de ente público, caberão ao referido ente público ou ao Município promotor ou ao Distrito Federal a responsabilidade de elaborar o projeto de regularização fundiária nos termos do ajuste que venha a ser celebrado e a implantação da infraestrutura essencial, quando necessária; e
b) operada sobre área titularizada por particular, caberão ao Município ou ao Distrito Federal a responsabilidade de elaborar e custear o projeto de regularização fundiária e a implantação da infraestrutura essencial, quando necessária;
II - na Reurb-E, a regularização fundiária será contratada e custeada por seus potenciais beneficiários ou requerentes privados;
III - na Reurb-E sobre áreas públicas, se houver interesse público, o Município poderá proceder à elaboração e ao custeio do projeto de regularização fundiária e da implantação da infraestrutura essencial, com posterior cobrança aos seus beneficiários.
A lei em referência também apresentou o que deverá minimamente conter no projeto de regularização fundiária para fins de aprovação, nos termos do que preceitua o artigo 35 da Lei da REURB, conforme cita-se (Brasil, 2017):
Art. 35. O projeto de regularização fundiária conterá, no mínimo:
I - levantamento planialtimétrico e cadastral, com georreferenciamento, subscrito por profissional competente, acompanhado de Anotação de Responsabilidade Técnica (ART) ou Registro de Responsabilidade Técnica (RRT), que demonstrará as unidades, as construções, o sistema viário, as áreas públicas, os acidentes geográficos e os demais elementos caracterizadores do núcleo a ser regularizado;
II - planta do perímetro do núcleo urbano informal com demonstração das matrículas ou transcrições atingidas, quando for possível;
III - estudo preliminar das desconformidades e da situação jurídica, urbanística e ambiental;
IV - projeto urbanístico;
V - memoriais descritivos;
VI - proposta de soluções para questões ambientais, urbanísticas e de reassentamento dos ocupantes, quando for o caso;
VII - estudo técnico para situação de risco, quando for o caso;
VIII - estudo técnico ambiental, para os fins previstos nesta Lei, quando for o caso;
IX - cronograma físico de serviços e implantação de obras de infraestrutura essencial, compensações urbanísticas, ambientais e outras, quando houver, definidas por ocasião da aprovação do projeto de regularização fundiária; e
X - termo de compromisso a ser assinado pelos responsáveis, públicos ou privados, pelo cumprimento do cronograma físico definido no inciso IX deste artigo. (grifou-se)
O inciso IV do artigo 35 supracitado elenca a necessidade de haver com o projeto de regularização fundiária a realização de projeto urbanístico,este projeto também possui regras mínimas para serem observadas, insertas no artigo 36 da mesma lei, vê-se (Brasil, 2017):
Art. 36. O projeto urbanístico de regularização fundiária deverá conter, no mínimo, indicação:
I - das áreas ocupadas, do sistema viário e das unidades imobiliárias, existentes ou projetadas;
II - das unidades imobiliárias a serem regularizadas, suas características, área, confrontações, localização, nome do logradouro e número de sua designação cadastral, se houver;
III - quando for o caso, das quadras e suas subdivisões em lotes ou as frações ideais vinculadas à unidade regularizada;
IV - dos logradouros, espaços livres, áreas destinadas a edifícios públicos e outros equipamentos urbanos, quando houver;
V - de eventuais áreas já usucapidas;
VI - das medidas de adequação para correção das desconformidades, quando necessárias;
VII - das medidas de adequação da mobilidade, acessibilidade, infraestrutura e relocação de edificações, quando necessárias;
VIII - das obras de infraestrutura essencial, quando necessárias;
IX - de outros requisitos que sejam definidos pelo Município. (grifou-se)
Igualmente, a infraestrutura essencial é caracterizada pela presença de sistema de abastecimento de água potável, de sistema de coleta e tratamento de esgotamento sanitário, de rede elétrica domiciliar, de soluções de drenagem e de outros equipamentos a serem definidos pelo município em razão das necessidades locais e características regionais (BRASIL, 2017).
A elaboração do projeto de regularização fundiária é a fase mais complexa e demorada do processo de REURB, uma vez que sua conclusão depende de levantamentos cadastrais e sociais, bem como de levantamentos especializados como, por exemplo, o planiatimétrico (MOURA, 2018).
Quanto ao saneamento do processo administrativo previsto no inciso IV do artigo 38 da Lei da REURB, esta fase do procedimento é destinada a verificação de toda documentação já existente, a fim de verificar possíveis falhas e vícios existentes no processo, com o intuito de saná-las, para que assim ocorra o andamento regular do procedimento.
Em atenção à decisão prevista no inciso V do mesmo artigo anteriormente citado, a decisão assinada pela autoridade competente ao qual se dará publicidade é o ato conclusivo da REURB, havendo a necessidade de conter a indicação das intervenções a serem executadas, nos termos do projeto de regularização fundiária, ainda, a aprovação deste projeto resultante do processo de regularização fundiária e, a identificação e declaração dos ocupantes de cada unidade imobiliária com a destinação urbana regularizada, com os respectivos direitos reais cabíveis (BRASIL, 2017).
Com a publicidade da decisão conclusiva da REURB, nos termos do inciso VI do artigo 28 da Lei n. 13.465/2017, o ente municipal deverá proceder à expedição da Certidão de Regularização Fundiária - CRF, esta certidão é o ato administrativo de aprovação da regularização que deverá acompanhar o projeto aprovado e conter, no mínimo, o nome do núcleo urbano a ser regularizado, a localização da área, a modalidade da regularização, as responsabilidade das obras e serviços constantes do plano, a indicação numérica de cada imóvel regularizado e, a listagem com os nomes dos ocupantes que houverem adquiridos o respectivo imóvel (BRASIL, 2017).
Por fim, a última fase para finalização da REURB é o registro da CRF e do projeto de regularização fundiária aprovado perante o Cartório de Registro de Imóveis, nos termos do inciso VII do artigo 28 da Lei de REURB, ademais, essa é a última fase antes da entrega dos títulos aos beneficiários da área, adquirindo-se, assim, o direito real sobre a propriedade.
Assim, com o recebimento da CRF, o Cartório de Registro de Imóveis deverá prenotá-la, autuá-la, instaurar o procedimento registral e, no prazo de 15 (quinze) dias, emitir a nota de exigência ou praticar os atos tendentes ao registro, no entanto, esse procedimento registral deverá ser concluído no prazo de 60 (sessenta) dias, prorrogável por igual período, se devidamente justificado pelo Cartório de Registro de Imóveis (MOURA, 2018).
Oportunamente, não havendo impedimentos ao registro da CRF, o Cartório de Registro de Imóveis efetuará o seu registro nas matrículas dos imóveis atingidos pelo procedimento, ocorrendo que, nos termos do artigo 44, §1º, da Lei n. 13.465/2017, a aprovação do registro do projeto de REURB requer (Brasil, 2017):
Art. 44. Recebida a CRF, cumprirá ao oficial do cartório de registro de imóveis prenotá-la, autuá-la, instaurar o procedimento registral e, no prazo de quinze dias, emitir a respectiva nota de exigência ou praticar os atos tendentes ao registro.
§ 1º O registro do projeto Reurb aprovado importa em:
I - abertura de nova matrícula, quando for o caso;
II - abertura de matrículas individualizadas para os lotes e áreas públicas resultantes do projeto de regularização aprovado; e
III - registro dos direitos reais indicados na CRF junto às matrículas dos respectivos lotes, dispensada a apresentação de título individualizado.
No tocante aos eventuais tributos que recaem, o registro da CRF dispensa a comprovação do adimplemento de tributos ou penalidades tributárias de responsabilidade dos legitimados ativos, ocorrendo a dispensa tanto nas áreas de REURB-S quanto nas de REURB-E (MOURA, 2018).
Não obstante, quando se tratar de imóvel sujeito a condomínio geral a ser dividido em lotes com indicação, na matrícula, da área deferida de cada condômino, o Município indicará as unidades imobiliárias correspondentes às frações registradas, sob exclusiva responsabilidade, ainda, se a informação não constar no projeto de regularização anteriormente aprovado pelo ente municipal, as novas matrículas das unidades imobiliárias serão abertas por requerimento de especialização formulado pelos legitimados ativos, estando dispensada a outorga de escritura pública para indicação da quadra e do lote (MOURA, 2018).
Os memoriais descritivos, as plantas e as representações gráficas seguirão as diretrizes estabelecidas pelo ente municipal competente, as quais serão consideradas atendidas após a emissão da CRF, não sendo exigido reconhecimento de firma nos documentos que acompanham esta (BRASIL, 2017).
Em casos de imóveis sob domínio público, o registro da CRF torna-os automaticamente incorporados ao patrimônio público, às áreas destinadas ao uso comum do povo, aos prédios públicos, dentre outros, na forma que deverá constar no projeto de regularização fundiária (BRASIL, 2017).
Por fim, com o devido registro da CRF, os títulos de direitos reais serão entregues aos respectivos beneficiários, seja em título de legitimação fundiária, a escritura pública de compra e venda, a escritura pública de doação, ou qualquer outro instrumento estabelecido para a regularização fundiária (BRASIL, 2017).
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