Elaboração e Implementação de Políticas Públicas

Prévia do material em texto

ELABORAÇÃO E 
IMPLEMENTAÇÃO 
DE POLÍTICAS 
PÚBLICAS
Lígia Maria
Fonseca Affonso
Revisão técnica:
Luciana Bernadete de Oliveira
Graduada em Ciências Políticas e Econômicas
Especialista em Administração Financeira
Mestre em Desenvolvimento Regional
Catalogação na publicação: Poliana Sanchez de Araujo – CRB 10/2094
E37 Elaboração e implementação de políticas públicas / Guilherme
 Corrêa Gonçalves ... [et al.] ; [revisão técnica: Luciana
 Bernadete de Oliveira]. – Porto Alegre : SAGAH, 2017.
 324 p. il. ; 22,5 cm.
 ISBN 978-85-9502-194-5
 1. Políticas públicas. I. Gonçalves, Guilherme Corrêa.
CDU 304
Compreensão do problema
Objetivos de aprendizagem
Ao final deste texto, você deve apresentar os seguintes aprendizados:
  Identi� car os principais tipos e instrumentos de políticas públicas.
  Reconhecer a importância da compreensão do problema para a 
elaboração de políticas públicas.
  Descrever os principais desa� os encontrados pelos gestores nas fases 
de formulação e tomada de decisão de políticas públicas. 
Introdução
Neste capítulo, você irá estudar os principais tipos e instrumentos de 
políticas públicas, a importância da compreensão do problema para a 
elaboração de políticas públicas e os principais desafios encontrados 
pelos gestores nas fases de formulação e tomada de decisão das políticas 
públicas.
Tipos e instrumentos de políticas públicas
O Brasil, apesar de sua grandeza e riqueza, ainda é marcado pela desigualdade 
e diversidade de suas regiões, apresentando diferentes demandas e problemas. 
Além das diferenças sociais e econômicas, as sociedades também se diferen-
ciam quanto a ideias, valores e interesses, desempenhando diferentes papéis 
ao longo de sua existência, o que as fazem complexa e dinâmicas, exigindo 
que as políticas sejam adaptáveis às particularidades de cada local. 
O Brasil vem ofertando políticas públicas de forma crescente nas últimas 
décadas, promovendo a melhoria das condições de vida da população por meio 
de vários programas em áreas como saúde e educação. 
O Programa Saúde da Família (PSF) é um exemplo de política pública implantado 
pelo Ministério da Saúde em 1994, e que tem levado atendimento às populações 
concentradas em regiões mais remotas, principalmente as de áreas mais carentes dos 
grandes centros urbanos. O programa já beneficiou mais de 130 milhões de pessoas 
em todo o País (BRASIL, 2013).
Você deve saber que existem várias definições de políticas públicas. Au-
tores como Mead (1995), Lynn (1980), Peters (1986) e Dye (1984) as veem 
como ações que influenciam a vida dos cidadãos, promovidas pelo governo. 
Outra definição conhecida é a de Laswell (apud SOUZA, 2006), que afirma 
que decisões e análises sobre política pública devem responder às seguintes 
questões: quem ganha o que, por que e que diferença faz. Outras definições 
colocam a solução de problemas como papel principal das políticas públicas.
Veja, a seguir, os principais elementos extraídos de diversas definições e 
modelos sobre políticas públicas (SOUZA, 2006): 
  A política pública distingue entre o que o governo pretende fazer e o 
que, de fato, faz.
  A política pública, além de envolver vários níveis de governo, não se 
restringe a participantes formais, e considera importante a participação 
de atores informais. 
  A política pública é abrangente, não se restringindo a regras e leis.
  A política pública envolve ação e possui objetivos a serem alcançados. 
  A política pública é uma política de longo prazo, apesar de apresentar 
impactos em curto prazo.
  A política pública envolve processos consecutivos, ou seja, possui um 
ciclo que envolve várias etapas.
Dessa forma, você pode considerar que a política pública possui dois 
elementos fundamentais (BRANCALEON et al., 2015):
  intencionalidade pública, que é a motivação para estabelecer ações que 
tratem ou resolvam um problema;
  problema público, que é a diferença entre a situação atual (status quo) 
e a situação ideal, desejada e possível para a realidade coletiva.
Compreensão do problema144
Para tornar as coisas mais simples, você pode entender as políticas públicas 
como um conjunto de ações e decisões do governo, cuja finalidade é solucionar 
problemas da população, nas três esferas de atuação, buscando promover o 
bem-estar da sociedade e o interesse público. De forma mais simples, uma 
política pública envolve:
  um conjunto de decisões; 
  recursos a serem alocados; 
  um plano geral de ação; 
  um público-alvo ou vários públicos; 
  metas e objetivos a serem atingidos e definidos em função de normas 
e valores (THOENIG, 1998 apud SARAVIA, 2010). 
No entanto, dada a complexidade desse universo, as políticas públicas foram 
classificadas por tipo, com a intenção de facilitar sua análise e interpretação. É 
importante destacar que as políticas não se encaixam exclusivamente em um 
único modelo, porque nenhum deles é capaz de dar conta de todos os aspectos 
que envolvem uma política pública (RUA; ROMANINI, 2013), existindo, 
portanto, vários tipos de políticas públicas. Veja alguns deles sob a ótica de 
Theodore Lowi (1964; 1972 apud RUA; ROMANINI (2013): 
  Políticas públicas distributivas: alocam bens ou serviços a uma parcela 
específica da sociedade utilizando recursos provenientes da coletividade. 
Dessa forma, privilegiam uma parcela da população e não a sociedade 
como um todo. Correm o risco de serem clientelistas ou assistencialistas, 
por exemplo, salário-desemprego, construção de pontes ou estradas.
  Políticas públicas redistributivas: distribuem bens ou serviços a seg-
mentos específicos da sociedade com recursos provenientes de outros 
grupos específicos. São conflituosas e nem sempre apresentam os 
resultados esperados, por exemplo, reforma agrária, política tributária, 
royalties do petróleo. 
  Políticas públicas regulatórias: estabelecem obrigações por meio de 
ordens, proibições, decretos e portarias. Podem ser distribuídas de 
forma equilibrada ou atender a interesses restritos, de acordo com os 
recursos de poder dos grupos de interesse. Variam de regulamentações 
simples até regulamentações complexas como, por exemplo, Código de 
Trânsito, Legislação Trabalhista.
  Políticas públicas constitutivas ou estruturadoras: representam as normas 
e os procedimentos que servem de base para formulação e implemen-
145Compreensão do problema
tação de outras políticas, ou seja, ditam as regras do jogo, por exemplo, 
Regimento do Congresso Nacional, do Senado, etc.
Outros tipos de políticas públicas, sob a ótica de diversos autores, são as 
clientelistas, as majoritárias, empreendedoras, de sala operatória, de audiência, 
reais, simbólicas, pseudopolíticas, compensatórias, emancipatórias, estruturais, 
emergenciais, universais, entre outras.
  Políticas clientelistas: subsídios, renúncias fiscais, etc.
  Políticas majoritárias: serviços públicos de saúde, educação, segurança pública, etc.
  Políticas empreendedoras: reforma administrativa, política ambiental, etc.
  Política de sala operatória: licenciamento de medicamentos, normas para proce-
dimentos complexos de saúde, etc.
  Política de audiência: descriminalização do aborto e do uso de drogas, etc.
  Políticas reais: aquelas que os governantes possuem intenção de implementar e 
conhecimento necessário para isso.
  Políticas simbólicas: governantes possuem conhecimento, mas não têm intenção 
de implementar.
  Pseudopolíticas: aquelas que os governantes querem implementar, mas não têm 
conhecimento para tal.
  Políticas compensatórias: política de cotas, demarcação de terras indígenas.
  Políticas emancipatórias: reforma agrária, qualificação profissional, etc.
  Políticas estruturais: de geração de empregos, de desenvolvimento produtivo, etc.
  Políticas emergenciais: redução da fome, etc.
  Políticas universais: Sistema Único de Saúde (SUS) (RUA; ROMANINI, 2013). 
Cabe destacar que, para que as políticaspúblicas aconteçam, existem fer-
ramentas chamadas de instrumentos de políticas ou instrumentos de governo. 
Essas ferramentas são divididas em duas categorias, de acordo com o nível de 
recursos privados, ou conforme a autoridade pública: instrumentos privados 
e instrumentos públicos (WU et al., 2014). Você pode ver exemplos dessas 
ferramentas no Quadro 1.
Compreensão do problema146
 Fonte: Wu et al. (2014). 
Ferramentas privadas Ferramentas públicas
Mercado
Organizações sociais voluntárias
Família
Informação
Incentivos e desincentivos 
econômicos
Regulamentos
Empresas estatais
Provisão direta
 Quadro 1. Exemplo de ferramentas de políticas públicas. 
Os instrumentos privados dizem respeito a pouca ou nenhuma participação 
direta do governo, acreditando que a solução será mais eficiente se for fornecida 
por atores privados como mercado, família e organizações sociais voluntárias. 
Quando essas ferramentas são aplicadas, normalmente o trabalho é realizado 
de forma voluntária pelos atores privados, que são motivados por recompensas 
financeiras, satisfação emocional, inspiração religiosa ou ideológica. A forma 
como as ações são executadas e que tipo de bens ou serviços são utilizados 
dependem da motivação do grupo. Portanto, os formuladores de políticas 
públicas que optam pelo uso de ferramentas privadas devem ter consciência 
dos limites e das capacidades do grupo.
Os instrumentos públicos, por sua vez, representam a participação sobe-
rana do Estado, utilizando instrumentos de dentro do governo e atividades 
direcionadas pelos formuladores de políticas públicas, de acordo com a 
resolução esperada dos problemas de políticas. Assim, governos podem se 
valer do emprego de impostos, regulamentos ou mandados de prisão e multas, 
visando desencorajar comportamentos indesejáveis, construindo empresas 
públicas ou fornecendo subsídios capazes de promover o comportamento 
desejado. 
Na área de proteção do meio ambiente, por exemplo, o governo pode fornecer 
subsídios para promover o uso de tecnologias limpas ou tributar tecnologia impura 
(WU et al., 2014).
147Compreensão do problema
Outro potencial instrumento utilizado pelo governo são as vastas informa-
ções que ele possui e que podem contribuir para a promoção de comportamentos 
desejados e evitar comportamentos indesejados.
Informações para estimular comportamento desejado: promover a economia 
de água, em razão do baixo volume nos reservatórios, ou promover o cuidado para 
evitar o mosquito da dengue.
Informações para desestimular comportamento indesejado: desencorajar o 
tabagismo, a obesidade, a violência, etc. (WU et al., 2014).
Compreensão do problema no contexto de 
políticas públicas
O processo de formulação das políticas públicas, também chamado de ciclo das 
políticas públicas, apresenta diversas fases, todas com suas particularidades e de 
importância vital para o sucesso das políticas, conforme você pode ver na Figura 1.
Figura 1. Ciclo de políticas públicas.
Fonte: Meneguin e Ávila (2016).
Compreensão do problema148
A política pública tem início com uma demanda da sociedade que, se 
identificada como um problema, é incluída na agenda pública para a busca de 
solução. Nessa fase, é importante uma análise detalhada do problema para que 
alternativas consistentes para sua resolução possam ser apresentadas. Após a 
escolha das alternativas, é preciso tomar decisões e elaborar o planejamento 
das ações necessárias para a implementação da política. 
É importante acompanhar a implementação para verificar se os objetivos 
traçados estão sendo alcançados e se há ajustes a serem realizados para 
que a política cumpra seu papel com eficiência. Dessa forma, o monitora-
mento possui papel importante, uma vez que possibilita identificar falhas 
e potencialidades e, ao final do ciclo, comparar se os resultados obtidos 
estão de acordo com os resultados esperados. Você precisa saber, ainda, 
que esse ciclo deve considerar a participação de atores públicos e privados 
na discussão, criação e execução das políticas públicas, como governantes, 
políticos, trabalhadores, empresas, etc.; o poder que esses atores possuem 
e como podem utilizá-lo; e a situação social atual do país e a organização 
de ideias e ações.
Para mais informações sobre as políticas públicas, 
acesse o link ou código a seguir (POLÍTICAS, 2008).
https://goo.gl/AerggK
Você já parou para pensar que o problema é o elemento principal das 
políticas públicas? O motivo pelo qual uma demanda passa a ser vista como 
um problema envolve fatores sociais e políticos complexos e circunstâncias 
dinâmicas, como uma crise e a dificuldade que os gestores possuem para 
formar a agenda. Dessa forma, compreender o problema é fundamental para 
minimizar os efeitos desses fatores e fornecer aos gestores públicos uma base 
sólida de conhecimento e uma consistente capacidade de análise, permitindo 
a elaboração eficaz de estratégias com maior flexibilidade. 
149Compreensão do problema
https://goo.gl/AerggK
Você pode pensar em problema como uma situação que causa mal-estar e 
consequências negativas a alguém, a uma comunidade, a uma sociedade ou 
instituição, etc. 
É preciso avaliar corretamente as situações-problema para identificar se realmente é um 
problema ou apenas uma mera necessidade sem demanda política (DAGNINO, 2009).
É preciso diagnosticar uma situação suposta como um problema, mas, 
como fazer isso? Primeiramente, você deve listar todos os problemas que 
foram declarados como tal por variados e relevantes atores sociais e avalia-los 
sob a ótica desses atores. Em seguida, deve situar os problemas no tempo e no 
espaço, verificar a relação ou contradição entre esses problemas, identificar 
os fatores que evidenciam a existência desses problemas, bem como realizar 
levantamento de suas causas e consequências, destacando entre elas as con-
sideradas causas críticas, ou seja, que podem sofrer intervenção. Existem três 
tipos de problema:
  Aqueles que representam uma ameaça, ou seja, um potencial perigo 
de agravamento de uma situação ou a possibilidade de perda de uma 
conquista.
  Aqueles que representam uma oportunidade, ou seja, que permitem o 
seu aproveitamento ou descarte, pelos atores sociais.
  Aqueles que representam um obstáculo, ou seja, dificultam uma con-
quista ou outro benefício.
Os problemas ainda podem ser classificados quanto ao tempo (atuais 
ou potenciais); à governabilidade em relação ao controle (se total, baixo ou 
sem controle); à abrangência (âmbito nacional, local, específico, estadual ou 
municipal); e à estruturação (estruturados ou quase estruturados).
Compreensão do problema150
O problema é estruturado quando há a possibilidade de se enumerar todas as variáveis 
que o compõem e precisar as relações entre elas, permitindo que todos os envolvidos 
concordem com a solução proposta.
O problema é quase estruturado quando apenas algumas variáveis que o compõem 
podem ser enumeradas, bem como a relação entre elas. Apenas parte dos envolvidos 
entendem as soluções como situacionais (DAGNINO, 2009).
É importante que você compreenda corretamente um problema para que 
ele possa ser reduzido ou solucionado. Do contrário, você pode chegar a uma 
visão distorcida da situação e tomada de decisões equivocadas. Veja que 
um problema pode ser, por exemplo, uma situação ou um estado negativo, a 
utilização de recursos de forma indevida, uma ameaça ou uma intenção de 
não perder uma oportunidade. Por isso, você já viu que é fundamental precisar 
problemas atuais ou realmente potenciais, evitando “achismos” e imaginação, 
pois um problema não significa ausência de uma solução (DAGNINO, 2009). 
Cabe lembrar que os problemas devem ser detalhados em sua indicação e 
não de forma generalista como saúde, educação, segurança, que dão sentido 
amplo sem necessariamente indicar qual é a situação que se busca resolver. 
Tão importante quanto compreender o problema é saber explica-lo, ou 
seja, os envolvidos no problema devem saber explicar a realidadeem que se 
inserem e as consequências sofridas pelo problema. A explicação, assim como 
a compreensão do problema exige reflexão, pois é por meio dela que é possível 
perceber as possibilidades de transformação ou a manutenção de determinada 
situação. Portanto, para explicar um problema, é necessário distinguir suas 
causas, sua descrição e suas consequências, ou seja, a que se deve o problema, 
como ele pode ser verificado e qual o impacto produzido por ele. Dessa forma, 
explicar uma situação ou um problema consiste na construção de um modelo 
explicativo sobre seu fato gerador e suas tendências. 
Podemos dizer, ainda, que uma mesma realidade pode sugerir variadas 
explicações, pois carrega consigo uma carga de subjetividade em que é possível 
obter várias respostas para a mesma pergunta e variadas perguntas sobre a 
mesma situação. Dessa forma, para que uma realidade seja explicada, é preciso 
que os envolvidos distingam suas explicações, isto é, para explicar uma situação 
que os afeta, é preciso que compreendam a explicação do outro e conheçam a 
percepção dos outros sobre a sua explicação. Quanto maior for a capacidade 
151Compreensão do problema
de compreensão da explicação do outro, maior será a probabilidade de êxito 
nas ações adotadas para a resolução do problema. 
Portanto, você pode concluir que compreender a origem do problema é 
fundamental para a formulação de políticas públicas, e conhecer as causas 
do problema permite identificar quais opções têm chance de funcionar. No 
entanto, muitas vezes, a causa de um problema pode ser interpretada de dife-
rentes formas, impedindo a definição concreta de meios que determinem sua 
validade. Determinados problemas são tão complexos que fica difícil definir 
com clareza as suas causas. 
Nesse contexto, os formuladores de políticas devem optar pela seleção de 
uma interpretação aceitável da origem do problema para, em seguida, tomar 
providências sobre o assunto. No entanto, em determinadas áreas a necessidade 
de identificar as causas é fortemente enfatizada.
O relatório de países das Nações Unidas, por exemplo, exige análise rigorosa para iden-
tificação das causas imediatas e subjacentes e as raízes dos problemas (WU et al., 2014).
Você percebeu a importância de se compreender bem um problema que irá 
se transformar em uma ação maior e afetar a vida de várias pessoas? 
É possível que muitas vezes os governos não respondam a questões públicas 
críticas que satisfaçam seus cidadãos, porque muitos deles não chegam de 
forma adequada às agendas de políticas oficiais, ou seja, nem todos os pro-
blemas públicos são reconhecidos como problemas pelos governos e, diante 
da escassez de recursos e de tempo, somente alguns entram na agenda. Isso 
quer dizer que a chance de um problema público, que foi priorizado na agenda, 
não corresponder a sua real importância é grande. 
Na verdade, o processo de escolha dos problemas pelos formuladores 
de políticas públicas é bastante complexo e, por isso, a má compreensão e o 
consequentemente mau enquadramento dos problemas públicos podem levar 
a soluções ineficazes e/ou inúteis e ao desperdício de recursos e de tempo.
Compreensão do problema152
Desafios na formulação e tomada de decisões 
em políticas públicas
Você viu que o problema é o elemento principal das políticas públicas. Além de 
ser fundamental para formar a agenda pública, é essencial para a formulação 
das políticas e para a tomada de decisão. 
O ambiente político nem sempre é propício para a formulação sistemática 
de políticas públicas e sua ampla variedade de opções. O ambiente é altamente 
complexo e, muitas vezes, os gestores públicos falham na compreensão sobre 
quais pistas devem considerar para formular opções de políticas adequadas. Veja 
alguns desafios que devem ser enfrentados pelos gestores (WU et al., 2014):
Oposição de opiniões e interpretações: mesmo cientes de quais problemas 
querem abordar e utilizando linguagem clara e transparente para expressar 
suas opiniões, o público pode não ser favorável às possíveis soluções, ou 
seja, as soluções não agradam a todos igualmente, e isso é um obstáculo à 
implementação das políticas. Dessa forma, expectativas contraditórias tornam 
a tarefa de formulação de políticas públicas altamente desafiadora. 
Para o enfrentamento dos vários desafios, ao propor soluções para os 
problemas, os gestores devem estar cientes dos pontos de vista e recursos 
disponíveis que possuem para usuários, metas, público e outros membros das 
comunidades de política pública, incluindo aqueles que pertencem a outras 
partes de seu governo. Monitorar regularmente o ambiente político também 
pode ajudar na definição de um conjunto de escolhas de políticas que abarquem 
o maior número possível de ideias e interesses conflitantes, evitando, assim, 
conflitos e atrasos desnecessários na formulação de políticas e demais etapas 
de sua criação.
  Barreiras técnicas podem ser os fatores mais desafiadores na formulação 
de políticas públicas. A primeira delas é a dificuldade de compreender 
a causa do problema que será abordado. A ausência do entendimento 
comum sobre a fonte de um problema de política pública dificulta o 
reconhecimento de objetivos a serem alcançados, como procurar por 
alternativas e que critérios utilizar para filtrar as opções de políticas. 
Gestores públicos, com formação em políticas públicas, estão melhor 
preparados para lidar com questões técnicas na formulação de políticas, 
apesar de nem sempre ser fácil desempenhar um papel proativo na 
formulação dessas políticas. Outra barreira pode ser a utilização de 
informações usadas em experiências anteriores, o que é uma barreira 
à formulação de opções criativas. 
153Compreensão do problema
  Desafios institucionais como disposições constitucionais e o sistema 
político são fatores que podem limitar a gama de opções disponíveis 
para determinada situação. A existência de dois ou mais níveis de 
governo em sistemas federais também são obstáculos, uma vez que o 
acordo intergovernamental pode ser impossível, ou levar muito tempo 
para ser alcançado. Outro obstáculo é a natureza de partidos políticos 
e do sistema eleitoral que, ao determinar os horizontes de políticas 
de um governo, limitam os tipos de opções de políticas viáveis, por 
razões eleitorais ou políticas. Grupos poderosos, com seus interesses 
e ideias enraizadas, bem como ideias filosóficas ou religiosas também 
podem limitar o leque de alternativas disponíveis para a formulação 
de políticas públicas.
Dessa forma, gestores públicos precisam se esforçar para superar as difi-
culdades e desafios que atrapalham suas atividades na formulação de políticas 
públicas. Uma das várias formas que pode ser utilizada pelos gestores para 
participar e aumentar seu papel na formulação de políticas públicas é reunir, 
com antecedência, todas as informações necessárias sobre vários aspectos 
dos problemas existentes, desenvolvendo propostas de solução para uso dos 
principais formuladores de políticas. 
A tomada de decisão é a função de política pública, em que ações para tratar 
um problema podem ou não ser traçadas. As decisões devem considerar as 
análises políticas e técnicas sobre um leque de opções. Existem três modelos 
principais de decisão (BRANCALEON et al., 2015):
  Modelo de decisão racional: é construído sobre o pensamento de que 
as consequências de cada opção de política pública alternativa podem 
ser conhecidas antecipadamente. Nesse contexto, os tomadores de 
decisão escolhem a opção que consideram eficaz para o alcance de seus 
objetivos, valores e metas individuais. Considera-se o modelo racional, 
pois, pelo menos na teoria, ele é capaz de atingir objetivos de políticas 
públicas com maior eficiência. No entanto, sua aplicação exige uma 
grande quantidade de informações precisas a respeito dos impactos e 
consequências das políticas, o que pode ser impraticável ou impossível 
de obter no curto período de tempo que os decisores têm para agir.
  Modelode decisão incremental: tem por base sucessivas comparações 
limitadas entre as novas propostas que surgem e os resultados de deci-
sões anteriores, garantindo que o resultado seja apenas em mudanças 
incrementais do status quo. Por conta disso, é um processo marcado 
Compreensão do problema154
pela restrição de tempo e informação e caracterizado por conflitos, 
negociações e compromisso entre os tomadores de decisão com inte-
resses próprios. 
  Modelo de decisão da “lata de lixo” (garbage can): é aplicado quando 
se tem envolvidos um grande número de tomadores de decisão e grande 
incerteza sobre as causas dos problemas e suas soluções. Nesse modelo, 
as ideias de maximização, do modelo racional, e de otimização, do 
modelo incremental, são em grande parte abandonadas. Em vez disso, 
considera-se o ambiente propício para o surgimento de um princípio de 
satisfação, no qual a tomada de decisão envolve satisfazer padrões ou 
metas, definidos por um grupo de decisores de políticas no momento 
da decisão.
A decisão de políticas públicas é o ponto mais alto do processo de criação 
de políticas. Apesar de ser uma fase mais política do que as outras que a 
antecedem, é também uma fase técnica, que deve ser trabalhada por agentes 
mais experientes. Além de um julgamento político perspicaz, o sucesso da 
tomada de decisão depende de evidências e de uma análise sólida.
As políticas públicas ocupam um lugar de grande importância no universo 
dos gestores públicos, uma vez que fornecem a eles a legitimidade e os recur-
sos necessários para executar suas tarefas em um ambiente de alto nível de 
inteligência, sofisticação e competência. No entanto, o processo de políticas 
públicas, em alguns casos, é marcado pela irracionalidade, inconsistências 
e falta de coordenação, levando à tensão e sofrimento para esses agentes. 
Gestores pouco familiarizados com a natureza e o funcionamento do processo 
de políticas públicas podem ter dificuldade para elaborar estratégias eficazes 
e garantir resultados.
Veja, a seguir, exemplos de problemas de políticas acarretadas pela exis-
tência de um mundo de políticas fragmentadas (WU et al., 2014):
  Políticas públicas ineficazes, mas populares, despertam a atenção dos 
formuladores de políticas, ao passo que outras políticas necessárias, 
mas impopulares, encontram uma grande resistência. 
  A criação de políticas públicas é impulsionada por crises, nas quais os 
formuladores de políticas devem agir para apagar incêndios, ao passo 
que as políticas para evitar crises em primeiro lugar são subvalorizadas. 
  Falhas em políticas públicas ocasionam mudanças na liderança política, 
no entanto, as principais causas das falhas permanecem inadequada-
mente abordadas. 
155Compreensão do problema
  Os efeitos das políticas públicas defendidas por um órgão do governo 
podem ser corroídos por estratégias empregadas por outro órgão, de 
forma deliberada ou não. 
  Políticas públicas são formuladas visando o apoio de grupos politica-
mente poderosos, em vez de garantir os interesses públicos de longo 
prazo que são pouco representados no sistema político.
  Discordâncias entre os diferentes níveis de governo geram políticas 
públicas contraditórias e mutuamente destrutivas. 
  Políticas públicas com seu objetivo desviado em troca de pagamentos por 
negligência ou alteração de regras, mesmo em locais onde a corrupção é 
um problema menor, tais ações podem gerar confusão de regras e regula-
mentos, prejudicando a eficiência e a eficácia de muitas políticas públicas.
  Apesar de ser importante, a avaliação de políticas públicas é raramente 
utilizada para a maioria das decisões e, quando isso acontece, não contri-
bui para a contínua aprendizagem em políticas públicas. Muitos governos 
ao redor do mundo dificultam o acesso à informação, impedindo que 
os avaliadores realizem seu trabalho com qualidade e privando-os das 
oportunidades de aprendizagem e melhoria de políticas.
Na verdade, apesar da existência de um ciclo, não existe uma forma padrão 
para a criação e implementação de políticas públicas, uma vez que elas se dão 
a partir de diferentes problemas, em diferentes contextos e setores, por isso 
são marcadas por alta complexidade. Contudo, existem algumas formas pelas 
quais os gestores podem melhorar suas chances de sucesso na criação e na 
implementação dessas políticas, como:
  buscar apoio em grupos favoráveis à mudança de políticas públicas e 
que ofereçam diferentes recursos e interesses; 
  ter em mente, de forma clara, os objetivos gerais e os parâmetros para 
as políticas; 
  garantir a disponibilidade de recursos necessários para a condução do 
processo de políticas públicas e estar envolvidos no seu acompanha-
mento e avaliação. 
Dessa forma, os gestores de políticas públicas interessados em criar e 
executar políticas que tragam os resultados esperados e, mais claramente, que 
cumpram com seu papel de beneficiar a população por meio da resolução de 
um problema ou satisfação de determinada demanda devem se valer dessas e de 
outras estratégias que venham facilitar a condução do processo como um todo.
Compreensão do problema156
Para compreender melhor a metodologia de análise 
de políticas públicas, acesse o link ou código a seguir: 
https://goo.gl/Kv3XcZ
1. As políticas públicas foram 
classificadas por tipo, com a 
intenção de facilitar sua análise e 
interpretação, dada a complexidade 
desse universo. A política 
pública que distribui bens ou 
serviços a segmentos específicos 
da sociedade com recursos 
provenientes de outros grupos 
específicos é chama de: 
a) distributiva.
b) regulatório.
c) redistributiva.
d) construtiva.
e) compensatórias.
2. Para que as políticas públicas 
aconteçam, existem ferramentas 
também chamadas de 
instrumentos de políticas ou 
instrumentos de governo. Tais 
ferramentas são divididas em 
duas categorias, de acordo com 
o nível de recursos privados ou 
conforme a autoridade pública. O 
instrumento que quando é aplicado, 
normalmente acontece de forma 
voluntária é chamado de: 
a) instrumento voluntário.
b) instrumento público.
c) instrumento administrativo.
d) instrumento econômico.
e) instrumento privado.
3. O processo de formulação das 
políticas públicas, também chamado 
de ciclo das políticas públicas, 
apresenta diversas fases, todas 
com suas particularidades e de 
importância vital para o sucesso das 
políticas. Compreender o problema 
que dispara o processo de políticas 
públicas é fundamental para 
que os próximos passos tenham 
sucesso. Os problemas podem 
ser classificados de várias formas. 
Como é classificado o problema que 
quando apenas algumas variáveis 
que o compõem podem ser 
enumeradas, bem como a relação 
entre elas, e apenas parte dos 
envolvidos entendem as soluções 
como situacionais? 
a) Quanto ao tempo.
b) Quanto a governabilidade.
c) Quanto a abrangência.
d) Quase estruturado.
e) Estruturado.
157Compreensão do problema
https://goo.gl/Kv3XcZ
4. O ambiente político nem sempre 
é propício para a formulação 
sistemática de políticas públicas 
e sua ampla gama de opções. O 
ambiente é altamente complexo e 
muitas vezes, os gestores públicos 
falham na compreensão sobre 
quais pistas devem considerar 
para formular opções de políticas 
adequadas. A dificuldade de 
compreender a causa do problema 
que será abordado diz respeito a que 
tipo de obstáculo? 
a) Barreira técnica.
b) Desafio institucional.
c) Disposição constitucional.
d) Partido político.
e) Grupos poderosos.
5. A tomada de decisão é a função de 
política pública onde ações para 
tratar um problema podem ou não 
ser traçadas. As decisões devem 
considerar as análises políticas e 
técnicas sobre um leque de opções. 
Como é chamada a decisão que tem 
por base sucessivas comparações 
limitadas entre as novas propostas 
que surgem e os resultados de 
decisões anteriores? 
a) Modelo de decisão racional.
b) Modelo de decisão lata do lixo.
c) Modelo de decisão incremental.
d) Modelo de decisão institucional.e) Modelo de decisão política.
BRASIL. Ministério da Saúde. Saúde da Família será ampliado em 16 estados. Portal 
Brasil. 2013. Disponível em: <http://www.brasil.gov.br/saude/2013/01/saude-da-
-familia-sera-ampliado-em-16-estados>. Acesso em: 27 out. 2017.
BRANCALEON, B. B. et al. Políticas públicas: conceitos básicos. 2015. Disponível em: 
< https://pt.scribd.com/document/356133345/MaterialDidatico-EAD-17-04-2015>. 
Acesso em: 27 out. 2017.
DAGNINO, R. P. Planejamento estratégico governamental. Florianópolis: UFSC, 2009. 
MENEGUIN, F. B.; ÁVILA, F. A Economia comportamental aplicada a políticas públicas. 2016. 
Disponível em: <http://www.economiacomportamental.org/nacionais/capitulo-a-
-economia-comportamental-aplicada-a-politicas-publicas/>. Acesso em: 27 out. 2017.
RUA, M. das G.; ROMANINI, R. Para aprender políticas públicas: tipologias e tipos de 
políticas públicas. [s.l.]: IGEPP., 2013.
MEADS, L. M. Public policy: vision, potential, limits. Policy Currents. [s.l.],1995, p. 1-4.
SARAVIA, E. J. Administração pública e administração de empresas: quem inspira a 
quem? Revista ADM.MADE, ano 10, v. 14, n. 3, out./dez., 2010. Disponível em: <http://
revistadireitobh.estacio.br/index.php/admmade/article/viewFile/100/103>. Acesso 
e 09/10/2017
Compreensão do problema158
http://www.brasil.gov.br/saude/2013/01/saude-da-
https://pt.scribd.com/document/356133345/MaterialDidatico-EAD-17-04-2015
http://www.economiacomportamental.org/nacionais/capitulo-a-
http://revistadireitobh.estacio.br/index.php/admmade/article/viewFile/100/103
SOUZA, C. Políticas públicas: uma revisão da literatura. Sociologias, Porto Alegre, n. 16, 
p. 20-45, jul./dez., 2006. Disponível em: <http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_
arttext&pid=S1517-45222006000200003&lng=en&nrm=iso>. Acesso em: 27 out. 2017.
WU, X. et al. Guia de políticas públicas: gerenciando processos. Brasília: Enap, 2014.
Leituras recomendadas
OLIVEIRA, J. A. P. de. Desafios do planejamento em políticas públicas: diferentes visões 
e práticas. Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, v. 40, n. 1, mar./abr., 2006.
ORGANIZAÇÃO DE ESTADOS IBEROAMERICANOS. Metodologia de análise de políticas 
públicas. Campinas: UNICAMP, 2002. Disponível em <http://www.oei.es/historico/
salactsi/rdagnino1.htm>. Acesso em: 27 out. 2017.
POLÍTICAS Públicas: conceitos e práticas. Belo Horizonte: SEBRAE, 2008. Disponível 
em: <http://www.mp.ce.gov.br/nespeciais/promulher/manuais/MANUAL%20DE%20
POLITICAS%20P%C3%9ABLICAS.pdf>. Acesso em: 27 out. 2017.
SOUZA, C. Políticas públicas: conceitos, tipologias e sub-áreas. [200-?]. Disponível 
em <http://professor.pucgoias.edu.br/SiteDocente/admin/arquivosUpload/3843/
material/001-%20A-%20POLITICAS%20PUBLICAS.pdf>. Acesso em: 27 out. 2017.
TEIXEIRA, C. F.; SOLLA, J. P. Modelo de atenção à saúde: vigilância e saúde da famí-
lia. Salvador: EDUFBA, 2006. Disponível em <http://books.scielo.org/id/f7/pdf/tei-
xeira-9788523209209-06.pdf>. Acesso em: 27 out. 2017.
159Compreensão do problema
http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_
http://www.oei.es/historico/
http://www.mp.ce.gov.br/nespeciais/promulher/manuais/MANUAL%20DE%20
http://professor.pucgoias.edu.br/SiteDocente/admin/arquivosUpload/3843/
http://books.scielo.org/id/f7/pdf/tei-
Encerra aqui o trecho do livro disponibilizado para 
esta Unidade de Aprendizagem. Na Biblioteca Virtual 
da Instituição, você encontra a obra na íntegra.
 
Conteúdo:
	Elaboração e Implementação_U3_C12