Apostila - Direito Administrativo 2018

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Direito Administrativo (2018) 
 Guilherme Flaviano Rabelo 
 
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 1. INTRODUÇÃO AO DIREITO ADMINISTRATIVO 
1. Conceito de Direito Administrativo 
Direito administrativo é ramo do direito público, que cuida da função administrativa e 
das pessoas, órgãos e agentes públicos que a desempenham. 
A expressão administração pública pode ser tomada em dois sentidos. 
No sentido subjetivo, orgânico ou formal Administração Pública equivale a pessoas, 
órgãos e agentes públicos. 
No sentido objetivo, funcional ou material a administração pública equivale a função 
administrativa ou executiva. 
2. Fontes do Direito Administrativo 
Por fonte do direito pode-se compreender o fundamento de validade da ordem jurídica. 
As fontes do direito administrativo têm sido apresentadas de forma contraditória pela 
doutrina. Basicamente são: 
1. Lei 
2. Jurisprudência 
3. Princípios gerais do Direito 
4. Costume 
2.1 Lei 
A lei, como norma jurídica, deve ser entendida, em seu sentido material, como todo ato 
normativo imposto coativamente pelo Estado aos particulares, regrando as relações entre 
ambos e dos particulares entre si. 
A lei em acepção ampla é fonte do direito administrativo, abrangendo todos os atos 
normativos resultantes do poder legiferante e do poder normativo. 
2.2 Jurisprudência 
A jurisprudência, ou a reunião organizada de decisões proferidas num mesmo sentido, 
inspira o direito administrativo. Diversos doutrinadores não a reconhecem como fonte do 
direito, entendendo-a como mera fonte imediata ou de valor moral. Mas, parece-nos acertado 
indicá-la como fonte, sendo marcante a sua influência em diversos institutos, tais como a 
responsabilidade civil do Estado, a intervenção na propriedade privada, na apuração de ilícitos 
funcionais e, ainda, na dosimetria da sanção disciplinar. 
3.3 Princípios gerais do direito 
Os princípios gerais de direito, ou os postulados que dirigem toda a legislação, 
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apresentam-se como fonte do direito administrativo, porquanto atuam como pressupostos de 
todas as regras jurídicas. Os princípios aplicáveis à Administração, tanto os previstos expressa 
ou implicitamente na Constituição como os estabelecidos em outros atos normativos, têm tal 
natureza e são de observância obrigatória. 
3.4 COSTUME 
O costume, desde que não contrário à lei e à moral, pode constituir fonte do direito 
administrativo, em especial porque não há codificação de todas as normas e pela 
impossibilidade de estas suprirem as lacunas conhecidas tão só do exercício da atividade 
administrativa. O costume requisita a prática reiterada, sua uniformidade, continuidade e 
moralidade, para ser fonte do direito, e não é diferente para o direito administrativo. 
Não se confunde, porém, o costume com a praxe administrativa, que vem a ser a 
reiterada forma de condução da máquina administrativa e o modo pelo qual atuam os agentes 
públicos. 
4. SISTEMA ADMINISTRATIVOS OU MECANISMOS DE CONTROLE 
É o tipo de regime adotado pelo Estado para controle dos atos administrativos ilegais 
praticados pelo Poder Público. 
Podemos citar 02 sistemas: 
1. Sistema inglês 
2. Sistema francês 
4.1 SISTEMA INGLÊS 
Também chamado de sistema judiciário, sistema de jurisdição única ou sistema de 
controle judicial. 
Todos os litígios, sejam administrativos ou de interesses privados, podem ser resolvidos 
pelo Judiciário. Nesse sistema, o Judiciário é o único competente para dizer o direito aplicável 
ao caso concreto em caráter definitivo. 
É o sistema adotado pelo Brasil, por disposição expressa contida na CF/88 ("a lei não 
excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça de lesão"). 
Obs.: O termo coisa julgada administrativa é a "decisão administrativa da qual não 
caiba mais recurso no âmbito administrativo, mas sempre será possível recorrer ao Judiciário. 
4.2. SISTEMA FRANCÊS 
Também chamado de sistema do contencioso administrativo. 
Aqui, os atos da Administração Pública não podem ser conhecios pelo Judiciário. São 
controlados pela própria Administração por meio das cortes administrativas. Há uma dualidade 
de jurisdição: a administrativa e a comum. 
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Excepcionalmente, o Judiciário pode julgar quando se tratar de atividade pública de 
caráter privado. 
 II - ESTADO, GOVERNO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
1. ESTADO 
O Estado é pessoa jurídica de direito público que atua no campo do direito público ou 
privado, composto por três elementos (povo, território e governo soberano), e estruturado sobre 
três poderes independentes e harmônicos entre si (Legislativo, Executivo e Judiciário). 
 Até o CC/16 vigorava a teoria da dupla personalidade do Estado; quando atuava no 
direito público era pessoa de direito público, e quando atuava no direito privado era de direito 
privado. 
1.1 PODERES DE ESTADO X PODERES DA ADMINISTRAÇÃO 
Pela tripartição de Montesquieu dos Poderes do Estado, eles são Executivo, Legislativo, 
Judiciário, criados para a realização de certas funções. Já os poderes da Administração são 
disciplinar, de polícia, regulamentar (ou normativo), hierárquico. 
Os Poderes de Estado integram a organização política do Estado, representando uma 
divisão estrutural internam visando, ao mesmo tempo, (i) à especialização no exercício das 
funções estatais e (ii) a impedir a concentração de todo o poder do Estado nas mãos de uma 
única pessoa ou órgão. 
Na história do constitucionalismo, a idéia inicial de uma separação rígida entre os 
poderes foi sendo substituída por uma separação flexível das funções estatais, possibilitando 
uma maior interpenetração, coordenação e harmonia entre eles, de modo que cada Poder 
termina exercendo, em certa medida, todas as funções do Estado: uma em caráter 
predominante (sua função típica) e outras de natureza acessória (denominadas atípicas). 
1.2 FORMA DE ESTADO 
O Estado pode ser unitário ou federado (complexo ou composto). 
Formas de Estado 
Estado Unitário Estado Federado 
Quando tiver somente um poder político 
central que irradia sua competência de modo 
exclusivo sobre todo o território nacional e 
população. 
Marcado pela centralização política. 
Ex: Uruguai. 
Quando no mesmo território coexistirem poderes 
políticos distintos. 
Marcado pela descentralização política (convivência 
de entidades políticas autônomas diversas). 
Ex: Brasil. 
1.3 AUTONOMIA 
Significa ter a entidade integrante da federação CAPACIDADE DE AUTO--‐ 
ORGANIZAÇÃO (criar seu diploma constitutivo) + AUTOGOVERNO (organizar seu governo e 
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eleger seus dirigentes) + AUTO--‐ADMINISTRAÇÃO (organizar seus próprios serviços). 
1.4 FORMA DE ESTADO E PODERES DO ESTADO X ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
A Constituição de 88 adotou a forma de Estado Federação1 (integrado por diferentes 
centros de poder político). A União exerce o poder político central, sendo acompanhada pelos 
poderes políticos regionais (Estados) e locais (Municípios). 
Porque não existe hierarquia entre os diversos entes federados no Brasil (sua relação é 
caracterizada pela coordenação tendo, cada um, autonomia política, administrativa e 
financeira) e a divisão entre os Poderes do Estado (Legislativo, Executivo e Judiciário) é 
flexível, e não rígida (realizando todos, típica ou atipicamente, a função administrativa), há 
Administrações Públicas autônomas em cada um dos entes da Federação, em todos os 
Poderes do Estado. 
Seja qual for o órgão que a exerça. A atividade administrativa sempre estará sujeita às 
regrase princípios norteadores do Direito Administrativo. 
1.5 FUNÇÕES TÍPICAS E ATÍPICAS DO ESTADO 
Os poderes exercem função pública, o que significa exercer uma atividade em nome e 
no interesse de outro, no caso, o povo. 
Essa função pode ser típica ou atípica, conforme abaixo: 
a) função administrativa: objetiva realizar concreta, direta e imediatamente os fins 
desejados pelo Estado, que são aqueles expressos em lei, ou seja, frutos da atividade 
legislativa. Não inova no ordenamento jurídico. 
b) função legislativa: objetiva regular comportamentos, traçando o perfil dos direitos e 
deveres das pessoas e do Estado. A função legislativa inova no ordenamento jurídico. 
c) função jurisdicional: objetiva compor conflitos de interesses entre as partes. Não 
inova no ordenamento jurídico, é direta, abstrata e tem aplicação geral. 
Desta forma, cada um dos poderes rem sua função típica e suas funções atípicas. São 
as exceções ao princípio da separação dos poderes, baseado na teoria do check and balances: 
a) Judiciário: função típica é jurisdicional, mas pode exercer função atípica, como a 
elaboração dos regimentos internos (função legislativa); 
b) Legislativo: sua função típica é legislativa, mas em determinados casos pode julgar 
o Presidente da República (função jurisdicional) 
c) Executivo: função típica é administrativa, mas pode editar medidas provisórias 
(função legislativa). 
2. GOVERNO 
É a FUNÇÃO POLÍTICA de direção, comando e de fixação de planos e diretrizes de 
atuação do Estado (denominadas políticas públicas). Representa uma atividade política de 
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índole/natureza discricionária. Para que o Estado seja independente, é preciso que o Governo 
seja soberano. 
ATENÇÃO: A noção de governo não se confunde com a Administração Pública (que é 
a execução do governo, ou seja, o aparelhamento de que dispõe o Estado para a execução 
das políticas públicas de governo). 
• Soberania: significa INDEPENDÊNCIA/AUTONOMIA na ordem internacional + 
SUPREMACIA na ordem interna. O governo brasileiro é soberano porque é independente 
externamente e supremo internamente. 
• Forma de Governo: é o modo como se dá a instituição e a transmissão do poder na 
Sociedade. 
Formas de Governo 
República Monarquia 
Caracteriza--‐se pela eletividade e pela 
temporalidade dos mandatos. 
Responsabilidade do governante (dever de prestar 
contas). 
Caracteriza-­‐se pela hereditariedade e vitaliciedade 
do mandato. 
Irresponsabilidade do monarca (ausência de 
prestação de contas). 
• Sistema de Governo: é o modo como se dá a relação entre o Poder Legislativo e o 
Poder Executivo no exercício das funções governamentais. A depender da maior ou menor 
colaboração entre eles, teremos os sistemas de governo presidencialista ou parlamentarista. 
Sistemas de Governo 
Presidencialista Parlamentarista 
Predomina o princípio da divisão de 
Poderes (devem ser independentes e 
harmônicos entre si). 
O Presidente acumula as funções de 
Chefe de Estado e de Chefe de 
Governo. 
O Presidente cumpre mandato fixo, 
independente da confiança do Poder 
Legislativo. 
Ex: Brasil 
Predomina a colaboração entre os Poderes Legislativo e 
Executivo. 
O Presidente/Monarca é Chefe de Estado. O Primeiro Ministro 
ou o Conselho de Ministros atuam como Chefe de Governo. 
Os membros do governo não possuem mandato ou 
investidura por prazo certo, mas sim investidura de 
confiança: 
O Primeiro Ministro é indicado pelo Presidente e sua 
permanência na função de Chefe de Estado depende da 
confiança do Parlamento. Da mesma forma, se o Parlamento 
perder a confiança do povo, o Primeiro Ministro pode 
dissolvê-­‐lo e convocar eleições extraordinárias para a 
formação de outro Parlamento que lhe dê sustentação. 
Ex. Inglaterra. 
 
3. ADMINISTRAÇÃO 
A Administração pode ser conceituada sob 02 ópticas: 
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a) em sentido subjetivo, formal ou orgânico - é o conjunto de pessoas físicas ou 
jurídicas incumbidas da realização das funções administrativas. Grafada em maiúsculo. 
b) em sentido material, objetivo ou funcional - o conceito de administração leva em 
conta a natureza da atividade exercida (função administrativa). Grafada e minúsculo. 
4. FUNÇÃO ADMINISTRATIVA OU ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA EM SENTIDO 
FUNCIONAL 
Apresenta as seguintes características: 
a) atividade direta: independe de provocação. 
b) atividade concreta: porque se aplica a lei ao caso concreto (ao contrário da função 
legislativa, que em regra é abstrata). 
Excepcionalmente, pode existir ato administrativo praticado com obediência direta à 
Constituição Federal, ex. art. 84, inciso VI, alínea “b” da CF. 
c) atividade não inovadora inicialmente no mundo jurídico: porque só a lei é quem 
inova inicialmente a ordem jurídica nos termos do que estabelece o art. 5º, inciso II da CF. 
d) atividade parcial: porque o Estado-Administração é parte nas relações jurídicas que 
aprecia, ou seja, ele exerce a função administrativa como parte interessada. 
e) atividade subordinada: a controle de legalidade, exercido notadamente pelo Poder 
Judiciário. O art. 5º, inciso XXXV da CF, dispõe que a lei não excluirá da apreciação do poder 
judiciário lesão ou ameaça a direito, de modo que os atos administrativos eventualmente ilegais 
também podem ser submetidos a controle de legalidade pelo judiciário, o qual atua se 
invocado. Vige no Brasil o sistema da jurisdição única, ou inglês, onde só o poder judiciário 
decide com força de coisa julgada. Não vigora o sistema francês ou do contencioso 
administrativo em que existem tribunais administrativos para decidir as questões envolvendo a 
administração pública. 
f) atividade sujeita a um regime jurídico de direito público: o qual é formado pelo 
binômio ou bipolaridade das prerrogativas e restrições (ou sujeições). As prerrogativas 
conferem autoridade à administração pública para que ela possa dar atendimento ao interesse 
público, isso decorre do princípio da supremacia do interesse público sobre o interesse 
particular. As restrições visam a assegurar a liberdade dos administrados, impedindo que a 
administração ofenda indevidamente a esfera jurídica do administrado. A principal sujeição é 
ao princípio da legalidade. 
g) atividade exercida de ofício: ou seja, não depende de provocação da parte 
interessada. 
Obs.1: Diogo de Figueiredo Moreira afirma que as funções enquadradas como 
ATIVIDADES-FIM da administração, por atenderem a interesses públicos primários, em direto 
benefício dos administrados, configuram a administração pública EXTERNA ou 
EXTROVERSA. Jás as funções classificicadas como ATIVIDADES-MEIO, or atenderem 
interesse público de maneira apenas mediata e, de maneira imediata, satisfizerem os 
interesses institucionais da Administração, concernentes ao seu pessoal, bens, serviços, 
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configuram a administração pública INTERNA ou INTROVERSA. 
Obs. 2: A função administrativa abrange o fomento, a polícia administrativa, o serviço 
público e, para alguns, a intervenção: 
a) Fomento 
Fomento é o incentivo às atividades privadas de interesse coletivo e, pode se dar de 
várias maneiras através de financiamentos, como por exemplo, para aquisição de casa 
popular, de favores fiscais, como por exemplo, isenção de impostos sobre produtos da cesta 
básica, através de transferência de recursos públicos, como ocorre com as organizações 
sociais etc. Aliás, no relacionamento com as organizações não governamentais o estado faz 
uso da atividade de fomento. 
b) Polícia Administrativa 
A polícia administrativacorresponde ao exercício do poder de polícia pelo executivo, 
ora regulamentando as leis que impõem restrições (ou limitações) administrativas à liberdade e 
à propriedade, ora expedindo atos administrativos concretos para evitar danos ao interesse 
público (ex. licenças, autorizações), ora expedindo atos administrativos concretos para fazer 
cessar o dano ao interesse público (ex. embargos de obra, interdições de atividade, 
composição de multa etc.). 
c) Serviço Público 
Serviço público “é toda atividade que a Administração Pública executa direta ou 
indiretamente, para satisfazer a necessidade coletiva, sob regime jurídico predominantemente 
público” (Maria Sylvia Zanella di Pietro). 
d) Intervenção na Ordem Econômica 
A intervenção na ordem econômica pode se dar direta ou indiretamente. O estado 
intervém diretamente na ordem econômica quando exerce atividade típica de particular, e 
nesse caso ele o faz mediante empresa pública ou sociedade de economia mista. Esta 
intervenção é excepcional, porque o estado só pode assim agir nos termos dos artigos 173 e 
177 da CF. No caso do art. 173 da CF a intervenção se dá em regime de competição com os 
particulares, é o caso dos bancos, ex. Banco do Brasil (sociedade de economia mista) e a CEF 
(empresa pública), ambos federais. Na hipótese do art. 177 da CF a intervenção se dá em 
regime de monopólio, como é o caso da indústria de petróleo. 
No entanto, alguns autores entendem que a intervenção direta não é função 
administrativa, porque essa intervenção se submete a um regime jurídico híbrido, aplicando-se 
o direito privado com derrogações por normas de direito público. Então a função é denominada 
de função da administração. 
A intervenção indireta, por sua vez, diz respeito à regulamentação e fiscalização da 
atividade econômica de natureza privada, que é na verdade polícia administrativa já 
mencionada anteriormente. 
4. FUNÇÃO DE GOVERNO / FUNÇÃO POLÍTICA (CABM) 
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Segundo Celso Antônio Bandeira de Melo, alguns atos não se enquadram nas funções 
clássicas do Estado (de legislar, administrar ou julgar), mas em uma quarta função do Estado, 
denominada FUNÇÃO POLÍTICA ou FUNÇÃO DE GOVERNO. 
Ex.: veto administrativo, decretação de guerra, celebração de paz, estado de defesa e 
estado de sítio (fogem das atividades do dia‐a-dia). 
A função de governo, de cunho político, traduz a atividade de elaboração de políticas 
públicas, de determinação das diretrizes de atuação da Administração Pública, e não a mera 
execução dessas diretrizes e políticas. A função política de governo não constitui objeto de 
estudo do direito administrativo. 
O autor destaca que tais atividades diferem da função executiva sob o ponto de vista 
material (pois fogem da gestão rotineira dos assuntos da sociedade), bem como sob o ponto de 
vista formal (por não estarem em pauta comportamentos infralegais ou infraconstitucionais 
expedidos na intimidade de uma relação hierárquica, suscetíveis de revisão quanto à 
legitimidade). 
A função administrativa não se confunde com função política, porque está sujeita a 
regras jurídicas superiores, enquanto a função política não apresenta subordinação jurídica 
direta. 
QUESTÃO: Quando um Presidente da República sanciona ou veta um projeto de Lei, 
que função ele está realizando? Função de governo. 
Segundo Dirley da Cunha, as funções de governo são aquelas que se relacionam com 
a superior gestão da vida política do Estado e indispensáveis à sua própria existência. 
5. EVOLUÇÃO DO MODELO DE ADMINISTRAÇÃO 
Modelo Patrimonialista => Modelo Burocrático => Modelo Gerencialista 
 (Império - 1º Gov. GV) (1º Gov. GV - 1998) (1998 - hoje) 
 O primeiro modelo de administração era o modelo patrimonialista, que no mundo 
vigorou até o século XVIII, e no Brasil se estendeu do período do Império até o 1º Governo 
Getúlio Vargas. 
 Em seguida, foi adotado o modelo burocrático, que veio substituir o patrimonialista. 
No mundo vigorou entre os séculos XIX e XX, e no Brasil vigorou do 1º Governo Getúlio Vargas 
até 1998. 
 Atualmente, vigora o modelo gerencialista, que veio aprimorar o modelo burocrático. 
No mundo começou em 1978, vigorando até hoje, e no Brasil foi em tese iniciado em 1998. 
 
 5.1 MODELO PATRIMONIALISTA 
 No período do absolutismo europeu, a "coisa pública" pertencia ao soberano. Neste 
modelo, "interesse público" era a vontade do soberano. 
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 A estrutura administrativa de poder é inteiramente voltada para atender o soberano (o 
poder não é voltado para o povo, não havendo condição jurídica para instituir um órgão que 
consumirá recursos públicos, voltado ao atendimento exclusivo da população carente - ex: 
Defensoria Pública). 
 São características que identificam um modelo patrimonialista: 
 a) nepostismo - os cargos e empregos públicos são preenchidos conforme a vontade 
do soberano, reservando os mais importantes para parentes e familiares. 
 b) gerentologia - é a perpetuação do soberano no poder, criando as dinastias. 
 c) fisiologismo - o Estado só contrata aquele que oferece a melhor vantagem pessoal 
para o soberano. 
 d) clientelismo - o Estado contrata sempre os mesmos, que pertencem ao círculo de 
relacionamento do soberano. Ex: pena de inidoneidade à empresa que frauda licitação. 
 5.2 MODELO BUROCRÁTICO 
 No modelo burocrático, a "coisa pública" passa para o domínio do Estado. 
 "Interesse público" passa a ser as necessidades do Estado. 
 A estrutura administrativa de poder não é voltada para o povo, é voltada para o próprio 
Estado ("o Estado justifica a si próprio", segundo Seabra Fagundes). 
 Toda a administração passa a ser regida por lei: é a introdução do princípio da 
estrita legalidade, buscando com isso extinguir o patrimonialismo: 
 a) para preencher cargo precisa de concurso (fim do nepotismo) 
 b) para governar precisa de eleição (fim da gerontocracia) 
 c) para contratar precisa de licitação (fim do fisiologismo e clientelismo) 
 São características de uma gestão burocrática: 
 a) inchaço da máquina pública; 
 b) o modelo orçamentário é um modelo de concentração, cobrando tributos dos 
contribuintes apenas para sustentar o seu funcionamento; 
 c) é uma administração lenta, cara e ineficiente. 
 Obs 1: Caiu em concurso para dissertar sobre os pontos positivos deste modelo: limitou 
o poder, instituiu o controle sbre a administração e legalizou o exercício do poder e o 
funcionamento da máquina pública. 
 Obs 2: No modelo burocrático ainda não faz sentido a criação da Defensoria Pública, 
pois esse modelo atende as necessidades do Estado. 
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 5.3 MODELO GERENCIALISTA 
 A partir do governo britânico de Margareth Tacher, foi instituído o New Public 
Management (1978), transferindo a "coisa pública" para o domínio do "povo". O interesse 
público passa a ser necessidades e interesses do povo e toda a estrutura de poder é voltada 
para o povo, pois é apenas gestora da coisa pública em nome do povo. 
 Principais características: 
 a) o Estado deve ser mínimo, privatizando tudo aquilo que não seja essencial; 
 b) o orçamento passa a ser distribuído, cobrando impostos de quem tem mais recursos, 
para investir em fruições e serviços públicos, para aqueles que têm menos recursos. 
 c) é um modelo dinâmico, participativo e eficiente (a eficiência é medida pela satisfação 
do usuário). 
 GERENCIALISMO NO BRASIL: 
 1995: Iniciado o Programa Nacional de Desburocratização, que deu origem ao 
Ministério Administrativo do Estado e os trabalhos desse ministériolevaram à edição da EC 
19/98, chamada de Emenda da Reforma Administrativa. 
 Foram realizadas as privatizações possíveis, a redução do número de órgãos e o corte 
em massa dos agentes públicos não concursados, buscando um Estado Mínimo. 
 A EC 19/98 também tornou a eficiência um princípio expresso dirigente de toda a 
administração. 
 No modelo gerencialista, passa a ser possível a criação da Defensoria Pública, que é 
um órgão da administração direta, exclusivamente voltado para a população carente, contra o 
próprio Estado. 
 
 III - REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO 
 1. BREVE CONCEITO 
 É um determinado conjunto de normas e princípios, que irão reger com exclusividade 
uma determinada relação jurídica, afastando a incidência de outras normas e princípios. 
 O ordenamento jurídico é dividido em 02 grandes regimes: 
 a) Regime privado 
 São as normas e princípios comus que irão reger relações jurídicas que envolvam 
interesses privados - como são interesses disponíveis, impera neste regime a autonomia da 
vontade. 
 O regime privado é o conjunto de normas e princípios empregados no atendimento de 
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interesses privados. Como estes interesses são, em regra, disponíveis, podem ser 
renunciados, conforme a autonomia da vontade. 
 Assim, não há exigência de prévia autorização legal. 
Atenção: Na CF/88, a exploração da atividade econômica é sempre através de 
regime privado, ainda que explorada pelo Estado. 
Ainda, segundo a CF, no capítilo de Direito Econômico (que é dirigente), compete ao 
Estado empregar medidas de combate ao abuso de poder econômico, que provoquem 
concorrência desleal. 
Desta forma, para empresas públicas e sociedade de economia mista, que são 
empresas estatais que em regra exploram atividade econômica em nome do Estado, a 
incidência do regime privado prepondera no seu funcionamento e atuação. 
A CF/88 expressamente proíbe que o Estado abuse do seu poder econômico, 
conferindo (i) vantagens fiscais, (ii) vantagens trabalhistas e (iii) vantagens obrigacionais às 
suas estatais. 
Desta forma, empresas públicas e sociedade de economia mista de atividade 
econômica são preponderantemente de direito privado. 
Já os elementos de controle e gestão que não implicam em concorrência desleal 
recaem sobre estas empresas estatais, que são obrigadas a licitar, a fazer concurso e 
prestar contas ao tribunal de contas (que são normas de regime público, incidindo sobre 
estas estatais. 
Desta forma, para parte da doutrina, as estatais de atividade econômica estão 
sempre sujeitas a um regime misto ou temperado, onde prepondera o privado. 
Já as empresas estatais exploradoras de serviços públicos (ex: correios) se 
submetem a regras distintas: como, em regra, serviço público é aquele instituído por lei, 
sem fins lucrativos e com competência exclusiva do Estado, não há concorrência do 
mercado, afastando, assim, as restrições impostas pela CF/88. O Estado pode conferir 
vantagens fiscais e previdenciárias, "trabalhistas" e patrimoniais / obrigacionais às suas 
estatais de serviços públicos (o STF confirmou recentemente que os correios podem gozar 
de imunidades e isenções fiscais, regime trabalhista diferenciado, impenhorabilidade 
patrimonial e até a possibilidade de ser executada através do regime de precatórios); 
portanto, as estatais de serviços públicos são de regime misto ou temperado, onde 
prepondera o regime público (porque tem cara de autarquia). 
 
b) Regime público 
 São normas e princípios constitucionais que irão reger relações que envolvam 
interesses públicos - como interesses públicos são indisponíveis, impera nesse regime a 
obrigatoriedade do cumprimento da lei. 
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 O regime público é o conjunto de normas e princípios empregados no atendimento do 
interesse público, que por serem em regra indisponíveis não se sujeitam à autonomia da 
vontade, mas sim à obrigatoriedade do cumprimento da lei (é a obrigatória a prévia autorização 
legal, para a prática de atos envolvendo estes interesses). 
Direito Privado Direito Público 
Interesses privados (disponíveis) Interesses públicos (indisponíveis) 
Renunciáveis e transmissíveis (pela 
autonomia da vontade) 
Obrigatoriedade do cumprimento ds lei 
(substituindo a autonomia da vontade) 
Lei como regência mínima (não preciso de 
autorização legal) 
Prévia autorização da lei 
Exemplos: sociedade de economia mista e 
empresa pública 
Ex: administração direta, autarquias e 
fundações públicas 
 2. REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO 
 É o conjunto de normas e princípios especiais empregados no atendimento do interesse 
público, conferindo à administração maiores poderes de agir (prerogativas) e maiores 
deveres de agir (sujeições). 
 Para CABM, esse regime deve ser aplicado exclusivamente quando a administração 
estiver atuando em prol do interesse público primário (interesse da coletividade). 
 Assim, regime administrativo é o conjunto de prerrogativas e sujeições que incidem 
sobre a administração de direito público, empregados no atendimento dos interesses 
primários. 
 Para parte da doutrina, as prerrogativas e sujeições encontram-se instrumentalizadas 
nos princípios administrativos (os princípios são ferramentas) e são materializados 
(concretizados) através do exercício dos poderes administrativos instituídos por lei 
(doutrina italiana). 
 2.1 DIFERENÇA PARA OUTROS RAMOS DO DIREITO 
 Por que as regras do Direito Administrativo são diferentes dos outros ramos? 
 A única finalidade que o Poder Público pode perseguir quando atua é a preservação 
dos interesses da coletividade (interesse público primário). 
 A Administração Pública nunca atua em nome próprio, mas sempre para preservar 
interesses de terceiros. Quem são esses terceiros? A coletividade. 
 De outro lado, o particular atua em nome próprio, representando interesses privados e 
com o seu patrimônio. 
Onde está positivado na CF que o Poder Público deve perseguir o interesse público? 
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Está no art. 1º, CF. 
CF, art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela 
união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito 
Federal, constituise em Estado Democrático de Direito e tem 
como fundamentos (...) 
A expressão que interessa é “República” (coisa pública). 
Quem é o titular do poder dessa República? Todo o poder emana do POVO que o 
exerce através de representantes eleitos (democracia representativa) ou de forma direta 
(sufrágio, voto, plebiscito, referendo e iniciativa popular – art. 14, CF). 
CF, art. 14. A soberania popular será exercida pelo sufrágio 
universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para 
todos, e, nos termos da lei, mediante: 
I - plebiscito; 
II - referendo; 
III - iniciativa popular. 
Assim, o administrador público deve preservar o interesse da coletividade, gerenciando 
o poder do titular de forma temporária. 
2.2 REFLEXOS 
Toda vez que o Poder Público se afastar dessa finalidade única (interesse público 
primário), caracteriza DESVIO DE FINALIDADE, que é forma de ilegalidade, passível de 
apreciação pelo Poder Judiciário (finalidade é requisito de validade do ato administrativo). 
O Judiciário, em homenagem ao princípio da separação dos poderes, somente pode 
fazer CONTROLE DE LEGALIDADE. 
Para preservar os interesses da coletividade (interesse público primário), a 
Administração recebe do ordenamento jurídico PRERROGATIVAS e OBRIGAÇÕES que não 
se estendem aos particulares. 
Desse modo, a Administração, a fim de preservar os interesses da coletividade pode 
tomar medidaspara sacrificar direitos dos cidadãos, ainda que estes estejam na legalidade – 
incide, portanto, o princípio da supremacia do interesse público sobre o do particular. Nessa 
situação, não se legitima o Judiciário interferir, pois não há nenhuma ilegalidade. Ex.: 
desapropriação. 
Havendo desapropriação com desvio de finalidade, todavia, há ilegalidade, 
circunstância que legitima o Poder Judiciário apreciar. 
2.3 OBRIGAÇÕES 
a) necessidade de abertura de CONCURSO PÚBLICO para nomeação de pessoas (art. 
 Direito Administrativo (2018) 
 Guilherme Flaviano Rabelo 
 
14 
37, II, CF). 
b) TETO de remuneração (art. 37, XI, CF) 
Há uma exceção legal a esta regra: estabelece o art. 37, §9º, CF que empresas 
públicas (EP) e sociedades de economia mista (SEM), se forem autossuficientes, podem pagar 
aos seus servidores teto acima do previsto constitucionalmente, uma vez que não dependem 
de verba orçamentária pública para pagamento de pessoal. Ex.: Banco do Brasil e Petrobrás. 
CF, art. 37,§ 9º O disposto no inciso XI aplica-se às 
empresas públicas e às sociedades de economia mista, e 
suas subsidiárias, que receberem recursos da União, dos 
Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios para 
pagamento de despesas de pessoal ou de custeio em geral 
c) contratações precedidas de LICITAÇÃO (art. 37, XXI, CF) 
CF, art. 37, XXI - ressalvados os casos especificados na 
legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão 
contratados mediante processo de licitação pública que 
assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, 
com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, 
mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da 
lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação 
técnica e econômica indispensáveis à garantia do 
cumprimento das obrigações. 
2.4 PRERROGATIVAS (VANTAGENS) 
a) atos administrativos – são dotados de atributos para fins de preservação do 
interesse público (ex.: presunção de legitimidade, imperatividade, autoexecutoriedade). 
O que significa presunção de legitimidade? Até prova em contrário, os atos 
administrativos são legítimos (presunção juris tantum). 
Por outro lado, a imperatividade significa que os atos editados não são meros 
conselhos de cumprimento facultativo, mas de cumprimento obrigatório, sob pena de sanção. 
Quanto à autoexecutoriedade, a Administração pode executar de per si seus próprios 
atos, ou seja, NÃO depende de concordância do Poder Judiciário, nem do indivíduo atingido 
pelo ato. Ex.: fiscal da prefeitura constata irregularidade na danceteria e lavra auto de infração. 
b) contratos administrativos – quando os particulares celebram contrato, quem 
elabora as cláusulas? São as partes envolvidas. Nos contratos administrativos, contudo, quem 
elabora de forma sozinha as clausulas é a Administração, de forma unilateral (cláusulas 
exorbitantes: são cláusulas que conferem prerrogativas para a Administração a fim de 
preservar o interesse público). 
Nos contratos administrativos, as partes NÃO estão em igualdade, uma vez que a 
Administração se encontra em patamar privilegiado em razão de prerrogativas. 
 Direito Administrativo (2018) 
 Guilherme Flaviano Rabelo 
 
15 
c) rescisão por razões de interesse público – rescisão de forma unilateral, ainda que 
o contratado não tenha feito nada de irregular. 
 3. PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS IMPLÍCITOS 
 3.1 PRINCÍPO DA SEGURANÇA JURÍDICA 
 É um dever da administração preservar relações jurídicas ou efeitos concretos 
favoráveis aos particulares, desde que a lei nçai preveja o contrário (hoje é corrente majoritária 
que a administração tem o dever de convalidar atos e decisões administrativas relevantes para 
a segurança jurídica - na corrente clássica, convalidar, ou não, era discricionário). 
 Questão: Convalidar um ato ou decisão é discricionário ou é um dever? Resposta: 
Depende; se for relevante para a segurança jurídica é um dever; se não for é discricionário. 
 Teoria do fato consumado (jurisprudencial): esta teoria jurisprudencial aponta nos 
atos viciados onde não seja possível convalidar (ex: a lei prevê que aquele vício que gera 
nulidade absoluta), onde os efeitos deste ato sejam relevantes para a segurança jurídica, é 
possível anular o ato mas preservar seus efeitos (é uma verdadeira nulidade ex tunc; é a 
mesma lógica da modulação dos efeitos que o STF emprega no controle de 
constitucionalidade). 
 Na instância administrativa, através desta teoria, vem sendo permitido em casos 
extraordinários "deixar de anular o ato ilegal", quando a sua retirada prejudicar a segurança 
jurídica (o ato viciado é mantido até que outro o substitua). 
 3.2 PRINCÍPIO DA MOTIVAÇÃO 
 Hoje, entende-se que todos os atos e decisões da adminstração devem ser motivados, 
ainda que de forma sucinta. 
 Excepcionalmente, não dependem de motivação: 
 1) atos de mero expediente (o superior manda o subordinado arquivar documentos) 
 2) atos e decisões "ad nutum" (são aqueles onde a lei que os prevê admite a 
decretação independentemente de motivação). Mas o administrador pode espontaneamente 
motivar e, caso o faça, a validade do ato passará a depender da veracidade e existência 
dos fundamentos alegados, conforme a teoria dos motivos determinantes. 
 3) atos de impossível motivação (ex: sinais de trânsito) 
 
Motivação aliunde: é uma espécie de motivação sucinta, admitida na instância 
administrativa, exceto quando a lei exigir a motivação completa. 
O ato ou decisão aliunde adota como sua a motivação de outro ato ou decisão ao 
qual faz expressa referência (ex: na decisão do superior, ele motiva assim: "adoto o 
 Direito Administrativo (2018) 
 Guilherme Flaviano Rabelo 
 
16 
relatório em seus fundamentos para decidir"). 
Para parte da doutrina, há uma transcendência dos motivos do ato (os motivos de 
um ato transcendem para o outro). 
 3.3 PRINCÍPIO DA SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO 
 Trata-se de princípio constitucional implícito porque não está mencionado 
expressamente no art. 37, caput, da CF/881. Todavia, na Constituição Paulista, é princípio 
expresso no art. 111. 
 O princípio da supremacia do interesse público sobre o interesse particular pode ser 
encarado sob dois aspectos. Pelo primeiro aspecto significa que ele se dirige ao legislador e ao 
administrador, impondo que na elaboração e na aplicação da lei, respectivamente, leve em 
conta o interesse público. Pelo segundo aspecto significa que no conflito do interesse público 
com o interesse particular, prevalece o interesse público. Exemplo: art. 5º, XXII a XIV, da 
CF/88. 
 A doutrina cita o princípio da indisponibilidade do interesse público como sendo 
decorrente do princípio da supremacia do interesse público sobre o particular. Assim, por 
exemplo, não pode deixar de apurar infração cometida por subordinado, não pode deixar de 
agir do exercício do poder de polícia, etc. 
 Como regra geral, quando interesse privado colidir com interesse público, o público 
prevalecerá. 
 Com este fundamento, a administração emprega poder de polícia, condicionando ou 
reduzindo o exercício de direitos individuais, para garantir finalisticamente a supremacia de 
determinados interesses públicos. 
 Teoria da convivência das liberdades públicas (Ada Pelegrini Grinover): também 
conhecida como teoria da relativização dos direitos (Lenza, A. Moares), defende que, no 
Brasil, não existe direito absoluto. 
 Otto Bahoff (ALE), no livro "normas constitucionais inconstitucionais?" trata das 
gerações de direito, concluindo que os direitos fundamentais são suprapositivos, ou seja, se 
sobrepõem a qualquer lei escrita. 
 Questão: O interesse público sempre prevalece? Resposta: Não. Para parte da 
doutrina,conforme o neoconstitucionalismo, os direitos fundamentais, ainda que individuais, 
se sobrepõem a qualquer norma escrita (são suprapositivos) e, portanto, se soprepõem até 
mesmo a interesses públicos comuns. 
 
 3.4 PRINCÍPIO DA INDISPONIBILIDADE DO INTERESSE PÚBLICO 
 Para parte da doutrina (CABM), o interesse público está dividido em 02 níveis: 
 a. interesses públicos primários 
 Direito Administrativo (2018) 
 Guilherme Flaviano Rabelo 
 
17 
 São aqueles interesses da coletividade em geral, em regra, difusos e coletivos. 
 Estes são indisponíveis e o não atendimento por parte do administrador, em regra, 
implica em crime de responsabilidade e, no caso do agente público, pode implicar em 
improbidade (pois competências administrativas de atendimento a interesses primários são 
irrenunciáveis, como por exemplo, educação, saúde e segurança). 
 b. interesses públicos secundários 
 Estes são interesses da administração, em regra, instrumentais ou operacionais, 
utilizados para que a administração possa atender aos interesses primários (são considerados 
como interesses privados da administração, como por exemplo, alugual de imóveis pela 
administração, contratação de luz, telefone, compra de bens de consumo). 
 Estes interesses podem ser disponíveis e a administração pode renunciá-los ou 
transigí-los, desde que para melhor atender os interesses primários (ex: o procurador do 
município pode fazer acordo numa ação de cobrança, por exemplo). 
 Obs: Sobre estes interesses admite-se juízo arbitral (lei 11.079/01 - Lei das PPP's). 
 3.5 PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE 
 É o juízo de adequação e valoração. 
 Conforme a teoria do devido processo legal substantivo, um ato ou decisão 
administrativo é discricionário pela presença de um elemento normativo de conteúdo 
jurídico indefinido, que deverá ser preenchido pelo administrador no momento do exercício 
do ato, conforme critérios de oportunidade e conveniência. 
 O preenchimento do elemento normativo indefinido deve ser em regra motivado, 
através de fatos e circunstâncias escolhidos pelo administrador, que deverão ser adequados e 
de valor jurídico correspondente à lei que prevê aquele ato ou decisão. 
 Quando o mérito de um ato ou decisão discricionário estiver baseado em fatos ou 
circunstâncias não adequadas a esta intenção da lei, será um mérito violando os limites da lei. 
 Logo, ato e decisão discricionário que viola a proporcionalidade e razoabilidade é ilegal 
no fundamento de seu mérito, permitindo o seu controle pelo judiciário. 
 Através desta teoria, o judiciário aprecia os elementos constitutivos do mérito 
discricionário, podendo anular o ato quando não razoável ou proporcional. 
 Razoabilidade e proporcionalidade integram a legalidade. 
 
 4. PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS EXPLÍCITOS 
4.1 PRINCÍPIO DA LEGALIDADE (art. 5º, II, CF) 
CF, art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de 
 Direito Administrativo (2018) 
 Guilherme Flaviano Rabelo 
 
18 
qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos 
estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à 
vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, 
nos termos seguintes: 
II - ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma 
coisa senão em virtude de lei; 
Segundo Helly Lopes Meirelles: “Enquanto que na administração particular é lícito fazer 
tudo que a lei não proíbe, na administração pública só é permitido fazer o que a lei autoriza” 
(vide explicação quanto ao princípio da autonomia da vontade no direito privado e a ideia de 
função no direito público). 
A legalidade para os particulares significa que poderão fazer tudo o que a lei não proíbe 
(há uma relação de não contradição entre particulares e lei). Basta que não exista lei proibindo 
o comportamento. 
Será esse o mesmo perfil em relação à Administração? Não. Como ela sempre atua 
preservando os interesses da coletividade, a Administração só poderá fazer o que a lei 
expressamente determina. 
Para o particular editar o ato não precisa de lei, desde que não haja estipulação em 
contrário. Ao passo que a Administração para editar atos precisa de lei que a autorize (relação 
de subordinação em relação à lei – assim, a atividade administrativa é sub legem). 
Essa relação de subordinação entre Administração e lei, quanto à hierarquia, evidencia 
que os atos da administração são atos infralegais, em razão da necessidade de lei. 
Na eventualidade dos atos serem editados sem lei preexistente que os fundamente, 
esses atos serão ilegais e, portanto, passíveis de apreciação do Poder Judiciário (controle de 
legalidade dos atos da Administração). 
Obs.: ingresso na estrutura da Administração mediante concurso na forma da lei (art. 
37, II, CF) 
CF, art. 37. A administração pública direta e indireta de 
qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito 
Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de 
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e 
eficiência e, também, ao seguinte: 
(...) 
II - a investidura em cargo ou emprego público depende de 
aprovação prévia em concurso público de provas ou de 
provas e títulos, de acordo com a natureza e a 
complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em 
lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão 
declarado em lei de livre nomeação e exoneração; 
A administração só pode estipular exigência mediante anterior previsão em lei. O 
 Direito Administrativo (2018) 
 Guilherme Flaviano Rabelo 
 
19 
concurso público é inaugurado com a instauração de edital (lei interna), que estabelece as 
regras que devem ser cumpridas pelos candidatos e pela Administração Pública. O edital não 
pode criar nada que não esteja anteriormente previsto em lei, sob pena de ilegalidade. 
Desde 2004, com a promulgação da EC 45, passou-se a exigir um requisito: tempo de 
atividade jurídica (3 anos). 
Essa introdução adveio para as carreiras de Magistratura e MP. Significa que as demais 
carreiras (ex.: defensoria) podem exigir essa condição, mas desde que tenha previsão em lei 
(lei esta que disciplina a carreira). Excluindo Magistratura e MP, qualquer outro concurso deve 
observar a exigência na lei orgânica da carreira. 
O art. 5°, XIII, CF aduz que é livre o exercício de qualquer trabalho, ofício ou profissão, 
atendidas às qualificações profissionais previstas em lei (instrumento hábil é a lei). 
Ex.: guarda civil de SP (índice de gordura corporal). Esta exigência era prevista em lei? 
Não e, portanto, ilegal. 
É legítimo exigir que o candidato seja submetido à AVALIAÇÃO PSICOTÉCNICA? 
Sobre esse tema, o STF editou a 
Súmula 686 que admite teste psicotécnico, desde que tenha expressa previsão em lei. 
Só por lei se pode sujeitar a exame psicotécnico a habilitação de candidato a cargo 
público (Súmula 686, STF). 
4.2 PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE 
Pode ser encarado sob dois aspectos: em relação aos administrados e em relação à 
administração. 
Pelo primeiro aspecto, ou seja, em relação aos administrados, a impessoalidade 
significa que o ato deve ser praticado para atender ao interesse público e não para 
deliberadamente prejudicar ou favorecer alguém, o que ocorreria, por exemplo, se a 
desapropriação fosse determinada para prejudicar um inimigo político da autoridade. Sob esse 
enfoque, o princípio da impessoalidade confunde-se com o princípio da finalidade pública. 
Pelo segundo aspecto, isto é, em relação a administração, a impessoalidade significa 
que os atos administrativos praticados pelos agentes públicos são imputados, em última 
análise, ao Estado. Trata-se da aplicação da teoria do órgão (o agente quando age, quem 
está agindo é o órgão e em última análise oEstado). 
A administração está proibida de estabelecer discriminações gratuitas, mas apenas 
aquelas que se justifiquem para a preservação dos interesses da coletividade. 
Atenção: a administração PODE estabelecer discriminações. O único tipo de 
discriminação legítimo é aquele que se dirige à preservação dos interesses da coletividade. 
Mas o que significa discriminar? É tratar alguém de forma diferente das demais. E 
quando se trata alguém de forma diferente das demais? Quando se prejudica ou se privilegia. 
 Direito Administrativo (2018) 
 Guilherme Flaviano Rabelo 
 
20 
Portanto, a Administração não pode prejudicar ou privilegiar alguém de forma gratuita, 
salvo se para preservação dos interesses da coletividade. 
Ex1.: impessoalidade para contratar pessoas: a regra é a abertura de concurso. 
Ex2.: impessoalidade para contratar serviços (art. 37, XXI, CF): a regra é a abertura de 
licitação. 
CF, art. 37, XXI. ressalvados os casos especificados na 
legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão 
contratados mediante processo de licitação pública que 
assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, 
com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, 
mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da 
lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação 
técnica e econômica indispensáveis à garantia do 
cumprimento das obrigações. 
Ex3.: impessoalidade na propaganda dos atos de governo (envolve impessoalidade e 
publicidade): veda-se na propaganda a identificação de nomes, imagens e símbolos que 
representem promoção pessoal do administrador, sob de pena de inconstitucionalidade. 
CF, art. 37, §1º - A publicidade dos atos, programas, obras, 
serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter 
caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela 
não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que 
caracterizem promoção pessoal de autoridades ou 
servidores públicos. 
Ex4.: impessoalidade no pagamento de dívidas: as dívidas da Fazenda Pública são 
pagas através de precatórios, que devem obedecer a ordem cronológica de sua apresentação. 
Precatórios são títulos emitidos pelo poder judiciário após o trânsito em julgado de sentença 
que legitimam os créditos da administração. 
4.3 PRINCÍPIO DA MORALIDADE 
Distinguir a moral do direito não é assunto novo e não é fácil. Normalmente se diz que 
agir de acordo com a moralidade é agir conforme a ética, a boa-fé e a honestidade. E isso 
também deve ser feito pela autoridade administrativa em sua atuação. 
A partir do instante que moralidade se apresenta de forma constitucional, podemos 
concluir que atos imorais são atos inconstitucionais, passíveis de apreciação pelo Poder 
Judiciário. 
O princípio que comanda a atividade do Poder Público é a moralidade administrativa, ou 
seja, não é a mesma moralidade na vida privada, pois esta se destina a interesses pessoais. 
Ex.: particular que contrata familiares para sua empresa (não há imoralidade). 
Administrador público contrata seus familiares (ato imoral, pois a regra é do concurso). 
A moralidade é intimamente relacionada à preservação do interesse público. 
 Direito Administrativo (2018) 
 Guilherme Flaviano Rabelo 
 
21 
Com efeito, existe uma espécie de imoralidade qualificada designada IMPROBIDADE 
ADMINISTRATIVA. O que significa improbidade administrativa? Improbidade é sinônimo de 
desonestidade administrativa. 
4.4 PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE 
A Administração está obrigada a manter TRANSPARÊNCIA em relação a todos seus 
atos e a todas as informações armazenadas em seus bancos de dados. 
De forma a fortalecer esse princípio, a CF prescreveu no art. 5º, XXXIII, que todos têm o 
direito de obter dos órgãos públicos informações de interesse particular, coletivo ou geral, no 
prazo da lei, sob pena de responsabilidade. 
XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos 
informações de seu interesse particular, ou de interesse 
coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob 
pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo 
seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado; 
No final do inciso XXXIII, estabelece-se que a publicidade será ampla, salvo para as 
informações sigilosas: aquelas que possam comprometer a soberania do Estado e da 
sociedade. Ex.: informações sobre policiamento das fronteiras (comprometendo a soberania do 
Estado). 
No final de 2011, adveio a Lei 12.517 (lei de acesso às informações públicas). Nesta lei, 
os art. 10 e 11 estabelecem, respectivamente, que qualquer interessado pode requerer 
informações, bem como o prazo de acesso deve ser imediato, sob pena de responsabilização. 
Mas, se a informação for de difícil acesso, o prazo será de, no máximo, 20 dias, prorrogável 
uma única vez. 
Se a informação solicitada for indevidamente negada pela Administração, a garantia 
constitucional a ser utilizada dependerá da natureza da informação solicitada: 
a) se a informação é personalíssima: habeas data (art. 5º, LXXII, CF) 
b) se a informação for de interesse particular, coletivo ou geral: mandado de segurança. 
Ex.: informação solicitada ao DETRAN 
Ex.: aquisição de imóvel (certidão) - plano de desapropriação 
Dentro da CF, qual dispositivo pode ser elencado? O art. 5º, LXIX estabelece que se 
concederá mandado de segurança (caráter residual) para proteger direito líquido e certo NÃO 
amparado por habeas corpus (liberdade de locomoção) ou habeas data (informação de caráter 
personalíssimo). 
LXIX - conceder-se-á mandado de segurança para proteger 
direito líquido e certo, não amparado por "habeas-corpus" ou 
"habeas data", quando o responsável pela ilegalidade ou 
abuso de poder for autoridade pública ou agente de pessoa 
jurídica no exercício de atribuições do Poder Público; 
 Direito Administrativo (2018) 
 Guilherme Flaviano Rabelo 
 
22 
Como a administração nos representa, os atos que ela edita devem ser caracterizados 
por um amplo acesso, não podendo aparecer nomes, imagens e símbolos do administrador (a 
propaganda deve ser impessoal). 
CF, art. 37, § 1º - A publicidade dos atos, programas, obras, 
serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter 
caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela 
não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que 
caracterizem promoção pessoal de autoridades ou 
servidores públicos. 
4.5 PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA 
Este princípio foi acrescentado ao rol do art. 37, caput, pela EC 19/98. 
Antes dessa EC era princípio implícito da CF/88, podendo ser mencionado o art. 74, II, 
da CF/88 como exemplo dessa afirmação. 
A eficiência impõe a otimização de recursos humanos, patrimoniais, tecnológicos, 
financeiros, etc., para que sejam atingidos maiores resultados em prol do interesse público. 
A eficiência deve ser buscada na estruturação dos órgãos públicos, na formação dos 
agentes públicos. Assim, por exemplo, o art. 39, § 2º, da CF/88, que impõe à União, aos 
Estados, ao DF que mantenham escolas de governo para a formação e o aperfeiçoamento dos 
servidores públicos, é inspirado no princípio da eficiência. 
Também em nome da eficiência que ocorre a descentralização dos serviços públicos, 
que o Estado fomenta as atividades de organizações não governamentais, etc. 
A Administração Pública está obrigada a manter ou ampliar a QUALIDADE de seus 
serviços com controle de gastos. Portanto, atos ineficientes passaram a ser sinônimos de atos 
inconstitucionais, passíveis de controle judicial. Vejamos os exemplos que retratam eficiência: 
Ex1.: eficiência na contratação de pessoas por meio de concurso, visando selecionar 
candidatos mais eficientes para os cargos. 
Ex2.: eficiência na contratação deserviços, porque a Administração é obrigada a abrir 
licitação (art. 37, XXI, CF). 
XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as 
obras, serviços, compras e alienações serão contratados 
mediante processo de licitação pública que assegure 
igualdade de condições a todos os concorrentes, com 
cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, 
mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da 
lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação 
técnica e econômica indispensáveis à garantia do 
cumprimento das obrigações 
Ex3.: eficiência no pagamento de dívidas. 
 Direito Administrativo (2018) 
 Guilherme Flaviano Rabelo 
 
23 
Ex4.: na fixação de teto de remuneração para a Administração (art. 37, XI, CF). 
 
 IV - ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO 
1. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. CONCEITOS. 
 Podemos conceituar a Administração Pública de diversas formas: 
 a) sentido formal, subjetivo ou orgânico: refere-se ao próprio Estado, conjunto de 
órgãos e entidades incumbidos da realização da atividade administrativa, com vistas a atingir 
os fins do Estado. Envolve pessoas e órgãos dos três poderes. 
 b) sentido material, objetivo ou funcional: representa o exercício da atividade 
administrativa, exercida por intermédio de seus órgãos e entes, ou seja, é o Estado 
administrando. 
Administração Pública (em maiúsculo) é o Estado; enquanto administração pública (em 
minúsculo) é a atividade administrativa do Estado. 
 2. ADMINISTRAÇÃO DIRETA 
 É considerado como administração direta todo conjunto de órgãos estatais (dos 3 
poderes). 
 2.1 CONCEITO DE ÓRGÃO 
 Órgãos públicos são feixes de atribuição, centros de competência instituídos por lei 
para o exercício de determinadas funções públicas por meio dos agentes públicos cuja atuação 
é imputada a pessoa jurídica a quem pertencem. 
Órgãos públicos são entes despersonalizados, embora pertençam a pessoa jurídica 
da administração pública. É por isso que ordinariamente órgão público não figura em juízo, 
quem o faz é a pessoa jurídica. Todavia, alguns órgãos públicos têm capacidade processual e 
podem figurar em juízo na defesa de prerrogativas institucionais. Só os órgãos independentes 
e autônomos é que podem fazer. Exemplo: a câmara de vereadores que impetra mandado de 
segurança contra ato de prefeito que não repassa o duodécimo. 
 2.2 TEORIAS 
 Surgiram três teorias para explicar o relacionamento entre pessoas jurídicas da 
administração pública, órgãos públicos e agentes públicos. 
b.1 teoria da representação: considerava o agente público um representante do órgão 
público e consequentemente do Estado. A teoria não vingou porque equiparava o Estado ao 
incapaz, já que a representação supre a incapacidade. 
b.2 teoria do mandato: considerava que agente era mandatário do Estado, mas não 
explicava como o Estado, que não tem vontade no sentido próprio do termo, já que vontade 
 Direito Administrativo (2018) 
 Guilherme Flaviano Rabelo 
 
24 
quem tem é o ser humano, poderia outorgar validamente o mandato. 
Além disso, as duas teorias apresentavam outro problema: não explicavam como o 
Estado poderia responder por ato de seus agentes que atuassem além dos poderes conferidos. 
b.3 teoria da imputação ou teoria do órgão: considera que a atuação do agente 
público é imputada, atribuída ao órgão público a que ele pertence e consequentemente a 
pessoa jurídica a que o órgão pertença. Esta teoria foi desenvolvida na Alemanha por Otto 
Gierke. É a teoria que prevalece. 
 2.3 REGIME 
Todos os órgãos são sempre de regime público. 
 Os agentes lotados em órgãos são sempre concursados e estatutários (isso na 
administração federal e estadual). 
 Os estatutários contribuem para o regime especial da previdência e goxam de 
estabilidade funcional, exceto os cargos de direção, chefia e assessoramento, em regra 
titularizados por comissionados, que são estatutários especiais, contribuem para o regime 
geral da previdência e não gozam de estabilidade. 
 2.4 BENS 
Os bens são de domínio da pessoa jurídica estatal a qual o órgão pertença (órgão não 
tem patrimônio). 
 Estes bens são afetados aos órgãos em regime de uso especial, sendo impenhoráveis, 
não oneráveis, imprescritíveis, e para a alienação é necessário primeiro promover a 
desafetação. 
 2.5 PERSONALIDADE JURÍDICA 
Órgão não tem personalidade jurídica própria (são sempre subordinados). 
 Não pode ser parte processual, exceto para mandado de segurança (o órgão pode 
impetrar sozinho). Podem ser partes: (i) Mp e DP; (ii) Mesa da Câmara. 
 2.6 MANIFESTAÇÃO 
São impessoais, de acordo com a teoria da imputação volitiva. 
 O resultado da ação ou omissão não é atribuível ao órgão (o órgão não poderá ser 
responsabilizado). 
 2.7 UNIDADE ORÇAMENTÁRIA FINANCEIRA 
Nos moldes da Lei 4320/64, o órgão (ou frações de um órgão) constituem unidades 
orçamentárias financeiras. 
 Logo, cada unidade orçamentária detém a atribuição de planejar todas as despesas e 
 Direito Administrativo (2018) 
 Guilherme Flaviano Rabelo 
 
25 
gastos que pretende executar no próximo exercício. 
 Com a aprovação orçamentária, aquela verba planejada deve ser dedicada à unidade 
orçamentária que a requisitou, cabendo a cada órgão executar as próprias licitações (mas 
quem firma o contrato, atendendo ao órgão é a pessoa jurídica estatal a qual pertença, 
cabendo a ela liberar pagamentos), e cada órgão presta suas contas, que serão reunidas e 
unificadas nas contas anuais da pessoa jurídica estatal a qual pertença. 
 2.8 CLASSIFICAÇÃO DOS ÓRGÃOS 
Os órgãos são classificados em 04 níveis: 
1. Órgãos independentes 
2. Órgãos autônomos 
3. Órgãos superiores 
4. Órgãos subalternos 
 1º) Órgãos independentes: 
 São aqueles que encabeçam cada estrutira ou poder. 
 Não se sujeitam, nem se subordinam a qualquer outro órgão ou poder. 
 Compete a estes órgãos a definição das políticas que serão implementadas. Ex: no 
Executivo, a Presidência da República). 
 A presidência é um órgão composto por diversas estruturas administrativas 
(gabinete, Conselhos da República, AGU), mas para expedir atos e decisões, apesar de ser 
composta, a presidência é um órgão unitário, pois somente o titular do gabinete detém estes 
poderes. òrgão formado por uma única estrutura é órgão simples, e quando a decisão decorre 
da opinião da maioria é órgão colegiado. 
 2º) Órgãos autônomos 
 Formam o 1º escalão de poder. 
 São politicamente subordinados aos independentes, mas gozam de autonomia 
administrativa e funcional. 
 Compete a estes órgãos o planejamento para a execução das políticas definidas 
pelos órgãos independentes. Ex: Ministérios, Secretarias. 
 3º) Órgãos superiores 
 São órgãos de coordenação pública, para todas as ações e execuções do Estado. 
São plenamento subordinados aos autônomos. Ex: Procuradorias, Inspetorias, Chefias, 
Delegacias. 
 Direito Administrativo (2018) 
 Guilherme Flaviano Rabelo 
 
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 4º) Órgãos subalternos 
 São os órgãos de execução, sendo plenamente subordinados aos superiores (ex: 
Procurador, Auditor, Delegado). 
 ATENÇÃO: MP, Tribunal de Contas e Defensoria são órgãos, porém independentes 
(não se sujeitam nem se subordinam a outro órgão ou poder e que não integram qualquer 
estrutura de qualquer órgão ou poder). 
 3. ADMINISTRAÇÃO INDIRETA 
 Administração executa atividades (CF, art. 37): 
 a) essenciais: delagadas para dentro da estrutura do Estado, através de 
desconcentração para órgão da administração direta 
 b) relevante interesse público: delegadas para fora da estrutura do Estado, através 
de descentralização à pessoa jurídica autônoma, sujeitaao princípio da especialização (só 
pode fazer aquilo a que foi criada, visando ganho de eficiência - ex: autarquias). Estas pessoas 
jurídicas são distribuídas no plano horizontal, sem subordinação (o máximo que a Dilma faz é 
nomear ou exonerar o diretor da autarquia. 
 As atividades de relevante interesse são delegadas pelo chefe do executivo também 
através de lei especial de propositura exclusiva deste chefe. 
 São as leis de descentralização administrativa. 
 Na descentralização é criada ou autorizada a criação de uma pessoa jurídica 
autônoma. Esta PJ, que possui personalidade jurídica própria, é dotada de patrimônio próprio 
e possui capacidade para estar em juízo de forma independente. 
 Essa pessoa jurídica não é alcançada pelo princípio da impessoalidade e, portanto, 
responde pelos próprios atos e omissões. 
 Estas pessoas jurídicas são organizadas horizontalmente e, portanto, sem 
subordinação hierárquica. 
 Atuam de forma autônoma, não se sujeitando a ordens diretas, mas só podem agir para 
executar aquele fim específico previsto na lei de descentralização que a criou. Esta é a norma, 
regra ou princípio da especialização, e são froçadas a se especializarem para otimizar a 
eficiência da prestação pública). 
 Compete aos ministérios a fiscalização do respeito a essa especialização, chamada de 
tutela ou supervisão ministerial. 
 Na CF/88 são previstos como espécies de pessoas jurídicas estatais as (i) autarquias, 
(ii) fundações públicas, (iii) empresas públicas e (iv) sociedades de economia mista. E com a 
Lei 11.107/05, foi criado mais um tipo de pessoa jurídica, que são as associações públicas. 
 3.1. Autarquias 
 Direito Administrativo (2018) 
 Guilherme Flaviano Rabelo 
 
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 São prestadoras de serviços públicos não econômicos, sempre sem fins lucrativos. 
 São sempre de regime de direito público, portanto: 
 a) seus bens são bens públicos (impenhoráveis, não oneráveis e imprescritíveis); 
 Para alienar é preciso primeiro desafetar e, no caso de imóveis também é necessária a 
autorização presidencial em certos casos. 
 b) seus agentes são, em regra, concursados e estatutários, com direito a estabilidade 
e contribuem para o regime especial da previdência pública. 
 c) os dirigentes são nomeados comissionadamente (sujeitos a estatuto especial e 
contribuem para o regime geral da previdência) 
 d) cada autarquia é uma unidade orçamentária financeiras e o seu plano 
orçamentário individual é inserido na lei orçamentária anual pelo chefe do executivo. Quando 
o orçamento é aprovado, o chefe do executivo, mediante decreto, libera o orçamento da 
autarquia. 
 Compete a ela executar as próprias licitações, firmar os próprios contratos e realizar 
os próprios pagamentos, prestando as próprias contas ao tribunal de contas (o tribunal de 
contas julga diretamente gastos e contratos das autarquias, podendo caçá-los ou sustá-los, 
quando indevidos). 
 Uma autarquia pode ser convertida em órgão por lei especial, assim como um órgão 
pode se transformar em autarquia (ex: CADE) e, para se extinguir autarquia a única forma é 
por lei do mesmo status que a criou (ex: se criou por LO, extingue por LO). 
 Exemplo de autarquia comum: INCRA, INSS. 
 3.1.1. Autarquias de regime especial 
 Como são autarquias, adotam todas as regras e características das autarquias comuns 
vistas acima, porém, com algumas diferenças pontuais: 
 a) podem gozar de maior flexibilidade em sua especialização (podem desenvolver 
atividades correlatas). Ex: USP (ensino + projetos + bolsas) 
 b) seus agentes são sempre concursados, mas em regra, sujeitos ao regime da CLT; 
 c) seus dirigentes são, em regra, eleitos pela classe ou categoria que representam, 
gozando de estabilidade no mandato (ao contrário do dirigente comissionado das autarquias 
comuns, que é destituível a qualquer tempo, sem processo ou motivação, chamada de 
destituição ad nutum). 
 d) exemplos: faculdades e universidades públicas, conselhos de fiscalização 
profissional (CRM, p. ex) 
 ATENÇÃO: Para o STF, a OAB não é uma autarquia, mas sim um serviço público 
independente. Trata-se de uma entidade sui generis. 
 Direito Administrativo (2018) 
 Guilherme Flaviano Rabelo 
 
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 3.1.2. Agências reguladoras 
 São autarquias de regime especial dotadas de maiores poderes e autonomias. 
 Entre as suas atividades, as mais importantes são: 
 a) promover as licitações de privatização da exploração de serviços públicos e bens 
públicos; 
 b) fiscalização do fiel cumprimento do contrato pelas concessionárias, da eficiência, da 
economicidade e da tarifa cobrada (compete à agência reguladora fixar a tarifa, aumentos e 
reajustes). 
 Todas as queixas, reclamações e danos causados por concessionárias serão objeto de 
processo interno nas agências reguladoras, que passa a ter perfil de tribunal administrativo 
e, assim como o TCU, a agência reguladora tem a exclusividade para as matérias técnicas a 
ela submetida (o Judiciário não analisa matéria técnica). 
 c) intervenção pública na concessionária (importante!): quando a concessionária 
cometer infrações graves, a pedido da agência reguladora o chefe do executivo edita 
decreto interventivo, que pode até afastar a direção da concessionária, para que o interventor 
público nomeado possa apurar as irregularidades. Quando essas irregularidades forem 
insanáveis o interventor propõe a caducidade contratual, que é a rescisão punitiva do 
contrato. 
 Agentes: são concursados, sujeitos ao regime estatutário, contribuindo para o regime 
especial da previdência. 
 Dirigentes: são nomeados em ato complexo, sem a realização de concurso (o chefe do 
executivo indica o nome e o legislativo sabatina e aprova). AO tomar posse, este dirigente 
passa a gozar de estabilidade política para o exercício do mandato (não é destituível ad 
nutum, mas apenas por processo). 
 Atos regulatórios: além das atribuições fiscalizatórias, as agências reguladoras editam 
os atos regulatórios. Em regra, esses atos são voltados para a coletividade em geral (são 
atos concretos, de matéria técnica, em regra). 
 Questão: Qual a natureza jurídica deste ato? 
 1ªc) para parte da doutrina, é espécie de ato normativo, por disciplinar um comando 
impositivo, declarado unilateralmente pela administração, regulamentando certa matéria. 
 2ª) para outra parte da doutrina, trata-se de ato discricionário de efeitos concretos. 
Para essa corrente, o ato regulatório não é propriamente ato normativo, pois não disciplina de 
forma genérica direitos e obrigações para a coletividade e não decorre de prévia lei 
autorizadora que trate da matéria. 
 3.1.3. Privilégios das autarquias 
 Todas as autarquias, de todos os tipos, gozam de privilégios públicos, onde os mais 
importantes são: 
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 a) imunidade tributária para impostos de qualquer esfera (chamada de imunidade 
recíproca); 
 b) impenhorabilidade patrimonial 
 c) credora privilegiada: podem inscrever seus devedores diretamente em certidão da 
dívida ativa, que é título executivo extrajudicial, cobrada diretamente por execução fiscal; 
 d) autarquias integram a Fazenda Pública e, portanto: 
 1. Não se sujeitam, em regra, ao ônus da impugnação específica (podem contestar por 
negativa geral e aquilo que não impugnarem, em regra, não se constitui em ponto não 
controvertido, mantendo o ônus da parte contrária em prová-lo); 
 2. Quando declaradas em revelia, não haverá presunção de veracidade daquilo alegado 
pela parte contrária, nem a pena de confissão nas questões envolvendo o interesse público; 
 3. Quando condenadas acima de certo valor, a sentença dependerá de duplo grau 
obrigatório(reexame necessario); 
 4. Quando condenadas acima de certo valor, pagam seus credores através de 
precatórios; 
 5. Gozam de prazo especial (em dobro para todas as manifestações) 
 6. não admitem citação ficta, por edital ou com hora certa. 
 3.2. Fundações públicas 
 Quando um grupo de pessoas constituir uma PJ para exploração de atividade 
econômica, criarão uma sociedade empresarial ou uma cooperativa. 
 Quando um grupo de pessoas constituir uma PJ para a prestação de atividades não 
lucrativas, constituirão uma associação. 
 Quando um conjunto de bens for organizado através de estatuto, para a prestação de 
atividades nunca lucrativas, será criada uma fundação. 
 O Estado pode constituir uma fundação, sujeita ao regime público, para a exploração 
de serviços públicos assistenciais ou beneficentes. Esta é uma fundação pública de direito 
público, integrante da administração indireta, que adota todas as regras, características e 
benefícios das autarquias comuns, sendo chamadas de "fundações autáquicas". 
 As principais distinções para as autarquias são: 
 a) autarquia é criada por lei, enquanto que fundação é autorizada por lei; 
 b) fundação é regida por estatuto, enquanto autarquia é regida apenas por lei. 
 Fundação constituída pelo Estado, porém submetida ao direito privado, para 
prestação de serviços assistenciais ou de ensino, são fundações públicas de direito privado 
 Direito Administrativo (2018) 
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(doutrina majoritária). Parte da doutrina as incluem na administração indireta, e parte não 
incluem, entendendo que são privadas. 
 Fundação constituída por particulares, suleita ao regime privado, para as atividades 
assistenciais ou beneficentes são fundações privadas de direito privado. São regidas pelo 
CC/02, não integram a administração pública, sua existência decorre de estatuto e são 
externamente fiscalizadas pelo MP. 
 
FUNDAÇÕES - DIFERENÇAS 
Criação Regime Nome 
Criada pelo Estado Regime de direito público Autarquia fundacional 
Criada pelo Estado Regime de direito privado Autarquia pública de direito 
privado 
Criada por particulares Regime de direito privado Autarquia privada de 
direito privado 
Obs: Para Hely, não existem 3 tipos de fundações (toda fundação é pública - doutrina 
ultrapassada). Para uma outra doutrina, minoritária, quando uma fundação pertence ao Estado, 
é na verdade uma autarquia e quando não pertence, é uma fundação privada comum. 
 3.3. Associações públicas (Lei 11.107/05) 
 A Lei 11.107/05 passou a disciplinar a possibilidade de reunião de esforços entre as 
pessoas políticas, para juntas explorarem um grande serviço público ou uma grande obra 
pública, que seja do interesse comum dessas pessoas políticas envolvidas. 
 A lei permite que UNião, Estados e Municípios se associem livremente, proibindo 
apenas, e de forma expressa, a associação direta da União com Municípios. 
 As pessoas políticas, em primeiro lugar, firmam um "protocolo de intenções", que 
para a doutrina tem natureza de pré-contrato. 
 Cada um deverá obter uma autorização de seu legistalivo, para então firmarem um 
"contrato de rateio", que divide os encargos e investimentos de cada um; um "contrato de 
programa" dividindo responsabilidades e taferas, e a reunião de todos os documentos 
firmados constituirá um grande contrato de "consórcio público" (para parte da doutrina, será 
"consórcio" apenas quando as pessoas políticas forem do mesmo nível ou esfera, e quando 
pertencerem a esferas distintas será convênio). 
 Firmado o consórcio haverá um grande volume de dinheiro, bens e agentes a serem 
administrados para a execução do serviço ou obra. Para gerir tudo isso, a lei prevê que do 
consórcio firmado haverá uma nova pessoa jurídica estatal, que será uma "associação 
pública". 
 A associação pública é dirigida por um representante legal, que em regra será o chefe 
do executivo de uma das pessoas políticas associadas. As contas e contratos deverão ser 
 Direito Administrativo (2018) 
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prestadas para o Tribunal de Contas do respectivo representante legal (ex: se a Dilma for a 
representante legal, contas ao TCU). 
 Em regra, esta associação pública adotará regime público, integrando a 
administração indireta de todas as pessoas jurídicas associadas. Neste caso, serão 
adotadas todas as regras, características e privilégios das autarquias comuns (parte da 
doutrina - JSCF, chega a entender que nedsse caso trata-se de uma autarquia associativa). 
 Excepcionalmente, a associação pública poderá adotar o regime privado (associação 
pública de direito privado). E neste caso, parte da doutrina entende que não serão adotadas as 
regras e privilégios das autarquias e a associação não integrará a administração indireta; 
enquanto para uma segunda corrente, estas associações públicas de direito privado integrarão 
a administração indireta, podendo ou não adotar as características das autarquias, caso a 
caso. 
 Regra licitatória: a associação pública deverá licitar contratos normalmente, mas 
quando formada por até 3 pessoas políticas os valores previstos na Lei 8666/93 para a 
definição da modalidade licitatória e a dispensa por ínfimo valor serão dobrados, e quando 
formado por mais de 3 pessoas políticas os valores serão triplicados. 
 3.4. Empresas públicas e sociedades de economia mista 
 São "empresas estatais". 
 Nos termos do artigo 173 da CF, a atividade econômica é, em regra, reservada à 
iniciativa privada. 
 Exceção: o Estado pode exercer atividade econômica, no caso de (i) relevante 
interesse público, envolvendo (ii) questões de soberania. Neste caso, a exploração será 
através de empresas públicas e sociedades de economia mista, sempre sujeitas ao regime 
privado. 
 De forma dirigente, a CF impõe ainda ao Estado o dever de combater abusos de poder 
econômico. 
 Assim, quando uma empresa estatal explorar atividade econômica o Estado estará 
proibido de conceder privilégios trabalhistas, tributários, previdenciários e obrigacionais 
patrimoniais, pois implicaria em abuso do poder econômico. 
 Para conceder tais benefícios deverá estendê-los às demais empresas privadas 
comuns. 
 Porém, o Estado pode constutuir empresas estatais para a prestação de serviços 
públicos. Como serviço público é de titularidade exclusiva do Estado, em regra não há 
concorrente privado. Neste sentido, o STF confirmou que o Estado pode conceder 
imunidade/isenção fiscal para estas estatais, bem como regimes trabalhistas diferenciados e 
até vantagens obrigacionais e patrimoniais. 
 3.4.1. Pontos em comum 
 a) ambas são apenas autorizadas por lei. 
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 A existência destas dependerá de contrato ou estatuto social, que serão previstos na lei 
autorizadora. 
 b) agentes 
 São concursados e celetistas. Estes empregados assinam contratos de trabalho 
comum regido pela CLT, sendo possível prever o período de experiência, com a possibilidade 
de dispensa simples caso o agente não se adpate ao emprego. 
 Enquanto que os estatutários pleiteiam seus direitos na vara cível ou da Fazenda 
Pública, os celetistas pleiteiam na Justiça do Trabalho, sem qualquer prerrogativa ou 
tratamento diferenciado. 
 E, na corrente amplamente dominante, ainda que o celetista exerça função equiparada 
à de um estatutário não poderá pleitear equiparação salarial. 
 Estes contribuem para o regime geral da previdência e são demissíveis sem processo, 
nem motivação (é possível demissão ad nutum, com ou sem justa causa). 
 Excepcionalmente, na empresa pública ou sociedade de economia mista prestadora 
de serviços prevalece o entendimento que a demissão