Noções Preliminares de Direito Administrativo

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NOÇÕES PRELIMINARES DE DIREITO
ADMINISTRATIVO
1. Taxinomia do direito administrativo
• O direito administrativo é o cotidiano na esfera pública
→ É uma disciplina pertencente ao ramo do direito público
• Estudar regime jurídico-administrativo é estudar os princípios que regem essa matéria
• Divide-se o Direito em ramos para que ele seja melhor compreendido
→ O direito em si é uno, indivisível e indecomponível, assim como o poder
→ Cada um dos poderes pode exercer as funções dos demais (função atípica)
 - Os idealizadores da tripartição dos poderes são Aristóteles, Locke e Montesquieu
• Bobbio idealiza a dicotomia do Direito: O público de um lado e o privado do outro
→ O poder também é um só
→ A Constituição fala em separação dos poderes
 - Para Bobbio, o que se tem na verdade é uma separação das funções estatais
Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e
o Judiciário. 
2. Codificação
• O direito administrativo é uma disciplina não codificada, não possui um código próprio
→ Leis espalhadas pelo sistema jurídico, não reunidas em um só documento
 - Lei 8666/93: Licitações e contratos
 - Lei 8429/92: Improbidade administrativa
 - Lei 9784/99: Processo administrativo no âmbito federal
 - Lei 8112/90: Lei dos regimes jurídicos dos servidores públicos civis da união
 - Lei 8987/95: Lei de serviços públicos
• As regras administrativas mudam com muita rapidez
→ Um código viveria em constante modificação
• O administrador só pode fazer o que a lei permite
3. Fontes do Direito Administrativo
• A fonte primária do direito administrativo é a lei
→ Sua fundamentação, estrutura e validade vêm da lei de modo primário
→ O princípio da legalidade é a tônica do direito administrativo (Art. 37, CF)
Art. 37 A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
• O administrador público só pode fazer o que a lei autoriza ou determina
→ Autoriza: Atos discricionários, com certa margem de liberdade
→ Determina: Atos vinculados, sem margem de liberdade
• Também são fontes:
→ A jurisprudência: Conjunto reiterado de julgados no mesmo sentido
→ A doutrina
→ Os costumes
4. Sistemas Administrativos ou Mecanismos de Controle
• Sistemas clássicos a partir dos quais os atos administrativos podem ser vistos/controlados:
→ O sistema francês (jurisdição dual)
→ O sistema inglês (jurisdição una)
• No sistema francês há duas justiças
→ Uma jurisdição que julga as questões comuns
→ Outra jurisdição que julga as questões administrativas: Conselho Administrativo
→ Elogia-se a especialidade desse sistema e critica-se a falta de imparcialidade
• O Brasil adota o sistema inglês, de jurisdição una, onde há um único poder judiciário
→ Essa jurisdição julga as questões dos administrados e as questões da administração
→ Não existe um outro órgão que julga as questões da Administração Pública
5. Critérios para Conceituação do Direito Administrativo
• Improvável que se analisem os diferentes critérios existentes
• O critério adotado no Brasil é o do professor Hely Lopes Meireles
→ “O direito administrativo se preocupa com a atividade de administrar”
“O direito administrativo pode ser conceituado como o conjunto harmônico de regras e de
princípios que regem os órgãos públicos, os agentes públicos e a própria atividade administrativa,
realizando de forma direta, concreta e imediata os fins desejados pelo Estado”
• Disciplina autônoma: Tem um conjunto próprio de regras e princípios
→ Tem um regime jurídico
→ Então o direito administrativo é autônomo
→ Esse regime autônomo existe nos vários poderes
• O Direito Constitucional dita os fins que são perseguidos/desejados pelo Estado
→ Ele desenha, o Direito administrativo constrói (engenheiro)
→ Exemplo: Art. 3º, CF, revela os objetivos da República Federativa do Brasil
 - O Direito administrativo é que vai realizar esses fins. 
Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil:
I - construir uma sociedade livre, justa e solidária;
II - garantir o desenvolvimento nacional;
III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais;
IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer
outras formas de discriminação.
• De forma direta: O direito administrativo não depende de provocação
→ Ex.: desapropriação, intervenção do Estado na propriedade privada
→ Diferente da função jurisdicional, do poder judiciário, que age de maneira indireta
 - Só podendo agir a partir do momento em que é provocado, princípio da inércia
• De forma concreta: A atividade administrativa possui destinatários determinados
→ Produz efeitos concretos
 - Ex.: Nomeação de um servidor
→ Diferente da atividade legiferante, do poder legislativo, cuja função é abstrata
 - A função legiferante consiste no poder de estabelecer leis
 - Tem função legiferante o órgão competente para criar leis
• De forma imediata: É a própria atividade jurídica de Estado
→ Diferente da atividade social, porque a atividade social é a atividade mediata, indireta
6. Estado x Governo x Administração
“A responsabilidade civil da administração pública no Brasil está sujeita à teoria da
responsabilidade objetiva”
• A afirmativa acima é falsa pois não há responsabilidade civil da administração pública
→ Apenas o Estado pode responder, então é responsabilidade civil do Estado
• Nesse tópico, analisaremos a diferença entre os termos acima
6.1. Estado
• Responde na responsabilidade civil
• É uma pessoa jurídica, tem personalidade jurídica
→ Tem aptidão para ser considerada sujeito de direitos e obrigações
• O Estado é permanente, o governo que é temporário
• Elementos constitutivos: Povo, Território e Poder (= Soberania)
→ Esses são os elementos clássicos, recentemente insere-se a finalidade
6.2. Governo
• É a cúpula diretiva do Estado, sinônimo de comando, direção
• Atividade de índole discricionária
→ Ex.: Cada governo tem o seu slogan
• O governo é temporário
→ Característica da república, permite a oxigenação do poder
→ Cláusula pétrea da periodicidade do voto
 - De 2 em 2 anos há a possibilidade de mudar de governo
 - Eleições solteiras (municipais) e casadas (estaduais e federais)
“O governo muda, mas o Estado permanece”
6.3. Administração Pública
• Existem 2 critérios de estudo: O formal/orgânico/subjetivo e o material/funcional/objetivo
• Formal/Orgânico/Subjetivo
→ Pergunta-se “Quem (realiza)?”
→ A Administração Pública é OAB: Órgãos, Agentes e Bens
 - Compõem a estrutura administrativa
→ Enxerga a administração pública através do instrumental, do maquinário
 - Estrutura instrumental que o Estado possui para a consecução dos seus interesses
• Material/Funcional/Objetivo
→ Pergunta-se “O quê (é realizado)?”
→ A administração pública é a própria atividade administrativa
 - Consiste na prestação de serviço público, desempenho da polícia administrativa,
atividade de fomento e atividade de intervenção (Ir de SP ao PA de carro dá FOMI)
7. Princípios
7.1. Princípios Implícitos
• São as pedras de toque/pilares de sustentação do regime jurídico-administrativo
→ Segundo Celso Bandeira de Melo
• Não aparecem previstos explicitamente na Constituição Federal, apenas implícitos
• Desses princípios decorrem os demais
• Supremacia do interesse público sobre o interesse privado
• Indisponibilidade do interesse público
• Predominância do interesse da coletividade sobre o interesse do indivíduo
→ Ex.: Desapropriação, que é a retirada da propriedade do particular
→ Interesse público = Interesse das pessoas que compõem a coletividade
 - Desde que ele represente a maioria dentro da coletividade
 - Não significa ignorar as minorias, pois senão haveria uma ditadura das maiorias
• Indisponibilidadedo interesse público
→ É violado quando contrata-se sem concurso público ou licitação
 - Esses procedimentos buscam contratar os mais aptos
 - Viola o interesse público e o princípio da indisponibilidade
→ O agente público não pode dispor desse interesse, pois ele não o pertence
 - Ele é um representante da coletividade, o presentante do Estado
7.2. Princípios Expressos no Artigo 37, caput, CF
Art. 37 A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
• A Emenda Constitucional 19/98 trouxe o princípio da eficiência
→ Conhecida como a emenda da reforma administrativa
• Mnemônico: LIMPE
7.2.1. Legalidade
• A lei é a fonte primária do direito administrativo
• Existem duas perspectivas para estudar esse princípio no direito
→ Critério de subordinação à lei
→ Critério de não contradição à lei
• Critério de subordinação à lei
→ Princípio da legalidade no direito público
→ O administrador público só pode fazer o que a lei autoriza ou determina
 - Autoriza = Atos discricionários
 - Determina = Atos vinculados
• Critério de não contradição à lei
→ Princípio da legalidade no direito privado
→ Ao particular é dado o direito de fazer tudo, exceto o que a lei veda/proíbe
• Legalidade =/= Reserva Legal/De Lei
→ Reserva de lei = Uma determinada matéria está “separada” para ser tratada por certa
espécie normativa
 - Ex.: Matéria X só será tratada por Lei Complementar
7.2.2. Impessoalidade
• Sinônimo de igualdade e isonomia
• É uma ausência de subjetivismo
→ O administrador, na condução da atividade administrativa, não pode buscar interesses
pessoais, de parentes ou de amigos
• Diferente de ser neutro, pois é impossível não ter uma vontade inconsciente
• Institutos que prestigiam esse princípio:
→ Licitação
→ Concurso Público
• Não se prestigiam parentes e amigos
• Todos podem disputar em paridade de armas, todos tem a chance de contratar com o
poder público
7.2.3. Moralidade
• Era um princípio implícito até a CF/88, que o explicitou
• O Poder Judiciário nunca julga com base apenas na moralidade, deve uni-la a outros
princípios
• Relacionada a lealdade, ao decoro, a boa-fé
“A moralidade administrativa enquanto princípio da administração pública é diferente da
moralidade particular do administrador. A primeira é muito mais exigente, pois exige do
administrador público uma boa administração, pois se esta é ineficiente então é também imoral
administrativamente”
7.2.4. Publicidade
• Transparência, Conhecimento
• O povo tem o direito de saber como está sendo conduzido o seu direito
→ O povo é titular do direito
• Condição de eficácia dos atos, para que ocorra a produção de efeitos
→ Os atos administrativos se tornam exigíveis e passam a produzir efeitos a partir do
momento em que é dada publicidade
• Condição para o início da contagem de prazos
Art. 37 A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
§ 1º A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá
ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes,
símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos.
• Enaltece a impessoalidade por meio da publicidade, o foco é o primeiro
7.2.5. Eficiência
• Relacionado à economia, à ausência de desperdícios
• Modelo gerencial, pautado na busca de resultados e na meritocracia
→ Substitui um modelo burocrático pautado em um formalismo exacerbado
• Ainda é uma utopia
→ Desabafo do legislador constituinte
→ Não é só colocar na constituição que se torna real
7.3. Demais Princípios
7.3.1. Isonomia
• Sinônimo de igualdade e relacionada à impessoalidade
→ Agir sem subjetivismo e tratar os administrados igualmente
 - Especialmente quando algum benefício está sendo oferecido
• O princípio da igualdade é dividido em:
→ Igualdade formal = Todos são iguais perante a lei (Art. 5º, caput e § 1º, CF)
→ Igualdade material/substancial = Tratar igualmente os iguais e tratar os desiguais na
medida das suas desigualdades
Súmula 683/STF: O limite de idade para a inscrição em concurso público só se legitima em face
do art. 7º, XXX, da Constituição, quando possa ser justificado pela natureza das atribuições do
cargo a ser preenchido. 
• A Súmula 683 do STF aplica o princípio da igualdade
→ Não se pode discriminar sem que o fator discriminatório seja justificado
 - Sem justificativa, a diferenciação é ilegítima
→ Refere-se especificamente à idade, mas aplica-se para qualquer fator. Ex.: Peso, Altura
→ Em concursos, a justificativa deve estar relacionada a natureza das atribuições do cargo
 - Tem que estar previsto no edital e na lei da carreira (STJ)
 - Ex.: Limitação de altura no concurso de salva-vidas
7.3.2. Ampla defesa e Contraditório
• São desses princípios e do princípio do devido processo legal que decorrem os outros
→ Devido processo legal = Due process of law, art. 5º, LIV
 - Regras pré-determinadas e conhecidas de antemão + respeito ao indivíduo
• Tem sede constitucional: Art. 5º, LV
→ Processo judicial, administrativo, privados
• Esses princípios andam juntos
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos
brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à
igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: 
LIV – ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal;
LV – aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são
assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes;
• Ampla defesa = Oportunidade efetiva de defesa
→ Por todos os meios previstos, como provas, advogado, etc
• Contraditório = Ciência da existência do processo
→ Forma a bilateralidade do processo
→ O sujeito precisa saber que está sendo processado
7.3.3. Razoabilidade e Proporcionalidade
• São princípios implícitos na Constituição Federal
→ Estão no art. 2º da lei de processo administrativo em âmbito federal (Lei 9.784/99)
Art. 2º A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade,
finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa,
contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência. 
• Razoabilidade = Lógica, Coerência, Congruência, Bom senso
• Proporcionalidade = Equilíbrio entre os meios empregados e os fins visados
→ Agir de maneira proporcional é agir de maneira razoável
→ “Não se abatem pardais disparando canhões”
 - Meio oneroso para um pequeno fim
• O Poder Judiciário pode anular um ato administrativo por ele ser desproporcional
→ O ato desproporcional costuma ofender a legitimidade
→ Violação da legalidade constitucional em sentido amplo
 - O sentido amplo engloba os princípios implícitos
→ O controle de legalidade é, inclusive, dever do Poder Judiciário
→ Não cabe anulação quando não há mérito
 - Ex.: Casos de ampla discricionariedade do gestor público
 - Respeitando a margem da legalidade constitucional
 - Ex.: Prefeito decide construir hospital em vez de escola, não pode anular
 - Ex.: Prefeito constrói parque aquático chique, precisando de escola, pode anular
Obs.:
Os atos com vício de ilegitimidade/ilegalidade devem ser anulados
Os atos inconvenientes/inoportunos devem ser revogados
7.3.4. Continuidade
• É um desdobramento da obrigação de prestar serviços públicos
→ O serviço tem que acontecer mesmo se o administrado não pedir
→ Ocorrem ex officio e são ininterruptos
 - Princípioda prestação obrigatória de serviço público
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: 
VII - o direito de greve será exercido nos termos e nos limites definidos em lei específica; 
• A greve não viola esse princípio
→ O direito de greve tem que ser respeitado (Art. 37, VII, CF)
→ Exceto em casos de serviços públicos essenciais, que não podem parar
 - É inconstitucional
→ A greve em si é um direito do servidor
Art. 6º Toda concessão ou permissão pressupõe a prestação de serviço adequado ao pleno
atendimento dos usuários, conforme estabelecido nesta Lei, nas normas pertinentes e no
respectivo contrato. 
§3º Não se caracteriza como descontinuidade do serviço a sua interrupção em situação de
emergência ou após prévio aviso, quando:
I - motivada por razões de ordem técnica ou de segurança das instalações; e,
II - por inadimplemento do usuário, considerado o interesse da coletividade.
• Possibilidades de interrupção no fornecimento do serviço público
→ Art. 6º, § 3º, Lei 8.987/95
→ Em questão emergencial de segurança, não precisa de aviso
→ Para manutenção rotineira, deve-se avisar
→ No caso de inadimplemento do usuário, faz-se o aviso e posterior interrupção
 - Ex.: Fornecimento de energia elétrica
→ Nessas situações, há a quebra da continuidade, mas não a violação do princípio
7.3.5. Autotutela
• Proteção que a administração exerce sobre si mesma
• Súmulas 346 e 473 do STF, que se completam
→ A própria administração pública pode anular seus atos
 - Atos eivados de vícios que os tornam ilegais, deles não surgem direitos
→ A administração pública pode revogar seus atos por inconveniência ou inoportunidade
Súmula 346/STF: A Administração Pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos. 
Súmula 473/STF: A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que
os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de
conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os
casos, a apreciação judicial. 
7.3.6. Especialidade
Obs.:
Os entes da administração direta foram criados pelos artigos 1º e 18 da CF
→ São criados diretamente pela Constituição
Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e
Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como
fundamentos 
Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a
União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta
Constituição.
• Os entes da administração indireta surgem pelo artigo 37, XIX, CF
→ Podem ser criados por lei, como as autarquias
 - Ex.: Esta lei cria a autarquia X
→ Uma lei autoriza a sua criação, como as fundações, empresas e sociedades
 - Ex.: Esta lei autoriza a criação de … (outro ato complementar cria)
→ Não é a própria Constituição que os cria
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
XIX – somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de
empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar,
neste último caso, definir as áreas de sua atuação; 
• Quando o ente da AD cria um ente da AI por meio de lei, essa lei já diz a finalidade do
ente
→ Ex.: A autarquia vai atuar na área de educação (UFBA)
→ Ex.: A empresa pública vai atuar no mercado financeiro (Caixa)
• O princípio da especialidade é aquele que vincula/prende os entes da administração
pública indireta às finalidades legais para as quais eles foram criados
→ Ex.: UFBA não pode atuar na área de segurança
Administração Indireta
(Descentralizada)
Autarquias
Fundações Públicas
Empresas Públicas
Sociedades de Economia Mista
Administração Direta
(Centralizada)
União
Estados 
Distrito Federal
Municípios
7.3.7. Motivação
• É importante diferenciar motivo de motivação
→ O motivo é um dos elementos/requisitos do ato administrativo
 - Sujeito competente, forma, motivo, objeto e finalidade
• Motivo = Pressupostos de fato e de direito que dão ensejo à prática do ato
→ Ex.: Ato = Fechamento da indústria, Motivo = Poluição
• Motivação = Exteriorização do motivo
→ Das explicações, das razões e das justificativas que ensejam a prática do ato
→ Todos os atos administrativos, em regra, precisam de motivação
 - Exceção: Exoneração de servidor público ocupante de cargo em comissão
 - Ordinariamente, não é necessário motivar, motivando, há vinculação
 - Teoria dos motivos determinantes do ato: Se a motivação for falsa, a pessoa volta
 - A motivação não obrigatória, mas existindo vincula a exoneração a ela
 - Cargo em comissão é demissível ad nutum (livre nomeação e livre exoneração)