livro políticas de saúde

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POLÍTICAS DE SAÚDE
UNIASSELVI-PÓS
Autoria: Luciane Eloisa Brandt Benazzi
Indaial - 2020
1ª Edição
CENTRO UNIVERSITÁRIO LEONARDO DA VINCI
Rodovia BR 470, Km 71, no 1.040, Bairro Benedito
Cx. P. 191 - 89.130-000 – INDAIAL/SC
Fone Fax: (47) 3281-9000/3281-9090
Copyright © UNIASSELVI 2020
Ficha catalográfica elaborada na fonte pela Biblioteca Dante Alighieri
 UNIASSELVI – Indaial.
S247c
 Sarro, Ed Marcos
 Comunicação empresarial, cerimonial e eventos. / Ed Marcos 
Sarro. – Indaial: UNIASSELVI, 2020.
 148 p.; il.
 ISBN 978-65-5646-145-8
 ISBN Digital 978-65-5646-146-5
1. Comunicação empresarial. – Brasil. 2. Comunicação. – Brasil.
3. Eventos. – Brasil. Centro Universitário Leonardo Da Vinci.
CDD 658.45
Impresso por:
Reitor: Prof. Hermínio Kloch
Diretor UNIASSELVI-PÓS: Prof. Carlos Fabiano Fistarol
Equipe Multidisciplinar da Pós-Graduação EAD: 
Carlos Fabiano Fistarol
Ilana Gunilda Gerber Cavichioli
Jóice Gadotti Consatti
Norberto Siegel
Julia dos Santos
Ariana Monique Dalri
Marcelo Bucci
Jairo Martins
Marcio Kisner
Revisão Gramatical: Equipe Produção de Materiais
Diagramação e Capa: 
Centro Universitário Leonardo da Vinci – UNIASSELVI
Sumário
APRESENTAÇÃO ............................................................................5
CAPÍTULO 1
EVOLUÇÃO HISTÓRICA DAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE SAÚDE 
NO BRASIL ANTES DO SUS ...........................................................7
CAPÍTULO 2
POLÍTICAS DE SAÚDE: UM OLHAR SOBRE O SUS...................73
CAPÍTULO 3
POLÍTICAS DE SAÚDE: CONJUNTURA ATUAL .........................149
APRESENTAÇÃO
Prezado acadêmico, bem-vindo à disciplina Políticas de Saúde, a qual 
pretende proporcionar a você oportunidades de aprendizado que potencializem 
o desenvolvimento de conhecimentos, habilidades e competências, possibilitando 
compreender o cenário histórico, social, político, econômico e cultural, no qual as 
políticas de saúde brasileiras se conformaram.
O nosso objetivo é fomentar o conhecimento referente às políticas de saúde 
no Brasil, sua evolução histórica e o contexto atual com a finalidade de subsidiar 
o desenvolvimento do processo ensino-aprendizagem de estudantes do curso de 
pós-graduação (lato sensu) em Gestão da Vigilância em Saúde. Assim, a ideia 
é que você compreenda e, principalmente, reflita o passado, o presente e as 
possibilidades futuras das políticas de saúde no Brasil, considerando os principais 
acontecimentos nesses 520 anos.
Este material didático se propõe a oferecer subsídios teóricos à luz da revisão 
bibliográfica, que lhe trarão ganhos em termos de uma maior compreensão das 
políticas de saúde e de como elas podem afetar a população brasileira. Para tanto, 
a aproximação ao objeto, ou seja, a história das políticas de saúde, foi realizada a 
partir das referências existentes na área, sem a pretensão de esgotar o assunto.
Esperamos que o aporte teórico que aqui será apresentado possa 
proporcionar reflexões sobre a trajetória das políticas de saúde. Para a organização 
deste material e facilitação do estudo, dividimos o livro em três capítulos:
Capítulo 1 – Evolução histórica das Políticas Públicas de Saúde no 
Brasil antes do SUS.
Capítulo 2 – Políticas de Saúde: um olhar sobre o SUS.
Capítulo 3 – Políticas de Saúde: conjuntura atual.
Para o bom aproveitamento dos conteúdos apresentados, é importante que 
você programe algum tempo para realizar as atividades propostas e dedique-se a 
pesquisar as indicações de leitura que oferecemos ao longo das seções. 
Colocamos a sua disposição alguns vídeos, documentários e filmes que 
contribuirão para o seu conhecimento e lembramos que você deve participar das 
discussões nos fóruns para trocar ideias e experiências.
 
Desejamos uma ótima leitura, um excelente aprendizado e esperamos que a 
disciplina seja proveitosa e esclarecedora!
CAPÍTULO 1
EVOLUÇÃO HISTÓRICA DAS POLÍTICAS
PÚBLICAS DE SAÚDE NO BRASIL 
ANTES DO SUS
A partir da perspectiva do saber-fazer, são apresentados os seguintes 
objetivos de aprendizagem:
• Entender a construção histórica e evolutiva das políticas públicas de saú de no 
Brasil antes do surgimento do Sistema Único de Saúde (SUS).
• Oportunizar e estimular uma refl exão sobre o cenário histórico e cultural no 
qual se conformaram as primeiras políticas de saúde.
• Garantir o conhecimento sobre a formação e as transformações das políticas 
públicas de saúde e as formas de organização do setor saúde no Brasil.
• Identifi car a sequência histórica dos modelos de políticas de saúde no Brasil.
• Analisar as políticas de saúde e suas tendências no contexto histórico, as 
repercussões das condições de saúde da população e do sistema de saúde em 
diversos recortes territoriais.
• Refl etir criticamente o processo histórico da construção das políticas de saúde 
no Brasil.
• Compreender as articulações entre políticas de saúde e processos sociais, 
econômicos e políticos ao longo da história.
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 PoLÍTiCAS DE SAÚDE
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EVOLUÇÃO HISTÓRICA DAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE SAÚDE NO BRASIL ANTES DO SUS Capítulo 1 
1 CONTEXTUALIZAÇÃO
Todos nós temos um passado, uma história que pode ser contada de diversas 
maneiras, sob vários ângulos, mas que, geralmente, é apresentada como uma 
sucessão cronológica de fatos e acontecimentos.
Será dessa forma que apresentaremos a você os aspectos históricos que 
infl uenciaram a conformação do sistema de saúde brasileiro, ou seja, um conjunto 
de datas que marcou o longo caminho das políticas de saúde até chegarmos à 
constituição do Sistema Único de Saúde, o nosso SUS.
Neste capítulo, faremos uma descrição da evolução das políticas de saúde 
no Brasil e veremos que as concepções e ações de saúde são construções 
históricas e concretas. Salienta-se que essa revisão não pretende ser exaustiva, 
sendo apresentados os principais fatos históricos ocorridos, com embasamento 
na literatura especializada existente.
Para uma melhor compreensão da estruturação das políticas de saúde, 
optou-se por uma divisão didática que distingue os períodos da história em: 
período colonial; Brasil Império; República Velha; Era Vargas (República Nova, 
Estado Novo); período Desenvolvimentista; Regime Militar e Nova República, 
sendo que o período Pós-Constituinte será abordado no próximo capítulo.
Antes de analisarmos a história das políticas de saúde é preponderante a 
defi nição de algumas premissas, como o que signifi ca Estado e governo e quais 
as concepções de política (não a partidária) e política pública, que possuem 
conceitos abstratos. 
Ressalta-se que apresentaremos os aspectos elementares desses temas 
e não um detalhamento exaustivo, uma vez que não faz parte do escopo da 
disciplina.
Existem diversas defi nições de Estado e governo, os quais, muitas vezes, 
são confundidos; contudo, são distintos. Na VIII Conferência Nacional de Saúde 
(CNS), em 1986, Sérgio Arouca, durante a abertura, explicitou essa diferença, 
defi nindo que o Estado é composto por território, povo e governo, que representa 
os interesses do povo (AROUCA, 1986). Assim, Estado envolve governo, que, por 
sua vez, pode ser identifi cado como um grupo político que comanda o Estado por 
um determinado período.
O termo “política” possui muitos signifi cados e, segundo Secchi (2013), o 
qual é reconhecidamente especialista em políticas públicas, para que se possa 
10
 PoLÍTiCAS DE SAÚDE
compreender as políticas públicas é preciso distinguir dois termos: politics e 
policy. Partindo disso, política enquanto politics está relacionada às formas de 
obter e manter o poder sobre os homens; enquanto que o termo policy remete à 
política em um sentido mais concreto de orientação para decisão e ação.
Para conhecer mais sobre a defi nição de política, assista ao 
vídeo produzido pela Escola Virtual de Cidadania (EVC), da Câmara 
dos Deputados. Disponível em:
https://www.youtube.com/watch?v=IPnB8uVXSg8.
Assim, o termo ‘políticapública’ (public policy) se encaixa no segundo 
termo, ou seja, policy, pois “trata do conteúdo concreto e do conteúdo simbólico 
de decisões políticas, e do processo de construção e atuação dessas decisões” 
(SECCHI, 2013, p. 1).
Várias defi nições e interpretações são dadas à expressão “política pública”, 
as quais atendem aos mais variados objetivos. Em termos mundiais, a defi nição 
mais conhecida e concisa é a concebida por Thomas Dye, que descreve políticas 
públicas como o que o governo escolhe fazer ou não fazer, a qual foi por diversas 
vezes revisitada (DYE, 1975 apud BRASIL; CAPELLA, 2016). Embora seja 
bastante ampla, é específi ca ao atribuir ao governo o protagonismo, considerando 
que uma política será pública quando associada/emanada ao ator estatal, ainda 
que outros atores (públicos e privados) ajam na sua construção.
Cabe salientar que existe uma enorme pluralidade de pensamentos em torno 
do tema das políticas públicas na literatura especializada, sendo que a própria 
legislação brasileira não apresenta, em seu corpus, um conceito defi nido de 
política pública.
De acordo com o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), o conceito 
de políticas públicas é: “o conjunto de programas ou ações governamentais 
necessárias e sufi cientes, integradas e articuladas para a provisão de bens ou 
serviços à sociedade, dotada de recursos orçamentários ou de recursos oriundos 
de renúncia de receitas e benefícios de natureza fi nanceira e creditícia” (IPEA, 
2018, p. 13).
Há de se considerar que, de forma geral, as defi nições de políticas públicas, 
embora apresentem abordagens distintas, assumindo uma visão multidisciplinar e 
11
EVOLUÇÃO HISTÓRICA DAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE SAÚDE NO BRASIL ANTES DO SUS Capítulo 1 
holística do tema, acabam guiando o nosso olhar para os governos.
As políticas públicas, também denominadas por algumas literaturas 
específi cas como políticas sociais ou de proteção social, estão voltadas para 
a realização dos direitos sociais, sendo consideradas como uma das ações/
estratégias que o governo/Estado tem para intervir em problemas relacionados 
à educação, emprego, habitação, saúde etc., na qual as políticas de saúde estão 
inseridas.
Por falar em direitos sociais, é bom lembrar que de nada adianta eles serem 
contemplados na Constituição Federal ou em outras legislações, se não houver as 
políticas públicas que concretizem esses direitos, ou seja, o reconhecimento dos 
direitos implica que o Estado proporcione meios para que eles se materializem, 
sendo a política pública uma forma de efetivá-los, tendo como objetivo a 
intervenção social, modifi cando uma situação específi ca, a fi m de promover a 
igualdade.
As políticas públicas, de acordo com Secchi (2013), apresentam 
diferenciações no que se refere ao agente responsável, podendo apresentar uma 
abordagem estatista (somente será pública quando realizada por um ator estatal) 
ou multicêntrica (considera outros protagonistas, como organizações privadas, não 
governamentais etc., considerando-a pública a partir da qualidade do problema e 
não por meio do agente da ação). Ademais, elas são formadas por uma sequência 
de sete fases interdependentes, que são: identifi cação do problema, formação de 
agenda, formulação, tomada de decisões, implementação, avaliação e extinção. 
Não teceremos maiores comentários acerca das fases, uma vez que foge aos 
objetivos da disciplina. Contudo, em nosso último capítulo, abordaremos a fase da 
avaliação, isto é, a avaliação das políticas de saúde.
Por fi m, podemos inferir que para uma política pública existir é necessário 
que o Estado reconheça a necessidade social, incluindo-a entre suas prioridades, 
e, portanto, ela é decorrente, em tese, de um equilíbrio entre o que a sociedade 
necessita e o entendimento que o Estado estabelece sobre ela.
Assim, ela é gestada pelo Estado, formada por um conjunto de ações, 
materializada por meio de um documento que apresenta objetivos e metas claros 
a serem atingidos, com base na decisão de um agente político de nível estratégico, 
que se consolida por meio legal (portaria, decreto, lei etc.) e é implementada 
utilizando recursos públicos (HERINGER, 2018).
Por tudo isso, dada a dimensão e complexidade do tema, podemos dizer 
que as políticas públicas são ações, atividades, programas, entre outros, que o 
poder público desenvolve de forma direta ou indireta, assegurando os direitos 
12
 PoLÍTiCAS DE SAÚDE
de cidadania a todas as pessoas ou de forma específi ca para uma determinada 
demanda, atendendo de forma plena as necessidades e direitos da população, 
sendo papel do gestor público reconhecer e fomentar as políticas públicas 
existentes.
Para fecharmos esse tópico, assista à entrevista concedida 
por Leonardo Secchi ao programa Conexão Pública sobre Políticas 
Públicas, disponível na plataforma YouTube:
https://www.youtube.com/watch?v=OjpLql_qfqo.
O que você entende ou pensa sobre política de saúde?
Primeiramente, precisamos nos debruçar sobre saúde no contexto das 
políticas públicas, e, para isso, consideraremos a Constituição Federal (CF) de 
1988, a qual afi rma em seu Art. 196 que
“a saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas 
sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros 
agravos e ao acesso igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção 
e recuperação” (BRASIL, 1988).
Assim, a partir do excerto anterior, é possível inferir o caráter de política de 
Estado (dever do Estado) e o princípio da universalidade (direito de todos), sendo 
apropriado alegar que a saúde é uma política social e intersetorial. Lembrando 
que antes da CF, o direito à saúde até chegar ao status de direito social, percorreu 
uma longa trajetória, haja vista que a saúde era sinônimo de segregação social, 
já que a maioria das pessoas não tinha acesso aos serviços públicos de saúde.
Vale frisar que a saúde é determinada, sobretudo, pela economia, política 
e sociedade e que não é simplesmente a ausência de doença, sendo que a 
Organização Mundial de Saúde (OMS) determinou que é mais do que isso, ou 
seja, deve ser entendida como um bem-estar físico, mental e social. Entretanto, 
para que esse bem-estar seja atingido, o indivíduo deve ter direito à moradia, 
ao trabalho, ao salário condigno, à educação, ao saneamento, aos serviços de 
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EVOLUÇÃO HISTÓRICA DAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE SAÚDE NO BRASIL ANTES DO SUS Capítulo 1 
saúde, entre outros, estando as políticas de saúde envolvidas nesse contexto, a 
fi m de proporcionar as condições necessárias para uma vida digna e decente.
No que diz respeito à política de saúde, ela refl ete o momento histórico, a 
situação econômica, a capacidade das classes sociais de a infl uenciarem, os 
avanços científi cos, entre outros, em que foi criada (ACURCIO, c2020). 
Relativo ao conceito de política de saúde, alguns autores buscam elaborar 
uma defi nição abrangente, dentre eles, Paim e Teixeira (2006, p. 74), os quais 
consideram-na como sendo “a resposta social (ação ou omissão) de uma 
organização (como o Estado) diante das condições de saúde dos indivíduos e das 
populações e seus determinantes, bem como em relação à produção, distribuição, 
gestão e regulação de bens e serviços que afetam à saúde, inclusive o ambiente”.
O termo política de saúde é multifacetado, tendo em vista que abarca 
questões relacionadas ao poder em saúde, bem como diz respeito à constituição 
de planos de programas de saúde e diretrizes, sendo formulada com base nas 
necessidades dos usuários, muitas vezes segmentada por ciclos vitais, gênero, 
etnias, orientação sexual, situação social, entre outras, incluindo, também, as 
políticas intersetoriais, as quais são importantes e necessárias para a população 
de modo geral.
Para você chegar a uma conclusão sobre a defi nição de Políticas 
Públicas e contextualizar com a saúde, sugerimos que assista ao 
vídeo produzido pela Escola Virtual deCidadania (EVC), da Câmara 
dos Deputados, sobre o tema, disponível em: 
https://www.youtube.com/watch?v=406y7gDN-ZE.
No que concerne à política de saúde enquanto disciplina acadêmica, ela 
inclui estudos sobre o papel do Estado, as relações deste com a sociedade, os 
movimentos sociais em saúde, as relações existentes entre as demais políticas, 
em especial, as econômicas e as sociais, bem como abarca a formulação e a 
implementação de políticas específi cas no âmbito governamental, em especial 
ao enfrentamento dos problemas de grupos populacionais específi cos, gestão, 
implantação e avaliação de programas, planos e projetos (SANTOS; TEIXEIRA, 
2016).
14
 PoLÍTiCAS DE SAÚDE
No Brasil, temos diversas políticas públicas de saúde, as quais veremos 
no decorrer da disciplina e que, muitas vezes, são operacionalizadas pelos 
profi ssionais de saúde. Daí a importância de sabermos o que signifi ca uma política 
pública no contexto do Estado e da sociedade, conhecermos a sua relevância e 
termos uma visão mais completa sobre ela.
É importante ressaltar que a história da política de saúde no Brasil se funde 
com a história da saúde pública e com a construção da vigilância em saúde.
Após essa contextualização, convidamos você a fazer uma bela viagem no 
tempo, em que passaremos a conhecer um pouco da trajetória histórica da política 
de saúde do Brasil. Esperamos que aproveite bem os conteúdos apresentados e 
participe das atividades propostas. Vamos ver como tudo isso começou?
2 AS POLÍTICAS DE SAÚDE NO 
BRASIL: DO DESCOBRIMENTO AO 
IMPÉRIO (1500-1889)
Nesta seção, abordaremos o transcorrer histórico dos cuidados em saúde no 
Brasil, desde a chegada dos portugueses até o Império.
2.1 PErÍoDo CoLoNiAL (1500-1822)
A nossa viagem inicia no ano de 1500, virada do século XIV para o XV, 
Idade Moderna, no qual o “futuro” Brasil esbanjava beleza com suas riquezas 
naturais e seus índios nativos, dando a ideia, que se espalhou pela Europa, de 
um verdadeiro paraíso, originando inúmeras expedições que zarpavam para 
cá, trazendo pessoas que sonhavam sair do Velho para o Novo Continente, 
vislumbrando uma vida melhor.
Contudo, logo essa idealização das terras brasileiras serem um 
verdadeiro paraíso tornou-se uma utopia, pois com os colonizadores vieram as 
doenças desconhecidas (sarampo, varíola, varicela/catapora, entre outras), a 
desorganização social das tribos indígenas (população nativa do Brasil) e a 
morte, pois o contato com o homem europeu dizimou uma parcela expressiva da 
população indígena brasileira (entre 1563 e 1564 milhares de nativos morreram 
devido à varíola, sendo 30 mil mortes em apenas três meses), que não tinha 
imunidade para enfrentar vírus e bactérias oriundos de outros locais (GURGEL, 
2010).
15
EVOLUÇÃO HISTÓRICA DAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE SAÚDE NO BRASIL ANTES DO SUS Capítulo 1 
Diante desse panorama, os índios não estavam adaptados a uma série de 
doenças que vieram com os colonizadores, modifi cando o processo de saúde e 
doença da época.
Cabe salientar que os índios tinham suas próprias doenças, como o pian ou 
bouba (doença infecciosa na pele causada por bactéria do gênero Treponema), 
a leishmaniose cutânea, a doença de Chagas e a malária na forma mais branda, 
entre outras, bem como encaravam as doenças como castigo ou provação, 
recorrendo ao pajé, que exorcizava os maus espíritos, utilizando plantas da 
fl ora local para o devido tratamento (GURGEL, 2010). Portanto, nessa época, a 
atenção à saúde era fundamentada pelos princípios indígenas.
Nesse momento histórico, o Brasil se encontrava submetido econômica e 
politicamente a Portugal, com a exploração econômica por meio de ciclos do pau-
brasil, cana de açúcar, mineração e café, atendendo às necessidades do comércio 
internacional. Além disso, foi um período marcado pela colonização europeia, que 
tentou disciplinar e controlar os nativos, ou seja, os índios.
No período em que o Brasil era colônia de Portugal, a política de saúde era 
praticamente inexistente, não havia nenhum modelo de atenção à saúde que 
atendesse à população, assim como não existia interesse por parte do governo 
colonizador em formulá-lo (POLIGNANO, 2004). O governo restringia-se apenas 
a supervisionar a comercialização de alimentos e o saneamento dos portos por 
onde saíam os produtos, preocupando-se somente com medidas sanitárias, 
visando o comércio exterior. 
O Brasil Colônia, por pertencer a Portugal, seguia a mesma legislação 
e práticas vigentes de lá. Assim, em 1521, D. Manoel baixou, em Portugal, o 
Regimento do Físico-Mor (designação dada ao médico) e do Cirurgião-Mor do 
Reino, os quais fi caram responsáveis por zelar pela saúde da população, mas que 
não vieram ao Brasil devido aos perigos e aos baixos salários. Em 1550, a saúde 
do povo era encarregada pelos almocatéis, que, basicamente, verifi cavam os 
gêneros alimentícios e destruíam os que estavam em más condições (BERTOLLI 
FILHO, 2004).
Em 1549, a Santa Casa de Misericórdia estabeleceu o primeiro hospital da 
cidade de Salvador (Bahia), conhecido, mais tarde, como São Cristóvão.
A carência era gigantesca na área da saúde, não existiam serviços de 
saúde, a atenção à saúde era limitada aos recursos da terra (plantas, ervas) e 
aos conhecimentos advindos dos pajés, curandeiros e dos escassos médicos 
existentes, assim como a assistência à saúde era efetuada pelas enfermarias e 
Santas Casas de Misericórdia, mantidas pelos jesuítas, sendo que a população 
16
 PoLÍTiCAS DE SAÚDE
com maior poder aquisitivo tinha acesso aos profi ssionais legais da medicina, 
que eram trazidos da Europa. Assim, diante das epidemias que assolavam e 
dizimavam a população, a única conduta era o isolamento (quarentena), sendo 
que na maioria das vezes, as pessoas morriam à mingua. 
No período de 1600, o Brasil Colônia não tinha estrutura urbana defi nida, 
o saneamento era escasso e o controle das doenças era incipiente. Em 1660, 
a população era de 184 mil habitantes, destes, 110 mil eram escravos e 74 mil 
brancos e indígenas (GALVÃO, c2020; POLIGNANO, 2004).
Para se ter uma ideia, segundo Bertolli Filho (2004), em 1746, existiam 
somente seis médicos, os quais haviam se graduado na Europa, e que atendiam 
São Paulo, Paraná, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul e Goiás e, conforme 
Polignano (2004), em 1789, no Rio de Janeiro, existiam quatro médicos exercendo 
a profi ssão.
Diante dessa situação, houve a proliferação dos boticários (espécie de 
farmacêuticos) que preparavam medicamentos nas boticas e os comercializavam, 
sendo uma forma de assistência à saúde da população (POLIGNANO, 2004).
Em maio de 1774, o regimento geral para delegados e juízes comissários 
do físico-mor e cirurgião-mor foi promulgado no Brasil, a fi m de intensifi car a 
fi scalização do exercício das artes de curar na colônia. Assim, o físico-mor e 
seus delegados fi scalizavam as boticas, inspecionavam os estabelecimentos e 
medicamentos vendidos, inclusive os preços, bem como eram responsáveis em 
controlar a prática da medicina por diferentes curadores ou práticos (físicos, 
cirurgiões, barbeiros, sangradores e parteiras).
Que tal uma sessão de cinema? Assista ao fi lme “O físico”, que 
apresenta a história do “barbeiro-cirurgião”, o qual está disponível 
em: https://www.youtube.com/watch?v=5OEpaQu5iq4.
A vinda da família real para o Brasil, em 1808, tendo o Rio de Janeiro como 
sede, mudou um pouco o cenário, trazendo algumas mudanças signifi cativas tanto 
na parte administrativa como para a saúde, tornando-se necessária a criação de 
uma estrutura sanitária mínima (POLIGNANO, 2004).
17
EVOLUÇÃO HISTÓRICA DAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE SAÚDE NO BRASIL ANTES DO SUS Capítulo 1 
Inicia-se, então, o processo de formação de instituições voltadas para a saúde, 
a fi m de efetuar o controle sanitário dos produtos consumidos e comercializados, 
combater a proliferação de doenças, resolver questões sanitárias e fi scalizar o 
exercício das profissões da área da saúde, sendo incorporado o caráter de ação 
denominado de Polícia Médica, originário da Alemanha (século XVIII) intervindo 
nas condições de vida e saúde da população com o propósito de controlar o 
aparecimento das epidemias (DIOGO, 2010).
A atenção à saúde, nessa época, estava voltada para a profi laxia dos 
problemas epidêmicos, baseada no saneamento (urbanização, aterros de 
pântanos, dos cemitérios, criação de normas de higiene para enterros etc.), 
sendo que a organização dos serviços de saúde continuava a seguir as mesmas 
normas de Portugal. Houve também a criação dos lazaretos, que serviam para a 
quarentena das pessoas com moléstias epidêmicas e cutâneas e de viajantes, 
como forma de profi laxia das doenças contagiosas e transmissíveis, bem como 
a construção de ancoradouro especial para embarcações suspeitas, nascendo, 
assim, a vigilância em saúde (BRASIL, 2005). 
O órgão máximo para as questões de saúde era a Fisicatura-mor, um tipo 
de tribunal, com leis, regimentos e poder punitivo aos infratores, que fi scalizava 
as boticas e as pessoas que praticavam a cura, pois a principal preocupação da 
Corte com a saúde, naquele momento, resumia-se em fi scalizar o exercício da 
medicina. Entretanto, foi extinta após a Independência do Brasil, passando as 
atribuições para as câmaras municipais e justiça ordinária.
Tendo em vista que Portugal não permitia a criação de faculdade em suas 
colônias, não existia no Brasil nenhuma faculdade de medicina até a chegada da 
Corte, sendo que em 18 de fevereiro de 1808, em sua passagem por Salvador 
(Bahia), Dom João VI criou a primeira Faculdade de Medicina do Brasil, 
denominada de Escola de Cirurgia da Bahia. Nesse mesmo ano, também foi 
criada a Escola de Cirurgia do Rio de Janeiro (POLIGNANO, 2004).
Outro fato importante foi a criação da Junta da Instituição Vacínica da 
Corte, pelo decreto de 4 de abril de 1811, que tinha por atribuição a propagação 
da vacina antivariólica no Brasil, uma vez que a varíola era uma das maiores 
preocupações sanitárias da época, devido ao alto grau de letalidade.
Como podemos ver, com a mudança da sede do governo português para 
o Brasil, a Colônia ganhou importância, sendo exigida a criação de diversas 
instituições até então inexistentes, bem como as preocupações com a saúde da 
população, especialmente com a saúde da Corte, e a necessidade de saneamento, 
impuseram uma nova organização para o governo, o qual buscava o controle das 
epidemias (BRASIL, 2005).
18
 PoLÍTiCAS DE SAÚDE
Desta forma, podemos resumir esse período da seguinte forma, conforme 
demonstrado na Figura 1:
FIGURA 1 – RESUMO POLÍTICO, ECONÔMICO, ORGANIZAÇÃO DA SAÚDE 
E PERFIL EPIDEMIOLÓGICO NO BRASIL COLÔNIA – 1500 a 1822
FONTE: A autora
2.2 PErÍoDo Do BrASiL ImPÉrio – 1822 
A 1889
Como é sabido, em 7 de setembro de 1822 foi proclamada a independência 
do Brasil e em 1824 foi criada a primeira Constituição brasileira, que em momento 
algum incluiu dispositivo relacionado à saúde. Portanto, o Estado não tinha 
nenhuma responsabilidade constitucionalmente sobre a saúde da população.
Em torno de 1829, foi criada a Junta de Higiene Pública, que apesar de 
passar por várias reformulações, mostrou-se pouco efi caz, não alcançando o 
objetivo principal, que era cuidar da saúde da população, sendo que as instâncias 
médicas assumem as medidas de higiene pública (BRASIL, 2011). 
Diante das constantes epidemias, em 1837 foi estabelecida a imunização das 
crianças contra a varíola, de forma compulsória, que acabou não sendo efetivada 
e em 1846 foi organizado o Instituto Vacínico do Império.
Entre 1828 e 1840, várias epidemias assolam o Rio de Janeiro, especialmente, 
de febre amarela, febre tifoide, varíola e sarampo. Em 1849, uma grande epidemia 
de febre amarela matou mais de 4 mil pessoas no Rio de Janeiro, sendo que 
19
EVOLUÇÃO HISTÓRICA DAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE SAÚDE NO BRASIL ANTES DO SUS Capítulo 1 
esse episódio desencadeou a necessidade de reorganização da higiene pública 
no país (PASCHE, c2020). 
Até 1849, as responsabilidades dos serviços da Saúde Pública eram 
atribuídas aos municípios, por meio de Decreto Imperial; porém, com a situação 
das frequentes epidemias, a municipalização foi revogada e, em 1850, em 
decorrência da grande epidemia de febre amarela, a Junta de Higiene Pública foi 
transformada em Junta Central de Saúde Pública, como objetivo de inspecionar 
as vacinações, controlar o exercício da medicina e realizar a polícia sanitária, a 
qual pode ser considerada o embrião do que viria a ser o Ministério da Saúde 
(BRASIL, 2005; 2011; PASCHE, c2020).
Desta forma, até 1850 as atividades de saúde pública estavam limitadas ao 
controle de navios, saúde dos portos e delegação das atribuições sanitárias às 
juntas municipais, mesmo que estas não resolvessem os problemas de saúde 
(BRASIL, 2011).
O primeiro hospital psiquiátrico (denominado de D. Pedro II), no Brasil, foi 
inaugurado em 1852, no Rio de Janeiro, tendo como objetivo tratar de forma 
medicamentosa os “doentes mentais” (COSTA, 1985).
Em 1855 ocorreu a epidemia de cólera, que em dois meses levou a óbito 
aproximadamente 1.700 pessoas residentes em Porto Alegre, RS (cerca de 10% 
da população da capital), conforme dados estimados e recolhidos entre os livros 
de óbitos da Santa Casa (WITTER, 2007). Salienta-se que foi uma epidemia que 
matou milhares de pessoas por onde passava, sendo que estimativas apontam 
por volta de 200 mil mortes em menos de um ano (LEWINSOHN, 2003).
Durante o período do Brasil Império, ações de combate específi co a 
determinadas doenças transmissíveis foram realizadas, passando-se a identifi car 
os agentes etiológicos das doenças, devido à era bacteriológica, sendo a teoria 
miasmática superada. Ademais, as ações tornaram-se mais restritas ao indivíduo 
portador, para o qual ações de controle eram dirigidas, sendo o acesso à saúde 
feito de forma privada. As pessoas eram atendidas por meio da fi lantropia (Santas 
Casas de Misericórdia e sociedades benefi centes).
Salienta-se que vários decretos foram criados, com ênfase na reorganização 
dos serviços sanitários, sendo que a partir do Decreto nº 9.554, de 3 de fevereiro 
de 1886, foi criado o Conselho Superior de Saúde Pública, bem como houve a 
separação dos serviços sanitários dos portos e o terrestre (BRASIL, 1886). 
Não se pode deixar de mencionar a Abolição da Escravatura, ocorrida em 
1888, que intensifi cou as correntes imigratórias, substituindo a mão de obra 
20
 PoLÍTiCAS DE SAÚDE
escrava pela assalariada, ocasionando um crescimento populacional, tornando as 
condições sanitárias ainda mais difíceis, uma vez que não havia políticas sociais 
e de saúde, gerando uma eclosão de epidemias (BERTOLOZZI; GRECO, 1996).
Ressalta-se que a fase imperial brasileira, apesar das várias tentativas, 
fi nalizou-se sem êxito para o enfrentamento dos problemas de saúde da 
coletividade, apresentando precárias condições sanitárias, vários surtos 
epidêmicos, ausência de infraestrutura básica e ausência de legislação e 
conhecimentos em saúde pública (BRASIL, 2011; PONTE, 2010). 
FIGURA 2 – RESUMO POLÍTICO, ECONÔMICO, ORGANIZAÇÃO DA 
SAÚDE E PERFIL EPIDEMIOLÓGICO BRASIL IMPÉRIO – 1822 a 1889
FONTE: A autora
Por fi m, podemos dizer, de forma resumida, que, de 1500 a 1889 (do Período 
Colonial até o Império), o foco da Corte estava relacionado com o saneamento 
dos portos, infraestrutura e urbanização nas localidades de maior interesse 
econômico. As intervenções eram pontuais para conter as frequentes epidemias, 
sendo abandonadas quando a situação era contida, assim como a assistência 
médica limitava-se apenas às classes dominantes, sendo exercida pelos raros 
médicos que vinham da Europa, restando aos demais apenas os recursos da 
medicina popular e as Santas Casas de Misericórdia.
É importante recordarmos que os problemas de saúde decorrentes da 
urbanização e industrialização e, consequentemente, as epidemias,não 
aconteceram somente no Brasil, haja vista que os países da Europa (Alemanha e 
França, por exemplo) também passaram por esse processo.
Dessa forma, chegamos ao fi nal da primeira seção, na qual iniciamos a nossa 
viagem no tempo para nos apropriarmos do contexto da saúde da população na 
21
EVOLUÇÃO HISTÓRICA DAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE SAÚDE NO BRASIL ANTES DO SUS Capítulo 1 
época colonial e imperial, bem como saber a forma que as ações de saúde pública 
foram organizadas e como era a questão de higiene e saneamento naquela época.
Nesse momento, você está convidado a testar os conhecimentos adquiridos 
até aqui. Vamos lá?
 1 Com base na leitura e conhecimentos adquiridos, leia as afi rmativas 
e marque “V” para as verdadeiras e “F” para as falsas.
( ) Durante o Brasil Colônia, os serviços de saúde eram proporcionais 
ao número de habitantes, atendendo à população por meio dos 
princípios indígenas. 
( ) A preocupação com a assistência à saúde, no Brasil, inicia-se 
com a chegada da Família Real, em 1808, no Rio de Janeiro, 
ocorrendo uma transformação social no país. 
( ) Os índios que habitavam o nosso país não estavam adaptados a 
uma série de doenças que vieram com os portugueses, trazendo 
um processo de saúde e doença diferenciado para a época. 
( ) Tanto no Brasil Colônia como no Brasil Império, somente tinha 
acesso aos serviços de saúde e aos médicos quem tinha recursos 
fi nanceiros parcos. 
( ) As Santas Casas eram as instituições que cuidavam da 
população que não tinha condições fi nanceiras, uma vez que 
trabalhavam com a ideia de caridade e tinham vínculo religioso. 
( ) As intervenções em saúde, no período de 1500 a 1889, estavam 
voltadas para as epidemias, que dizimavam a população, sendo 
que ações perduravam à medida que a situação era contida.
Assinale a alternativa que apresenta a sequência CORRETA:
( ) F – V – V – F – V – F.
( ) V – V – F – F – V – F.
( ) F – V – V – F – V – F.
( ) V – V – F – F – V – V.
( ) V – V – V – V – V – V.
22
 PoLÍTiCAS DE SAÚDE
3 POLÍTICAS DE SAÚDE NA 
REPÚBLICA VELHA (1889-1930)
Prosseguiremos com a viagem que tem como destino a República Velha, 
com tempo de duração de 41 anos. Prepare-se para mais uma aventura!
A chamada República Velha tem o seu início em 1889, quando ocorre a 
Proclamação da República por Deodoro da Fonseca, terminando em 1930 com 
Getúlio Vargas e se caracteriza por um arranjo político semelhante aos últimos 
tempos do Império, sendo o país governado pelas oligarquias dos estados mais 
ricos (São Paulo, Rio de Janeiro e Minas Gerais), tendo a cafeicultura como o 
principal setor da economia, dando poder aos cafeicultores, que aplicavam parte 
do lucro nas cidades, favorecendo a industrialização e a expansão populacional 
urbana (BERTOLLI FILHO, 2004).
A Proclamação da República traz um ideal de modernização ao Brasil, 
tornando necessária a reavaliação dos serviços sanitários por parte do governo 
republicano, embora com cunho mercadológico, uma vez que o modelo de trabalho 
assalariado vinha sendo implementado e era premente manter a população longe 
das doenças, objetivando uma mão de obra hígida.
Com o aumento da imigração no fi nal do século XIX e início do século 
XX, a população no Brasil passou de 14 para 17 milhões, entre 1890 e 1900, 
as necessidades de saúde se intensifi caram e a simples fi scalização já não era 
mais satisfatória (na verdade nunca foi), carecendo de ações mais efi cazes e 
com embasamento científi co (COSTA, 1985). Nesse período (1890 e 1900), as 
principais cidades brasileiras continuavam a ser vitimadas pelas doenças (varíola, 
febre amarela, cólera, peste bubônica e febre tifoide), que matavam milhares de 
pessoas (BRASIL, 2005).
A ausência de um modelo sanitário contribuía para a vulnerabilidade, 
propiciando as epidemias, como malária, febre amarela, varíola e peste 
bubônica, que traziam consequências tanto para a saúde como para o comércio 
e a economia, haja vista que os navios estrangeiros já não queriam mais atracar 
nos portos brasileiros, pois nessa época, o Brasil já estava organizado sob uma 
política capitalista, fi rmado com uma economia agroexportadora (POLIGNANO, 
2004; COSTA, 1985).
Salienta-se que o controle sanitário, ou seja, a organização de saúde estava 
a cargo do Ministério da Justiça e Negócios Interiores, uma vez que ainda não 
existia o Ministério da Saúde, sendo priorizadas, assim como nos períodos 
23
EVOLUÇÃO HISTÓRICA DAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE SAÚDE NO BRASIL ANTES DO SUS Capítulo 1 
Colonial e Imperial, as ações de saneamento e combate às endemias, visando à 
manutenção do modelo econômico agrário e exportador, ou seja, a preocupação 
era com a economia do país que estava em pleno desenvolvimento e não com a 
saúde da população.
Nesse contexto, mais adiante, os assuntos sanitários foram assumidos por 
profi ssionais de Medicina, tornando-se guia do Estado, a fi m de garantir a melhoria 
da saúde individual e da coletividade, visando ao progresso do país (BERTOLLI 
FILHO, 2004). Dessa forma, os médicos higienistas, por meio de incentivos do 
governo, começaram a ocupar cargos importantes na administração pública 
(BRASIL, 2005).
Vale ressaltar que, embora houvesse a tentativa do monopólio médico no que 
se refere às atividades de cura e prescrições de higiene e de medicamentos, os 
terapeutas populares não ofi ciais continuavam atuando e a população continuava 
a buscar seus serviços (ALVES, 2015; PIMENTA, 2003).
Em 1890, por meio do Decreto nº 169, de 18 de janeiro de 1890, foi instituído 
o Conselho de Saúde Pública, destinado, especialmente, a emitir pareceres 
sobre assuntos de higiene e salubridade, bem como para reorganizar o serviço 
sanitário terrestre.
Fatos importantes ocorreram em 1892, dentre eles a criação do Serviço 
Sanitário Paulista, o qual se tornou modelo para outros estados devido a sua 
organização de prevenção e combate às doenças e à criação dos laboratórios 
bacteriológicos, vacionogênicos e de análises clínicas e farmacêuticas, sendo 
ampliado em 1899, transformando-se no Instituto Butantan (BERTOLLI FILHO, 
2004).
A preocupação do poder público, no que se refere à saúde, baseava-se 
nas questões de saneamento urbano e dos portos e nas endemias e epidemias 
provocadas pelas doenças pestilentas (cólera, peste bubônica, febre amarela, 
varíola) e nas doenças infecciosas e parasitárias (tuberculose, hanseníase, febre 
tifoide) (BRASIL, 2005).
Salienta-se que a Constituição de 1891 (a segunda na história brasileira), 
que adotou o sistema federativo, assim como a primeira Constituição (1824), 
também não fazia menção à saúde em nenhum dos seus dispositivos (BRASIL, 
1824; 1891).
24
 PoLÍTiCAS DE SAÚDE
Que tal ler o artigo “O princípio do fi m: o “torna-viagem”, a 
imigração e a saúde pública no Porto do Rio de Janeiro em tempos 
de cólera” e conhecer mais um pouco da história? Disponível em: 
http://www.scielo.br/pdf/eh/v24n47/n47a04.pdf.
No fi nal do século XIX, foram criados o Instituto Soroterápico Federal, 
com o objetivo de fabricar soros e vacinas contra a peste, assim como a Liga 
Brasileira contra a Tuberculose (criada por médicos e intelectuais), com a função 
de desenvolver atividades contra a doença, haja vista sua franca expansão 
e a ausência do Estado na promoção de ações de prevenção e de tratamento 
etiológico (FAP, c2020).
Cabe salientar que a economia brasileira se desenvolveu de forma 
signifi cativa no início do século XX, no entanto, houve um aumento das epidemias, 
o que atrapalhou esse desenvolvimento, uma vez que os trabalhadores estavam 
adoecendo, sendo necessária a criação de estratégias de controle dessas 
doenças, como a instauração de iniciativas governamentais por meio de 
organizações mais estruturadas (ministérios, departamentos, conselhos) a fi m de 
promover saúde para a população.
Em 1902, ocorreram mudanças consideráveis na condução das políticas de 
saúde públicacom a entrada do presidente Rodrigues Alves, tanto por meio de 
ações de urbanização e saneamento, no Rio de Janeiro, como ações de saúde 
voltadas para as doenças prevalentes da época (varíola, febre amarela e peste 
bubônica) (MATTA, 2007).
Nesse sentido, houve a nomeação do sanitarista Oswaldo Cruz, pelo 
presidente Rodrigues Alves (que perdera uma fi lha vitimada pela febre amarela), 
como diretor-geral de Saúde Pública, em 1903, inaugurando, assim, a nova era da 
higiene nacional. Ademais, as atividades do Instituto Soroterápico de Manguinhos 
foram ampliadas, passando a se dedicar também à pesquisa e à qualifi cação de 
recursos humanos (PONTE, 2010; BERTOLLI FILHO, 2004).
Oswaldo Cruz, com a incumbência de erradicar a febre amarela, a peste 
bubônica e a varíola, de modo autoritário (visão militar, em que os fi ns justifi cam 
os meios), mas baseado no cientifi cismo europeu, propôs ações de desinfecção, 
destruição de edifi cações consideradas nocivas à saúde pública, implementação 
de programas de vacinação obrigatória em toda a população, notifi cação 
25
EVOLUÇÃO HISTÓRICA DAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE SAÚDE NO BRASIL ANTES DO SUS Capítulo 1 
permanente dos casos dessas doenças e a atuação da polícia sanitária, sendo 
esse modelo denominado de sanitarista campanhista e causando indignação 
da população devido ao uso da força nas intervenções (PONTE, 2010; BRASIL, 
2005; COSTA, 1985; POLIGNANO, 2004).
Em 1903, um serviço de desinfecção para os navios, mercadorias e bagagens 
foi inaugurado, por meio de um aparelho de gás de Clayton, sem a necessidade 
de fazer a descarga da embarcação, impedindo uma possível invasão de vetores 
(ratos, pulgas e mosquitos) e micróbios, especialmente dos ratos que saíam 
quando o navio atracava (REBELO, 2013).
Ainda nesse ano (1903), em São Paulo, foi inaugurado o Instituto Pasteur, 
para produzir e comercializar produtos de uso médico-veterinário (BERTOLLI 
FILHO, 2004).
Foi nesse período que os programas e serviços de saúde pública, no 
âmbito nacional, foram criados e implementados por Oswaldo Cruz (ex-aluno e 
pesquisador do Instituto Pasteur), que adotou campanhas sanitárias, tornando-se 
um dos pilares das políticas de saúde (LUZ, 1991). 
Conforme apontam Costa e Sanglard (2006), um fato acontecido na França, 
em 1902, pode ter contribuído para o Decreto nº 5.156/1904, o qual regulamentou 
os serviços sanitários, embora haja diferenças em determinados aspectos, ou 
seja, Jules Siegfried elaborou uma lei referente à proteção da Saúde Pública, a 
qual foi considerada a base das políticas públicas para o controle da salubridade 
das moradias, representando o pensamento higienista francês. 
De acordo com Matta (2007), Oswaldo Cruz propôs um Código Sanitário, 
sendo considerado como um código de tortura, tendo em vista o rigor das 
ações propostas, em que a polícia sanitária tinha autonomia para identifi car a 
pessoa doente e colocá-la em quarentena para o tratamento ou invadir casas e 
estabelecimentos para a desinfecção.
Para erradicar a febre amarela, Oswaldo Cruz criou, em 1904, o Serviço de 
Profi laxia da Febre Amarela. Foram montadas brigadas denominadas de “mata-
mosquito” para eliminar o vetor da febre amarela, constituídas por um verdadeiro 
exército formado por 1.500 guardas sanitários (popularmente chamados de 
equipes “mata-mosquito”), munidos de larvicidas e outros instrumentos para a 
desinfecção das casas, ralos, telhados, calhas etc. para eliminar depósitos de 
larvas do inseto, além da queima de colchões e roupas das pessoas infectadas, 
gerando medo e desconfi ança. Ademais, os doentes eram isolados em casa ou 
enviados para o Hospital de Isolamento São Sebastião e cada caso novo deveria 
ser notifi cado às autoridades sanitárias (POLIGNANO, 2004; ACURCIO, c2020). 
26
 PoLÍTiCAS DE SAÚDE
Os métodos utilizados por Oswaldo Cruz foram alvo de discussão, crítica e 
insatisfação popular, culminando com um movimento popular conhecido como a 
Revolta da Vacina, por conta da instituição da vacinação antivaríola obrigatória 
em todo o território nacional, pela Lei Federal n° 1.261, de 31 de outubro de 1904 
(BERTOLLI FILHO, 2004). Dentre suas cláusulas havia a indicação da vacinação 
antes dos seis meses de idade e para todos os militares, revacinação a cada sete 
anos e exigência de atestado de imunização (candidatos a cargos ou funções 
públicas, para quem quisesse se casar, viajar ou matricular-se em escolas), bem 
como a polícia sanitária tinha total poder, devendo a população se submeter à 
vacinação sob pena de pagar as despesas de internação caso houvesse recusa.
Nesse contexto, a revolta da vacina ocorreu devido ao povo nunca ter passado 
por um processo semelhante, o que assustou, bem como por desconhecer a 
composição e a qualidade do material utilizado para a imunização e por acharem 
indecoroso as moças terem que mostrar o braço para um desconhecido aplicar 
a vacina, apesar das ações serem divulgadas na imprensa por meio de folhetos 
educativos explicando as medidas adotadas (BERTOLLI FILHO, 2004). Contudo, 
de nada resolveu, uma vez que a maioria da população era analfabeta (FIOCRUZ, 
2017).
FIGURA 3 – CHARGE SOBRE A REVOLTA DA VACINA
FONTE: <https://www.emaze.com/@AOLFTOCFC>. Acesso em: 21 set. 2020.
outros objetos
Publicado em
27
EVOLUÇÃO HISTÓRICA DAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE SAÚDE NO BRASIL ANTES DO SUS Capítulo 1 
FIGURA 4 – NOTÍCIA PUBLICADA NOS JORNAIS SOBRE A REVOLTA DA VACINA
FONTE: <https://radios.ebc.com.br/na-trilha-da-historia/edicao/2016-11/historiadora-
destaca-papel-de-oswaldo-cruz-no-avanco>. Acesso em: 21 set. 2020.
FIGURA 5 – NOTÍCIA PUBLICADA NOS JORNAIS SOBRE A REVOLTA DA VACINA
FONTE: <https://braziljournal.com/na-previdencia-um-nova-
revolta-da-vacina>. Acesso em: 21 set. 2020.
As Figuras 4 e 5 representam as notícias publicadas nos jornais retratando 
a Revolta da Vacina. A charge (Figura 3), de autoria de Leonidas, ilustra a revolta 
da população contra a vacinação obrigatória, personifi cando Oswaldo Cruz (de 
bigodes ao centro), montado em uma seringa, tendo mais atrás um estandarte em 
que se lê: Vacina obrigatória. 
Estudantes, a população em geral e cadetes da Escola Militar, em torno de 
duas mil pessoas, foram às ruas protestar, houve depredação, violência, bondes 
28
 PoLÍTiCAS DE SAÚDE
queimados e muito tumulto (Figura 4), gerando um saldo de 945 prisões, 110 
feridos, 30 mortos e 461 deportados em menos de duas semanas de confl itos 
(FIOCRUZ, 2005).
É importante frisar que, embora as ações promovidas por Oswaldo Cruz, 
o qual foi um dos principais protagonistas do desenvolvimento das políticas 
públicas de saúde no país, eram postas em prática de forma impositiva, elas 
eram importantes para a saúde da população. Portanto, a crítica fi ca por conta 
da maneira como elas aconteciam e por não serem explicadas à população do 
porquê eram necessárias.
Outra questão a ser ressaltada é que a Revolta da Vacina foi fundamental 
para o desenvolvimento da participação comunitária nas elaborações das ações 
de saúde futuras, as quais serão discutidas ao longo da nossa disciplina. Ademais, 
na literatura ofi cial, a revolta fi cou estigmatizada como uma manifestação da 
população à vacina em si, sendo enfatizada a violência, sendo omitida as 
condições precárias em que a população vivia e o seu descontentamento, fatos 
que contribuíram para que ela ocorresse.
O documentário da Fiocruz “A Revolta da Vacina” conta a história 
da varíola, da vacina e da revolta popular de 1904. Disponível em:
https://www.youtube.com/watch?time_continue=7&v=amw
FWGMJhUw&feature=emb_logo.
Para combater a peste bubônica, Oswaldo Cruz, além da vacinação dos 
moradores das áreas infectadas, isolamento e tratamento dos doentes, adotou 
um modelo polêmico, a desratização, sendo que os funcionários encarregados 
deveriam recolher, pelo menos, 150 ratos por mês, sob pena de serem demitidos, 
e aos que ultrapassassem, seriam recompensados com300 réis por cada rato 
abatido. Também foi instituída a compra de ratos, sendo que a Diretoria-Geral de 
Saúde Pública (DGSP) pagava para cada pessoa a quantia de 200 réis para cada 
animal morto (FIOCRUZ, 2017).
Essa medida de compra de ratos fez com que surgisse uma nova modalidade 
de ofício, “os ratoeiros”, que se puseram a criar ratos e até mesmo iam a outras 
cidades para capturá-los, a fi m de ganhar dinheiro com a venda destes. Houve 
inclusive novos empreendedores, como um certo Sr. Amaral, que contratou 
29
EVOLUÇÃO HISTÓRICA DAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE SAÚDE NO BRASIL ANTES DO SUS Capítulo 1 
“ratoeiros” a seu serviço, sendo, posteriormente, preso (PROJETO MEMÓRIA, 
2003).
Observe que o fato de ganhar dinheiro com a venda de ratos 
propiciou à população uma fonte de renda e, obviamente, muitas 
pessoas viram como uma excelente oportunidade, assim como o 
Sr. Amaral, em se benefi ciar desta situação. Como podemos ver, o 
“jeitinho brasileiro” é de longa data, incutido na cultura do país como 
uma solução criativa ou uma forma “especial” de se resolver um 
problema, geralmente por meio de esperteza, como neste caso.
Assim, a prática de compra e venda de ratos, por favorecer oportunistas, 
objetivando lucro fácil, foi logo suspensa, sendo os ratos exterminados por 
envenenamento ou com gases tóxicos aplicados nas galerias subterrâneas de 
água e esgoto. Cabe informar que esse fato também virou motivo de piada e 
deboche e serviu para o surgimento de diversas caricaturas de Oswaldo Cruz, 
charges, crônicas e canções/marchinhas populares (FIOCRUZ, 2017).
FIGURA 6 – CHARGE SOBRE A COMPRA E VENDA DE RATOS
FONTE: <https://www.reddit.com/r/brasil/comments/7u3njg/charge_de_1911_
do_m%C3%A9dico_e_sanitarista_oswaldo/>. Acesso em: 21 set. 2020.
30
 PoLÍTiCAS DE SAÚDE
FIGURA 7 – CARICATURA SOBRE A COMPRA E VENDA DE RATOS
FONTE: <https://www.em.com.br/app/noticia/especiais/educacao/
enem/2019/04/25/noticia-especial-enem,1048944/precisamos-de-
uma-nova-revolta-da-vacina.shtml>. Acesso em: 21 set. 2020.
Antes de continuar a leitura do nosso material, convidamos 
você a assistir ao vídeo produzido pela TV Senado, o qual retrata a 
situação da época, disponível em:
https://www.youtube.com/watch?v=6i6v9f_aWjg.
Por incrível que pareça, em 2001, a imprensa noticiou um 
programa da prefeitura de Nova Iguaçu, RJ, sobre a compra de ratos, 
pagando R$ 5,00 por quilo de rato a fi m de eliminar a leptospirose, 
conforme pode ser visualizado no link a seguir:
https://www1.folha.uol.com.br/folha/cotidiano/ult95u40218.
shtml.
Sugerimos a leitura do artigo Não é meu intuito estabelecer 
polêmica: a chegada da peste ao Brasil, análise de uma controvérsia, 
1899. Disponível em:
http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0104-
59702013000501271&lng=pt&nrm=isso.
Conforme Polignano (2004), foi um período marcado por grandes 
acontecimentos, em que Oswaldo Cruz buscou organizar a diretoria-geral de 
saúde pública, incorporando ações de saúde, criando o registro demográfi co
31
EVOLUÇÃO HISTÓRICA DAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE SAÚDE NO BRASIL ANTES DO SUS Capítulo 1 
a fi m de conhecer os fatos vitais da população, a inspetoria de isolamento e 
desinfecção, um laboratório bacteriológico para assessorar no diagnóstico, um 
serviço de engenharia sanitária e de profi laxia da febre amarela e o instituto 
soroterápico, transformado, posteriormente, no Instituto Oswaldo Cruz.
Observe que o registro demográfi co proposto por Oswaldo Cruz signifi ca 
elaborar ações e estratégias de saúde baseadas nas reais necessidades da 
população, à medida que é realizado um diagnóstico situacional, o que pode ser 
transportado para a realidade atual, por intermédio do SUS.
Desta forma, o modelo campanhista de Oswaldo Cruz, apesar das 
arbitrariedades e dos exageros cometidos, obteve êxitos signifi cativos no controle 
das doenças epidêmicas, erradicando a febre amarela, em 1907, rendendo a 
ele uma medalha de ouro, recebida no 14º Congresso Internacional de Higiene 
e Demografi a, além de participar de uma Exposição de Higiene, realizada na 
Alemanha, naquele mesmo ano (PROJETO MEMÓRIA, 2003; FIOCRUZ, 2017), 
o que fortaleceu o modelo, tornando-o hegemônico como proposta de intervenção 
na área da saúde pública/coletiva durante décadas.
Vale lembrar que as ações em saúde, voltadas para a lógica do 
neocolonialismo, visando mão de obra estrangeira, comercialização e exportação 
do café, ou seja, com foco no desenvolvimento econômico do país e não no bem-
estar e saúde da população, estavam direcionadas para as capitais, estando a 
população interiorana desassistida, fi cando à margem dessas ações (ESCOREL; 
TEIXEIRA, 2008).
Em 1909, Carlos Chagas descobre a doença provocada pelo Trypanosoma 
cruzi (doença de Chagas), identifi cando o primeiro caso em Minas Gerais 
(município de Lassance), numa menina de dois anos, chamada Berenice. 
Nesse mesmo ano, Oswaldo Cruz deixa a Diretoria-Geral de Saúde Pública, 
dedicando-se ao Instituto de Manguinhos (Instituto Oswaldo Cruz), onde criou 
o primeiro curso de pós-graduação na área biomédica (Curso de Aplicação de 
Manguinhos) e a revista Memórias do Instituto Oswaldo Cruz, bem como lançou 
expedições científi cas, possibilitando um maior conhecimento da realidade 
sanitária do interior do país, recomendando algumas medidas a serem implantadas 
aos operários da Estrada de Ferro Madeira-Mamoré, como exames médicos 
periódicos aos empregados, fornecimento durante a viagem e diariamente de 
quinino (com desconto no salário caso não ingerisse e gratifi cação para quem não 
contraísse malária), aconselhou que galpões telados fossem construídos para 
alojar os operários, sendo disponibilizados água fervida, locais específi cos para 
defecação e uso de calçados (PROJETO MEMÓRIA, 2003).
32
 PoLÍTiCAS DE SAÚDE
Para conhecer mais sobre a vida de Oswaldo Cruz, assista 
ao fi lme “Sonhos tropicais”, o qual permite diversas abordagens 
didáticas, envolvendo o contexto histórico, social, biológico/saúde, 
ambiental, cultural, político, entre outros. Disponível em:
https://www.youtube.com/watch?v=fi eH3FqzrZ0.
É no fi nal da década de 1910, conforme Lima, Fonseca e Hochman (2005), 
que se pode apontar como o início efetivo das políticas de saúde no Brasil, tendo 
em vista o encontro de um movimento sanitarista organizado em torno de uma 
proposta de saneamento e de políticas de saúde devido aos efeitos negativos, 
assim como a substituição da fase de coerção pela persuasão.
As publicações de Belisário Penna (médico sanitarista) no jornal Correio da 
Manhã (1917) e o livro Saneamento do Brasil (1918), alcançaram repercussão 
nacional, demonstrando a necessidade de uma reforma da saúde pública e 
saneamento dos sertões, contribuindo para a criação da Liga Pró-Saneamento do 
Brasil, em 1918 (FINKELMAN, 2002).
De 1910 a 1920, vários acontecimentos importantes podem ser enaltecidos, 
como: Fundação Rockefeller (fundação norte-americana), que desempenha 
papel importante para a implementação de ações para a saúde pública no 
Brasil, junto ao movimento sanitarista (1916); morte de Oswaldo Cruz (1917); 
Carlos Chagas assume a direção do Instituto Oswaldo Cruz (1917); criação do 
Serviço de Profi laxia Rural (1918); pandemia de gripe espanhola (1918), a 
qual corroborou para a constatação da precariedade dos serviços de saúde e a 
necessidade de reformá�los; reforma de Carlos Chagas, com a reorganização 
dos Serviços de Saúde Pública; a criação do Departamento Nacional de Saúde 
Pública (DNSP); a criação de um extenso Código Sanitário; a contemplação dos 
cuidados com a maternidade e a infância; assistência hospitalar e combate à 
tuberculose, à sífi lis e à hanseníase (1920), entre outras ações.
Ressalta-se que Carlos Chagas inovou o modelo campanhista, que era 
fi scal e policial, ao introduzir a propaganda e a educação sanitária, criar órgãos 
especializados contra a lepra, tuberculose e doenças venéreas (como eramchamadas na época as Infecções Sexualmente Transmissíveis), contemplar a 
higiene industrial e expandir as atividades de saneamento para outros estados 
(POLIGNANO, 2004).
33
EVOLUÇÃO HISTÓRICA DAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE SAÚDE NO BRASIL ANTES DO SUS Capítulo 1 
Contudo, ainda existiam ações impositivas, como no caso da lepra, em que 
as pessoas eram obrigadas a realizar exame diagnóstico em casos suspeitos, 
o isolamento compulsório dos doentes e a proibição de pessoas com a doença 
viajarem sem autorização sanitária (FINKELMAN, 2002).
Nesse enfoque, salienta-se que Carlos Chagas foi um importante sujeito 
histórico nas condições de saúde populacional, promovendo articulações políticas 
e práticas importantes para o desenvolvimento da saúde pública brasileira.
Tendo em vista o contexto atual, devido às semelhanças com a COVID-19, 
merece destaque a gripe espanhola. No Brasil, a epidemia chegou em setembro 
de 1918 e, na época, o governo não deu a devida atenção, pois acreditava-se 
que o oceano impediria a chegada até aqui (qualquer semelhança não é mera 
coincidência). Diante do desconhecimento de medidas terapêuticas para evitar o 
contágio ou de cura, as autoridades simplesmente aconselhavam que se evitassem 
aglomerações e a imprensa divulgava inúmeras receitas, sem evidências 
científi cas, para combater o mal. As ruas fi caram vazias, foram construídos cinco 
hospitais emergenciais e 27 postos de atendimento no Rio de Janeiro. Estima-
se que, entre outubro e dezembro de 1918, 65% da população adoeceu e que 
em todo o mundo morreram de 20 a 40 milhões de pessoas durante a pandemia 
(1918-1919). No Rio de Janeiro foram registradas 14.348 mortes (população de 
910.710 habitantes) e em São Paulo 2.000 pessoas morreram (GOULART, 2005; 
ROCHA, c2020).
Cabe pontuar que, inicialmente, para a população e, em especial, aos grupos 
oposicionistas do governante, à época, Wenceslau Braz, o combate à gripe 
espanhola era pretexto para intervir na vida da população, imperando a ideia 
de que se fazia muito alarde por causa de uma simples doença (gripe). Após a 
constatação de que se tratava realmente de uma doença avassaladora, a situação 
instituída pela epidemia foi encarada com descaso, negligência e incompetência 
governamental por não ter nenhuma estratégia para lidar com as ameaças que 
amedrontavam o país, fatores amplamente explorados pelos jornais, inclusive 
com charges, as quais apresentavam críticas à Diretoria-Geral de Saúde Pública 
(GOULART, 2005).
34
 PoLÍTiCAS DE SAÚDE
Quer saber mais sobre as semelhanças entre a gripe espanhola 
e COVID-19? Acesse: http://www.revistahcsm.coc.fi ocruz.br/
coronavirus-e-a-gripe-de-1918-19-paralelos-historicos/ e https://
www.ufrgs.br/coronavirus/base/uma-comparacao-entre-a-pandemia-
de-gripe-espanhola-e-a-pandemia-de-coronavirus/.
Você também pode assistir ao fi lme “Gripe Espanhola: os 
mortos esquecidos”, o qual retrata os primeiros esforços médicos 
para proteger a população de Manchester da Pandemia de Gripe 
Espanhola em 1918. Ou ao documentário apresentado pela 
BandNews, em 16 de abril de 2020, disponível em: https://www.
youtube.com/watch?v=fFZ6j2rUpwc.
É oportuno destacar que Monteiro Lobato teve papel importante na saúde 
pública do país, participando de campanhas sanitaristas, principalmente por meio 
do seu personagem Jeca Tatu (Velha Praga e Urupês – publicados em 1914), 
um caipira genuinamente brasileiro, vítima da pobreza, das péssimas condições 
de higiene, saneamento e saúde a que estava exposto. Em 1918, criou o Jeca 
Tatuzinho, o qual foi associado à indústria farmacêutica, tornando-se garoto-
propaganda do Biotônico Fontoura (antianêmico). Também foi criado o Almanaque 
do Jeca Tatu, que explicava a transmissão do ancilostomídeo e a importância de 
andar calçado, numa linguagem acessível e simples para a população, assim 
como o Jeca Tatu ilustrou diversas cartilhas educativas elaboradas pelo poder 
público (SOARES, 2014). Lobato também criou o Zé Brasil, um personagem que 
representava o trabalhador rural explorado, mas não passivo, formando uma tríade 
de imagens simbólicas (Jeca Tatu, Jeca Tatuzinho e Zé Brasil), relacionando-os à 
saúde pública e à educação (SANTOS, 2012).
Antes de prosseguir, recomendamos a leitura do artigo Jeca 
Tatu, um ilustre opilado: o movimento sanitarista e o combate à 
ancilostomíase na obra de Monteiro Lobato (Brasil, décadas de 
1910-1920), o qual está disponível em: http://seer.upf.br/index.php/
rhdt/article/view/8599/114114260.
35
EVOLUÇÃO HISTÓRICA DAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE SAÚDE NO BRASIL ANTES DO SUS Capítulo 1 
Durante a República Velha temos o primeiro movimento de reforma sanitária, 
liderado por jovens médicos higienistas, que obteve conquistas importantes, como 
a criação do DNSP, por exemplo. Foram estabelecidas bases para a criação de 
um Sistema Nacional de Saúde caracterizado por ações verticais e concentradas 
no governo (BRASIL, 2011).
Face ao exposto, o movimento sanitarista pode ser dividido em dois 
períodos: 1903 a 1909, o qual foi marcado pela gestão de Oswaldo Cruz, 
privilegiando o saneamento urbano da cidade do Rio de Janeiro e o combate às 
epidemias (febre amarela, peste bubônica e varíola) e 1910 a 1920, com destaque 
para a Liga Pró-Saneamento, com ênfase no saneamento rural, a atuação 
da Fundação Rockefeller, criando um serviço de combate às verminoses e na 
qualifi cação de recursos humanos. Assim, pela primeira vez, nos anos 1920, a 
saúde surgia como questão social no Brasil, ganhando novos contornos (LIMA; 
PINTO, 2003).
Em meados do século XX, ocorre o processo de industrialização de forma 
mais ativa no país, e, consequentemente, há uma evolução histórica no que se 
refere à saúde e ao saneamento, uma vez que a criação de indústrias nos centros 
urbanos traz necessidades específi cas, como mão de obra especializada, gerando 
uma migração da população rural para a cidade, ocasionando uma urbanização 
crescente e expansão das periferias e favelas no Brasil.
Associado a isso, ocorre uma importação de trabalhadores da Europa, 
uma vez que a população brasileira não dava conta da demanda industrial. 
Convém elucidar que esses sujeitos tinham conhecimentos das leis trabalhistas, 
que aqui no Brasil ainda não eram difundidas, e que ao chegarem no Brasil se 
deparavam com uma realidade totalmente diferente, iniciando, assim, a promoção 
de reivindicações para que seus direitos fossem garantidos, criando os primeiros 
movimentos trabalhistas nacionais, bem como desencadeou na criação de uma 
legislação para a realidade trabalhista do Brasil.
Assim, em 1923, com a Consolidação da Lei Eloy Chaves, que cria e 
regulamenta as Caixas de Aposentadorias e Pensões (CAPs), temos o ponto de 
partida para a criação da Previdência Social, considerada o marco da medicina 
previdenciária e a era da institucionalização da atenção à saúde privada no Brasil 
(modelo médico-assistencial privatista) (BRASIL, 2013).
Portanto, as CAPs são as primeiras iniciativas governamentais que garantem 
à população trabalhadora contribuinte (com carteira assinada) acesso aos 
serviços de saúde e de previdência social (aposentadoria). 
As CAPs tiveram origem com os ferroviários (devido à importância do setor 
36
 PoLÍTiCAS DE SAÚDE
para a economia), estendendo-se aos portuários (estivadores e marítimos), 
mineradores, servidores públicos e telégrafos, sendo organizadas por empresas e 
não por categorias e mantidas de forma bipartite (empregadores – 1% da receita 
bruta – e empregados – 3% do salário), restritas às grandes empresas públicas 
e privadas (BRASIL, 2005; 2011; POLIGNANO, 2004; ACURCIO, c2020). Elas 
possuíam características parecidas com o modelo implementado na Alemanha 
(modelo bismarckiano), ou seja, o trabalhador somente teria direito se pagasse 
por ele, sendo descontado do seu salário. 
Além das pensões e aposentadorias (seguridade social), as CAPs ofertavam 
serviços médicos, funerários e de “socorromédico” (conforme denominado no 
Decreto), bem como descontos em medicamentos, pensão para herdeiros em 
caso de morte, assistência aos acidentados no trabalho, conforme os Arts. 9 e 27 
do Decreto nº 4.682/1923 (BRASIL, 1923).
De acordo com alguns estudiosos, com a criação das CAPs temos o início 
da responsabilização do Estado para regulamentar políticas sociais direcionadas 
para o bem-estar do trabalhador de carteira assinada, que contribuía para 
isso, promovendo a saúde deste. Contudo, enfatiza-se que a implantação das 
políticas sociais no Brasil se iniciou pela saúde, ainda que atrelada às questões 
da Previdência Social e com caráter excludente, contemplando somente os 
trabalhadores formais.
Você pode estar se perguntando: por que os primeiros processos de 
construção de políticas sociais no Brasil aconteceram no âmbito do trabalho? 
A resposta é simples: o foco prioritário do governo era a questão econômica e, 
portanto, os trabalhadores formais contribuíam para que ela se efetivasse, o que 
justifi ca serem estes os protagonistas das políticas sociais.
O Decreto nº 16.300/1923 colocou em vigor o primeiro código sanitário 
nacional, incorporando a expressão Vigilância Sanitária de forma indistinta, isto é, 
empregada para controle sanitário de estabelecimentos, locais e pessoas doentes 
(BRASIL, 2005).
Assim, é na década de 1920 que a saúde pública começa a ser prioridade, 
fazendo parte da agenda política do governo, com marcada distinção entre a 
proteção médico-assistencialista e as ações voltadas para a saúde pública, tendo 
como base dos serviços de saúde os estabelecimentos fi lantrópicos, por meio 
das Santas Casas, e privados, voltados para a atenção individual e daqueles que 
podiam pagar (GERSCHMAN; SANTOS, 2006).
Finkelman (2002), em seus estudos sobre as políticas públicas de saúde, 
identifi cou, nesse período, duas fases das ações sanitaristas, ou seja, uma 
37
EVOLUÇÃO HISTÓRICA DAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE SAÚDE NO BRASIL ANTES DO SUS Capítulo 1 
fase direcionada a combater as epidemias urbanas e a outra relacionada ao 
saneamento rural. 
Nesse período, as questões epidemiológicas e sanitárias perpassam por 
todo o país, sendo que as doenças transmissíveis eram as mais comuns. Vale 
lembrar que a transição do tipo de doença também acompanha os acontecimentos 
ocorridos no momento, o que justifi ca as ações voltadas para as áreas portuárias, 
vacinação e endemias.
Em síntese, esse período foi marcado pela assistência à saúde de baixa 
qualidade e resolutividade, com ações que tinham como objetivo controlar as 
doenças epidêmicas, emergindo nessa conjuntura o sanitarismo campanhista, 
liderado por Oswaldo Cruz, com foco no curativo privatista e a criação das Caixas 
de Aposentadorias e Pensões, dando início à assistência médica previdenciária, 
restrita aos trabalhadores de determinadas empresas.
Para complementar o que foi apresentado até aqui, propomos 
que assista ao documentário “Políticas de Saúde no Brasil: um 
século de luta pelo direito à saúde”, parte 1, disponível em: https://
www.youtube.com/watch?v=TbXvEKP1wic.
FIGURA 8 – RESUMO POLÍTICO, ECONÔMICO, ORGANIZAÇÃO DA SAÚDE 
E PERFIL EPIDEMIOLÓGICO REPÚBLICA VELHA – 1889 a 1930
FONTE: A autora
38
 PoLÍTiCAS DE SAÚDE
Sugerimos que leia o artigo Origem das políticas de saúde 
pública no Brasil: do Brasil Colônia a 1930. Disponível em: 
https://bvsms.saude.gov.br/bvs/publicacoes/origem_politicas_
saude_publica_brasil.pdf.
 1 Tomando como base o conteúdo apresentado, propomos que você 
elabore um mapa mental, que pode ser de forma manual ou no 
computador, de acordo com suas habilidades. Lembre-se de que 
seu mapa deve conter os principais fatos ocorridos durante a 
República Velha. Nunca fez um mapa mental? Não se preocupe, 
segue um link para você aprender:
 https://www.sbcoaching.com.br/blog/mapa-mental/. Então, mãos 
à obra!
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4 POLÍTICAS DE SAÚDE: DA ERA 
VARGAS ATÉ A NOVA REPÚBLICA 
(1930-1988)
Nesta seção analisaremos os nexos entre as políticas de saúde e sociedade, 
refl etindo sobre os principais acontecimentos, “mergulhando” no contexto político, 
econômico e social das respectivas épocas.
39
EVOLUÇÃO HISTÓRICA DAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE SAÚDE NO BRASIL ANTES DO SUS Capítulo 1 
4.1 ErA VArGAS – 1930 A 1945
Getúlio Vargas foi presidente do Brasil em dois períodos (totalizando 15 anos) 
e fi cou conhecido como o “Pai dos Pobres”, por ter criado diversas leis sociais e 
trabalhistas, além do volume de políticas sociais que implementou.
A Era Vargas acontece de 1930 a 1945, período em que ocorre a expansão 
do processo de industrialização no Brasil, promulgação de uma nova Constituição 
(1937), reivindicações dos trabalhadores, regulamentação da justiça do trabalho 
(1939), homologação da Consolidação das Leis Trabalhistas (CLT) (1943), entre 
outros acontecimentos. Contudo, essa concepção teórica pode ser considerada 
até 1964.
Ao assumir a presidência do Brasil, Getúlio Vargas institui uma política de 
privação de liberdade, não participativa da comunidade, cancelando a votação 
presidencial, realizando uma reforma administrativa. Ao mesmo tempo, cria 
medidas importantes que garantirão a assistência social e de saúde à população, 
as quais veremos no decorrer do nosso texto.
Assim, a hegemonia política da classe dominante, relacionada, 
especialmente, ao café, teve seu fi m com a Revolução de 1930, tendo em vista 
que Getúlio Vargas promoveu uma reforma administrativa e política, inclusive 
suspendendo a Constituição de 1891, governando por meio de decretos até 1934, 
quando foi aprovada a nova Constituição, reforçando o centralismo e a autoridade 
presencial (BERTOLLI FILHO, 2004; BRASIL, 2011; ACURCIO, c2020). 
Até a Revolução de 1930, as políticas sociais eram emergenciais e 
fragmentadas e as questões de saúde pública, por parte do Estado, eram voltadas 
para as situações emergenciais das epidemias que ocorriam nos centros urbanos, 
sem contar com um programa de ação (FINKELMAN, 2002).
A literatura reconhece o primeiro governo de Getúlio Vargas como um 
marco histórico na confi guração das políticas sociais brasileiras, uma vez que as 
mudanças institucionais promovidas durante o seu mandato estabeleceram um 
arcabouço jurídico, moldando a política pública do Brasil, conformando o sistema 
de proteção social por muito tempo (BRASIL, 2011).
Desmembraremos a Era Vargas em dois períodos: República Nova (de 1930 
a 1937) e Estado Novo (de 1937 a 1945), para melhor compreensão.
Período da República Nova – 1930 a 1937
40
 PoLÍTiCAS DE SAÚDE
Um dos fatos marcantes para a área da saúde foi o Decreto nº 19.402, de 
14 de novembro de 1930, que criou a Secretaria de Estado com a denominação 
de Ministério dos Negócios da Educação e Saúde Pública (BRASIL, 1930), 
incorporando o Departamento Nacional de Saúde Pública (DNSP) com a 
denominação de Departamento Nacional de Saúde e Assistência Médico-Social 
(LIMA; PINTO, 2003).
Todos os assuntos relacionados à saúde da população estariam sob a 
responsabilidade do Ministério da Educação e Saúde Pública (MESP), exceto os 
da área da medicina previdenciária, os quais estavam a cargo do Ministério do 
Trabalho, Indústria e Comércio. Assim, era de sua incumbência prestar serviços 
para os desempregados, pobres e aos que exerciam atividades não formais, 
identifi cados como pré-cidadãos, isto é, aos que não usufruíam dos serviços 
previdenciários e das CAPs (BRASIL, 2011).
De acordo com Lima, Fonseca e Hochman (2005), essa dualidade acabou 
por se tornar umamarca do sistema de proteção social de saúde brasileira, 
fazendo uma distinção e separação da área da saúde, marcando as ações de 
políticas públicas de saúde.
Com a criação do MESP, houve a remodelação dos serviços sanitários 
e o anúncio de que o Estado assumiria o compromisso em zelar pelo bem-
estar sanitário do povo brasileiro, sendo que os estados que contavam com 
pouca assistência fi caram satisfeitos, enquanto que os demais, que já estavam 
organizados de forma descentralizada, acharam essa intervenção desnecessária 
e centralizadora (BERTOLLI FILHO, 2004).
Ressalta-se que o primeiro governo de Getúlio Vargas foi marcante na 
trajetória dos direitos sociais, com políticas de proteção ao trabalhador que 
benefi ciavam a classe trabalhadora, como defi nição da jornada de trabalho (8 
horas diárias); licença-gestante; direito a férias remuneradas e regulares; lei do 
salário mínimo; obrigatoriedade da carteira de trabalho, entre outros.
No que se refere à implementação de serviços e programas de atenção 
médica, desde o início da Era Vargas, foi impregnada de práticas clientelistas, 
ancoradas nos sindicatos de trabalhadores que auxiliavam na criação das normas 
adequadas às estratégias das elites sindicais e governamentais (LUZ, 1991).
Nesse contexto, por volta de 1933, as CAPs foram substituídas pelos 
Institutos de Aposentadorias e Pensões (IAPs), passando a ser por categorias 
profi ssionais, dando oportunidade para os empregados de pequenas empresas se 
fi liarem, ampliando a cobertura. Os IAPs eram centralizados no governo federal, 
a gestão passou a ser tripartite (empregadores, trabalhadores formais e Estado), 
41
EVOLUÇÃO HISTÓRICA DAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE SAÚDE NO BRASIL ANTES DO SUS Capítulo 1 
sendo que o Estado usava o dinheiro dos tributos cobrados dos trabalhadores 
formais e informais, ou seja, na verdade, o Estado não contribuía, e sim era o 
trabalhador formal que contribuía duas vezes e o trabalhador informal pagava de 
forma indireta, mas não usufruía.
O primeiro IAP a ser criado foi o Instituto de Aposentadorias e Pensões dos 
Marítimos (IAPM), sendo que ao longo da década outros institutos foram surgindo 
(comerciários – 1934; bancários – 1935; industriários – 1938; empregados em 
transportes e cargas – 1938; ferroviários e empregados em serviços públicos 
– 1953), durando até 1966, sendo que cada Instituto dispunha de uma rede 
ambulatorial e hospitalar para a assistência dos trabalhadores (POLIGNANO, 
2004; FINKELMAN, 2002; MOROSINI; CORBO, 2007).
De acordo com Finkelman (2002), os IAPs, por variarem de órgão para órgão, 
possuíam legislações distintas, as quais apresentavam restrições, colocando os 
serviços de saúde em segundo plano, sendo que essas disparidades normativas 
contribuíram para o surgimento de um sistema menos desigual e unifi cado, o 
que não era bem-visto por alguns, uma vez que haveria o risco de centralizar e 
concentrar o poder no Estado.
Contudo, os IAPs enaltecem a desigualdade social, haja vista que os 
benefícios proporcionados por eles eram específi cos para quem tinha um trabalho 
e quem não tinha fi cava à margem, ou seja, sem acesso à saúde, gerando um 
distanciamento entre o trabalhador formal e o informal ou o não trabalhador.
A Constituição de 1934 trouxe inovações, dentre elas: garantia da 
assistência médica; legislação trabalhista; voto secreto; voto feminino e autonomia 
dos sindicatos. Naquele ano, foram criadas oito delegacias federais de saúde 
para colaborar com os serviços locais, assim como as Conferências Nacionais de 
Saúde e Educação e a implementação de programas de assistência médica aos 
trabalhadores visando o processo de industrialização (BERTOLLI FILHO, 2004; 
ESCOREL; TEIXEIRA, 2008; BRASIL, 2009).
Período do Estado Novo – 1937 a 1945
A quarta Constituição foi outorgada no dia 10 de novembro de 1937, sendo 
que nesse mesmo dia a ditadura do Novo Estado foi implantada, por meio de um 
golpe de Estado.
Em 13 de janeiro de 1937, por meio da Lei nº 378, o Ministério da Educação 
e Saúde Pública passou a denominar-se Ministério da Educação e Saúde
(BRASIL, 1937). Também, nesse ano, foi criado o Conselho Nacional de Saúde 
(CNS), com caráter normativo e consultivo, caracterizado como um colegiado, o 
qual era formado por especialistas em saúde pública.
42
 PoLÍTiCAS DE SAÚDE
O Departamento Nacional de Saúde (DNS), a partir do golpe, foi reestruturado, 
englobando diversos serviços, centralizando as atividades sanitárias e ampliando 
a rede pública de postos e centros de saúde, além de instalar hospitais gerais, 
leprosários, sanatórios etc. Dessa forma, a política de saúde do Estado Novo foi 
centralizadora, sendo que nesse período o sanitarismo campanhista, da época de 
Oswaldo Cruz e Carlos Chagas, intensifi cou-se (LIMA; PINTO, 2003).
Ainda de acordo com os autores supracitados, o primeiro serviço de saúde 
pública na esfera nacional foi o Serviço Nacional de Febre Amarela (1937), 
desenvolvido pelo DNS juntamente à Fundação Rockefeller, que também foi 
responsável por outros serviços nacionais de saúde, como o Serviço de Malária 
do Nordeste (1939).
A direção do DNS fi cou sob a responsabilidade de João de Barros Barreto, 
entre 1938 e 1945, sendo a autoridade que mais tempo fi cou à frente da política 
nacional de saúde, consolidando a estrutura verticalizada dos serviços de combate 
às doenças, assim como priorizou os registros estatísticos das campanhas de 
saúde pública, contribuindo para que um sistema de informação das doenças 
transmissíveis fosse implantado (FINKELMAN, 2002).
Como estava a realidade da saúde pública no que se refere à assistência 
à saúde até esse momento? De modo geral, de acordo com a literatura 
especializada, havia uma centralização da assistência à saúde em alguns 
setores específi cos (IAPs e privados), o foco estava no tratamento das doenças 
específi cas, com a preocupação em cobrir uma demanda pontual (a população 
doente), uma vez que não existiam ações preventivas e de promoção à saúde, 
sendo priorizadas as patologias já instaladas, tendo saúde como sinônimo de 
ausência de doença. Getúlio Vargas, durante seu governo, prioriza o modelo 
curativo, centrado em grandes hospitais e em equipamentos sofi sticados.
Conforme Morosini e Corbo (2007), a política de saúde pública, com 
a instalação dos postos e centros de saúde, na década de 1930, estabeleceu 
formas mais permanentes de atuação, bem como alguns programas foram criados 
(vacinação, puericultura, pré-natal, tuberculose, hanseníase, entre outros), os 
quais foram organizados com embasamento nos saberes tradicionais e da velha 
epidemiologia, sem considerar os aspectos sociais e denominados de programas 
verticais.
Fazendo-se valer o parágrafo único do Art. 90 da Lei nº 378/1937, em 
1941, aconteceu a I Conferência Nacional de Saúde, por proposição de 
Gustavo Capanema (ministro da Saúde e Educação), apresentando quatro 
temas principais: a organização sanitária estadual e municipal; a ampliação das 
43
EVOLUÇÃO HISTÓRICA DAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE SAÚDE NO BRASIL ANTES DO SUS Capítulo 1 
campanhas nacionais contra a lepra e a tuberculose; o desenvolvimento dos 
serviços básicos de saneamento e o plano de desenvolvimento da obra nacional 
de proteção à maternidade, à infância e à juventude (FIOCRUZ, c2020; BRASIL, 
2009). 
Em 1942, o Serviço Especial de Saúde Pública (SESP) foi criado, em 
conjunto com a Fundação Rockefeller (antes de sua saída do Brasil), para atuar 
na Amazônia (produção de borracha) com o intuito de combater a febre amarela 
e a malária, as quais estavam a dizimar os trabalhadores dos seringais (LIMA; 
PINTO, 2003).
Vale salientar que o SESP, originalmente concebido para promover o 
saneamento nas regiões da borracha e de minerais, passou a implementar um 
modelo de estabelecimento de redes integradas de saúde, contrastando com o 
modelo verticalizado, bem como atuou em áreas geográfi cas carentes e distantes, 
sendo o pioneiro