6- O ACESSO ÀS INFORMAÇÕES

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AULA 6 
PRESTAÇÃO DE CONTAS 
(ACCOUNTABILITY) 
Prof. Ricardo Suave 
 
 
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CONVERSA INICIAL 
A presente aula tem o intuito de abordar o controle social e seus diferentes 
aparatos para a accountability. O controle social, como o nome pode sugerir, são 
as formas que a sociedade tem de participar da gestão do Governo e controlá-la. 
Por exemplo, a participação dos cidadãos no orçamento da cidade é uma forma 
que permite à sociedade em geral participar de decisões com impacto a toda à 
cidade, inclusive sobre si mesmos. 
Esta aula discute o controle social e seus aparatos por meio de cinco temas, 
quais sejam: 1. O acesso às informações; 2. Audiências públicas; 3. Ações 
populares; 4. Orçamento participativo; e 5. Código de Defesa do Consumidor. 
CONTEXTUALIZANDO 
Lima (2018) adverte que um dos maiores problemas na nossa sociedade, 
como é sabido, é a corrupção. Segundo ele, o desenvolvimento de mecanismos 
de controle social (que podem ser caracterizados pela accountability vertical, dado 
que é o controle exercido pelos cidadãos) pode contribuir no sentido de inibir tal 
prática. 
Saiba mais 
Leia sobre o controle social acessando o site a seguir: 
<https://www.youtube.com/watch?v=trNHRc328q4>. 
A ocorrência da prática da corrupção, quando já se fala em níveis mais 
elevados, como o desvio de recursos públicos, em muito prejudica a sociedade, 
seja pelo roubo do dinheiro advindo do trabalho dos cidadãos, seja pela falta que 
esse recurso representará em áreas de fundamental importância para a vida digna 
dos cidadãos, como é o caso da saúde, da educação e da segurança, seja por 
problemas que acabam sendo consequência disso, em que pesa, principalmente, 
a desigualdade social. 
Na contramão dessas práticas, o amplo acesso à informação decorrente 
de tecnologias com acesso à internet permite que qualquer pessoa analise dados 
referentes aos orçamentos públicos e sua execução (Lima, 2018). Conforme o 
autor, destacam-se algumas formas de controle social de que os cidadãos podem 
participar, que vão desde a participação na elaboração de políticas até sua 
execução, entre elas: 
 
 
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 O acesso às informações, previsto na Constituição Federal art. 5º, inciso 
XXXV, e na Lei de Acesso à Informação, Lei n. 12.527, de 18 de novembro 
de 2011; 
 Participação em conselhos referentes a educação, saúde, cultura, política 
urbana, política criminal, criança e adolescente etc.; 
 Audiências públicas, como aquelas previstas ne Lei de Responsabilidade 
Fiscal, Estatuto das Cidades e Lei de Gestão do Sistema Único de Saúde; 
 E, em eventuais desvios por parte do gestor público, destacam-se as ações 
mandamentais (a ação popular e o mandado de segurança). 
Albuquerque (2007) elenca ainda o direito a voto, a denúncia perante os 
Tribunais de Contas e Ministério Público e o orçamento participativo como formas 
de exercício do controle social. Nesse sentido, abordam-se agora algumas dessas 
formas de controle que ainda não foram discutidas em aulas anteriores. 
TEMA 1 – O ACESSO ÀS INFORMAÇÕES 
Primeiro, vale destacar que o acesso às informações é um direito dos 
cidadãos previsto em lei. A Constituição Federal, em seu art. 5º, XXXIII, prevê que 
todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu 
interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão 
prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas 
aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do 
Estado. (Brasil, 1988) 
No sentido de complementar, elaborou-se a Lei n. 12.527/2011, conhecida 
como Lei de Acesso à Informação (LAI). Ela regulamenta o direito constitucional 
de acesso às informações públicas e entrou em vigor em 16 de maio de 2012, 
criando mecanismos que possibilitam, a qualquer pessoa, física ou jurídica, sem 
necessidade de apresentar motivo, o recebimento de informações públicas dos 
órgãos e entidades1. Apresenta-se, no Quadro 1 a abrangência da lei. 
Os procedimentos para o pedido de informações2 ocorrem da seguinte 
maneira: as informações são solicitadas aos SICs (Serviço de Informação ao 
Cidadão) de forma física ou pela internet. Deve ser preenchido um formulário para 
 
1 Disponível em: <http://www.acessoainformacao.gov.br/assuntos/conheca-seu-direito/a-lei-de-
acesso-a-informacao>. Acesso em: 5 abr. 2018. 
2 Disponível em: <http://www.acessoainformacao.gov.br/central-de-
conteudo/infograficos/arquivos/peca-uma-informacao/peca-uma-informacao>. Acesso em: 5 abr. 
2018. 
 
 
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a solicitação, e o prazo é de 20 dias, prorrogável por mais 10. Caso a informação 
não seja fornecida, o requerente tem 10 dias para entrar com recurso. 
Entre os principais aspectos e abrangência3 da LAI estão: 
 Acesso é a regra, o sigilo, a exceção (divulgação máxima); 
 Requerente não precisa dizer por que e para que deseja a informação 
(não exigência de motivação); 
 Hipóteses de sigilo são limitadas e legalmente estabelecidas 
(limitação de exceções); 
 Fornecimento gratuito de informação, salvo custo de reprodução 
(gratuidade da informação); 
 Divulgação proativa de informações de interesse coletivo e geral 
(transparência ativa); 
 Criação de procedimentos e prazos que facilitam o acesso à 
informação (transparência passiva). (Brasil, 2011) 
Referente à abrangência da LAI, demonstra-se no quadro a seguir. 
Quadro 1 – Abrangência da Lei de Acesso à Informação 
Todos os órgãos e 
entidades 
Federais/estaduais/distritais/municipais 
Todos os Poderes Executivo/Legislativo/Judiciário 
Toda Administração 
Pública 
Direta (órgãos públicos) / Indiretas (autarquias, fundações, 
empresas públicas, sociedades de economia mistas) / Demais 
entidades controladas direta ou indiretamente pela União, estados, 
Distrito Federal e/ou município 
Entidades sem fins 
lucrativos 
Aquelas que receberam recurso públicos para realização de ações 
de interesse público, diretamente do orçamento ou mediante 
subvenção social, contrato de gestão, termo de parceria, convênio, 
acordo, ajuste. Neste caso, a publicidade a que estão submetidas 
refere-se à parcela dos recursos recebidos e à sua destinação 
Fonte: Portal de Acesso à Informação, S.d. 
O controle social, de acordo com Corbari (2004), configura-se na 
participação popular nas decisões do Governo, ou seja, o controle da sociedade 
sobre o Estado. Contudo, ela sustenta que esse controle não se restringe à 
verificação de falhas e irregularidades, mas sim como auxílio na busca da 
organização governamental, um instrumento que procura garantir uma boa 
administração que leve ao alcance dos objetivos traçados. 
Historicamente, o controle das ações dos gestores era baseado na 
verificação da constitucionalidade dos seus atos, mas, após a Reforma Gerencial, 
novas formas de responsabilização dos agentes públicos, como o controle por 
resultados e o controle social de políticas públicas, passaram a ser utilizadas 
(Corbari, 2004). Segundo a autora, a participação da sociedade não acontece 
 
3 Disponível em: <http://www.acessoainformacao.gov.br/assuntos/conheca-seu-direito/principais-
aspectos/principais-aspectos>. Acesso em: 5 abr. 2018. 
05 
apenas durante as eleições, mas também durante a gestão. Dessa maneira, ela 
afirma que o papel das informações é mais do que a formal prestação de contas, 
mas sim a transparência das ações públicas. 
Lopes (2007, p. 37) fala da relação entre a publicação de informações e o 
gasto público. 
Ainda que não seja uma ferramenta suficiente o bastante para promover 
melhora da qualidade do gasto público, a promoção do acesso à 
informação pública é uma política essencial para um Estado que 
pretenda gastar melhor e promover maiores ganhos sociais com seus 
investimentos. A promoção da transparência governamental, como se 
pode perceber, é condição necessária à modernização dosmecanismos 
de gestão governamental e, consequentemente, à avaliação da 
efetividade dos gastos públicos. 
Raupp e Pinho (2014, p. 145) investigaram a prestação de contas nos 
portais eletrônicos de Assembleias Legislativas após a Lei de Acesso à 
Informação entrar em vigor. Os autores consideraram a prestação de contas como 
parte da accountability, pois envolve, além desta, a responsabilidade, o controle e 
a transparência, e, como resultado, entenderam que “a implementação de portais 
eletrônicos pode contribuir para a construção da prestação de contas e, 
consequentemente, da accountability”. Entre os principais resultados, os autores 
encontraram evidência da quase inexistência dos portais para prestação de 
contas referentes aos gastos incorridos pelos deputados. 
Por fim, o estudo de Angélico (2012) teve por objetivo investigar a 
contribuição da LAI para a accountability democrática. O autor conclui que a 
disponibilização das informações não se traduz em garantia de reforço à 
accountability. Segundo ele, existem os riscos de não processamento das 
informações por parte dos intermediários, incapacidade dos órgãos públicos em 
responder às demandas da informação tornada pública e reforço do lobby 
realizado por diferentes grupos sociais (aqueles com mais recursos poderão 
aproveitar melhor as informações). Por fim, Angélico alerta que, caso um fato se 
torne público, isso não significa a resposta do Governo ou ainda a dependência 
da capacidade dos diferentes atores em capturar a atenção da sociedade. 
06 
TEMA 2 – AUDIÊNCIAS PÚBLICAS 
As audiências públicas são mais uma forma de participação da sociedade 
no Governo, o que corrobora a ideia de não restringir a participação do povo 
apenas ao voto. Elas têm de objetivo buscar soluções de problemas públicos em 
busca de informações; definição de políticas públicas; elaboração de projetos de 
lei; empreendimentos com impacto à cidade; e, após implantação das políticas, 
na avaliação de seus impactos e resultados (Pereira, 2016). 
Saiba mais 
Para saber sobre situações em que cabem audiências públicas, assista 
ao vídeo disponível em: <https://www.youtube.com/watch?v=8IPyH3Cj6-U>. 
Oliveira (1997, p. 160) afirma que ao “lado da coleta de opinião, debates e 
consultas públicas, colegiado público e diversas formas de co-gestão, a audiência 
pública está inserida no rol dos mecanismos ou instrumentos de participação dos 
cidadãos na esfera administrativa”. 
Em suma, o instituto da audiência pública é um processo administrativo 
de participação aberto a indivíduos e a grupos sociais determinados, 
visando ao aperfeiçoamento da legitimidade das decisões da 
Administração Pública, criado por lei, que lhe preceitua a forma e a 
eficácia vinculatória, pela qual os administrados exercem o direito de 
expor tendências, preferências e opções que possam conduzir o Poder 
Público a decisões de maior aceitação consensual (Moreira Neto, 1997, 
p. 14).
“É mediante a realização dessas audiências que se garante um direito 
fundamental dos cidadãos, que é o direito de ser ouvido, o direito de poder opinar, 
de modo eficaz, notadamente a respeito daqueles assuntos que interessam à 
coletividade” (Oliveira, 1997, p. 160). 
As audiências públicas são previstas em diferentes órgãos e situações. No 
cenário de agências reguladoras4, por exemplo, as audiências públicas propiciam 
o debate público e presencial com representantes da sociedade civil e com os
atores afetados pela atuação regulatória. Na prática, trata-se de uma modalidade 
de consulta pública, mas com a particularidade de se materializar por meio de 
debates orais em sessão previamente designada para esse fim. 
A LRF também prevê a sua realização, no art. 9, parágrafo 4, da Lei 
Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000: 
4 Disponível em: <http://portal.anvisa.gov.br/audiencias-publicas#/>. Acesso em: 07/03/2018. 
 
 
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Até o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, o Poder Executivo 
demonstrará e avaliará o cumprimento das metas fiscais de cada 
quadrimestre, em audiência pública na comissão referida no § 1o do art. 
166 da Constituição ou equivalente nas Casas Legislativas estaduais e 
municipais. (Brasil, 2000) 
O Estatuto das Cidades, por sua vez, também prevê a realização de 
audiências públicas. Com previsão na Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001, as 
audiências públicas podem ser realizadas para a garantia da gestão democrática 
da cidade, juntamente com consultas públicas; para a elaboração do plano diretor 
e na fiscalização de sua implementação; e também para a realização de debates, 
audiências e consultas públicas sobre as propostas do plano plurianual, da lei de 
diretrizes orçamentárias e do orçamento anual, como condição obrigatória para 
sua aprovação pela Câmara Municipal. 
Modesto (1999, p. 1) divide a participação em administrativa e popular. Na 
primeira, consideram-se “todas as formas de interferência de terceiros na 
realização da função administrativa do Estado”. A segunda forma é mais restrita, 
pois se trata da interferência na administração do Estado “em favor de interesses 
da coletividade, por cidadão nacional ou representante de grupos sociais 
nacionais, estes últimos se e enquanto legitimados a agir em nome coletivo”. 
Como exemplos de participação cidadã, Modesto (1999, p. 1) considera: 
Participação do cidadão na composição do Conselho de Contribuintes; 
a denúncia de irregularidades ou do abuso de poder, mediante 
representação; a participação em conselhos deliberativos onde são 
debatidos temas de interesse geral, a participação em audiências 
públicas, a reclamação relativa à prestação dos serviços públicos, entre 
outras formas. 
A participação administrativa, conforme Moreira Neto (1997), divide-se em 
três institutos. Tais institutos são demonstrados no quadro a seguir. 
Quadro 2 – Formas de participação administrativa 
Coleta de 
Opinião 
Processo de participação administrativa aberto a grupos sociais determinados, 
identificados por certos interesses coletivos ou difusos, visando à legitimidade da 
ação administrativa pertinente a esses interesses, formalmente disciplinado, pelo 
qual o administrado exerce o direito de manifestar sua opção, orientadora ou 
vinculativa, com vistas à melhor decisão do Poder Público. 
Debate 
público 
Processo de participação administrativa, aberto a indivíduos e grupos sociais 
determinados, visando à legitimidade da ação administrativa, formalmente 
disciplinado, pelo qual o administrado tem o direito de confrontar seus pontos de 
vista, tendências, opiniões, razões e opções com os de outros administrados e 
com os do próprio Poder Público, com o objetivo de contribuir para a melhor 
decisão administrativa. 
(continua) 
 
 
 
08 
(continuação do Quadro 2) 
Audiência 
pública 
Acresce às características dos dois institutos anteriores um maior rigor formal de 
seu procedimento, tendo em vista a produção de uma específica eficácia 
vinculatória, seja ela absoluta, obrigando a Administração a atuar de acordo com 
o resultado do processo, seja relativa, obrigando a Administração a motivar 
suficientemente uma decisão que contrarie aquele resultado. 
Fonte: Moreira Neto (1997, p. 20). 
Barros e Ravena (2011) analisaram a associação entre as demandas 
qualificadas nas audiências públicas para o licenciamento da usina de Belo Monte 
e as estratégias de formação de opinião pública. Os autores argumentam que, 
embora as audiências públicas se enquadrem num processo deliberativo para 
construção de conhecimento e debate sobre determinadas questões, as 
audiências desse caso foram usadas estrategicamente por políticos das esferas 
municipal e estadual do Pará e representadas de forma diferenciada na mídia. A 
conclusão foi de que atores de movimentos contrários à construção da usina 
tiveram lugar de fala restritos na mídia. 
O estreitamento dos laços da sociedade civil com o Estado, a ser 
alcançado sobretudo atravésdo aprimoramento dos vínculos mantidos 
por esse com os cidadãos, tende a tornar mais efetiva a finalidade 
primeira do atuar dinâmico da Administração Pública: o agir a serviço da 
comunidade. [...] Inseridas na fase de instrução dos processos 
administrativos, podendo ocorrer também na fase decisória, as 
audiências públicas têm por escopo tornar efetivo o direito de defesa dos 
cidadãos, o direito de opinar e ser ouvido, quando a situação envolva 
direitos coletivos e difusos. (Oliveira, 1997, p. 166). 
Dessa forma, conforme salienta o autor, as audiências públicas garantem 
a observância do direito de informação e de garantias constitucionais do 
contraditório e ampla defesa. 
TEMA 3 – AÇÕES POPULARES 
As ações populares são mais uma forma de participação da sociedade na 
administração pública. Segundo Blume (2017), tiveram origem há muito tempo, já 
na primeira constituição, em 1824. Tais ações visam proteger direitos difusos, 
coletivos e, por isso, o maior beneficiário de uma ação popular não é apenas a 
pessoa que a criou, mas sim a população em geral. 
Atualmente, as ações populares estão previstas no art. 5º, inciso LXXIII, da 
Constituição Federal de 1988: 
Qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a 
anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado 
participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio 
 
 
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histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de 
custas judiciais e do ônus da sucumbência. (Brasil, 1988) 
Além desse inciso da CF, também está em vigor a Lei n. 4.717, de 29 de 
junho de 1965. Conforme Mota (2006), enquanto essa lei determina que o objeto 
das ações populares se limita ao patrimônio público, na Constituição ele é 
ampliado para a moralidade administrativa, o meio ambiente, o patrimônio 
histórico e o patrimônio cultural. 
Assim como a ação popular, uma ação civil pública também se trata de 
um mecanismo de controle social. Enquanto a ação popular permite ao 
cidadão recorrer à Justiça na defesa da coletividade para prevenir ou 
reformar atos lesivos que forem cometidos pela Administração Pública, 
a Ação Civil Pública pode ser proposta pelo Ministério Público, pela 
Defensoria Pública, pela União, os estados, municípios, autarquias, 
empresas públicas, fundações, sociedades de economia mista e 
associações interessadas, desde que constituídas há pelo menos um 
ano. (Conselho Nacional de Justiça, 2015) 
No caso da ação civil pública, de maneira semelhante à ação popular, o 
objetivo é proteger os interesses da coletividade, mas não apenas agentes da 
administração pública podem figurar como réus, e sim qualquer pessoa física ou 
jurídica que cause os danos. 
Conforme Blume (2017, p. 1), também existe a figura da ação popular 
preventiva, dado que a legislação prevê que essas ações sejam uma forma de 
remédio para um ato já causado. Esse tipo de ação vem no sentido de evitar que 
um ato lesivo ocorra. Como exemplo, “se algum órgão público determina que um 
prédio histórico tombado deve ser demolido, um cidadão pode entrar com uma 
ação popular pedindo a suspensão desse ato, evitando que a demolição 
aconteça” (Blume, 2017). 
As ações públicas podem ser usadas contra atos que prejudiquem, por 
exemplo, “o patrimônio público, a moralidade administrativa, o meio ambiente e o 
patrimônio histórico e cultural”, para que, dessa forma, os cidadãos ou as 
organizações possam “se intrometer na administração pública, fazendo valer seus 
direitos de contestar junto a ela todo e qualquer ato que acredite prejudicar algum 
direito compartilhado por toda a sociedade” (Pereira, 2008, p. 26). 
A ação popular é um importante dispositivo 
[...] aliado da população no exercício da cidadania e do controle social 
sobre a Administração Pública. Ele permite a qualquer cidadão, 
independente de estar associado ou não a qualquer tipo de grêmio ou 
sindicato a fiscalizar a atuação de seus representantes públicos, 
servidores e agentes cuja função seja cuidar dos bens públicos, 
independente dos seus níveis hierárquicos administrativos. (Pazzaglini 
Filho, 1999, citado por Pereira, 2008, p. 26) 
 
 
010 
Pereira (2008) aborda ainda o importante papel de aliado do Ministério 
Público como fiscal da lei e produtor de provas. Nesse sentido, segundo o autor, 
a ação popular se torna uma forma de controle social sobre os atos e o 
desempenho dos seus representantes públicos, assim como em relação à 
conservação e à aplicação dos bens públicos, dado que esses representantes são 
os responsáveis na prestação de serviços que satisfaçam às necessidades da 
sociedade. 
Mota (2006, p. 144) afirma que a ação popular é por excelência um 
instrumento de accountability, pois reúne suas dimensões essenciais. “Ela 
viabiliza a defesa dos interesses públicos e coloca em evidência a possibilidade 
do cidadão comum atuar em prol do bem coletivo”. 
A ação popular faz parte de um conjunto de dispositivos de proteção que 
autorizam e ressaltam a necessidade da atuação dos cidadãos no 
controle dos atos administrativos, denominado “microssistema de tutela 
de interesses difusos” e instituído com o fim de garantir a probidade 
administrativa. Reúnem os elementos viabilizadores da transparência 
administrativa, requerem a prestação de contas com a devida 
informação sobre a razoabilidade e a eficiência das decisões tomadas e 
ensejam anulação dos atos lesivos ao patrimônio coletivo, constituindo, 
portanto, importantes mecanismos de accountability. (Mota, 2006, p. 
145) 
TEMA 4 – ORÇAMENTO PARTICIPATIVO 
De acordo com o Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão 
(2015), o orçamento participativo contribui para a democracia representativa, pois 
a população passa a participar do processo decisório. Decisões importantes, 
como prioridades de investimentos e serviços a serem executados pela prefeitura, 
passam a ter a participação dos cidadãos em sua escolha, o que seria 
impossibilitada na ausência desse mecanismo. Além disso, trata-se de um 
exercício de cidadania, dado que o cidadão, em conjunto com o Governo, passa 
a ser responsável pela gestão da cidade. 
Peixoto (2017) sustenta que o orçamento participativo, como parte da 
participação da sociedade, é indispensável para o bom funcionamento de uma 
democracia. Permite que os cidadãos influenciem ou decidam os orçamentos, 
geralmente nos municípios, para assuntos referentes a investimentos, como 
infraestrutura e saneamento. Além disso, a autora sustenta que se trata de uma 
transferência de poder da alta burocracia e das pessoas influentes para toda a 
sociedade. 
 
 
011 
O art. 29 da Constituição Federal prevê que os municípios serão regidos 
por lei orgânica e deve atender, entre outros preceitos, o da “XII - cooperação das 
associações representativas no planejamento municipal”. 
Além da CF, o Estatuto das Cidades também determina a participação da 
sociedade no planejamento municipal: 
Art. 44. No âmbito municipal, a gestão orçamentária participativa de que 
trata a alínea f do inciso III do art. 4o desta Lei incluirá a realização de 
debates, audiências e consultas públicas sobre as propostas do plano 
plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e do orçamento anual, como 
condição obrigatória para sua aprovação pela Câmara Municipal. (Brasil, 
1988) 
Peixoto (2017) elenca algumas das vantagens do orçamento participativo, 
entre elas o aumento da transparência por conta da prestação de contas das 
autoridades, com consequente geração de confiança, melhoria da governança e 
redução da corrupção e do gasto inadequado dos recursos públicos. Como 
benefícios principais, tem-se “o desenvolvimento de uma cultura democrática 
dentro da comunidade e fortalecimento da sociedade local, inclusive na criação 
de lideranças locais que representam a vontade das suas comunidades” (Peixoto, 
2017, p. 1). 
De acordo com Peixoto (2017), não há uma forma universal da elaboraçãodo orçamento participativo, contudo sustenta que a discussão, a negociação e a 
elaboração duram cerca de um ano e elenca os principais estágios, demonstrados 
a seguir: 
Quadro 3 – Ciclo do orçamento participativo 
Estágio Características 
Assembleias 
Locais e 
Setoriais 
Nessas assembleias, o prefeito relata aquilo que foi realizado e que não 
existia no período anterior, apresenta o plano de investimentos e as regras do 
processo do orçamento participativo. Os delegados locais e setoriais 
(temáticos e por questões específicas) do orçamento participativo são eleitos 
(ou designados), com base em critérios estabelecidos no conjunto de regras. 
Reuniões 
locais e 
setoriais 
São reuniões entre os delegados e as comunidades. Elas podem acontecer 
sem a presença das autoridades, se os delegados desejarem. Nessas 
reuniões, os participantes decidem os projetos prioritários que serão 
executados. 
Câmara 
municipal 
Após as reuniões, o orçamento participativo chega à Câmara Municipal. Este 
é um evento onde o Comitê do Orçamento Participativo entrega oficialmente 
ao Prefeito a lista de projetos prioritários definidos através da participação dos 
cidadãos. É nesse evento que os membros do Comitê do Orçamento 
Participativo são oficialmente instalados. 
(continua) 
 
 
 
012 
(continuação do Quadro 3) 
Desenho da 
matriz 
orçamentária 
O município e o Comitê do Orçamento Participativo fazem o desenho da 
matriz orçamentária. Estes são momentos essenciais e também os mais 
controversos do processo. O Plano de Investimento é criado, compartilhado 
com a população e, em seguida, publicado para ser usado no monitoramento 
e no cumprimento do que foi acordado. 
Avaliação do 
processo 
Uma vez concluído o ciclo, as regras do processo do OP são avaliadas e 
ajustadas. As novas regras são usadas no ano seguinte. O primeiro ciclo vai 
das primeiras reuniões nos bairros, sendo concluído com a aprovação da 
matriz orçamentária. 
Fonte: Peixoto (2017, p. 1). 
Azevedo e Anastasia (2002) chamam o orçamento participativo de uma 
instituição híbrida, pois é mista, com a participação de representantes do Estado 
e da sociedade civil. Eles argumentam que o orçamento participativo (OP) ganhou 
visibilidade nacional a partir de sua implementação, no ano de 1999, em Porto 
Alegre. 
A dinâmica do OP possui grande potencialidade educativa, significando 
ganhos em várias dimensões da cidadania. Cresce o número de pessoas 
envolvidas com a questão do orçamento e, ademais, altera-se a natureza 
de sua interação com os poderes públicos, aumentando os graus de 
accountability e de responsiveness da ordem política. (Azevedo; 
Anastasia, 2002, p. 90) 
Por fim, Azevedo e Anastasia sustentam que, embora a quantidade de 
recursos destinados ao orçamento público se situe num patamar modesto, as 
pressões devido ao sucesso dessas políticas acarretam pressões para a maior 
destinação de recursos, e os ganhos dessa prática ultrapassam em muito o 
simples acesso a bens públicos de primeiro nível. 
Fonseca (2003, p. 302) ainda realiza uma ligação entre diferentes formas 
de participação da sociedade e as previsões legais, como seria o caso da 
participação pública prevista na LRF e no Estatuto das Cidades no orçamento, o 
que a transforma “em requisito de validade para o processo legislativo que tenha 
por objeto os Planos, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual”. 
Finalizando, Brelàz (2012) conclui em seu estudo sobre participação por 
meio de audiências públicas no orçamento na câmara municipal de São Paulo 
que, apesar de institucionalizada, a participação tem dificuldades para ser 
exercida na prática. Entre as razões para tal, a autora cita valores e normas 
próprias dos vereadores que dificultam a entrada da sociedade civil para participar 
da discussão do orçamento. A participação existente é baseada no clientelismo, 
que por meio de emendas atende demandas pontuais da sociedade civil, mas não 
 
 
013 
uma participação voltada à discussão de políticas públicas, ou seja, um verdadeiro 
exercício de controle social por meio da participação no orçamento. 
Saiba mais 
Para ilustrar o orçamento participativo, assista ao vídeo disponível em: 
<https://www.youtube.com/watch?v=YGHUopWkPZs>. 
TEMA 5 – CÓDIGO DE DEFESA DO CONSUMIDOR 
Pereira (2008) atenta para o código de defesa do consumidor como mais 
um mecanismo de controle social, pois, além de garantir os direitos dos 
consumidores no que se refere ao fornecimento de bens e serviços por parte da 
iniciativa privada, visa garantir também os direitos dos consumidores quando 
esses bens e serviços são provenientes da administração pública. 
O código de defesa do consumidor é regido pela Lei n. 8.078, de 11 de 
setembro de 1990, e define o consumidor como “toda pessoa física ou jurídica que 
adquire ou utiliza produto ou serviço como destinatário final”. Entre os 
fornecedores “que desenvolvem atividade de produção, montagem, criação, 
construção, transformação, importação, exportação, distribuição ou 
comercialização de produtos ou prestação de serviços”, a lei inclui pessoa física 
ou jurídica, pública ou privada. No art. 6º, inciso X, a lei prevê “a adequada e eficaz 
prestação dos serviços públicos em geral”. 
O art. 22 da referida lei também aborda o fornecimento dos serviços 
públicos: 
Art. 22. Os órgãos públicos, por si ou suas empresas, concessionárias, 
permissionárias ou sob qualquer outra forma de empreendimento, são 
obrigados a fornecer serviços adequados, eficientes, seguros e, quanto 
aos essenciais, contínuos. 
Parágrafo único. Nos casos de descumprimento, total ou parcial, das 
obrigações referidas neste artigo, serão as pessoas jurídicas compelidas 
a cumpri-las e a reparar os danos causados, na forma prevista neste 
código. (Brasil, 1990) 
Castro (2013) afirma que os serviços públicos se diferenciam daqueles 
prestados por particulares. Por exemplo, o regime jurídico que se segue obedece 
aos princípios da administração pública e às prerrogativas do direito público, além 
da lógica de mercado da iniciativa privada que se trata do lucro. A autora ressalta 
que, apesar das dificuldades, a aplicação do Código de Defesa do Consumidor é 
necessária devido aos dispositivos legais, entretanto é feita sobre serviços 
 
 
014 
remunerados, sem menção àqueles custeados por meio de arrecadação de 
tributos. 
Reinaldo (2014, p. 1) também afirma que os serviços a serem regidos pelo 
Código de Defesa do Consumidor são aqueles “remunerados por tarifa, pelo fato 
de que nestes encontra-se presente o direito de escolha do usuário e esse direito 
de escolha é um dos direitos fundamentais do consumidor, sendo necessário à 
sua caracterização como tal”. 
A explicação da necessidade de pagamento para enquadrar o código na 
prestação de serviços públicos é dada por Lacerda, Santos e Sampaio (2015), 
dado que a prestação de serviços remunerados é aquela realizada por meio de 
remuneração em que se caracteriza relação de consumo. Porém, como limitação, 
caracteriza-se como relação de consumo quando há relação contratual. Dessa 
forma, quando da aplicação do código na prestação de serviços públicos, o 
objetivo é proteger o consumidor, parte considerada mais frágil nas relações de 
consumo. 
FINALIZANDO 
Na presente aula, foram abordadas diferentes formas de controle social 
institucionalizadas no Brasil com vistas a fortalecer a accountability. Como primeira 
forma de controle social, abordou-se o acesso às informações, que no Brasil é 
conferido, principalmente, por meio da Lei de Acesso à Informação. Outra forma de 
participação discutida foi a utilização de audiências públicas. Em terceiro lugar, 
referente às ações populares, viu-se que se tratam de um mecanismo de defesa 
dos cidadãos no que se refere a ações lesivas por parte dos administradores 
públicos. 
Em seguida, sobre o orçamento participativo, abordou-se que, além de 
proporcionarà sociedade em geral a participação em importantes decisões, essa 
forma de participação atua de maneira educativa e gera ganhos em várias 
dimensões da cidadania. Por fim, quanto ao Código de Defesa do Consumidor, 
percebe-se que pode atuar para além dos serviços fornecidos pela iniciativa 
privada, como na proteção dos consumidores quando tais serviços são 
provenientes da administração pública. 
 
 
 
015 
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