Economia do Setor Público 4

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23/06/2021 Economia do Setor Público
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ECONOMIA DO SETOR PÚBLICO
CAPÍTULO 4 - COMO CONTROLAR OS
GASTOS?
Leila Giandoni Ollaik
INICIAR
Introdução
Você sabe como transformar promessas de campanha em realidade? A implementação de
políticas públicas está intrinsecamente ligada a um bom planejamento de custos.
Recursos públicos são publicitários e, quanto mais pressão há sobre eles, mais se onera
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toda a sociedade. É preciso cumprir com as responsabilidades, os princípios e as normas,
considerando riscos, despesas e, inclusive, pressões políticas, para que cada governo
eleito consiga implementar políticas públicas para o desenvolvimento social.
Mesmo quando não há muito dinheiro, é preciso planejar? Isso não é apenas para grandes
fortunas? Na verdade, quanto menos recursos disponíveis, maior a importância de
planejar gastos.
Como fazer um bom planejamento? O primeiro passo é desenvolver uma análise
completa do contexto sobre o qual se pretende trabalhar. De uma forma simples,
podemos exemplificar da seguinte maneira: se você planeja uma viagem, inicialmente
precisa se informar sobre o destino (clima, passeios ofertados, costumes do local) e só
depois você pensa em quantos dias passará lá e qual roupa levar. No governo, é preciso
conhecer as pessoas que serão alvos das políticas, seus problemas e suas prioridades.
Depois, é preciso conhecer os recursos disponíveis, para então planejar as ações que
visam amenizar ou sanar aqueles problemas, mantendo um canal aberto com a
população para saber se, de fato, as políticas estão funcionando.
Neste capítulo, você aprenderá sobre a política municipal, seu microplanejamento e seus
arranjos institucionais. Você também estudará a importância da Lei de Responsabilidade
Fiscal (LRF), que instituiu um teto de gastos e melhor responsabilização dos entes
públicos. Saberá também sobre o macroplanejamento municipal e a situação atual da
economia do setor público.
Desejamos um excelente estudo.
4.1 Política municipal
Para que o município consiga implementar suas políticas públicas, é preciso ter boas
condições orçamentárias e financeiras. Nesse aspecto, a primeira área para planejar é a
política fiscal. O planejamento é muito importante para a condução das políticas fiscais
municipais, pois é por meio dele que o governo apresenta com transparência a situação
fiscal do município, estabelece objetivos e adota as melhores práticas de elaboração,
implementação e avaliação das políticas públicas. 
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O filme Grande demais para quebrar (SORKIN; GOULD, 2011) mostra os efeitos perversos para toda a sociedade
quando não há controle de gastos nem responsabilidade fiscal. O foco do filme são as gigantes do mercado
financeiro que recebem ajuda governamental para não falirem, pois essa quebra causaria uma crise econômica
mundial.
No Brasil, a Constituição Federal prevê três instrumentos de planejamento: o Plano
Plurianual (PPA); a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual
(LOA), sendo assim para os Governos Federal, Estadual e Municipal, além do Distrito
Federal (BRASIL, 1988).
Segundo Boechat (2012), eles possuem como funções:
PPA: planeja, para períodos de quatro anos, as prioridades e o direcionamento
comum a todas as ações do governo. As diretrizes, os objetivos e as
metas governamentais são apresentadas de forma regionalizada e orientam a
aplicação dos recursos;
LDO: é o elo entre o PPA e a LOA, estabelecendo quais programas do PPA terão
prioridade na programação e na execução do orçamento do ano seguinte;
LOA: estima as receitas (que serão oriundas dos tributos) e fixa as despesas – estas
só podem ser feitas quando fixadas na LOA. Portanto, ela deve ser compatível com a
LDO e com o PPA aprovado para o período, mas pode ser alterada pelos projetos de
lei de créditos adicionais.
Dentro desse arcabouço institucional, analisaremos na sequência os critérios utilizados
para a elaboração do microplanejamento municipal e para os arranjos institucionais. 
4.1.1 Microplanejamento municipal
Entendemos por microplanejamento municipal o planejamento em curto prazo e de
nível mais operacional. São projetos e atividades de cada área do governo municipal, os
quais devem ser desenvolvidos no espaço de um ano e contribuir em conjunto para as
prioridades de longo prazo apontadas no PPA. Ou seja, eles deverão constar no
orçamento anual, mas precisam estar sempre alinhados com as prioridades duradouras. 
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O livro “Microplanejamento - práticas urbanas criativas” (ROSA, 2011) analisa 18 micropráticas de intervenção
urbana na cidade de São Paulo: ações culturais, esportivas, sociais e econômicas, como os projetos Aprendiz,
Navega São Paulo, Garrido Box e Praças da Paz. Também analisa esse microplanejamento em outras cidades,
como Berlim, Buenos Aires, Caracas, Rio de Janeiro, Salvador e Tóquio.
Usualmente, chamamos de microplanejamento o detalhamento do PPA, o qual se traduz
em projetos e iniciativas governamentais mais específicas, com objetivos e metas
quantificáveis, e prazos a serem cumpridos, inclusive com seus respectivos custos.
É muito importante que sejam divulgados amplamente as prioridades definidas no
planejamento de longo prazo e os detalhes definidos no microplanejamento para todo o
corpo técnico, com a conscientização de que o microplanejamento será utilizado como
ferramenta de gestão. Assim, é preciso que todos os envolvidos em cada atividade
estejam engajados e, na implementação, devem ser definidas as responsabilidades de
cada um em todas as etapas.
Há diversas maneiras de se designar responsabilidades para a implementação do
microplanejamento municipal, como veremos a seguir.
4.1.2 Arranjos institucionais
O município tem autonomia administrativa, ou seja, pode escolher seu arranjo
institucional, o qual desenha quantas e quais secretarias municipais existem e a
organização dos temas nas diversas pastas. Por exemplo, um arranjo institucional de uma
prefeitura pode tratar dos direitos humanos na mesma pasta de políticas de trabalho e
emprego; enquanto isso, outro município tem uma organização administrativa que trata
dos direitos humanos com temas da Secretaria da Justiça, que usualmente organiza a
força policial local.
Uma prefeitura pode optar por ter a Secretaria de Cultura com a de Educação, enquanto
outra mantém duas pastas separadas para esse tema. Essas escolhas usualmente já
refletem a ideologia do partido dominante e as políticas públicas que serão priorizadas. O
município tem o poder, garantido pela Constituição Federal, de editar sua própria Lei
Orgânica, que define sua organização administrativa e as regras gerais para seu
funcionamento (BRASIL, 1988). A Lei Orgânica é como se fosse a Constituição, a Carta
Magna, do município (sempre dentro das prerrogativas da Constituição Federal).
Os arranjos institucionais mais usuais são por meio de secretarias, mas é possível tê-los
também por projetos, principalmente quando envolvem várias áreas e necessitam da
colaboração de diversas secretarias. Nesse caso, é designado um gestor de projeto e a ele
é dada a autonomia de demandar diversas pastas da prefeitura. Esse arranjo funciona
mais como uma rede colaborativa, mas com uma pessoa responsável em cada projeto.
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Há várias alternativas paraos arranjos institucionais. Os arranjos hierárquicos rígidos já se mostraram
superados, em um mundo dinâmico com uso de internet e novas tecnologias. Arranjos em rede têm se mostrado
mais viáveis. O livro “Governar em rede, o novo formato do setor público” (GOLDSMITH; EGGERS, 2006) explica a
proposta de redes para o arranjo institucional do setor público.
Embora haja grande concordância que o modelo tradicional hierárquico não atende às
demandas da sociedade, a grande maioria dos arranjos institucionais persiste como
sistemas burocráticos rígidos que operam com procedimentos de comando e controle,
mas sem resolver os problemas, que na maioria das vezes extrapolam os limites
organizacionais. 
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4.2 Lei de responsabilidade fiscal (LRF)
A LRF é a Lei Complementar n. 101 e “estabelece normas de finanças públicas voltadas
para a responsabilidade na gestão fiscal” (BRASIL, 2000, art. 1°). Ela se aplica aos poderes
Executivo, Legislativo e Judiciário e às esferas de governo (federal, estadual, distrital e
municipal).
Tem grande impacto na economia do país, porque estabelece normas e limites para
administração das finanças públicas e obriga que haja prestação de contas dos
governos sobre quanto e como são gastos os recursos da sociedade.
Quando ela é cumprida, há mais moralidade na administração pública, pois há uma
melhora na administração das contas públicas no Brasil em decorrência do compromisso
em cumprir o orçamento e as metas previamente definidas e aprovadas pelo poder
Legislativo local (NASCIMENTO, 2008).
Seus principais pontos são o teto de gastos e a responsabilidade dos entes públicos, os
quais veremos na sequência.
4.2.1 Teto de gastos
Antes da criação da LRF, o teto de despesas estava assegurado na Lei Complementar n.
96/1999, com a diferença de que esta se referia apenas ao poder Executivo do Governo
Federal (BRASIL, 1999).
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Já a LRF fixa limites para despesas com pessoal e para dívida pública, obrigando os
governos a criarem metas para controlar receitas e despesas. Desde a sua criação, em
2000, nenhum governante pode criar uma nova despesa continuada (por mais de dois
anos) sem indicar sua fonte de receita ou sem reduzir outras despesas já existentes.
Assim, não pode mais gastar sem ter receita e, com esse limite, é possível conseguir
sempre pagar despesas sem comprometer o orçamento atual ou orçamentos futuros. A
LRF também determina mecanismos de controle em anos eleitorais (NASCIMENTO, 2008).
Os tetos de gastos com pessoal, conforme podemos verificar no quadro a seguir, estão
definidos no art. 20 da LRF (BRASIL, 2000) como um “percentual das receitas, para os três
Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios”.
 Quadro 1 - Limite de
gastos com pessoal nas esferas da União, dos estados e dos municípios. Fonte: BRASIL, 2015a, p. 8-9.
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Como pudemos verificar no quadro anterior, esse teto é diferente para cada poder, pois no
Executivo usualmente os salários são mais baixos, enquanto no Judiciário são mais altos.
Caso esses limites para despesa de pessoal sejam descumpridos, há um prazo de oito
meses para que o governo tome as providências necessárias e se enquadre na LRF.
Caso não consiga fazê-lo no tempo determinado, há penalidades.
Há teto de gastos para o endividamento também: a LRF obriga que seja respeitada a
relação entre a dívida e a capacidade de pagamento do governo. O limite também é
estipulado em porcentuais e, se o governante ultrapassar o limite de endividamento, ele
tem um prazo de doze meses para tomar as providências necessárias e se enquadrar,
devendo reduzir o excesso em pelo menos 25% nos primeiros quatro meses. Caso
continue a existir excessos, aquela administração pública fica impedida de contratar
novas operações de crédito (NASCIMENTO, 2008).
As metas fiscais têm duração de três anos, para que o governante planeje entradas e
saídas em longo prazo e tome providências em curto prazo para sempre atingir essas
metas – que também auxiliam na prestação de contas à sociedade, permitindo saber o
que e como está sendo feito pela administração pública.
VOCÊ SABIA?
Na década de 1990, vários instrumentos internacionais de controle de gastos influenciaram
na elaboração da LRF, tais como o Tratado de Maastricht (em 1992), o Ato de Reforço
Orçamentário dos EUA (em 1990) e o Ato de Responsabilidade Fiscal da Nova Zelândia (em
1994). Saiba mais no texto “Lei de Responsabilidade Fiscal”, de José Roberto R. Afonso
(2014).
Em decorrência da LRF, é proibido:
contratar operações de crédito por Antecipação de Receita Orçamentária (ARO) em
anos eleitorais;
contrair despesa que não possa ser paga no mesmo ano;
qualquer concurso ou ação que provoque aumento da despesa de pessoal nos 180
dias antes do final de legislatura ou do mandato dos chefes do poder Executivo
(BRASIL, 2010).
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Com o cumprimento da LRF, o contribuinte deixa de pagar a conta, seja por meio do
aumento de impostos, da redução nos investimentos ou dos cortes nos programas sociais. 
4.2.2 Responsabilidade dos entes públicos
Como dissemos, o teto de gastos deve ser respeitado e, caso haja descumprimento, os
governantes devem tomar providências que surtem efeito em determinado prazo. Mas, se
mesmo assim houver desrespeito à LRF, há duas consequências (BRASIL, 2018a; 2000;
2018b):
sanções institucionais: são previstas pela LRF e se referem às interrupções dos
empréstimos federais ou estaduais, por intermédio de contratos ou demais meios,
para obras de habitações populares; colégios; saneamento; privilégios aos
funcionários públicos (novas funções e contratações, além de serões); contratos de
operações de crédito e de garantias federais;
sanções pessoais: são previstas na lei ordinária que trata de Crimes de
Responsabilidade Fiscal e se referem às demissões; à vedação de concorrer a
empregos públicos; ao pagamento de multas; à prisão. Elas atingem os
responsáveis dos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, nos âmbitos federal,
estadual, municipal e distrital.
VOCÊ SABIA?
Segundo o art. 73-A da LRF (BRASIL, 2000), “Qualquer cidadão, partido político, associação
ou sindicato é parte legítima para denunciar ao respectivo Tribunal de Contas e ao órgão
competente do Ministério Público o descumprimento das prescrições estabelecidas nesta Lei
Complementar (Incluído pela Lei Complementar n. 131, de 2009)”. O detalhamento das
penalidades e sanções estão no site do Tesouro Nacional (BRASIL, 2018b):
<http://www.tesouro.fazenda.gov.br/-/infracoes-da-lei-de-responsabilidade-fiscal-e-suas-
penalidades (http://www.tesouro.fazenda.gov.br/-/infracoes-da-lei-de-responsabilidade-
fiscal-e-suas-penalidades)>.
Há prazos estipulados para prestação de contas: os municípios devem consolidar suas
contas até 30 de abril de cada ano e encaminhar ao Governo Estadual, quem deve
consolidar suas contas e encaminhar à União até 31 de maio. A União consolida suas
contas e as de todos os entes da Federação e as divulga até o dia 30 de junho. O poder
Legislativo e o Sistema de Controle Interno de cada poder e do Ministério Público são
responsáveis por fiscalizar o cumprimento da LRF (BRASIL, 2000). 
http://www.tesouro.fazenda.gov.br/-/infracoes-da-lei-de-responsabilidade-fiscal-e-suas-penalidades
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4.3 Macroplanejamento municipal
Segundo Marcondes (2009), os instrumentos do macroplanejamento municipal
contribuem para a corretaaplicação dos recursos públicos, pois todo o detalhamento que
será feito anualmente no microplanejamento deve estar de acordo com o
macroplanejamento, garantindo uma diretriz comum para todas as políticas públicas a
serem implementadas ao longo de todo o mandato do governante (MARCONDES, 2009).
A principal característica do macroplanejamento municipal é o estabelecimento de
diretrizes de longo prazo, mediante o principal instrumento de planejamento que
cobre um intervalo de quatro anos, por meio do: 
PPA: estabelece as prioridades, as diretrizes, os objetivos e as metas durante o
quadriênio;
Plano Plurianual de Investimentos (PPI): organiza as diretrizes e as metas da
administração municipal para despesas de capital (e outras dela decorrentes) e
para despesas de programas de duração continuada (dívidas, obras, programas
de educação e saúde);
Plano Diretor: determina os usos e as formas de ocupação do solo (IBGE, 2008;
IPEA, 2013), e traz mapas e memoriais descritivos para o macrozoneamento da
cidade, definindo limites das áreas urbanizada e urbanizável e da zona rural do
município.
O macroplanejamento municipal também permite analisar os resultados da gestão
municipal, porque é só a partir do PPA que o cidadão pode saber o que estava planejado
para longo prazo e o que foi de fato atingido (UNDIME, 2012). Caso não houvesse esse
planejamento ao fim do mandato, tanto faz o que o prefeito tivesse conseguido
implementar, seria divulgado como feito de sucesso. Com o planejamento prévio, é
possível saber se o governante conseguiu fazer o que se dispôs a fazer, o que prometeu à
comunidade.
Aprenderemos agora alguns conceitos ligados à hierarquia urbana e às regiões
metropolitanas.
4.3.1 Hierarquia urbana
Você sabe o que é hierarquia urbana? É a organização das cidades em redes, com as
pequenas se subordinando em alguns aspectos às médias e grandes. Apesar de as
cidades terem diferentes importâncias em determinadas regiões, as grandes exercem
influência nas que estão ao redor, em um conjunto de relações econômicas, sociais,
culturais e políticas (IPEA, 2013). 
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A história do desenvolvimento das cidades e a evolução dos meios de comunicação e
transportes modificaram o processo de subordinação: ele não ocorre mais em uma escala
contínua, mas sim em rede, com habitantes de cidades menores adquirindo bens e
serviços diretamente de metrópoles regionais ou nacionais.
Na escala mundial, temos as cidades globais ou megalópoles: são as que concentram
elevados quantitativos populacionais (mais de 10 milhões de habitantes) e economia
complexa, tais como Nova York, Tóquio, Paris, Londres, Buenos Aires, Berlim, São Paulo e
Rio de Janeiro.
No Brasil, as cidades foram classificadas pelo Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatística (IBGE) em cinco grandes níveis: “Metrópoles, Capitais Regionais, Capitais
Sub-Regionais, Centros de Zona e Centros Locais. Cada nível subdividido em dois ou
três subníveis” (BRASIL, IBGE, 2008, p. 11, grifos nossos).
Metrópoles: são os 12 principais centros urbanos do país, caracterizados por seu
grande porte, fortes relacionamentos entre si e extensa área de influência
direta. Possuem três subníveis:
- grande metrópole nacional: São Paulo, o maior conjunto urbano do país, com 19,5
milhões de habitantes, em 2007, e alocado no primeiro nível da gestão territorial;
- metrópole nacional: Rio de Janeiro e Brasília, com população de 11,8 milhões e 3,2
milhões em 2007, respectivamente, também estão no primeiro nível da gestão territorial;
 Figura 1 - Bens e serviços
ofertados à população determinam a hierarquia urbana, mais do que os diferentes tamanhos de cidades ou de
sua população. Fonte: avian, Shutterstock, 2018.
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- metrópole: Manaus, Belém, Fortaleza, Recife, Salvador, Belo Horizonte, Curitiba, Goiânia
e Porto Alegre, com população variando de 1,6 milhão (Manaus) a 5,1 milhões (Belo
Horizonte).
Capitais regionais: são 70 centros que têm área de influência regional, sendo
destino para um conjunto de atividades, por grande número de municípios.
Possuem três subdivisões:
- capital regional A: 11 cidades com média de 955 mil habitantes e 487 relacionamentos.
Exemplos: Vitória, Cuiabá e Florianópolis;
- capital regional B: 20 cidades com média de 435 mil habitantes e 406 relacionamentos.
Exemplos: Palmas, Santa Maria e Vitória da Conquista;
- capital regional C: 39 cidades com média de 250 mil habitantes e 162 relacionamentos.
Exemplos: Rio Branco, Ponta Grossa e Sorocaba.
Centros sub-regionais: são 169 centros que possuem atividades de gestão menos
complexas, área de atuação mais reduzida e apenas três relacionamentos com
centros externos à sua própria rede. Subdividem-se em:
Figura 2 - Brasília, capital do Brasil e sede do Congresso Nacional, é uma metrópole. Fonte: gary yim,
Shutterstock, 2018.
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- centro sub-regional A: 85 cidades com média de 95 mil habitantes e 112
relacionamentos. Exemplos: Botucatu, Itajaí e Barbacena;
- centro sub-regional B: 79 cidades com média de 71 mil habitantes e 71
relacionamentos. Exemplos: Vilhena, Angra dos Reis e Teresópolis.
Centros de zona: são 556 cidades de menor porte e com atuação restrita à sua
área imediata. Apresentam as seguintes subdivisões:
-  centro de zona A: são 192 cidades, com média de 45 mil habitantes e 49
relacionamentos. Exemplos: Tatuí, Santa Fé do Sul e Jundiaí. 
- centro de zona B: 364 cidades, com média de 23 mil habitantes e 16 relacionamentos.
Exemplos: Ouro Fino, Ibirama e Indaial.
Centro local: as demais 4.473 cidades cujas centralidade e atuação não extrapolam os
limites do seu município, servindo apenas aos seus habitantes – inferiores a 10 mil
(com média de 8.133 habitantes). Exemplos: Jarinu, Saquarema e São Joaquim.
Figura 3 - Itajaí, em Santa Catarina, é um exemplo de centro sub-regional e exerce influência econômica nas
cidades próximas. Fonte: Diego Grandi, Shutterstock, 2018.
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CASO
A capital federal tinha uma população de 3.039.444 de habitantes no início da
década de 1960, já em 2010 o IBGE apurou pelo Censo Demográfico que esse
número era de 2.570.160 habitantes. Brasília é a terceira maior cidade do Brasil,
atrás apenas de São Paulo e Rio de Janeiro (IBGE, 2018a). A nova capital tinha como
um de seus objetivos atrair população para o interior do Brasil. Meio século depois,
vemos que passou de cidade local à metrópole, com influência em todo o Distrito
Federal e o seu entorno, com enorme impacto em várias cidades de Goiás e Minas
Gerais – inclusive, os habitantes desses lugares utilizam serviços de saúde, educação
e segurança da metrópole Brasília, e não de seus respectivos estados.
Em outras palavras, metrópoles são as grandes cidades, que apresentam economia
complexa e avançada, grande quantidade de habitantes e atraem investimentos sem, no
entanto, necessariamente influenciar outros países. Pela classificação do IBGE, São Paulo
e Rio de Janeiro são as maiores metrópoles brasileiras (embora mundialmente sejam
megalópoles). Outros exemplos de metrópoles nacionais são Belo Horizonte, Porto
Alegre, Curitiba e Brasília.
Metrópoles regionais, como Goiânia, Cuiabá, Campinas e Belém, são cidades que
exercem uma polarização em nível regional, direta ou indiretamente subordinadas às
metrópoles nacionais e às cidades globais (IPEA, 2013). São centrosestratégicos, porque
servem como elo de regiões ou pontos afastados em relação aos grandes polos da
economia mundial.
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Capitais regionais são cidades que polarizam uma área menor ou menos importante em
termos de população. Centros regionais são cidades polarizadas pelas capitais regionais
e que centralizam uma grande quantidade de cidades locais. Cidades locais são
pequenas cidades que exercem influência em uma área reduzida, onde predominam
padrões rurais ou semiurbanos de moradia, como vilas (IPEA, 2013). 
4.3.2 As regiões metropolitanas
Na Constituição Federal, existe o termo “regiões metropolitanas”: com o objetivo de
viabilizar a gestão, organizar as cidades e permitir um melhor planejamento, as regiões
metropolitanas também são definidas por leis federais ou estaduais (BRASIL, 1988, grifos
nossos): 
Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que
adotarem, observados os princípios desta Constituição.
§ 1º São reservadas aos Estados as competências que não lhes sejam vedadas por
esta Constituição.
Figura 4 - Exemplo de uma metrópole regional, com urbanização e desenvolvimento socioeconômico. Fonte:
pbk-pg, Shutterstock, 2018.
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§ 2º Cabe aos Estados explorar diretamente, ou mediante concessão, os serviços
locais de gás canalizado, na forma da lei, vedada a edição de medida provisória para
a sua regulamentação.
§ 3º Os Estados poderão, mediante lei complementar, instituir regiões
metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por
agrupamentos de municípios limítrofes, para integrar a organização, o
planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum.
As regiões metropolitanas são zonas com forte urbanização das quais abrigam diversas
cidades que foram se unindo com o passar do tempo e aproximando seus limites
geográficos: é o processo denominado de conurbação. Elas exercem influência no espaço
urbano como importantes regiões econômicas e políticas do país (IPEA, 2013). 
Figura 5 - Representação da metrópole e sua influência cultural, social e econômica no mundo. Fonte: Gigra,
Shutterstock, 2018.
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Regiões metropolitanas e aglomerações urbanas são constituídas por agrupamentos de
municípios limítrofes. Instituídas por lei complementar estadual (BRASIL, 1988), elas têm
o objetivo de integrar a organização, o planejamento e a execução de funções
públicas de interesse comum. O IBGE disponibiliza listas nas quais constam categorias
associadas a esses recortes, tais como colares metropolitanos, arcos metropolitanos,
áreas de expansão metropolitana e subdivisões metropolitanas. Há também as Regiões
Integradas de Desenvolvimento (RIDEs):  regiões administrativas que abrangem
diferentes Unidades da Federação e é competência da União criá-las (BRASIL, 1988).
As regiões metropolitanas brasileiras originais, da década de 1970, são: Belém, Belo
Horizonte, Curitiba, Fortaleza, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro, Salvador e São Paulo.
Atualmente, há mais de seis dezenas delas no Brasil, pois várias metrópoles sofreram o
processo de conurbação com outros municípios e passaram a exercer mais influência no
espaço urbano, sendo consideradas legalmente como regiões metropolitanas, tais como:
Brasília, Curitiba, Campinas, Manaus, Vale do Paraíba, Goiânia, Vitória, Sorocaba, Baixada
Santista, São Luís, Natal, Piracicaba e Sorocaba – sendo que, entre as mais recentes,
temos: Porto Velho, Ribeirão Preto e Sobral.
Estão em todas as regiões geográficas do país e foram definidas por leis federais ou
estaduais, visando organizar os sistemas de gestão dos serviços públicos de interesse de
toda a população daquela região metropolitana; mas não é uma personalidade jurídica
própria e não há representantes eleitos para a sua gestão (IPEA, 2013; IBGE, 2008).
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As regiões metropolitanas apresentam geralmente melhores infraestruturas, serviços de
saúde e educação, qualidade de vida e maiores ofertas de empregos. No entanto,
apresentam também diversos problemas, como violência urbana, problemas de
mobilidade (trânsito), poluição e alto custo de vida (IBGE, 2008; IPEA, 2013).
Temos, nas principais metrópoles brasileiras, metade do nosso Produto Interno Bruto
(PIB) e mais de um terço de nossa população. As demandas são realmente enormes
para funções públicas de interesse comum, tais como saneamento socioambiental,
transporte, uso e ocupação do solo.
Há arranjos de gestão específicos para governança das regiões metropolitanas, como: 
fundos próprios instituídos por lei para organizar as receitas para atender às
despesas com os serviços que auxiliam a população de toda a região;
Figura 6 - Temos, no Brasil, diversos municípios que, juntos e normalmente próximos a uma metrópole,
formam as regiões metropolitanas. Fonte: IBGE, 2014.
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conselhos deliberativos e/ou consultivos para resolver questões que dizem
respeito a todos os municípios de determinada região metropolitana;
programas instituídos no PPA para a região metropolitana em questão;
consórcios de municípios para facilitar a interlocução e a divisão de serviços e
obrigações entre todos os municípios dessa região.
No entanto, todos esses arranjos de gestão ficam fragilizados e variam bastante conforme
as prioridades elencadas e a restrição fiscal dos prefeitos e governadores. Na maioria das
vezes, os antigos arranjos de gestão não demonstram a eficácia necessária para tratar os
problemas atuais das regiões metropolitanas. 
4.4 A situação atual da economia do setor
público
O capitalismo tem ciclos econômicos, de expansão, apogeu econômico, recessão,
depressão e recuperação. Dentro desse ciclo amplo, há ciclos curtos de conjuntura que
são facilmente superados. Mas, no ciclo longo, é preciso intervenção governamental
para aliviar e evitar os efeitos da depressão: manter a demanda durante a crise ou
conter a demanda quando os preços disparam. A economia do setor público busca fazer
essa intervenção de maneira planejada e premeditada, ponderando as opções existentes
e suas consequências.
Atualmente, o setor público passa por grandes desafios: “A inflação fechou o ano de 2017
em 2,95%” (BRASIL, 2018c), e "a taxa de desemprego média de 2017 ficou em 12,7%"
(IBGE, 2018b), ambas consideradas taxas relativamente baixas. Mas a agenda política tem
se sobreposto à agenda econômica, e os problemas de corrupção causaram recessão
econômica à medida que afetaram todo o setor público e o setor privado. As pressões
políticas têm sido as principais causas que impedem a existência da economia do setor
público mais dinâmica – só que estamos, agora, em ano eleitoral e elas não diminuirão.
Poderemos analisar, nos próximos itens, as causas da crise econômica que o Brasil
enfrenta e compreender por que a prática da corrupção na administração pública
enfraquece a economia do país.
4.4.1 Recessão econômica
As causas da crise econômica que o Brasil enfrenta estão muito mais relacionadas à
agenda política e à corrupção do que se refere à política econômica propriamente dita. O
crescimento econômico sustentável necessita de um ambiente institucionalmente
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estável que sinalize para os agentes econômicos condições favoráveis para a produção de
bens e serviços. 
Inexiste estabilidade institucional no Brasil com esse nível elevado de desvios, a alta
corrupção, a elevada carga tributária e a burocracia ainda excessiva que estamos
enfrentando. Essas são verdadeiros entraves ao desenvolvimento nacional.
A carga tributária brasileira está abaixo da média da Organização para a Cooperação e
Desenvolvimento Econômico (OCDE): a média da carga tributária total dos 35 países
que compõem a OCDE varia em torno de 34% a 35% do PIB, enquanto a brasileira
oscila em torno de 32% a 33%. No entanto, os países com carga tributária mais elevada
são os desenvolvidos, que oferecem muito mais serviços e de muito melhor qualidade aos
seus cidadãos. Se compararmos a carga tributária brasileira com a de outros países da
América Latina e Caribe, a nossa é de fato muito maior, pois a média da tributação nestes
países fica abaixo dos 22% de incidência sobre o PIB, 12% a menos que a brasileira,
embora a nossa seja semelhante à da Argentina – que é de aproximadamente 32%
(BRASIL, 2015b).
Para além da carga tributária total, é preciso vermos sobre quem incide os tributos: o
valor mencionado é da média. Há famílias que pagam muito mais que 33% em impostos,
enquanto outras pegam bem menos. No modelo tributário brasileiro, os pobres pagam
muito mais impostos do que os ricos, isto é, em suas folhas de pagamento há um valor
muito maior para pagar as taxas, porque elas recaem, principalmente, no consumo, e não
na renda.
Assim, aqueles ditos tributos fixos são sobre os produtos e serviços, os quais são pagos
no imposto pelo cidadão quando os consome e transferindo parte de seu dinheiro
para o governo. Já em outros lugares com a carga tributária mais elevada do que no
Brasil, a taxa a ser paga é, principalmente, a partir da renda dos trabalhadores. Logo, o
valor das mercadorias precisa cobrir apenas o de custo e a margem de lucro, pois elas
possuem carga tributária muito menor do que aqui. Isso se chama tributação
regressiva, porque quanto mais pobre você é, maior é a porcentagem de tributação
(em relação à sua renda) que você paga (DE TONI, 2009).
Vamos citar um exemplo trazido por De Toni (2009): um quilo de carne custa R$ 20,00. Esse
preço é composto por custo, impostos e lucro. Enzo tem um salário de R$ 1.000,00 e o da
Valentina é de R$ 10.000,00. Considerando que vão ao mesmo supermercado e comprarão
três quilos de carne cada um, o preço final é de R$ 60,00: R$ 35,00 de preço de custo, R$
5,00 de lucro e R$ 20,00 de impostos.
Sendo assim, Enzo pagou R$ 20,00 de impostos, o que representa 2% de seu salário; já
Valentina pagou os mesmos R$ 20,00 de impostos, mas isso representa apenas 0,2% de
seu salário. Assim, você percebe que Valentina, que ganha dez vezes mais do que Enzo,
paga o mesmo tanto de impostos em termos absolutos, mas para ela esse valor é
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insignificante. O mesmo ocorre em compras maiores, na despesa mensal, de bens e
produtos: Enzo paga muito mais do que 30% de sua renda em impostos, enquanto
Valentina paga muito menos do que 30% de sua renda em impostos.
Já se o imposto for sobre a renda e de maneira progressiva (quem é mais rico
contribui com mais e quem é mais pobre contribui com menos), o que ganha menos
em, por exemplo, 25% de impostos descontados diretamente de seu salário e o que ganha
mais paga 35% de impostos sobre o salário, isso gera uma carga tributária total
semelhante, mas distribuída de forma muito mais justa pela sociedade.
A carga tributária elevada é injusta e atrapalha a competitividade e a produtividade
brasileira, causando recessão econômica.
4.4.2 Corrupção
A corrupção afeta o desempenho econômico e a estabilidade financeira, sendo que sua
prática na administração pública enfraquece a economia do país. O Banco Mundial afirma
que o controle da corrupção é necessário para coibir o uso do poder público para ganhos
particulares, incluindo propinas, concessões privilegiadas e outras formas de corrupção,
bem como do uso do Estado por elites e interesses privados (THE WORLD BANK, 2006).
Assim, ela corrói recursos de todas as políticas públicas, inclusive as sociais, afetando
negativamente o padrão educacional do país, as condições de saúde de sua população e a
segurança pública. 
Herbert José de Sousa (1935-1997), conhecido como Betinho, foi um sociólogo brasileiro e ativista dos direitos
humanos em prol da cidadania. Foi figura de peso nas forças que resultaram no impeachment do Presidente da
República Fernando Collor de Mello, em 1992. Participou ativamente no movimento pela reconstrução da
sociedade civil, o movimento pela ética na política e, em 1993, lançou a Ação da Cidadania Contra a Fome, a
Miséria e pela Vida, com o objetivo de mobilizar todos os segmentos da sociedade brasileira na busca de
soluções para as questões da fome e da miséria, passando pelo combate à corrupção (IPEA, 2011).
Mas como podemos combatê-la? A partir de nossas práticas cotidianas e tolerância zero
com a corrupção, seja nas pequenas (ter carteirinha de estudante sem sê-lo só para pagar
meia-entrada, assinar ponto no trabalho que não corresponde ao tempo efetivamente
trabalhado, oferecer propina ao guarda de trânsito para não assoprar no bafômetro etc.)
até as grandes quantias. Não devemos praticá-la nem ser cúmplices de atos corruptos,
VOCÊ O CONHECE?
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sem denunciar ou pensando que aquilo “não é comigo”, “não me atinge”. Afinal, ela atinge
e causa disfunção em toda a sociedade. Não deve ser mais tolerada nem considerada um
aspecto cultural. 
Síntese
Concluímos este capítulo com o conhecimento a respeito do controle dos gastos públicos,
com ênfase na política municipal, aprendendo que é possível ter vários arranjos
institucionais para gestão do governo local e analisando os principais instrumentos
existentes para o macro e para o microplanejamento municipal. 
Neste capítulo, você teve a oportunidade de:
compreender a importância do planejamento para a condução das políticas fiscais
municipais e o arcabouço institucional que regula as políticas fiscais municipais;
conhecer a LRF, que estabelece teto de gastos e responsabilidade dos entes
públicos;
identificar os principais pontos da LRF e analisar seus impactos na economia do
país;
analisar a hierarquia urbana, com as regiões metropolitanas e suas
institucionalizações;
refletir sobre a situação atual da economia do setor público, as causas da recessão
econômica e o impacto corrupção, que impede que tenhamos uma economia do
setor público mais dinâmica;
entender como a prática da corrupção na administração pública enfraquece a
economia do país e o que deve ser feito para combatê-la.
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