Escola Técnica do SUS de Sergipe

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1Material Didático Pedagógico de Educação Profissional da Escola 
Técnica do SUS em Sergipe
Material Didático Pedagógico 
de Educação Profissional 
da Escola Técnica do SUS em Sergipe
Autores
Eliane Aparecida do Nascimento
Flávia Priscila Souza Tenório
Josefa Cilene Fontes Viana
Katita Figueiredo de Souza Barreto Jardim
Margarite Maria Delmondes Freitas
Rosiane Azevedo da Silva Cerqueira
Valdelíria Carvalho Coelho de Mendonça
Organizadores
Flávia Priscila Souza Tenório
Katiene da Costa Fontes
Cristiane Carvalho Melo
1ª Edição
Editora 
Fundação Estadual de Saúde- FUNESA
Aracaju-SE
 2011
Material Didático Pedagógico 
de Educação Profi ssional 
da Escola Técnica do SUS em Sergipe
Módulo I - Livro Texto
Autores
Eliane Aparecida do Nascimento
Flávia Priscila Souza Tenório
Josefa Cilene Fontes Viana
Katita Figueiredo de Souza Barreto Jardim
Margarite Maria Delmondes Freitas
Rosiane Azevedo da Silva Cerqueira
Valdelíria Carvalho Coelho de Mendonça
Organizadores
Flávia Priscila Souza Tenório
Katiene da Costa Fontes
Cristiane Carvalho Melo
1ª Edição
Editora 
Fundação Estadual de Saúde- FUNESA
Aracaju-SE
 2011
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Copyrigth 2011- 1ª Edição - Secretaria de Estado da Saúde de Sergipe, Fundação Estadual de 
Saúde/FUNESA e Escola Técnica do Sistema Único de Saúde em Sergipe/ETSUS-SE
Todos os direitos reservados. É permitida a reprodução parcial ou total desta obra, desde 
que citada a fonte e a autoria e que não seja para venda ou para fim comercial.
Tiragem: 4.000
Impresso no Brasil
Ficha catalográfica
Catalogação Claudia Stocker – CRB-5 1202
F981m
ISBN 978-85-64617-00-1
CDU 614:371.217(813.7)
 Funesa – Fundação Estadual de Saúde
	 	 	Material	Didático	Pedagógico	de	Educação	Profissional	da	Escola	Técnica	do	SUS	em	
Sergipe. Módulo I – Livro texto / Fundação Estadual de Saúde - Secretaria de Estado da 
Saúde	de	Sergipe.	–		Aracaju:	FUNESA,	2011.
Cristiane	 Carvalho	 Melo	 (organizadora),	 Eliane	Aparecida	 do	 Nascimento	 (autora),	 Flávia	
Priscila	Souza	Tenório	(autora	e	organizadora),	Josefa	Cilene	Fontes	Viana	(autora),	Katiene	
da	Costa	Fontes	(organizadora),	Katita	Figueiredo	de	Souza	Barreto	Jardim	(autora),	Margarite	
Maria	Delmondes	Freitas	 (autora),	Rosiane	Azevedo	da	Silva	Cerqueira	 (autora),	Valdelíria	
Carvalho Coelho de Mendonça (autora).
1. Educação Profissional 2. Saúde Pública 
3. SUS – Sistema Único de Saúde de Sergipe 
I. Funesa II.Título III. Assunto 
366p. 28 cm 
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GOVERNO DO ESTADO DE SERGIPE
Governador
Marcelo Déda Chagas
Vice-Governador
Jackson Barreto de Lima
SECRETARIA DE ESTADO DA SAÚDE
Secretário
Antônio Carlos Guimarães Sousa Pinto
Secretário Adjunto
Jorge Viana da Silva
FUNDAÇÃO ESTADUAL DE SAÚDE/FUNESA 
Diretora Geral
Claúdia Menezes Santos
Diretor Administrativo Financeiro
Carlos André Roriz Silva Cruz
Diretora Operacional
Katiene da Costa Fontes
ESCOLA TÉCNICA DE SAÚDE DO SUS/ETSUS-SE
Coordenadora 
Eliane Aparecida do Nascimento
Assessora Pedagógica
Débora Souza de Carvalho 
ELABORAÇÃO DO MATERIAL DIDÁTICO
Consultoria
Ricardo Burg Ceccim
Autoria
Eliane Aparecida do Nascimento
Flávia Priscila Souza Tenório
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Josefa Cilene Fontes Viana
Katita Figueiredo de Souza Barreto Jardim
Margarite Maria Delmondes Freitas
Rosiane Azevedo da Silva Cerqueira
Valdelíria Carvalho Coelho de Mendonça
Colaborador
Alex Bicca Corrêa
Revisão Técnica
Daniele de Araújo Travassos
Eliane Aparecida do Nascimento
Flávia Priscila Souza Tenório
Francis Deon Kich
José Francisco de Santana 
Josefa Cilene Fontes Viana
Margarite Maria Delmondes Freitas 
Rosiane Azevedo da Silva Cerqueira
Valdelíria Carvalho Coelho de Mendonça
Revisão Ortográfica
Edvar Freire Caetano
Organizadores 
Flávia Priscila Souza Tenório
Katiene da Costa Fontes
Cristiane Carvalho Melo
Pré-Formatação 
Margarite Maria Delmondes Freitas
Validadores 
Adriano Santos de Oliveira - ASB
Aline Batista Cunha - ACS
Aline Raquel Almeida - ENFERMEIRA
Andréa de Jesus Silva - GESTORA
Carlos Adriano de Oliveira Almeida - GESTOR
Débora Souza de Carvalho - ENFERMEIRA
Edenilce Barros dos Santos - ACS
Fernanda Machado Lima Dias - CIRURGIÃ DENTISTA
Flávio Xavier de Oliveira Mello - CIRURGIÃO DENTISTA
Hebert Gualberto da Silva - CIRURGIÃO DENTISTA
Jéssica Caroline Batista Santos - ASB
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José Denis dos Santos de Santana - ACS
Joselma da Silva Santos Dantas - ACS
Kellen Malta Ribeiro - ASB
Ligia Santos da Silva - ACS
Maria Aparecida de Santana - ASB
Maria Cristiane Santos - ACS
Maria da Conceição De Santana Lima - SUPERVISORA
Maria de Fátima Lima Nascimento - ASB
Maria do Livramento Anjos - FONOAUDIÓLOGA
Maria José Pereira - ACS
Maria Solange Carvalho Cardoso - ACS
Mariselma Santos Guimarães Teixeira - ENFERMEIRA 
Marileide Santos de Jesus - ASB
Neide Santos Moura Teles - ACS
Patrícia Evangelista - ACS
Paulo Rômulo Rodrigues - ENFERMEIRO
Paulo Vinícius Nascimento Paes Barreto - ENFERMEIRO
Regina Mary Almeida Henriques - SUPERVISORA
Renata Oliveira Mota - CIRURGIÃ DENTISTA
Roberto Fabrício Pais Lima - CIRURGIÃO DENTISTA
Rosicélia Gonzaga de Oliveira - ASB
Sheyla Maria Teixeira Lima - ENFERMEIRA
Stella Maria Gouvêa - ENFERMEIRA
Tereza Aline Muniz Nascimento - ASB
Vandriana Nóbrega Azevêdo de Morais - ENFERMEIRA
Projeto Gráfico 
Imagens Publicidade & Produções Ltda.
Impressão
Gráfica e Editora Liceu Limitada
Esta publicação é uma produção da Secretaria de Estado da Saúde e Fundação Estadual de Saúde 
com o apoio da Universidade Federal do Rio Grande do Sul.
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Apresentação 
Prezado (a) Aluno (a),
O curso que você está iniciando foi construído para utilização em uma abordagem 
dinâmica e abrangente que engloba conteúdos de base para a formação inicial na educação 
profissional do técnico em saúde que atua no Sistema Único de Saúde (SUS). Como estra-
tégia didática, o livro foi dividido em cinco unidades de produção pedagógicas, buscando 
facilitar o processo de ensino e aprendizagem.
No contato com os textos, você vai observar que foi enfatizado o tema das políticas 
públicas no nosso cotidiano e o entendimento da trajetória de implantação e desenvolvi-
mento do SUS, destacando o seu surgimento a partir da Reforma Sanitária Brasileira. Será 
apresentado, também o processo da Reforma Sanitária e Gerencial do SUS em Sergipe, 
abordando de forma atrativa e numa linguagem acessível as diretrizes que impulsionaram 
esse movimento. A formação inicial visa a aproximá-lo o máximo possível do sistema de 
saúde onde você vai trabalhar e exercer ativamente seu papel de agente de transformação 
social.
Os autores buscaram discutir o tema da Proteção à Saúde refletindo sobre a diferen-
ça entre promoção, prevenção e assistência. Trabalharam, também, questões relativas ao 
território e aos modelos de atenção à saúde como construção histórica, social e cultural. 
Em relação à Vigilância em Saúde, o livro traz conceitos e aplicabilidades com destaque 
para os cuidados aos usuários, considerando os fatores determinantes da saúde e os pro-
cessos de trabalho. 
A inserção dos temas Processos Comunicacionais e Educaçãoem Saúde aparecem 
no livro como forma de estimular a participação ativa dos trabalhadores com ênfase no 
desenvolvimento do controle social.
Com a sua dedicação e o suporte deste livro, você concluirá a sua formação em um 
dos nossos cursos: Curso de Formação para Agentes Comunitários de Saúde, Curso Téc-
nico em Saúde Bucal, Curso Técnico em Vigilância à Saúde. 
Bem vindo (a) ao Curso e bons estudos!
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Sumário Geral
Unidade de Produção Pedagógica I 
As Políticas Públicas e a Construção do Sistema Único de Saúde (SUS)..............................13
Unidade de Produção Pedagógica II
Ampliando o Olhar para o Território.........................................................................................91
Unidade de Produção Pedagógica III 
O Processo de Trabalho nos Serviços de Saúde......................................................................135
Unidade de Produção Pedagógica IV 
Informação e Planejamento em Saúde......................................................................................179
Unidade de Produção Pedagógica V 
Educação em Saúde e Controle Social......................................................................................279
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Nota de Esclarecimento
A editora esclarece que, priorizando o caráter comunicativo, bem como a preservação da fluência textual, referên-
cias foram omitidas do corpo do texto. Entretanto, as idéias expressas implícita e explicitamente são baseadas na 
bibliografia indicada ao final de cada unidade de produção pedagógica nas referências.
Unidade de Produção Pedagógica I
As Políticas Públicas e a Construção 
do Sistema Único de Saúde (SUS) 
Rosiane Azevedo da Silva Cerqueira
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Apresentação.....................................................................................................................................................................17
Intertexto: A história de dona Vera..........................................................................................................18
Atividade 01...........................................................................................................................................................20
A contextualização da política no cotidiano....................................................................................................20
Atividade 02...........................................................................................................................................................22
Marcos históricos das políticas de saúde no Brasil..................................................................................23
Brasil Colônia: 1500 até o Primeiro Reinado ......................................................................................23
Do Final do Brasil Colônia ao Brasil Império.....................................................................................24
Brasil República - 1889 a 1930: início da República........................................................................25
Atividade 03...........................................................................................................................................................27
1930 a 1945: da revolução de 30 ao Estado Novo.............................................................................29
Atividade 04 ..........................................................................................................................................................31
1945 a 1964: o Populismo ...............................................................................................................................31
1964 a 1973: o Estado Militar .......................................................................................................................32
Atividade 05...........................................................................................................................................................35
1980 a 1990: redemocratização e direito à saúde.................................................................36
A Nova República - 1990 aos dias atuais: avanços e desafios de se fazer valer o 
direito à saúde.......................................................................................................................................................38
Atividade 06...........................................................................................................................................................39
1ª Atividade de Dispersão................................................................................................................................39
Sistema Único de Saúde ...........................................................................................................................................40
Atividade 07...........................................................................................................................................................40
O que é o SUS? ......................................................................................................................................................40
Sumário
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Como deve funcionar o SUS? ......................................................................................................................41
Atividade 08 ..........................................................................................................................................................47
Bases legais que regulamentam o SUS ..................................................................................................47
Atividade 09 ..........................................................................................................................................................48
Atividade 10 ..........................................................................................................................................................50
Financiamento do SUS ....................................................................................................................................50
Atividade 11 ..........................................................................................................................................................50
Atividade 12 ..........................................................................................................................................................52
Intertexto: cordel: “Um recado do SUS para dona Vera” ..........................................................54
Reforma Sanitária do Brasil e em Sergipe: “Nossas Reformas” ...................................................55
A Reforma Sanitária Brasileira - resgatando a história do SUS................................................55
Origem do movimento.....................................................................................................................................55
Diretrizes defendidas por este movimento............................... ..........................................................56A reforma e a VIII Conferência Nacional de Saúde............................................................................57
Atividade 13...........................................................................................................................................................57
Atividade 14...........................................................................................................................................................58
2ª Atividade de Dispersão..............................................................................................................................58
A Reforma Sanitária e Gerencial do SUS em Sergipe...................................................................59
Atividade 15...........................................................................................................................................................59
Atividade 16...........................................................................................................................................................62
Mapa da Reforma Sanitária de Sergipe...................................................................................................64
Atividade 17...........................................................................................................................................................64
Promoção da saúde e processo saúde/doença............................................................................................65
Atividade 18...........................................................................................................................................................65
Atividade 19...........................................................................................................................................................65
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Atividade 20...........................................................................................................................................................66
3ª Atividade de Dispersão...............................................................................................................................66
Processo saúde/doença....................................................................................................................................68
As concepções sobre saúde e doença nos diversos períodos históricos.............................68
Como a sociedade primitiva pensava sobre os conceitos de saúde e de doença?........69
Abordagens racionais para explicar a saúde e a doença..............................................................69
Como era a saúde na Idade Média?..........................................................................................................69
Novos modelos de pensar a saúde e a doença ..................................................................................70
A saúde como ausência de doença...........................................................................................................71
Os contagionistas x anticontagionistas...................................................................................................71
A era bacteriológica............................................................................................................................................72
Unicausalidade e multicausalidade.........................................................................................................72
A História Natural da Doença: conhecer para questionar..........................................................73
A saúde como uma produção social: um novo paradigma .......................................................73
Atividade 21...........................................................................................................................................................73
Das diferenças entre prevenção, proteção e os princípios da promoção de saúde..........74
Atividade 22...........................................................................................................................................................74
Vigilância da saúde........................................................................................................................................................78
Intertexto: O Cão e a Ovelha...........................................................................................................................78 
Atividade 23 ..........................................................................................................................................................79
Atividade 24...........................................................................................................................................................81
4ª Atividade de Dispersão................................................................................................................................82
Referências.........................................................................................................................................................................86
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Apresentação
Esta unidade discute o papel e os conceitos de política e de política pública no nosso 
cotidiano. As discussões iniciais conduzirão a reflexões sobre a história da saúde pública 
no Brasil até a implantação do SUS, enfocando o seu surgimento a partir da Reforma Sa-
nitária Brasileira, apresentando as diretrizes e os princípios do Sistema Único de Saúde, 
organização e financiamento. O texto aborda, também, a Reforma Sanitária e Gerencial 
do SUS em Sergipe, enfocando as diretrizes e os eixos que impulsionam este movimento, 
além dos desafios para sua implantação e consolidação. Discute a proteção à saúde se-
gundo as perspectivas da integralidade, da participação popular e do trabalho em equipe, 
buscando a superação da noção de saúde pautada na História Natural da Doença, con-
textualizando na ótica atual de saúde como fator de produção social e de transformação 
coletiva. Traz a Vigilância na Saúde com a proposta de mudança de concepções e práticas 
sanitárias, discutindo conceitos e aplicabilidades na Saúde Coletiva, avançando nos seus 
recortes teóricos, técnicos e operacionais, para conformar uma nova proteção à saúde, que 
não seja pela imposição de práticas e valores, mas pela construção de processos coletivos e 
sociais. As abordagens propostas devem enfocar o controle dos determinantes, dos riscos 
e dos danos, mas também a dimensão político-gerencial e, nesse sentido, voltar-se para a 
organização dos processos de trabalho e do “empoderamento” da população sobre a for-
ma de conduzir a vida.
Pretende-se com isso que, ao final desta unidade, novos processos e ações se consti-
tuam de fato tanto no campo do trabalho em saúde coletiva quanto naqueles campos que 
compõem o espectro dos direitos sociais e da cidadania.
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Intertexto: 
A história de dona Vera...
Dona Vera é uma mulher muito querida no povoado onde mora. Sua filha mais 
velha, chama-seMicaela. De uns dias para cá dona Vera encontrava-se muito pre-
ocupada, pois Micaela estava apresentando alguns sintomas como perda de peso e 
tosse há mais de sete dias. Dona Vera pegou um transporte e levou a menina para 
a unidade de saúde da cidade. Ao chegar naquela unidade de saúde, o médico não 
estava. Assim, sem esperar pelo atendimento da enfermeira, dona Vera deu segui-
mento à sua caminhada e saiu, levando a filha para o hospital regional.
Quando chegou ao hospital, dona Vera visualizou uma emergência lotada! Olhou 
ao redor e viu um ambiente confuso, tumultuado e barulhento. Ela, tomada pela 
ansiedade e agitação, procurou a recepção e gritou com a atendente:
- Moça, preciso do médico para atender minha filha!
- Certo, senhora, mas calma, todos aqui precisam ser atendidos. Só que, antes 
de qualquer coisa, você tem que me passar primeiro seus dados para eu poder 
dar entrada no cadastramento. Respondeu a recepcionista.
Assim, após 1 hora ela foi encaminhada para o acolhimento e para o médico, que a 
examinou detalhadamente e encaminhou para fazer uma radiografia de tórax e uma 
baciloscopia (teste do escarro).
O resultado destes exames demorou uma hora para que o médico visse e analisasse, 
concluindo que a criança estava acometida de tuberculose pulmonar. Diante do 
quadro clínico em que chegou a paciente, o profissional decidiu que precisaria ficar 
internada, devendo dar início imediato ao tratamento. Porém, a notícia não foi dada 
por completo à dona Vera. A enfermeira apenas avisou que a menina precisava ficar 
internada. Passados três dias, a mãe e a criança ainda se encontravam no pronto-socorro, numa sala 
separada sem saber o que havia com Micaela.
O	 município	 onde	 dona	
Vera	 mora	 possui	 8	 mil	
habitantes,	 esses	 vivem	
basicamente	da	agricultu-
ra,	 cujo	 produto	 de	maior	
destaque	 é	 o	 feijão.	 Em	
relação	à	saúde	tem	duas	
Equipes	de	Saúde	da	Fa-
mília	 e	 uma	 Equipe	 de	
Saúde	Bucal	que	atendem	
na	 sede	 do	 município.	
Quando a população da 
zona rural necessita do 
serviço de saúde precisa 
vir	 à	 cidade,	 ou	 procura	
o	 agente	 comunitário	 de	
saúde.	 Há	 também	 a	 ida	
de	uma	das	Equipes,	uma	
vez	 por	 semana,	 para	
cada povoado.
Acolhimento	 origina	 de	
acolher	 e	 significa	 rece-
ber,	 aceitar	 (opiniões,	
ideias),	 abrigar,	 escutar...	
(Houaiss,	2001).
O	Acolhimento	 é	 um	 dis-
positivo	 para	 ampliar	 o	
acesso dos usuários ao 
sistema	 de	 saúde.	 Não	
deveria	 ser	 só	 um	meca-
nismo	 de	 organização	 da	
agenda	 mais	 humaniza-
da,	 mas	 a	 entrada	 numa	
rede	 de	 cuidados	 com	
atendimentos	 contínuos	
e garantia de atenção às 
necessidades	 em	 saúde	
de cada usuário.
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Dona Vera, sem aguentar com tamanho descaso, procurou por ajuda, indo até a enfermaria da ala 
pediátrica. Não conseguiu ser bem-sucedida, pois não encontrou vaga e nem resposta para suas 
indagações. Com isso, ela começou a xingar o SUS. Esbravejando:
- Esse SUS não presta, mas quando é na política todos esses “safados”aparecem para pedir 
voto. Depois, deixam um pronto socorro só com um médico para atender esse povo todo e 
quando precisa se internar, bota mais sofrimento.
As outras mães que também estavam presentes, confirmaram:
- É mesmo, e essas enfermeiras com má vontade, tudo com a cara de bicho?!
- Você vai pedir uma fralda descartável para botar no menino, só falta apanhar - grita bem alto 
uma outra mãe.
Dona Vera continua:
- Não aguento mais tanta humilhação. Quando você precisa dessa porcaria fica na mão. Nin-
guém se compadece que tenho uma filha especial.
Minutos depois chega a enfermeira da ala pediátrica, informando:
- Mãezinha, estava lhe procurando, solicitamos uma vaga na pediatria para a Micaela e já 
encontramos. Arrume-a que já venho buscar a bonequinha! Tá bom?”
A mãe, surpresa, responde:
- Nem acredito! É mesmo? Já tem três dias que não prego o olho aguardando uma solução. Ai 
que bom Micaela! Micaela, inocentemente, sorri...
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Responder no portfólio para posterior discussão 
A História de dona Vera se assemelha à história de muitas outras pessoas. 
Quando vimos a trajetória dela buscando atendimento, encontramos uma realidade 
muito presente em alguns cenários dos serviços de saúde. Com isso, questionamos:
• Você concorda com a mãe de Micaela quando ela fala que o SUS não presta? Por quê? 
• O que você entende por política?
• O que você entende por políticas públicas? 
A contextualização da política no cotidiano
É fato que há muitos aspectos relacionados ao setor da saúde que dificultam o seu 
avanço. No entanto, destacamos que antes de qualquer crítica devemos aprofundar o de-
bate sobre os determinantes históricos envolvidos no processo de construção do SUS, pon-
derando seu contexto político, econômico e social.
A história da origem do SUS está relacionada com a conquista dos direitos sociais, 
da saúde e da previdência, sendo resultante do poder de luta, de organização e de reivin-
dicação de um “coletivo” que busca políticas públicas não como dádivas, mas sim como 
direito. A saúde deve estar disponível e acessível para todas as pessoas e não apenas para 
aquelas registradas no mercado formal ou quando as doenças se tornam uma ameaça para 
a economia. A Saúde deve ser um bem de todos e obrigação dos governos federal, estadu-
ais e municipais.
Antes de avançarmos na história do SUS, precisamos discutir sobre os dilemas ilus-
trados na história de dona Vera, sendo importante a aproximação com alguns conceitos.
Na nossa sociedade a palavra política tem um entendimento comum e que muitas 
vezes é piorado pela mídia, que passa uma visão negativa dos serviços públicos, levando 
a população ao descrédito em relação à Saúde Pública. Foca nas fragilidades e não dá visi-
bilidade aos aspectos positivos vivenciados até o momento. Assim, quando 
dona Vera afirma que é na Política que esses “safados” aparecem...o que ela 
afirma como política está relacionado ao poder político na esfera da admi-
nistração pública materializada como Estado, sendo tal significado em rela-
ção à política bem parcial, pois se refere apenas ao Estado. Deveria ampliar 
o entendimento para além, tendo clareza do que consiste a vida em socie-
dade, em comunidades e nas instituições. O que evidencia é que a política é 
algo intrínseco à vida nas coletividade, já que o homem é um ser social, ou seja, depende 
de outros para sua existência. Assim precisa haver um gerenciamento da vida relativa a 
todos, e isso é política.
ATIVIDADE 1
O Estado 
é	uma	 instituição	 abstrata,	
do	tipo	que	não	vemos,mas	
existe.	 Significa	 um	 coleti-
vo	fixado	num	território	or-
ganizado	politicamente,	so-
cialmente	e	juridicamente	e	
dirigido	por	um	Governo.
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Se recordarmos o momento vivenciado por Micaela no ato do internamento, obser-
vamos que as relações e discussões vivenciadas, entre as mães, os pacientes e/ou entre os 
profissionais são relações sociais de força e persuasão e estas são o estabelecimento de 
política. Isso nos faz entender que o homem é um ser essencialmente político e que todas 
as suas ações são políticas, motivadas pelo entendimento doque seja direito de uns ou 
de todos, do que seja melhor para os grupos sociais, do que deve estar acessível a todos e 
como deve estar.
Tudo o que fazemos na vida tem consequências e somos responsáveis por nossas 
ações. A omissão, em qualquer aspecto da vida, significa deixar que os outros escolham 
por nós. A ação política está presente em todos os momentos da vida, seja nos aspectos pri-
vados ou públicos. Vivemos com a família, nos relacionamos com as pessoas no bairro, no 
povoado, na escola ou serviços de saúde. Somos parte integrante da cidade, pertencemos 
a um Estado e a um país. Influenciamos em tudo o que acontece em nossa volta. Podemos 
acumular água em pneus ou não, podemos jogar lixo nas lixeiras ou nas ruas, podemos 
participar da associação do nosso bairro, ou de uma pastoral, trabalhar como voluntário 
ou buscar ajuda para pessoas que tiveram seus bens perdidos por conta da ação da chuva, 
por exemplo. 
Assim, superamos o entendimento geral de que política é simplesmente o ato de vo-
tar, ir a comícios ou fazer parte de algum partido político. Estamos fazendo política quan-
do tomamos atitudes em nosso trabalho, na comunidade e na família. Estamos fazendo 
política quando exigimos nossos direitos de cidadão, quando nos indignamos ao vermos 
nossas crianças fora das escolas, quando vemos mulheres vítimas de violência doméstica, 
políticos utilizarem o dinheiro público para comprar passagens aéreas para familiares.
A política está presente cotidianamente em nossas vidas: na luta das mulheres contra 
uma sociedade machista que discrimina e age com violência; na luta dos portadores de 
necessidade especiais para pertencerem de fato à sociedade; na luta dos negros discrimi-
nados; dos homossexuais igualmente discriminados e desrespeitados; na luta de milhões 
de trabalhadores sem terra num país de grandes latifúndios; enfim, na luta de todas as mi-
norias por uma sociedade inclusiva que, se somarmos, constitui a maioria da população.
A pessoa pode se omitir da chamada atividade política convencional (partidos, sin-
dicatos etc.), mas não pode deixar de se relacionar com os amigos, filhos, marido ou espo-
sa, vizinhos, colegas de trabalho etc. Há uma dimensão política em todas essas relações, 
sendo resultado de um longo processo histórico, durante o qual se firma a vida social dos 
homens.
Analisando a história é possível perceber as mudanças na sua con-
cepção, pois, pensar a política atualmente, já não significa limitar-se ao 
estudo do Estado ou dos partidos, como acontecia nos séculos passados. 
Os movimentos sociais adquiriram importância decisiva como ações 
políticos de atores sociais, tão necessários como o próprio governo ou 
os partidos políticos.
Assim, compreendemos que atitudes e omissões fazem parte de 
Falamos	em		Atores Sociais 
no	sentido	de	que	os	sujeitos	
são:
1)	Atores-	Porque	atuam	ati-
vamente,	expressando	emo-
ções,	lutas	e	batalhas;
2)	Sociais	-	Porque	suas	cau-
sas	são	coletivas,	em	defesa	
de	um	modelo	ou	projeto	de	
sociedade.
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nossa ação política perante a vida. Somos responsáveis politicamente pela luta por justiça 
social e por uma sociedade verdadeiramente democrática.
Estamos falando das relações sociais que fazem e refazem a sociedade. Como vimos, 
a Política vai além do Estado, dos partidos políticos, das organizações, firmando-se na 
família, na escola, no trabalho, nas relações amorosas etc.
Já quando se fala em políticas públicas refere-se à intervenção do Estado por meio 
de um conjunto de diretrizes e instrumentos ético-legais, para fazer frente aos problemas 
que a sociedade apresenta. Em outras palavras, política pública é a resposta que o Estado 
oferece diante de uma necessidade vivida ou manifestada pela sociedade. Portanto, as po-
líticas públicas são implementadas, normalmente, vinculadas a equipamentos urbanos, a 
obras públicas e serviços de consumo coletivo. Elas refletem e expressam as necessidades 
da população nos diferentes setores da sociedade. É o reconhecimento dos direitos sociais 
de cidadania relacionados às condições de vida e bem-estar das populações, atendendo, 
também, o direito de liberdade e o de igualdade.
Nessa perspectiva, existe consenso em classificar as políticas públicas em políticas de 
saúde, de educação, de seguridade social, de habitação, de meio ambiente e de assistência 
social, entendendo que são estratégias que visam a dar respostas às principais questões 
que emergem da vida em sociedade. 
A política de saúde, que faz parte desse conjunto de políticas empregadas pelo Es-
tado, tem o grande objetivo de organizar as funções públicas governamentais para que no 
planejamento e execução dos serviços contemple ações de promoção, proteção e recupe-
ração da saúde para os indivíduos de forma a proporcionar a melhoria das condições de 
saúde da população. 
 
Reunião em grupo para discutir as questões e apresentar em plenária
Fomos apresentados aos conceitos de Política e Políticas Públicas. 
Agora, resgataremos os conceitos construídos após a história de dona Vera e 
realizaremos um paralelo com as questões a seguir:
• Existe similaridade ou divergência entre o conceito formulado na atividade anterior e o con-
teúdo apresentado referente a políticas e políticas públicas? Destaque.
• Busque construir um conceito coletivo do que seja Política.
Contextualizando a trajetória e os conceitos problematizados anteriormente, pode-
mos considerar que a saúde e o seu panorama atual são frutos do nosso passado e da nossa 
história. As influências do seu contexto político-social são pilares para encontrarmos as 
respostas para entendermos como se conformou a História da Saúde no Brasil e conhe-
cermos os períodos vivenciados. Assim, trazemos, a seguir, uma caracterização de alguns 
marcos das políticas de saúde no Brasil.
ATIVIDADE 2
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Marcos históricos das políticas de saúde no Brasil
Brasil Colônia: 1500 até o Primeiro Reinado
Panorama político-econômico
Denomina-se Brasil Colônia o período da história entre a chegada dos primeiros por-
tugueses, em 1500, e a Independência, em 1822, quando o Brasil estava sob domínio socio-
econômico e político de Portugal. A economia do período era caracterizada pelo tripé mo-
nocultura, latifúndio e mão de obra escrava. A base da economia colonial era a produção 
de açúcar. O senhor de engenho era um fazendeiro proprietário da unidade de produção 
de açúcar que utilizava a mão de obra africana escrava e tinha como objetivo principal a 
venda do açúcar para o mercado europeu. Além do açúcar, destaca-se também a produção 
de tabaco e algodão. (BERTOLOZZI e GRECO, 1996)
A saúde e o panorama sanitário
A saúde era uma prática sem qualquer regulamentação, realizada de acordo com os 
costumes, tradições e cultura de cada povo. Índios, negros e europeus tinham sua forma 
singular de tratar da sua própria saúde.
Existiam alguns recursos a que eles recorriam a depender de sua fé, da sua dispo-
nibilidade financeira e sua condição física. Assim, a atenção à Saúde no Brasil limitava-se 
aos próprios recursos da terra (plantas e ervas) e àqueles que, por conhecimentos empíri-
cos (curandeiros), desenvolviam as suas habilidades na arte de curar. Os caboclos empre-
gavam a medicina dos pajés, e os negros, seus amuletos e ervas. Nas ruas, os barbeiros, 
também chamados de “práticos”, utilizavam drogas, faziam sangrias, aplicavam ventosas 
e sanguessugas.Os “práticos” realizavam algumas técnicas disponíveis à população mediante paga-
mento, as quais tinham origem na medicina europeia. Não havia Faculdade de Medicina 
no Brasil e as pessoas que desejavam a formação eram obrigadas a ir estudar na cidade de 
Coimbra, em Portugal, o que fomentava ainda mais o atendimento dos 
boticários e a popularização dos remédios dos curandeiros. Prolifera-
vam as rezas e os adeptos dos feiticeiros no Brasil colonial.
No povoado de São Vicente ocorreu a construção da Primeira San-
ta Casa de Misericórdia, na cidade de Santos. As Santas Casas atendiam 
os colonizadores portugueses e também os índios catequizados, que os 
jesuítas tomavam sob sua proteção. A situação sub-humana dos escra-
vos africanos, envolvendo o cultivo da cana-de-açúcar, favorecia novos 
problemas como as epidemias, com destaque para a varíola. 
Boticários: 
são	os	atuais	 farmacêuticos,	
só	que	os	boticários	não	pos-
suiam	 formação	 científica.	
Elaboravam	medicamentos	a	
partir	de		folhas,	ervas	ou	ou-
tros	elementos	químicos	com	
propriedades	 terapêuticas.	
Atuavam	 em	 “boticas”,	 uma	
mistura	 de	 laboratório	 e	 loja	
farmacêutica.
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Do final do Brasil Colônia ao Brasil Império
Panorama político-econômico
Em 1808, com a vinda da família real para o Brasil, a grande colônia passaria por 
grandes mudanças e se tornaria sede provisória do Império português, recebendo uma 
corte que havia sido expulsa por Napoleão. 
D. João VI logo tratou de implantar serviços em Salvador e, depois no Rio de Janeiro 
de modo a criar as instituições necessárias ao funcionamento do governo. Fundou o Banco 
do Brasil, a Imprensa Régia e duas faculdades de medicina, uma na Bahia e outra no Rio 
de Janeiro. Com isso o Brasil passava a fazer parte das rotas comerciais inglesas e aumen-
tava a circulação de navios, mercadorias e pessoas. A economia era baseada na cana-de-
-açúcar, posteriormente, no ouro e no café. (FIGUEIRA, 2005)
A Saúde e o Panorama Sanitário
Buscava-se uma organização mínima das cidades para conter a situação de epide-
mias que se instalava na saúde. Para isso foi criada a Intendência Geral de Polícia, cuja 
preocupação era com a organização da cidade e o combate à ociosidade, e a Provedoria 
de Saúde. Esta provedoria tinha como dirigente o provedor, responsável pelas ações de 
inspeção e pelo monitoramento dos portos por meio da quarentena dos navios, do sane-
amento básico das cidades, da qualidade da comercialização das carnes e do exercício 
profissional da medicina, buscando inibir as atividades de inúmeros práticos, curandeiros 
e charlatões. As Santas Casas que já existiam mantinham suas características de prestar 
assistência aos pobres, enquanto as atividades de saúde pública estavam limitadas à dele-
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gação das atribuições sanitárias das juntas municipais que faziam o controle de navios e a 
política de saúde dos portos.
Surge um período de inúmeras epidemias acometendo a população do Rio de Janei-
ro, com surtos de febre amarela e febre tifoide, varíola, sarampo, gripes etc. Em geral, os 
médicos apontavam como causa principal a pouca atuação da Câmara 
Municipal. O governo imperial mobilizou a Academia de Medicina e soli-
citou um plano para acabar com o progresso da febre amarela. A resposta 
foi a elaboração de um plano baseado nos princípios da Polícia Médica, 
criação de um órgão dirigente da saúde (Comissão Central de Saúde Pú-
blica), assistência gratuita aos pobres, inspeção sanitária, registro médico 
e fiscalização do exercício da medicina.
Esse modelo serviu como base para a criação da Junta Central de Higiene Pública, 
sendo composta por 5 membros e responsável pela vigilância das vacinações, pelo exer-
cício da medicina e pela ação da polícia sanitária. Seu perfil assistencial não resolveu os 
problemas de saúde pública, contudo, suas concepções determinam as práticas de higiene 
pública adotadas no século XIX. 
Verifica-se que o interesse primordial estava limitado ao estabelecimento de um con-
trole sanitário mínimo da capital do Império para a garantia dos fatores econômicos, e 
que a alta mortalidade provocada pelas epidemias afetava as relações econômicas do país, 
fazendo com que companhias de navegação evitassem os portos brasileiros. Assim, surgi-
ram políticas públicas que eram concebidas como instrumento para sanear os espaços de 
circulação e distribuição de mercadorias. A organização sanitária, portanto, estava estrei-
tamente articulada com as necessidades do desenvolvimento capitalista 
brasileiro.
Brasil República - 1889 a 1930: Início da República
Panorama político-econômico
A Proclamação da República veio firmar no Brasil o Federalismo, 
que era pautado num sistema Presidencialista, na independência dos 
Poderes, bem como na separação entre Estado e Igreja. Essa forma de 
organização propôs fim à hierarquia baseada no nascimento e na tradi-
ção de família, modelo monárquico, substituindo-a pela forma republi-
cana e democrática baseada no talento, no mérito e na carreira, sendo 
adotado o voto-direto (sufrágio).
Entretanto, havia a predominância do controle político pelos 
grandes proprietários, que nesse período foi marcado pela hegemonia 
dos donos das terras do café, representando o Coronelismo cujo poder 
centralizou-se nos Estados produtores de café e de gado leiteiro do eixo 
centro-sul, instalando-se a política do “café com leite”. O café propiciou 
um período de grande crescimento econômico. (FASTO, 2006).
Polícia médica: 
foi	 uma	 prática	 instituída	 na	
Alemanha	 com	 o	 papel	 de	
tratar dos doentes e supervi-
sionar	a	saúde	da	população,	
tendo	poderes	de	polícia	 so-
bre	 a	 qualidade	 de	 vida	 das	
pessoas nas cidades.
Federalismo:
	 é	 reunião	 dos	 vários	 entes	
num	só,	preservando	a	auto-
nomia	 interna	 de	 cada	 ente:	
Municipio,	Estado	e	Governo	
Federal,	 de	 forma	que	 todos	
obedeçam	 a	 uma	 Constitui-
ção	única.	A	qual	 irá	enume-
rar	as	competências	e	 limita-
ções	de	cada	ente.
O coronelismo	é	uma	forma	
de	atuação	na	política		que	vi-
gorou	de	forma	muito	forte	no	
início	do	período	republicano	
e	 persiste,	 ainda,	 em	muitos	
territorios,	mas	precisamente	
na	 região	 nordeste.	 O	 nome	
tem	 relação	 com	 o	 poder	
exercido	pelos	ricos	fazendei-
ros,	 chamados	 de	 coronéis	
e	 	 que	 utilizavam-se	 da	 sua	
influência	econômica	e	social	
para	compra	de	voto	e	manu-
tenção dos seus aliados no 
poder.
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Com tal crescimento e com a abolição da escravatura, houve uma crise de mão de 
obra escrava. O que foi favorável é que a Europa vivenciava um período ruim economica-
mente e o Brasil tornou-se alvo de correntes imigratórias. Entretanto, o quadro sanitário 
não era nada satisfatório.
A Saúde e o panorama sanitário
Economicamente o país estava bem, contudo, sem um modelo sanitário condizente. 
A população crescia sem condições estruturais. As cidades brasileiras estavam assoladas 
pelas diversas doenças tais como: varíola, malária, febre amarela e, posteriormente a peste. 
Este quadro teve grandes repercussões tanto para a Saúde Coletiva quanto para a econo-
mia, que era agroexportadora,levando ao fato de nenhum navio querer atracar no Rio de 
Janeiro, o que viria a prejudicar, principalmente, a exportação de café e também reduziria 
a imigração de mão de obra. Para reverter a situação, o então presidente, Rodrigues Alves, 
nomeou Oswaldo Cruz, para ser o Diretor de Departamento Nacional de Saúde Pública e 
erradicar a epidemia de febre amarela que se espalhava na capital do Brasil.
Sua ação foi pautada na criação de campanhas, formando um batalhão composto 
por 1500 indivíduos, denominados de “guardas-sanitários”, responsáveis pelo combate 
ao mosquito da febre amarela. A atuação desse coletivo foi marcada por muita arbitrarie-
dade e desconhecimento, pois as medidas adotadas geraram grande insatisfação popular. 
A figura da próxima página revela muito bem a repercussão da política sanitária 
adotada por Oswaldo Cruz. Foi uma atuação importante do ponto de vista epidemiológi-
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co, no entanto de caráter autoritário. Os moldes como foi concebida essa política estavam 
relacionados a uma visão militar em que a ação era pautada pela premissa de que não 
importava os artifícios, o importante era o resultado e para sua obtenção utilizava-se de 
muita força e autoridade.
As ações eram organizadas como se fossem campanhas militares, com divisão da 
cidade em distritos de atuação de tropas que prendiam os sujeitos com doenças contagio-
sas, como a varíola e os submetiam a medidas higienistas, como vacinação. No entanto, 
a insatisfação se intensificava, com o receio das medidas de desinfecção, que ordenavam 
queimar colchões e roupas, e com a obrigatoriedade da vacinação antivaríola para todo 
o território nacional. As mulheres eram obrigadas a expor parte de seu corpo para des-
conhecidos a fim de tomar vacina, os guardas sanitários invadiam as casas e vacinavam 
as pessoas. Surge, então, um grande movimento popular de revolta que ficou conhecido 
como a revolta da vacina. Essa foi, de fato, uma grande manifestação de cidadania contra 
as arbitrariedades do governo.
Reunião em grupo para discutir as questões e apresentar em plenária
Como vimos, Oswaldo Cruz adotou medidas para reduzir as moléstias 
que se espalhavam pelo Rio de Janeiro. Com relação à febre amarela, adotou 
campanhas e contratou guardas sanitários para combater o mosquito Aedes. Assim, 
responda:
• Por que a população se revoltou?
• Como seria a melhor forma de realizar esta ação?
• Você se considera autoritário na condução das suas práticas? Por quê?
Apesar das arbitrariedades e do autoritarismo, o modelo campanhista obteve im-
portantes vitórias no controle das doenças epidêmicas, conseguindo inclusive erradicar 
ATIVIDADE 3
Fonte:	http://pessoas.hsw.uol.com.br/historia-da-saude.htm
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a febre amarela da cidade do Rio de Janeiro, o que fortaleceu o modelo 
proposto e o tornou hegemônico como proposta de intervenção na área da 
saúde coletiva durante décadas.
Posteriormente, Carlos Chagas assumiu a coordenação da política na-
cional de saúde e reestruturou o Departamento Nacional de Saúde Pública, 
introduzindo, nas ações cotidianas, atividades educativas e de propaganda, 
promovendo inovações ao modelo campanhista e ampliando as ações de 
saneamento para outros Estados. 
É importante também perceber que as ações não foram equivocadas, mas sim o mo-
delo, faltando o aspecto democrático, o trabalho participativo e o envolvimento da popu-
lação nas tomadas de decisões. Com isso é possível compreender que melhor do que uma 
atuação “campanhista” é o trabalho coletivo de informar, convencer, pactuar e se articular, 
de forma a trazer a percepção de cidadania. 
Crise do Café e Novos Rumos na Economia
No final da década de 1920, a economia agroexportadora entra em crise, mas como 
acumulou grandes montantes de capital no período das grandes exportações, permitiu 
investir na industrialização. Essa economia começa a tomar força, permitindo atrair mão 
de obra de imigrantes, e, a partir desses processos migratórios e da industrialização cres-
cente, favorece a urbanização. Porém, as condições de trabalho eram precárias. Os traba-
lhadores não tinham garantias trabalhistas. Contudo, tratava-se de indivíduos politizados 
que tinham experiências no movimento operário e na conquista dos direitos trabalhistas 
na Europa.
Os imigrantes, insatisfeitos foram se articulando e realizaram dois 
movimentos de greves que geraram a conquista de alguns direitos sociais 
e o decreto da Lei Elói Chaves, através do qual foram criadas as Caixas de 
Aposentadoria e Pensões (CAP), consideradas a semente do sistema previ-
denciário atual, sendo a primeira vez que o Estado interfere para criar um 
mecanismo destinado a garantir ao trabalhador algum tipo de assistência. 
Você percebe nestas práticas, alguma familiaridade de atuação 
com os dias atuais?
Nesse período, todos esses assuntos eram tratados no Ministério da Justiça e 
Negócios Interiores, em específico, na Diretoria Geral de Saúde Pública cujo modelo 
de assistência à saúde estava limitado às ações de saneamento e combate às ende-
mias. Isso evidencia porque era de responsabilidade desses ministérios tais atribui-
ções, devido a ser de interesse econômico o estabelecimento de ações de saúde pública.
A Lei Elói Chaves
é	 considerada	 o	marco	 da	
previdência	social	no	Brasil.	
Por	meio	 dessa	 Lei	 foram	
criadas caixas de aposen-
tadorias e pensões	 que	
davam	direito	aos	seus	be-
neficiários	de	aposentar-se	
por invalidez ou aposentar-
-se	por	tempo	de	contribui-
ção,	 	 além	de	pensão	por	
morte.	A	previdência	ainda	
assegura	 assistência	 mé-
dica.
Carlos	 Chagas	 foi	 um	 mé-
dico	 de	 importância	 signifi-
cativa para a saúde pública 
e	para	a	ciência.	Ele	desco-
briu o agente causador da 
malária	 (o	 protozoário	 que	
denominou	 de	 Trypanoso-
ma	 cruzi,	 em	 homenagem	
ao	 mestre	 Oswaldo	 Cruz)	
e	 o	 inseto	 que	 o	 transmi-
tia	 (triatomíneo	 conhecido	
como	 “barbeiro”).	 O	 “feito”	
de	Chagas,	considerado	úni-
co	 na	 história	 da	medicina,	
constitui	um	marco	decisivo	
na	 história	 da	 ciência	 e	 da	
saúde brasileira. 
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Os CAPs traziam uma proposta avançada e significativa na assistência médica aos 
trabalhadores. Contudo, sua abrangência era limitada: ao se restringir ao público que 
contribuía financeiramente para o sistema e a oferta de procedimentos 
voltados para atividades médicas hospitalares.Os demais trabalhadores 
não contemplados pelas CAPs e quem não tinham trabalho, ficavam 
submetidos às entidades filantrópicas ou aos serviços públicos que 
eram precários.
1930 a 1945: da Revolução de 30 ao Estado Novo
Panorama Político-econômico
O país vivenciava uma crise econômica, que se arrastava desde 
1922. Em 1929, com a quebra da bolsa de valores de Nova York, se 
instaurou a crise do café. Em 1930 é iniciada a Revolução de 30 que foi 
comandada por Getúlio Vargas, o qual rompeu com a política do café 
com leite, que elegia alternadamente entre São Paulo e Minas Gerais 
o presidente. Assim, com a crise instalada, houve aumento da dívida 
externa o que levou a potencializar o confronto entre os republicanos 
e os liberais. Esse fenômeno,aliado à crise mundial do café de 1929, 
afetou de forma contundente a economia brasileira, criando condições 
propícias para a Revolução de 1930. Nela, frações da oligarquia (grupos 
fechados e pequenos que se utilizam de suas forças para garantir seus 
interesses em detrimento do interesse da maioria, geralmente forma-
dos por familiares de grandes proprietários). O Tenentismo e as classes 
médias urbanas modificaram a estrutura de poder, diminuindo o poder 
oligárquico e aumentando o poder dos estratos sociais pertencentes à 
burguesia.
Em 1930, Getulio Vargas é nomeado presidente, usufruindo de 
poderes quase ilimitados e, aproveitando-se deles, começou a adotar 
políticas de modernização do país. Ele criou, por exemplo, novos minis-
térios - como o Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio e o Minis-
tério da Educação e Saúde, e nomeou interventores de estados.
Caixas de Aposentadoria e Pensão consistiam num fundo criado pelas empresas, 
com a contribuição dos empregados, para financiar a aposentadoria dos trabalhadores e a 
assistência médica. Essas caixas eram mantidas por empregados e empregadores, o Estado 
em nada contribuía, elas eram organizadas somente nas empresas que estavam ligadas à 
exportação e ao comércio, no caso, as ferroviárias, marítimas e bancárias, atividades que na 
época eram fundamentais para o desenvolvimento do capitalismo no Brasil e não abrangia 
os trabalhadores rurais. Os serviços ofertados eram aposentadorias e pensões, serviços 
funerários, médicos e assistência farmacêutica, tanto para os empregados como aos depen-
dentes. (BAPTISTA, 2007).
Entidade Filantrópica é	uma	
instituição	que	presta	serviços	
à	 sociedade,	 principalmente	
às	 pessoas	 mais	 carentes,	
e	 que	 não	 possui	 finalidade	
lucrativa.	 Exemplo:	 Hospital	
São	José.
Crise da bolsa de valores 
de Nova York Crise da eco-
nomia	 americana,	 oriunda	
da	 redução	 das	 exportações,	
consequentemente	 aumento	
no	 desemprego	 e	 isto	 fez	 a	
moeda	 parar	 de	 circular	 oca-
sionando	uma	desvalorização	
das	 ações	 de	 muitas	 empre-
sas	 americanas,	 o	 que	 levou		
à	redução	das	ações	na	Bolsa	
de	Valores	de	Nova	York.	Mo-
mento	 semelhante	 ao	 viven-
ciado	 quando	Barack	Obama	
assumiu	 a	 presidência	 dos	
Estados	Unidos.
Tenentismo:
foi	 movimento	 militar	 de	 re-
presentantes de baixa paten-
te	 do	 exercito	 que	 estavam	
descontentes	com	a	estrutura	
econômica,	potíca	e	social	do	
país.	 Lutavam	 contra	 o	 voto	
de	 cabresto,	 o	 poder	 limita-
do das autoridades judiciais 
e	em	busca	de	uma	 reforma	
constitucional.
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Nesse período, tem início um processo de maior intervenção do Estado na sociedade 
e na economia, com objetivo de promover a expansão do sistema econômico estabele-
cendo-se, paralelamente, uma nova legislação que ordena a efetivação dessas mudanças. 
Tendo em vista que a economia do país caminhava para a industrialização, e que os tra-
balhadores estavam insatisfeitos com a postura dos governos anteriores, o governo atual 
deu início a uma política que promovia a Consolidação das Leis Trabalhistas (CLT), re-
gulamentando a jornada de trabalho em 8 horas diárias, férias, definição de um salário 
mínimo, além da obrigatoriedade da carteira profissional. Esse período foi um marco na 
expansão e consolidação dos direitos trabalhistas.
A saúde e o panorama sanitário
A queda da produção do café e o desenvolvimento da industrializa-
ção estimularam o êxodo rural e, consequentemente a urbanização. Desta 
maneira, os surtos epidêmicos, que já se faziam presentes, se intensifica-
ram em decorrência, principalmente, do excesso populacional e da falta de 
infra-estrutura sanitária nas cidades, ocasionando a piora das condições de vida.
O Ministério da Educação e Saúde, recém-criado, assume as ações de saúde pública 
realizando ações de Controle e Prevenção das doenças transmissíveis, atuando na assis-
tência a algumas doenças e entendendo as ações de saúde a diversos outros setores. Des-
tacam-se nesse período os programas de abastecimento de água e construção de esgotos.
A política de Estado pretendeu estender-se a todas as categorias do operariado urba-
no, organizando os benefícios da previdência. Com isso, em 1933 as antigas CAPs foram 
substituídas pelos Institutos de Aposentadoria e Pensões (IAPs).
Um fator a destacar é que os IAPs, ao invés de manter os seus hospitais e serviços 
médicos, compravam e pagavam os serviços de hospitais e de grupos médicos, fortalecen-
do a lógica da organização dos serviços de saúde a partir de grupos privados, que é uma 
marca do funcionamento dos serviços de assistência médica até hoje. 
Êxodo Rural:	é	o	movimen-
to	 do	 trabalhador	 rural	 em	
direção aos centros urbanos 
em	busca		de	melhores	con-
dições	de	vida.
Assim, por mais que os IAPs tenham ampliado o número de assistidos, mantinham 
a característica das CAPs ao ofertar assistência à saúde apenas a quem contribuísse.
IAP: essa modalidade previdenciária era organizada por categorias profissionais (ma-
rítimos, comerciários, bancários), não mais por empresas. Os recursos dos Institutos eram 
arrecadados por meio do desconto salarial compulsório, para criar um fundo que, investido, 
gerava a massa de recursos necessários para pagar as aposentadorias e pensões, sendo admi-
nistrado por representantes dos trabalhadores. Os IAPs não foram criados todos ao mesmo 
tempo, mas sim de acordo com a importância que cada setor assumia na economia, primei-
ramente os marítimos, seguidos dos comerciários, bancários, industriários, estivadores e 
transportadores de cargas. Os descontos salariais é o que se chama de poupança forçada que 
tiveram grande importância no desenvolvimento econômico devido ao montante financeiro 
arrecadado. (BAPTISTA, 2007).
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No final da década de 1930 e início da década de 1940, os IAPs já concentravam uma 
grande quantidade de recursos, resultado do crescimento contínuo da arrecadação, fruto 
do aumento do número de trabalhadores com carteira assinada. Ao mesmo tempo, os 
gastos eram poucos já que a demanda por aposentadoria ainda era pequena. O Governo 
Vargas utilizou grande parte dos recursos dos IAPs para estimular o processo de indus-
trialização, emprestando para empresários ou investindo diretamente, como foi o caso do 
desenvolvimento da indústria siderúrgica. Assim, o governo retirou o dinheiro do caixa 
dos trabalhadores e nunca mais devolveu. Por isso, mais tarde, faltou para investir em 
ações de saúde e previdência.
Nesse momento, a ação do Estado no setor da saúde se divide claramente em dois 
ramos: um voltado para saúde pública cujas ações eram organizadas em campanhas, com 
enfoque na prevenção; e o outro baseado na assistência médica por meio da intervenção 
da previdência social com viés curativo. Essa atuação evidencia claramente que a lógica 
que operava era a de organização da assistência voltada para a inserção no sistema de 
produção e na harmonia da economia. 
Assim, quem tinha acesso às ações e serviços assistenciais de saúde era o indivíduo 
que tinha trabalhava, enquanto as ações de prevenção estavam voltadas para toda a popu-
lação, pois objetivava equilibrar os investimentos econômicos.
Percebemos que, mais uma vez, os trabalhadores rurais, os profissionais autônomos 
e aqueles que não possuíssem uma função reconhecida pelo Estado ficavam excluídos. 
Quem podia pagar pelas consultas, exames e demais intervençõesdos serviços recorria 
aos serviços privados. E aqueles que não podiam, recorriam aos serviços das Santas Casas 
de Misericórdia. 
Reunião em grupos para discutir as questões e apresentar em 
plenária 
Aprendemos que os movimentos organizados de trabalhadores propiciaram 
a criação de institutos de aposentadoria, denominados de CAP e IAP. Após toda 
discussão acima, respondam:
• Quais são as diferenças entre CAP e IAP?
• O que têm de semelhante?
• Qual o significado produzido pelo CAP e IAP ao sistema de saúde brasileiro?
1945 a 1964: o Populismo 
Panorama político-econômico
Ao término da II Guerra Mundial (1939-1945), Getúlio Vargas é derrubado, e é pro-
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mulgada a Constituição de 1945. O General Dutra assume a presidência, mas Vargas, 
em 1949, volta ao poder.
Posteriormente, assume Jânio Quadros, que, após sete meses de governo, renuncia 
e assume o vice-presidente João Goulart, o Jango, que sofreu grandes pressões para não 
tomar posse, uma vez que suas ligações com os esquerdistas causavam desconfiança nos 
setores conservadores. João Goulart promoveu importantes reformas de base administra-
tiva, além da proposição de reforma agrária radical, estatização do abastecimento, nacio-
nalização dos monopólios estrangeiros, bem como controle direto sobre o sistema de livre 
iniciativa e propriedade privada capitalista.
Esse período é caracterizado pelo enfraquecimento do populismo e pelos amplos 
investimentos no desenvolvimento industrial.
Condições sanitárias e estratégias
Nesse período, a influência americana na área da saúde refletiu-se na construção 
de um modelo semelhante aos padrões americanos, baseados na construção de grandes 
hospitais e aquisição de equipamentos, concentrando o atendimento médico de toda uma 
região. A partir desse modelo, coloca-se em segundo plano a rede de postos de saúde, 
consultórios e ambulatórios, cujos custos são bem menores. 
O dilema é que alguns IAPs que haviam acumulado muitos recursos 
financeiros, resolveram construir uma rede própria de serviço de saúde, só 
que não contavam com a devida experiência na área, ofertando uma assis-
tência sem qualidade, o que acabou gerando o descontentamento dos as-
sociados e favorecendo o surgimento da medicina de grupo ou convênios.
Em 1953, criou-se o Ministério da Saúde, desmembrando-se do Ministério da Educa-
ção e Saúde. O Ministério da Saúde tinha caráter extremamente frágil, cabendo-lhe a me-
nor fração do orçamento do Ministério da Educação e Saúde, ou seja, um terço do imposto 
se dedicava às atividades de caráter coletivo, como as campanhas e a vigilância sanitária. 
Com isso, as condições de saúde da maioria da população pioravam. 
1964 a 1973: o Estado militar 
Panorama Político-econômico
A ditadura militar no Brasil foi um período iniciado em abril de 1964, após um golpe 
articulado pelas Forças Armadas, em 31 de março do mesmo ano, contra o governo do Pre-
sidente João Goulart. As forças armadas tinham um projeto político-ideológico definido e, 
para executá-lo, pretendiam permanecer longamente no poder.
Convênios:
	 empresas	particulares	 cuja	
finalidade	é	prestar	serviços	
médicos	 aos	 funcionários	
das	 empresas	 que	 os	 con-
tratam.
E hoje, qual o percentual do financiamento para a saúde?
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Assim, vários foram os fatores impulsionadores desse golpe, dentre os quais tivemos 
o conjunto de ações de cunho social que se pretendia implantar, um exemplo era a reforma 
agrária cuja diretriz firmava-se na redistribuição das terras brasileiras, em busca da extin-
ção das grandes propriedades e da exploração do trabalhador do campo. Além da redução 
do poder dos coronéis do nordeste e do resgate da cidadania dos sujeitos que viviam em 
péssimas condições de trabalho e de vida e tão oprimidos pela atuação desses. Essa refle-
xão reforça a discussão da página 12 sobre o poder exercido por esses latifundiários.
O período militar teve como panorama o desordenado desenvolvimento econômico, 
com amplo estímulo no investimento nas indústrias de bens duráveis versus a pouca im-
portância dada ao setor agrícola e às empresas de produção de bens não duráveis. Além 
da aposta nas exportações, abrindo o mercado para investimentos de capital externo e o 
envolvimento estatal nas indústrias pesadas, favorecendo a modernização e dinamismo 
das empresas. Outra particularidade vivenciada foi a atuação do Estado no sistema de cré-
dito ao consumidor o que propiciou a ampliação do acesso da classe média ao consumo. 
Considerações sanitárias e estratégias
As várias instituições previdenciárias, ou seja, os vários IAPs e a diversidade de tra-
tamentos ofertados aos seus usuários, motivaram o governo à uniformização de métodos 
com a promulgação da Lei Orgânica da Previdência Social, em agosto de 1960. Os direitos 
e deveres passaram a ser semelhantes, orientados pela lei, o que facilitaria a fusão dos 
IAPs. Em 1966, da fusão dos IAPs surgiu o INPS – Instituto Nacional de Previdência Social 
que uniformizou e centralizou a previdência social. Nesta década a previdência social se 
firmou como principal órgão de financiamento dos serviços de saúde. (PAULO JÚNIOR e 
CORDONE JÚNIOR, 2006).
 O Ministério da Saúde ficou responsável pelas ações de caráter coletivo, tais como: 
vacinação, programas para alguns agravos, ações de vigilâncias. Percebe-se que a saúde 
mantém uma atenção polarizada, com cuidados coletivos realizados por um órgão e cui-
dados individuais por outro cujo acesso é privativo a quem contribui.
Destaca-se que, muito embora ocorresse a elevação dos recursos arrecadados, não 
houve melhoria da qualidade da assistência e nem o monitoramento desses valores, o que 
facilitava ações de desvio de dinheiro e de corrupção. Desenvolveram-se quadrilhas espe-
cializadas em roubo de recursos do INPS. Obras como Itaipu e Transamazônica tiveram 
financiamento de recursos do INPS que nunca foram devolvidos. (BAPTISTA, 2007).
A ditadura deteriorou as condições de saúde da população, tanto pelo aumento da 
miséria nas cidades, quanto pela mudança de ênfase dos investimentos em saúde, agra-
vando com a concessão de subsídios para que a iniciativa privada construísse hospitais e 
comprasse equipamentos que, posteriormente, o INPS pagava pelos serviços. 
O INPS passou a concentrar todas as contribuições previdenciárias, incluindo a dos 
trabalhadores do comércio, da indústria e dos serviços. Ele vai gerir todas as aposentado-
rias, pensões e assistência médica dos trabalhadores do país.
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Para nos causar mais indignação, quando o INPS diminuiu os recursos, esses mes-
mos hospitais passaram a prestar mais serviços para a iniciativa privada e deixaram de 
atender ou diminuíram os leitos disponíveis para os pacientes do INPS. O setor previ-
denciário responsável pela assistência dos indivíduos que contribuíam passou por mu-
danças na sua forma de organização, saindo de produtor de serviço para comprador. Tal 
prática favoreceu o lucro. Como exemplo, podemos citar: os convênios celebrados entre a 
previdência e as empresas médicas e o credenciamento e a remuneração por unidadesde 
serviços. Vale destacar que não eram todas ações que foram contratadas, mas sim os casos 
mais simples, pois os casos mais complexos e que requeressem uma longa permanência 
hospitalar, continuavam sendo prestados pela previdência social. Assim, as empresas con-
tratadas passariam a executar as ações e a receber um valor fixo por trabalhador, o que 
levavam-nas a produzir menos para garantir o lucro.
Algumas características desses problemas se mantêm nos dias de hoje, pois grande 
parte dos hospitais privados foram construídos e equipados com recursos públicos, mas 
atendem mais prontamente os planos privados. Nas internações e em outros procedimen-
tos, a prioridade é sempre para os pacientes de planos privados. Isso con-
tribui para o aumento das filas de espera dos pacientes que entraram pelo 
sistema.
Em 1970 é criada a SUCAM (Superintendência de Campanhas da 
Saúde Pública) e em 1972, o SESP (Serviços Especiais de Saúde Pública). 
Estes organizavam grandes campanhas no interior do país, voltadas, prin-
cipalmente, para as regiões Norte e Nordeste, como educação sanitária, 
saneamento e assistência médica às populações carentes. Sua criação tinha 
um cunho estratégico do ponto de vista da economia, que garantia a pro-
dução da borracha. O objetivo era de evitar a disseminação das endemias 
rurais como a febre amarela, malária, mal de Chagas e esquistossomose. 
Percebe-se que a saúde pública caracterizou-se, neste período, pelo cen-
tralismo e verticalismo, onde mais uma vez o que estava em evidência 
eram as questões econômicas, pautadas no modelo campanhista ora in-
truduzido por Osvaldo Cruz. Enquanto que as instituições de previdência 
social tinham no clientelismo, populismo e paternalismo uma fórmula 
que deixou seus resquícios na nossa estrutura social (LUZ,1991). 
Analisem...
O governo dá dinheiro para construir e equipar os hospitais e, depois, continua re-
passando dinheiro com a compra de internações e demais procedimentos.Vários hospitais 
que conhecemos hoje foram construídos com recursos públicos a fundo perdido, privados 
ou subsídiados.
O clientelismo	 tem	 a	 fina-
lidade	 de	 amarrar	 politica-
mente	 o	 beneficiado.	 Ofe-
rece	 favor	e	poder	em	 troca	
de	voto.	Sendo	que	se	utiliza	
dos	 cofres	 públicos	 ou	 dos	
serviços	públicos	que	são	de	
todos	para	fazer	favores	para	
poucos.	Os	intermediários	de	
favores	 prestados	às	 custas	
dos	 cofres	 públicos	 são	 os	
chamados	 clientelistas,	 são	
traficantes	 de	 influências	
cujo	maior	 objetivo	 é	 o	 voto	
do	beneficiado	ou	a	propina.
O paternalismo A prática 
paternalista acontece geral-
mente	quando	um	candidato	
ou	governante	oferece	um	fa-
vor	em	troca	de	algum	outro	
benefício.	 Dessa	 forma,	 ao	
invés	 de	 representar	 hones-
tamente	 apenas	 o	 interesse	
daqueles	que	o	elegeram,	o	
político	abusa	do	poder	que	
tem	em	mãos	para	se	perpe-
tuar	em	cargos	ou	atingir	ou-
tras	metas.	Em	suma,	vemos	
que	a	relação	de	representa-
tividade	perde	amplo	espaço	
para	as	simples	 relações	de	
troca.
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Reunião em grupo para discutir as questões e apresentar em 
plenária
Há uma forte pressão de Representantes Políticos nas ações e ser-
viços de saúde. Para ampliarmos o debate, reunir em grupos e discutir as 
questões:
• De que forma o clientelismo e o paternalismo ainda estão presentes na nossa estrutura social 
do sistema local de saúde?
• Quem ajuda para que estas coisas sigam acontecendo?
Permanece a dicotomia entre Ministério da Saúde e Ministério da Previdência: as ações 
de medicina preventiva eram para toda a população e ações médicas individuais para quem 
contribuía.
Paralelamente a todo esse contexto, o governo aumentou o atendimento para trabalha-
dores rurais através do FUNRURAL (fundo dos trabalhadores rurais). Perceberam que até 
esse período não se tinha garantido ações previdenciárias de assistência aos trabalhadores 
rurais. Em contrapartida a essa conquista, aconteceu a expansão da assistência médica pre-
videnciária que enfatizou a prática médica curativa, individual e especializada. O Estado 
passa a ser o maior financiador dos interesses dos grandes laboratórios, passando a comprar 
serviços de terceiros em detrimento dos serviços existentes na previdência. Era evidente o 
amplo investimento na atenção hospitalar. O que agrava ainda mais as condições da popu-
lação.
Com o fim do “milagre econômico” esse quadro piorava, tendo um crescimento nos 
números da mortalidade infantil, doenças infecciosas e parasitárias, e com o ressurgimento 
de doenças que haviam sido erradicadas. Este quadro é revelador do pouco investimento 
que se deu à saúde pública, menos de 2 % do PIB. O somatório da falta de saneamento e de 
política de habitação revela o descaso com o desenvolvimento social.
Na tentativa de contornar tais problemas, são adotadas medidas políticas e adminis-
trativas, instituindo o Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social – SINPAS. Além 
da criação do Ministério da Previdência e Assistência Social - MPAS, que ficará responsável 
pela orientação, coordenação, criação e controle do SINPAS. Tivemos a criação também do 
INAMPS (Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social) e IAPAS (Insti-
tuto Administrativo Financeira da Previdência e Assistência Social), que ficaram vincu-
lados ao MPAS. Assim, o INAMPS era responsável pela coordenação de todas as ações de 
saúde de nível médico assistencial da previdência social, o IAPAS pela administração dos 
recursos financeiros do Sistema e o INPS continuava respondendo pelas aposentadorias e 
seguridade profissional. (BAPTISTA, 2007).
ATIVIDADE 5
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Considerando que o IAPAS não disponibilizava mais de recursos necessários para 
promover a medicina curativa pelo INAMPS e nem os benefícios pelo INPS, foram ado-
tadas estratégias para reduzir ainda mais esses gastos, aumentando-se a contribuição. 
Inicialmente, coexistiram (IAPAS/ INPS e INAMPS), sendo que, posteriormente, o Go-
verno deu início a um movimento burocrático de unificação da Previdência (INPS), da 
administração financeira (IAPAS) e da assistência médica (INAMPS) em um único ór-
gão, INAMPS. Assim, a crise no setor da saúde é revelada. O Ministério da Saúde, ora 
criado, continuava respondendo por atividades coletivas, o acesso às ações de caráter 
individual continuava para quem contribuísse. (BAPTISTA, 2007).
Insatisfeitos com todo esse panorama, setores da sociedade criam um movimento 
composto por acadêmicos ligados à Saúde Pública e profissionais da saúde, que se uni-
ram contrários ao modelo de saúde apoiado pelos militares, defendendo a utilização de 
novas práticas na assistência médica, apresentando propostas para reverter a lógica as-
sistencial da saúde, impulsionados por um movimento que ficou conhecido como “Mo-
vimento Sanitário”. Esse tema será abordado mais detalhadamente no capítulo seguinte, 
“Nossas Reformas”.
1980 a 1990: redemocratização e direito à saúde
Na década de 80 surgiram vários projetos que pretendiam estender a cobertura 
dos serviços de saúde para toda a população, superar tais dilemas e buscar a ênfase na 
saúde pública. Em todos eles havia uma ideia de integração da Saúde Pública com a 
assistência médica individual e por isso foram combatidos pelos grupos médicos priva-
dos e pela própria burocracia do INAMPS, porque esses últimos anos foram também de 
crescimento para as indústrias médicas, da medicina de grupo