Módulo 5 - Execução e Avaliação Orçamentária

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Orçamento Público
Execução e Avaliação 
Orçamentária5
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2Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Enap, 2019
Enap Escola Nacional de Administração Pública
Diretoria de Educação Continuada
SAIS - Área 2-A - 70610-900 — Brasília, DF
Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Presidente 
Diogo Godinho Ramos Costa
Diretor de Educação Continuada
Paulo Marques
Coordenador-Geral de Educação a Distância 
Carlos Eduardo dos Santos
Conteudista/s 
Fernanda Costa Bernardes (Conteudista revisora, 2018).
Curso produzido em Brasília 2019.
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Apresentação .................................................................................. 5
1. Alterações Orçamentárias ..................................................................................5
1.1 Créditos Adicionais ...........................................................................................6
1.2 Fontes de Financiamento dos Créditos Adicionais .........................................11
1.3 Outras Alterações Orçamentárias ...................................................................12
2. Programação e Limitação Orçamentária e Financeira .................. 13
2.1 Decreto de Programação e Limitação Orçamentária e Financeira .................13
2.2 Programação Orçamentária e Financeira .......................................................16
2.3 Limitação de movimentação e empenho .......................................................17
3. Execução Orçamentária: Elementos Básicos ................................ 20
3.1 Restos a Pagar.................................................................................................20
3.2 Entendendo os Restos a Pagar .......................................................................21
3.3 Despesas de Exercícios Anteriores .................................................................23
3.4 Suprimentos de Fundos ..................................................................................24
3.5 Descentralização de créditos ..........................................................................26
4. Controle e avaliação da Execução Orçamentária ......................... 27
4.1 Controle Institucional .....................................................................................27
4.2 Controle Interno .............................................................................................28
4.3 Controle Externo ............................................................................................29
4.4 Controle Social ................................................................................................32
4.5 Avaliação da Execução Orçamentária .............................................................33
4.6 Monitoramento e Avaliação do PPA ...............................................................34
4.7 Acompanhamento Físico-Financeiro do Orçamento ......................................35
5. Conclusão ................................................................................... 38
6. Revisão do Módulo ..................................................................... 38
7. Referências ................................................................................ 41
Sumário
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Apresentação 
Olá!
Chegamos ao Módulo 5 do curso Orçamento Público! Estudamos até aqui conteúdos relevantes 
sobre o tema orçamentário: conceitos, fundamentos, instrumentos, receitas e despesas.
Agora vamos concluir os estudos conhecendo as alterações orçamentárias, programação 
orçamentária e financeira e controle e avaliação da execução orçamentária, tendo o contexto 
orçamentário da União como referência.
Temos a expectativa de que o conteúdo do módulo possibilite a aquisição de conhecimentos, 
reflexões e aprendizado, de forma que possam ser feitas relações com os conteúdos estudados 
anteriormente.
Bons estudos!
1. Alterações Orçamentárias
Aqui vamos abordar as principais informações sobre as alterações orçamentárias e, para dar 
início ao tema, considere as seguintes questões:
As contas mensais do seu orçamento doméstico, em função de algum acontecimento inesperado, 
já apresentaram comportamento e valores diferentes dos previstos? Por exemplo: a compra 
de um remédio? Ou a contratação de um mecânico para consertar o motor do seu carro que 
apresentou um problema de última hora?
Você acredita que é importante ter flexibilidade para mudar algumas decisões que tomamos nas 
nossas vidas? À medida que você reflete, analisemos o que essas questões iniciais têm a ver com 
o orçamento público.
Assim como ocorrem situações inesperadas em sua vida, elas também podem acontecer no 
orçamento público. Mas, quando ocorrem, o que podemos fazer, tendo em vista que é vedada a 
realização de qualquer despesa que não esteja previamente autorizada pelo Legislativo?
O orçamento anual é produto de um processo de planejamento e de decisões tomadas de forma 
antecipada, no qual foram consideradas as informações disponíveis à época. Assim, é possível 
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que, durante a execução orçamentária, ocorram situações, fatos novos ou mesmo problemas 
não previstos nas etapas de sua elaboração.
Diante desse contexto, surge a necessidade de adoção de mecanismos que venham a corrigir tais 
falhas de previsão e que retifiquem o orçamento. (ALBUQUERQUE, MEDEIROS E FEIJÓ, 2008). 
Assim, as alterações orçamentárias são formas de modificar a Lei Orçamentária originalmente 
aprovada, a fim de adequá-la a real necessidade de execução dos programas de governo, bem 
como de corrigir eventuais distorções.
A base legal das alterações orçamentárias é fundamentada pela Constituição Federal de 
1988, Lei nº 4.320/1964, Lei Complementar nº101/2000, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei 
Orçamentária Anual em vigor. Tais alterações se dividem em: Créditos Adicionais, Fontes de 
Financiamento dos Créditos Adicionais e Outras Alterações Orçamentárias.
1.1 Créditos Adicionais
Durante a execução do orçamento, as dotações inicialmente aprovadas na LOA podem revelar-se 
inadequadas para a execução das políticas públicas, seja por serem insuficientes para realização 
dos programas de trabalho integrantes do orçamento ou pelo surgimento de necessidade 
de realização de despesas não autorizadas inicialmente, como o aumento da demanda por 
determinados medicamentos acima das quantidades previstas inicialmente ou a compra de 
mantimentos para desabrigados de uma região afetada por uma enchente.
Diante dessas situações, a LOA poderá ser alterada no decorrer de sua execução por meio de 
créditos adicionais, que são autorizações de despesa não computadas ou insuficientemente 
dotadas na lei do orçamento em vigência. Os créditos adicionais são classificados em créditos 
suplementares, créditos adicionais e créditos extraordinários.
Os Créditos Suplementares são destinados ao reforço de dotação orçamentária com valores 
alocados de forma insuficiente na lei orçamentária. 
Tendo em vista que é vedada a realização de despesas que excedam os valores autorizados no 
orçamento, tem-se como regra a necessidade de submeter ao Congresso Nacional qualquer 
pleito de alteração da Lei Orçamentária. 
Entretanto, haja vista que a LOA poderá conter autorização prévia para abertura de créditos 
suplementares, atendidos determinados critérios nela estabelecidos, há possibilidade de 
abertura de créditos suplementares sem a necessidade de submissão do crédito ao Poder 
Legislativo. Assim, a publicação do crédito suplementar, por meio de ato do próprio Poder, não 
incorre em descumprimento de norma constitucional, uma vez que a autorização legislativa para 
tal foi previamente conferida na Lei Orçamentária. 
Mas como isso ocorre na prática? Acompanhe, por exemplo, a LOA-2018. Em seu artigo4º, está 
autorizada a abertura de créditos suplementares para o aumento de dotações por ela fixadas, 
desde que compatíveis com a obtenção da meta de resultado primário estabelecida pela LDO 
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para 2018, e os limites de despesas primárias estabelecidos pelo Novo Regime Fiscal, além dos 
critérios estabelecidos nos incisos e parágrafos desse artigo. 
Assim, caso se verifique a necessidade de suplementar dotação de uma programação orçamentária 
integrante do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), o crédito poderá ser realizado por 
meio de ato do Executivo nos casos previstos no artigo 4º, inciso IV da LOA-2018, tendo em vista 
já haver autorização legislativa. 
Por outro lado, caso o montante proposto ultrapasse o valor autorizado na LOA, a aprovação do 
crédito fica condicionada à autorização legal específica, ou seja, será necessário o encaminhamento 
de Projeto de Lei ao Poder Legislativo, com vistas à obtenção de autorização legal para a execução 
das despesas suplementares, cuja finalidade deverá ser devidamente justificada. 
Cabe verificar que os créditos suplementares terão vigência limitada ao exercício em que 
forem abertos, isto é, terão a mesma vigência que os créditos inicialmente autorizados na Lei 
Orçamentária Anual. 
Para entender as características desse tipo de crédito adicional, vamos analisar uma situação 
hipotética: 
Existe, na LOA do município em que você mora, uma autorização de dotações destinadas para 
a aquisição de materiais médicos. Porém, acaba ocorrendo um fato inesperado: uma súbita 
valorização do dólar, fazendo com que o preço dos medicamentos necessários se eleve. Assim, 
para garantir a quantidade prevista inicialmente para o pleno atendimento dos moradores da 
cidade, será necessário reforçar ou suplementar o valor de tais dotações, a fim de que sejam 
suficientes para cobrir o referido aumento. Essas dotações terão o mesmo prazo de vigência da 
LOA, ou seja, só valem até o final do ano. 
Com a instituição do Novo Regime Fiscal a partir da publicação da Emenda Constitucional nº 
95/2016, a abertura de créditos suplementares ou especiais deve ser precedida de avaliação de 
sua viabilidade, considerando o limite de despesas primárias estabelecido no âmbito de cada 
Poder. Estando a Lei Orçamentária em conformidade com os limites estabelecidos pelo Novo 
Regime Fiscal, não há margem para a abertura de crédito suplementar ou especial que amplie o 
montante de despesa primária já prevista na LOA para o órgão/Poder, exceto se a programação 
suplementada constar como exceção prevista no parágrafo 7º do artigo 107 do ADCT. Dessa forma, 
a abertura de créditos suplementares e especiais destinados a atender despesas primárias, que 
estão submetidas ao teto do gasto, exige uma redução, de mesmo valor, de dotação em outras 
despesas primárias. 
Tendo em vista que as mesmas premissas utilizadas na aprovação da lei orçamentária também 
se aplicam às suas alterações, os créditos adicionais efetuados no exercício financeiro, de acordo 
com os artigos 40 a 46 da Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, no que tange à alteração do 
montante total aprovado para as despesas primárias abrangidas pela EC 95:
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"§ 4º As despesas primárias autorizadas na lei orçamentária anual, sujeitas aos limites 
de que trata este artigo, não poderão exceder os valores máximos demonstrados nos 
termos do § 3º deste artigo." 
"§ 5º É vedada a abertura de crédito suplementar ou especial que amplie o montante 
total autorizado de despesa primária sujeita aos limites de que trata este artigo."
Assim posto, dentre o rol de alterações orçamentárias, para fins do cumprimento dos limites 
da EC 95, merece atenção especial aquelas que efetivamente alteram o montante das dotações 
primárias, ou seja, os créditos adicionais suplementares e especiais para despesas abrangidas 
pela Emenda (os créditos extraordinários são excluídos). Para esses, é necessário, via de regra, o 
cancelamento no mesmo montante de despesa primária, também abrangida pela EC 95. 
Dessa forma, para fins de avaliação da viabilidade de abertura de créditos adicionais para fins 
de compatibilidade com a EC 95, no âmbito dos orçamentos fiscal e da seguridade social, é 
necessário, primeiramente, que se avalie a possibilidade de se tratar de crédito suplementar 
ou especial com acréscimo em despesa primária classificada com os indicadores de resultado 
primário - RP = 1, 2, 3, 6 ou 7, bem como verificar se a despesa primária não está abrangida nas 
exclusões da EC 95 para cumprimento do teto, listadas no parágrafo 6º do artigo 107 da EC 95, 
in verbis:
"I - transferências constitucionais estabelecidas no § 1º do art. 20, no inciso III do 
parágrafo único do art. 146, no § 5º do art. 153, no art. 157, nos incisos I e II do art. 
158; no art. 159, no § 6º do art. 212, as despesas referentes ao inciso XIV do caput do 
art. 21, todos da Constituição Federal, e as complementações de que tratam os incisos 
V e VII do caput do art. 60, deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias;"
"II - créditos extraordinários a que se refere o § 3º do art. 167 da Constituição Federal; 
"
"III - despesas não recorrentes da Justiça Eleitoral com a realização de eleições; e"
"IV - despesas com aumento de capital de empresas estatais não dependentes."
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Uma vez o crédito adicional se referir a suplementação em despesa primária abrangida pela EC 
95, é necessário cancelamento no mesmo montante em outra despesa primária, qualquer que 
seja o classificador RP = 1, 2, 3, 6 ou 7. 
Tendo em mente que o orçamento aprovado está em conformidade com os limites estabelecidos 
pelo Novo Regime Fiscal, não há margem para a abertura de crédito suplementar que amplie o 
montante de despesa primária já prevista na LOA para o órgão/Poder, exceto se a programação 
suplementada constar como exceção prevista no parágrafo7º do artigo 107 do ADCT. Dessa 
forma, a abertura de créditos suplementares destinados a atender despesas primárias, que 
estão submetidas ao teto do gasto, exige uma redução, de mesmo valor, de dotação em outras 
despesas primárias.
Os Créditos Especiais são os destinados a despesas para as quais não haja dotação orçamentária 
específica, devendo ser autorizados por lei. Cabe frisar que sua abertura depende da existência 
de recursos disponíveis e de exposição que a justifique. 
Dessa forma, a abertura de um crédito especial implica a necessidade de criação de um 
novo programa de trabalho, de modo que se deve proceder, primeiramente, a uma alteração 
orçamentária qualitativa, com a criação de uma nova ação orçamentária ou de um novo subtítulo 
(localizador). Sobre o assunto, é importante destacar que essa nova ação deve estar vinculada a 
um objetivo do PPA, de modo a garantir a ligação entre orçamento e planejamento. 
Os créditos especiais não poderão ter vigência além do exercício em que forem autorizados, 
salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, caso 
em que, reaberto nos limites dos seus saldos, poderão viger até o término do exercício financeiro 
subsequente. Ressalta-se que tais créditos devem estar em consonância com o PPA. 
Para auxiliar no entendimento sobre a utilização dos créditos especiais, acompanhe o exemplo: 
De acordo com o planejamento do estado de Amazonas, havia a previsão de construção de um 
trecho rodoviário entre Sabará e o distrito de Ravena. Porém, as dotações necessárias para a 
realização da referida despesa não foram incluídas na elaboração da proposta orçamentária 
estadual, tendo em vista que o projeto dessa obra apresentava problemas para a obtenção de 
licença ambiental. No entanto, com a Lei Orçamentária já aprovada e em plena execução, os 
problemas relacionados ao referido projeto foram sanados e ele obteve a licença ambiental 
necessária. Diante disso, o governo estadual, aoconsiderar a importância dos impactos 
econômicos e sociais decorrentes da construção do trecho em questão, decidiu encaminhar 
projeto de lei para a autorização dessa despesa não prevista na lei orçamentária vigente. Por 
fim, o Poder Legislativo estadual, por meio de um crédito especial, aprovou, no mês de outubro, 
as dotações orçamentárias necessárias para custear essa nova despesa, viabilizando a execução 
do projeto. Tendo em vista que o referido crédito foi promulgado dentro do período dos últimos 
quatro meses do ano, ele poderá ser reaberto, nos limites dos seus saldos, no ano seguinte. 
Assim como nos créditos suplementares, os créditos especiais destinados a incluir novas despesas 
primárias no orçamento do exercício, em razão do Novo Regime Fiscal, também exigem a redução 
de outras despesas primárias já previstas na LOA, no mesmo valor do crédito.
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Créditos Extraordinários são os destinados a despesas relevantes, urgentes e imprevisíveis, 
abertos por Medida Provisória, no caso federal, e por decreto do Poder Executivo para os demais 
entes, dando imediato conhecimento deles ao Poder Legislativo. 
A abertura de crédito extraordinário, assim como o crédito especial, implica a criação de um 
novo programa de trabalho, sendo necessária a criação de uma nova programação orçamentária. 
Os créditos extraordinários não podem ter vigência além do exercício em que forem autorizados, 
salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, caso 
em que, reabertos nos limites dos seus saldos, poderão viger até o término do exercício financeiro 
subsequente. 
Exemplo: imaginemos a ocorrência de situações de calamidade pública ou comoção interna, tais 
como enchentes com prejuízos e danos a uma cidade ou região, que ensejam a rápida atuação 
do Estado. Essas despesas, além de imprevisíveis, são urgentes e vitais para a população! 
Nesses casos, são utilizados os créditos extraordinários, conforme estabelece o artigo 167 da 
Constituição Federal. 
Diferentemente dos créditos suplementares e especiais, o crédito extraordinário não está 
submetido ao limite de gasto com despesas primárias estabelecido pelo Novo Regime Fiscal. 
Dessa forma, ele poderá ampliar as despesas primárias do órgão/Poder sem a necessidade de 
cancelamento de outra despesa primária no mesmo valor.
Agora que estudamos a classificação dos Créditos Adicionais, acompanhe um resumo de suas 
principais características no quadro a seguir:
CRÉDITO ADICIONAL
SUPLEMENTARES ESPECIAIS EXTRAORDINÁRIOS
Finalidade Reforço do orçamento. Atender a programas 
não contemplados no 
orçamento.
Atender a despesas 
imprevisíveis e urgentes.
Autorização Prévia, podendo ser 
incluída na própria Lei 
de Orçamento ou em 
lei específica.
Prévia, por meio de lei 
específica.
Aberto por Medida 
Provisória submetida ao 
Congresso Nacional.
Recursos Indicação obrigatória 
(superávit financeiro, 
excesso de 
arrecadação, anulação 
de dotação ou 
operações de crédito).
Indicação obrigatória 
(superávit financeiro, 
excesso de arrecadação, 
anulação de dotação ou 
operações de crédito).
Indicação não obrigatória 
(no entanto, recomenda-
se a utilização da reserva 
de contingência).
Vigência No exercício em que foi 
autorizado.
No exercício em que foi 
autorizado.
No exercício em que foi 
autorizado.
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Prorrogação Não permitida. Só para o exercício 
seguinte, se autorizado 
nos últimos quatro 
meses do exercício.
Só para o exercício 
seguinte, se autorizado 
em um dos quatro 
últimos meses do 
exercício.
QUADRO 1 | Resumo das características dos Créditos Adicionais. 
Fonte: Elaboração Equipe Escola Virtual SOF.
1.2 Fontes de Financiamento dos Créditos Adicionais
Segundo a Lei nº 4.320/64, a abertura dos créditos suplementares e especiais depende da 
existência de recursos disponíveis para ocorrer a despesa e será precedida de exposição 
justificada. Ainda, segundo a referida lei, consideram-se recursos para abertura dos créditos 
adicionais:
I. O superávit financeiro
O superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior. É a 
diferença positiva entre o ativo financeiro e o passivo financeiro, conjugando-se, 
ainda, os saldos dos créditos adicionais e as operações de créditos a eles vinculados. 
De acordo com Albuquerque, Medeiros e Feijó (2008), o ativo financeiro compreende 
os créditos e valores realizáveis independentemente de autorização orçamentária. 
Da mesma forma, o passivo financeiro compreende os compromissos exigíveis cujo 
pagamento seja independente de autorização orçamentária.
Exemplo: ao final do exercício x, ao elaborar o seu balanço patrimonial1, a União 
apurou um saldo financeiro positivo. Os recursos oriundos desse saldo poderão ser 
utilizados para a abertura de créditos adicionais no exercício X + 1.
II. O excesso de arrecadação
É o saldo positivo das diferenças acumuladas, mês a mês, entre a arrecadação da 
receita prevista e a realizada, considerando-se, ainda, a tendência do exercício, 
segundo a definição do artigo 43, parágrafo 3º, da Lei Federal nº. 4.320, de 17 de 
março de 1964.
Exemplo: montante da receita arrecadada com os tributos da União pode ser maior 
do que o montante estimado na lei orçamentária do exercício vigente, resultando 
em saldo superavitário que poderá ser gasto com a realização de despesas a serem 
autorizadas por meio de créditos adicionais.
III. Os recursos resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou 
de créditos adicionais autorizados em lei.
Exemplo: na lei orçamentária de determinado município, foi autorizado montante 
1_ Demonstrativo contábil que apresenta, num dado momento, a situação estática do patrimônio da entidade em termos de 
ativo, passivo e patrimônio líquido.
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de despesa (dotação orçamentária) para a reforma de calçadas no centro da cidade. 
Porém, verificou-se que o único equipamento de raio-x do hospital municipal está 
danificado, sendo necessária a aquisição de um novo. 
Todavia, a gestão municipal constatou que não havia recursos orçamentários 
disponíveis para a compra de um novo equipamento. Tendo em vista a relevância 
do problema, a gestão propôs uma solução por meio do remanejamento de 
dotações orçamentárias. Ou seja, transferir os recursos autorizados para a reforma 
das calçadas para viabilizar a compra de um novo equipamento de raio-x. Para isso, 
deverá providenciar a abertura de crédito adicional com a utilização de tais recursos.
IV. O produto de operações de crédito autorizadas, de modo que, juridicamente, 
possibilite ao Poder Executivo realizá-las.
Exemplo: após a aprovação da Lei Orçamentária, a União firmou contrato de 
empréstimo junto a um determinado organismo internacional, tendo em vista a 
modernização administrativa de um dos seus Ministérios.
Para poder executar as despesas financiadas pelas receitas que ingressaram por empréstimo, 
faz-se necessária a autorização via crédito adicional. Cumpre informar que essa regra se aplica 
aos contratos de doações.
1.3 Outras Alterações Orçamentárias
A peça orçamentária especifica as receitas e despesas que um determinado governo está 
autorizado a realizar.
Além das alterações promovidas pelos créditos adicionais, há possibilidade de promover 
modificações em classificações orçamentárias sem, necessariamente, alterar os montantes das 
dotações autorizadas no orçamento: fonte de recursos, modalidade de aplicação, identificador 
de resultado primário, identificador de uso, identificador de doações e operações de crédito e 
DE/PARA institucional2.
No âmbito da União, todos os anos, após a publicação da Lei Orçamentária Anual, são estabelecidos 
procedimentos e prazos para solicitação de alterações orçamentárias, que são regulamentados 
por meio de Portaria da Secretaria de Orçamento Federal (SOF).
Por fim, reiteramos que as alterações orçamentáriassão mecanismos que conferem maior 
flexibilidade à gestão orçamentária, contribuindo para uma execução mais eficiente das políticas 
públicas.
2_ Transposição de dotações orçamentárias de uma unidade orçamentária para outra (DE/PARA), no caso de reestruturação 
organizacional do Poder Executivo ou de transferência de atribuições de unidade, órgão ou entidade, extinto, transformado, 
transferido, incorporado ou desmembrado.
13Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
2. Programação e Limitação Orçamentária e Financeira
Um governo deve priorizar os seus gastos com vistas a atender as principais necessidades da 
população e cumprir com o pagamento de suas dívidas, uma vez que os recursos disponíveis são 
escassos e que a garantia do equilíbrio fiscal é fundamental.
Nessa perspectiva, a Lei nº 4.320/64, aperfeiçoada pela Lei Complementar nº 101/00, LRF, 
estabelece que, até trinta dias após a publicação do orçamento anual, o Poder Executivo aprovará 
e estabelecerá a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso. 
O cronograma definirá o montante da despesa que cada órgão orçamentário fica autorizado a 
utilizar, a fim de assegurar o montante de recursos necessários e suficientes para melhor execução 
do seu programa de trabalho, bem como manter, na medida do possível, o equilíbrio entre a 
receita arrecadada e a despesa realizada, de modo a reduzir ao mínimo eventuais insuficiências 
de tesouraria.
Ainda nesse sentido, a LRF determina que, durante o exercício financeiro, se verificado ao final 
de cada bimestre, a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de 
resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais. Os Poderes, o Ministério 
Público da União – MPU e a Defensoria Pública da União – DPU promoverão, segundo os critérios 
fixados pela LDO, limitação de empenho e movimentação financeira. Para isso, o Poder Executivo 
elabora e publica o Decreto de Programação e Limitação Orçamentária e Financeira.
2.1 Decreto de Programação e Limitação Orçamentária e 
Financeira
O Decreto de Programação e Limitação Orçamentária e Financeira é um documento publicado 
pela Presidência da República, no qual são adotados parâmetros para as receitas e despesas 
aprovadas na Lei Orçamentária Anual, tendo em vista ajustar as contas públicas à realidade 
econômica e fiscal do país. Além disso, esse instrumento tem como função estabelecer uma 
programação para as entradas e saídas financeiras do caixa da União.
Para melhor compreender a aplicação desse decreto, faz-se necessário discutir aspectos da 
gestão fiscal que contextualizam a sua importância.
Entre outras atribuições, a LDO define metas anuais, para o exercício a que se refere e para os 
dois subsequentes, relativas às receitas, despesas, resultados nominal e primário (superávit ou 
déficit). Portanto, ela se caracteriza como um instrumento primordial para uma gestão fiscal 
prudente que estabelece parâmetros fiscais a serem alcançados, dentre eles o superávit primário.
14Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Destaque h, h, h, h, 
Vamos recordar o que isso significa:
O resultado primário demonstra se os gastos orçamentários do ente estão 
compatíveis com sua arrecadação. É a diferença entre as receitas e despesas 
não financeiras do setor público (ou seja, as receitas e despesas primárias. 
Isto é, não são computadas aquelas receitas e despesas que se originam de 
operações financeiras, que, em sua maior parte, são empréstimos).
Quando essa diferença é positiva (receitas são maiores que as despesas) 
temos um “superávit”, sendo o “superávit primário” uma indicação de quanto 
o governo economizou ao longo de um período de tempo (geralmente um 
ano), com vistas ao pagamento de suas dívidas.
Essa economia visa à contínua redução da dívida dos entes públicos, 
possibilitando um maior espaço fiscal para a realização das políticas públicas 
necessárias e maior sustentabilidade orçamentária.
Para ilustrar a importância da prudência e sustentabilidade na gestão das 
contas públicas, podemos pensar, guardadas as devidas proporções, nas 
nossas contas pessoais. Se, por exemplo, gastamos mais do que recebemos, 
estaríamos, no médio prazo, com as nossas contas comprometidas apenas 
com o pagamento de empréstimos e de seus juros, sem margem para arcar 
com despesas básicas, tais como plano de saúde, supermercado, água, luz, 
etc., bem como com despesas imprevisíveis e urgentes: conserto de veículo, 
remédios, entre outros.
Analise a situação de uma família que tem uma renda mensal de R$ 5.000,00, 
que financia as seguintes despesas:
 RECEITAS DESPESAS
Salário R$ 5.000 Saúde R$ 1.000,00
Educação R$ 1.500,00
Alimentação R$ 500,00
Lazer R$ 400,00
Dívidas R$ 1.000,00
Total R$ 5.000,00 Total R$ 4.400,00
Cabe informar que as dívidas da família são relativas a um financiamento 
imobiliário e à aquisição de veículo. A dívida foi necessária para garantir uma 
melhor qualidade de vida à família, que não dispunha de recursos suficientes 
no momento da aquisição dos bens, decorrendo em parcelas mensais de R$ 
1.000,00.
15Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Nota-se, então, que o total das receitas é maior do que o das despesas. Dessa 
forma, temos um superávit de R$ 600,00 como resultado. Cabe relembrar que, 
para o cálculo do resultado primário, não são contabilizadas as despesas com 
dívidas (R$ 1.000,00).
Portanto, nesse caso, foi obtido um superávit primário de R$ 1.600,00. Com 
esse resultado, entre as possíveis destinações, a família pode decidir amortizar 
e reduzir as suas dívidas, de forma a promover maior sustentabilidade de suas 
contas.
Por outro lado, caso a condução das contas da família fosse feita de forma não 
planejada, poderíamos ter a seguinte situação:
 RECEITAS DESPESAS
Salário R$ 5.000 Saúde R$ 1.500,00
Educação R$ 2.200,00
Alimentação R$ 800,00
Lazer R$ 700,00
Dívidas R$ 1.300,00
Total R$ 5.000,00 Total R$ 6.500,00
Desse modo, as contas familiares resultariam em déficit, uma vez que as 
despesas superam as receitas em R$ 1.500,00. Excluindo as dívidas, no 
montante de R$ 1.300,00, temos como resultado um déficit primário no valor 
de R$ 200,00.
Assim, considerando que não haja o devido aumento das receitas de seus 
salários, o resultado primário deficitário demonstra que a família recorreria à 
elevação do seu nível de endividamento para poder arcar com esse montante 
excedente de despesas (R$ 200,00), o que, no longo prazo, prejudicaria o 
orçamento da família, tendo em vista que o montante das dívidas cresceria de 
forma contínua.
Quanto ao governo, ele deve estabelecer uma gestão prudente e equilibrada 
de suas contas, incluindo o nível de endividamento público sob a sua 
responsabilidade. De acordo com a LRF, o governo deve primar em manter 
níveis sustentáveis do seu endividamento. Assim, a garantia do alcance do 
superávit primário contribui de forma relevante para tal objetivo.
Em síntese, o Resultado Primário demonstra se o governo está ou não fazendo 
esforço fiscal para o pagamento do serviço da dívida, o que pode resultar na 
redução ou elevação do endividamento do setor público.
Agora, reflita: qual a relação entre a LDO, LOA e o Decreto de Programação e Limitação 
Orçamentária e Financeira?
16Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Em decorrência da necessidade de garantir o cumprimento dos resultados fiscais estabelecidos 
na LDO e de obter maior controle sobre os gastos, a Administração Pública, em atendimento aos 
artigos 8º, 9º e 13 da LRF, faz a programação orçamentária e financeira da execução das despesas 
públicas, autorizadas na lei orçamentária vigente, e monitora o cumprimento das metas de 
superávit primário.
2.2 Programação Orçamentária e Financeira
Em cumprimento ao artigo 8º da LRF, o Poder Executivo, até trinta dias após a publicação da 
LOA, publica o decreto de programação financeira, que estabelece a programação financeirae o 
cronograma de execução mensal de desembolso. Com isso, é possível ajustar o ritmo de execução 
do orçamento ao fluxo provável de recursos, de modo a assegurar a liberação automática e 
oportuna dos recursos necessários à execução dos programas anuais de trabalho, conforme 
dispõe o Decreto-Lei nº 200/67.
De acordo com Albuquerque, Medeiros e Feijó (2008), adequar o ritmo de pagamentos ao ritmo 
dos ingressos de recursos financeiros do caixa (tesouraria) é um problema que se apresenta aos 
administradores de qualquer organização, seja no setor público ou no setor privado.
Assim, afirmam que a realização de um “orçamento de caixa” ou programação financeira permite 
ao gestor financeiro antecipar providências para garantir que sejam realizados, nos prazos 
estabelecidos, os pagamentos aos fornecedores, aos credores e aos trabalhadores da instituição.
Para entender melhor o funcionamento desse mecanismo, devemos pontuar algumas 
características relacionadas à execução orçamentária e financeira:
CARACTERÍSTICAS CRÉDITO (ORÇAMENTO) RECURSO (FINANCEIRO)
Execução Utilização dos créditos 
autorizados na LOA.
Recolhimento de tributos 
e demais receitas para 
pagamentos de despesas 
autorizadas na LOA. Esse 
fluxo ocorre no âmbito da 
conta única da União.
Etapas da Despesa Empenho e Liquidação. Pagamento
Sistema de tecnologia 
da informação
SIOP SIAP.
Órgão Responsável Ministério do 
Planejamento, 
Desenvolvimento e Gestão.
Ministério da Fazenda.
QUADRO 2 | Características crédito e recurso.
É importante destacar que, embora com características diferentes, os elementos das programações 
orçamentárias e financeiras se complementam para viabilizar a gestão fiscal e a execução das 
políticas públicas. Assim, o Decreto possibilita harmonizar essas duas dimensões da gestão fiscal.
17Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Ainda segundo Albuquerque, Medeiros e Feijó (2008), um bom planejamento do fluxo de caixa3 
deve ser estabelecido para que:
a) Eventuais insuficiências de caixa deixem de ocorrer.
b) Os recursos disponíveis não se mantenham ociosos.
c) Se possível, para atendimento de eventuais contingências, uma reserva mínima de 
caixa se mantenha disponível.
d) Programas em andamento não sejam paralisados por falta de recursos.
e) A execução dos programas se mantenha em ritmo regular, em conformidade com o 
planejamento pertinente, com elevado grau de eficiência.
f) Recursos de terceiros a serem utilizados sejam previamente negociados, para que se 
obtenham as melhores condições de crédito.
g) O mercado de crédito não seja negativamente afetado pelo não cumprimento das 
obrigações.
h) Problemas sociais não sejam causados por atrasos nos pagamentos de salários.
2.3 Limitação de movimentação e empenho
A preocupação de manter o equilíbrio entre receitas e despesas, no momento da execução 
orçamentária, já constava na Lei nº 4.320, de 1964, prevendo a necessidade de estipular cotas 
trimestrais das despesas que cada Unidade Orçamentária ficava autorizada a utilizar. Esse 
mecanismo foi aperfeiçoado na LRF, que determina não apenas a elaboração da programação 
financeira e do cronograma mensal de desembolso, mas também a fixação de limites de 
empenho e movimentação financeira, caso, ao final de um bimestre, se verifique que a realização 
da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal 
estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais.
Assim, o Poder Executivo, por meio das Secretarias de Orçamento Federal e do Tesouro Nacional, 
elabora, bimestralmente, o Relatório de Avaliação de Receitas e Despesas Primárias, que fornece 
informações sobre as alterações das projeções de receitas e despesas primárias. Verificada a 
frustração na arrecadação da receita prevista, ou o aumento das despesas obrigatórias que 
venham a comprometer o alcance das metas fiscais, torna-se necessária a adoção de mecanismos 
de ajuste entre receita e despesa.
Nessa direção, a limitação dos gastos públicos, conhecida como contingenciamento, é feita por 
meio de Decreto do Poder Executivo e por ato próprio dos demais Poderes, de acordo com as 
regras fixadas na LDO de cada exercício, e consiste na impossibilidade de execução de parte da 
3_ Fluxo efetivo de entradas e saídas de dinheiro do caixa de uma organização pública ou privada.
18Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
programação de despesa discricionária ou não legalmente obrigatória (investimentos e custeio 
em geral) prevista na Lei Orçamentária em função da insuficiência de receitas.
No âmbito do Poder Executivo, esse decreto ficou conhecido como Decreto de Contingenciamento 
que, normalmente, é detalhado por Portaria Interministerial (Ministério do Planejamento, 
Desenvolvimento e Gestão e Ministério da Fazenda), evidenciados os valores autorizados para 
movimentação, empenho e pagamentos no decorrer do exercício. Em resumo, os objetivos desse 
mecanismo são:
1. Estabelecer normas específicas de execução orçamentária e financeira para o 
exercício.
 
2. Estabelecer um cronograma de compromissos (empenhos) e de liberação 
(pagamento) dos recursos financeiros para o governo.
 
3. Cumprir a legislação orçamentária (LRF, LDO, etc.).
 
4. Assegurar o equilíbrio entre receitas e despesas, ao longo do exercício financeiro, e 
proporcionar o cumprimento da meta de resultado primário.
Assim, a utilização desse mecanismo visa adequar os valores autorizados na Lei Orçamentária à 
realidade fiscal do exercício, uma vez que o cenário econômico sofre alterações que impactam 
as contas públicas.
Portanto, atuando concomitantemente com as políticas monetária, creditícia e cambial, o 
governo procura criar as condições necessárias para a queda gradual do endividamento público 
líquido em relação ao PIB, a redução das taxas de juros e a melhora do perfil da dívida pública4.
O Decreto de Contingenciamento é constituído de anexos, que contêm limites orçamentários 
para a movimentação e o empenho de despesas, bem como limites financeiros que orientam e 
ajustam o pagamento de despesas empenhadas e inscritas em restos a pagar, inclusive de anos 
anteriores. Vale registrar que o número e a numeração dos anexos variam anualmente.
Destaque h, h, h, h, 
Ressalta-se que o limite de movimentação e empenho não se confunde com 
o limite estabelecido pelo Novo Regime Fiscal, consagrado pela Emenda 
Constitucional nº 95, de 2016.
O contingenciamento afeta as dotações orçamentárias do exercício, haja vista 
se referir a limitação de empenho e movimentação financeira, tendo em vista 
cumprir com a meta de resultado fiscal do exercício estabelecida na LDO.
Já os limites estabelecidos pelo Novo Regime Fiscal (NRF), referem-se a limites 
máximos para as despesas primárias, pagas no exercício, exercendo dupla 
4_ Dívida contraída pelo governo com o objetivo de financiar gastos não cobertos com a arrecadação de tributos.
19Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
função: uma para elaboração e execução da lei orçamentária e outra para 
verificação do cumprimento dos limites inicialmente estabelecidos para cada 
Poder e Órgão no pagamento ao final do exercício.
Assim, pode-se dizer que, no momento, na União, coexistem dois mecanismos 
institucionais de controle orçamentário e financeiro independentes entre si: o 
NRF e o contingenciamento. O primeiro se presta exclusivamente ao controle 
da despesa primária, enquanto o último visa a um controle específico para fins 
de cumprimento da meta de resultado fiscal do exercício.
Desse modo, os órgãos e Poderes devem proceder às limitações de empenho 
e movimentação financeira, que incidem sobre as dotações do exercício 
em curso, verificadas nos relatórios de avaliação das receitas e despesas e, 
paralelamente, aos pagamentos do ano, cabendo ao gestor a permanente 
vigilância e controle, para que não extrapolem o limite de despesas primárias 
ao final do exercício.
Para ilustrar, tomemos a seguinte situação:
Para o exercício de 2017, oSenado Federal teve seu orçamento aprovado 
com a autorização de despesas primárias no valor de R$ xx,x milhões, valor 
equivalente ao limite estabelecido pelo Novo Regime Fiscal, já contabilizada a 
possível compensação prevista nos incisos 7º e 8º do artigo 107 do ADCT, em 
conformidade com o estabelecido pelo Novo Regime Fiscal.
Durante a execução orçamentária do exercício, no relatório de avaliação 
bimestral de julho de 2017, verificou-se a necessidade de proceder com 
um contingenciamento no valor de R$ xx,x mi, de acordo com os critérios 
estabelecidos pela LDO-2017, tendo em vista o cumprimento da meta de 
resultado fiscal estabelecida nessa mesma Lei.
Nessa situação, o Senado se vê impossibilitado de executar a totalidade de 
despesas autorizadas em seu orçamento vigente. Entretanto, tendo em vista 
que seu limite de gasto com despesas primárias supera tal valor, o órgão 
poderá realizar o pagamento de restos a pagar com esse saldo, não incorrendo 
em descumprimento com os limites a que se submete.
Agora vamos analisar outra hipótese, na qual o relatório de avaliação bimestral 
demonstra que a diferença entre receitas e despesas primárias indique a 
possibilidade de aumentar as despesas sem que incorra em descumprimento 
da meta de resultado fiscal.
Nessa situação, embora haja espaço fiscal, o órgão não poderá aumentar suas 
despesas, tendo em vista que seu orçamento já se encontra no limite máximo 
estabelecido pelo NRF.
20Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Diante do conteúdo apresentado, podemos verificar a importância do Decreto de Programação 
Orçamentária e Financeira e de Limitação de Empenho e Movimentação Financeira para as 
finanças públicas do país.
3. Execução Orçamentária: Elementos Básicos
De acordo com Giacomoni (2010), na execução orçamentária, as decisões e as escolhas expressas 
na lei orçamentária assumem natureza financeira na forma de fluxos de recursos que entram e 
saem do Tesouro.
É nessa fase que os órgãos colocam em prática a política pública planejada, que é viabilizada com 
a execução das despesas por meio de compras, licitações, contratações, entre outros mecanismos 
regulamentados por lei.
A execução orçamentária envolve uma série de conceitos, normas, procedimentos e mecanismos. 
Assim, abordaremos os elementos básicos que compõem a execução orçamentária, possibilitando 
uma visão geral sobre essa etapa do ciclo orçamentário.
3.1 Restos a Pagar
Quando um gestor público executa uma despesa, ele percorrerá as seguintes etapas: empenho, 
liquidação e pagamento. O empenho e a liquidação da despesa ocorrem antes do pagamento. 
Agora, é importante considerar qual a relação desses com os restos a pagar. Atente-se!
Restos a pagar, também conhecido como resíduos passivos, são as despesas empenhadas, mas 
não pagas dentro do exercício financeiro, ou seja, até 31 de dezembro (artigos. 36 da Lei nº 
4.320/64 e 67 do Decreto nº 93.872/86), distinguindo-se as processadas das não processadas. 
Assim, os Restos a Pagar (RAP) correspondem às despesas que foram empenhadas e/ou liquidadas 
em um determinado ano, mas que não foram pagas até o final dele.
Assim, existem dois tipos de restos a pagar:
Restos a pagar processados Restos a pagar não processados
Ocorre quando a despesa é empenhada, 
liquidada e só falta ser paga, mas o ano termina 
antes do seu pagamento. Dessa forma, o 
credor já cumpriu as suas obrigações, isto é, 
entregou o material, prestou os serviços ou 
executou a etapa da obra, dentro do exercício, 
tendo, portanto, direito líquido e certo, 
faltando apenas o pagamento.
Ocorre quando a despesa é empenhada. 
O ano termina antes que ela se encerre e, 
consequentemente, paga. Dessa forma, são 
despesas que dependem da prestação do 
serviço ou do fornecimento do material, ou 
seja, o direito do credor não foi apurado. 
Representam, portanto, despesas ainda não 
liquidadas.
21Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
No Brasil, a contabilização da execução da despesa adota o regime de competência, segundo 
o qual as despesas são contabilizadas conforme o exercício a que pertençam, ou seja, aquele 
em que foram geradas. Se uma despesa foi empenhada em um exercício e somente foi paga 
no seguinte, ela deve ser contabilizada5 como pertencente ao exercício do empenho. Vamos 
entender com um exemplo hipotético essa situação:
No ano de 2017, foi realizada uma licitação para a compra de viaturas, tendo em vista viabilizar 
os objetivos da política de segurança pública do Estado de Santa Catarina. Porém, o processo 
licitatório foi concluído somente no final do ano, tendo sido realizado apenas o empenho da 
referida despesa. Portanto, a empresa só entregou os veículos no ano seguinte. Assim, a referida 
despesa, após 31/12/2017, se constituiu em resto a pagar não processado, que ainda deveria ser 
liquidado e pago no ano seguinte (2018), sendo contabilizada no ano de 2017.
Portanto, os empenhos não anulados, bem como os referentes a despesas já liquidadas e não 
pagas, serão automaticamente inscritos em restos a pagar, no encerramento do exercício, 
pelo valor devido ou, caso seja este desconhecido, pelo valor estimado para a valorização do 
compromisso.
3.2 Entendendo os Restos a Pagar
Para melhor compreender os procedimentos de restos a pagar, acompanhe o quadro:
DESPESA ORÇAMENTÁRIA
SITUAÇÃO EXERCÍCIO X EXERCÍCIO X + 1
1 Empenho + Liquidação + Pagamento -
2 Empenho + Liquidação Restos a Pagar Processados
3 Empenho Restos a Pagar não Processados
QUADRO 3 | Despesa orçamentária e restos a pagar
Na situação de número 1, a despesa cumpriu todas as suas etapas no exercício em que foi 
autorizada na LOA (X), não gerando restos a pagar para o próximo exercício (X+ 1). Já na situação 
de número 2, a despesa foi empenhada e liquidada no exercício em que foi autorizada (X), 
faltando apenas o pagamento para o próximo exercício (X + 1). Portanto, foi inscrita como restos 
a pagar processados. Por fim, na situação de número 3, a despesa foi apenas empenhada no 
exercício de sua autorização (X), sendo inscrita como restos a pagar não processados para o 
exercício subsequente (X + 1), no qual ainda deverá ser liquidada e paga.
Cabe frisar que os recursos deverão ser priorizados para o pagamento de restos a pagar 
processados, tendo em vista que neles está caracterizado o direito dos credores junto à 
Administração Pública.
5_ No Brasil, é adotado o regime misto de contabilidade pública. Essa modalidade foi estabelecida pela Lei nº 4.320/64, na qual 
as receitas devem ser reconhecidas no momento de seu efetivo recebimento (caixa) e as despesas no momento em que são 
incorridas, independentemente de seu pagamento (competência).
22Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Também, é vedada a reinscrição de empenhos em restos a pagar. O reconhecimento de eventual 
direito do credor se dará por meio de emissão de nova nota de empenho, no exercício de 
reconhecimento, à conta de despesas de exercícios anteriores, item a ser estudado a seguir:
Os restos a pagar com prescrição interrompida, assim considerada a despesa cuja inscrição em 
restos a pagar tenha sido cancelada, mas ainda vigente o direito do credor, poderão ser pagos à 
conta de despesas de exercícios anteriores. Vamos analisar uma situação hipotética:
Uma empresa, após o devido certame licitatório, assinou contrato para a prestação de serviço 
de pintura em uma escola de ensino fundamental, no exercício de 2012, com o respectivo valor 
empenhado pela Administração Pública do Município de Dourados – MS. O serviço foi concluído 
pela empresa ainda em 2012, porém, a Prefeitura não efetuou o pagamento naquele exercício 
financeiro, inscrevendo-a como restos a pagar processados, tendo em vista realizar o pagamento 
em 2013. Em 2013, a referida despesa não foi paga, e os restos a pagar acabaram sendo cancelados 
em função do término do prazo de vigência, apesar de a empresa ter o direito de receber, já que 
cumpriu com a sua obrigação, prestando o serviçode pintura, obtendo direito líquido e certo. 
Assim, em 2014, a Prefeitura, reconhecendo o direito da referida empresa, efetuou o pagamento 
devido, com créditos da Lei Orçamentária Municipal de 2014, à conta de Despesas de Exercícios 
Anteriores. Ressalta-se que a despesa em questão foi empenhada, liquidada e paga no exercício 
de 2014, apesar de ter sido gerada em 2012.
O pagamento de despesas inscritas em “restos a pagar” é realizado tal como ocorre com o 
pagamento de qualquer outra despesa pública, exigindo apenas a observância das formalidades 
legais (empenho e liquidação), independentemente de requerimento do credor.
Os valores inscritos em restos a pagar deverão ser pagos dentro do exercício do ano subsequente. 
Após essa data, os saldos remanescentes serão automaticamente cancelados, permanecendo, 
no entanto, em vigor o direito do credor pelo período de cinco (5) anos, contados a partir da 
inscrição.
Após o cancelamento da inscrição da despesa, o pagamento que vier a ser reclamado deverá 
ser atendido pela conta de dotação destinada à despesa de exercícios anteriores (artigo 69 do 
Decreto nº 93.872/86).
Importante 
É vedada, nos termos do artigo 42 da Lei de Responsabilidade Fiscal, a inscrição 
de restos a pagar processados e não processados sem que haja, nas fontes 
próprias, a suficiente disponibilidade de caixa assegurada para este fim. Na 
determinação da disponibilidade de caixa, serão considerados os encargos e 
despesas compromissadas a pagar até o final do exercício.
23Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Ressalta-se que os restos a pagar deverão ser contabilizados como uma despesa extra 
orçamentária, tendo em vista que seu pagamento se dará ao exercício seguinte ao da emissão da 
nota de empenho, ou seja, o empenho foi efetuado dentro do exercício anterior.
Assim, uma vez que o empenho foi realizado no ano anterior, tendo consumido o limite de empenho 
daquele ano, o seu pagamento não impacta o limite de empenho do ano de pagamento, mas o 
seu limite financeiro. Entretanto, o pagamento de restos a pagar, assim como o de despesas do 
exercício, consome o limite de gasto de despesas primárias a que se refere o Novo Regime Fiscal.
3.3 Despesas de Exercícios Anteriores
Perceba que, como o próprio nome diz, as despesas de exercícios anteriores são dotações 
orçamentárias, autorizadas na LOA, destinadas a despesas que ocorreram em exercícios 
anteriores, mas que não têm sua situação definida. Assim, decorrem do cumprimento do disposto 
no artigo 37 da Lei nº 4.320/1964, que estabelece:
“Art. 37. As despesas de exercícios encerrados, para as quais o orçamento respectivo 
consignava crédito próprio, com saldo suficiente para atendê-las, que não se tenham 
processado na época própria, bem como os Restos a Pagar com prescrição interrompida 
e os compromissos reconhecidos após o encerramento do exercício correspondente, 
poderão ser pagas à conta de dotação específica consignada no orçamento, discriminada 
por elemento, obedecida, sempre que possível, a ordem cronológica”.
O regime de competência exige que as despesas sejam contabilizadas conforme os exercícios a 
que pertençam, ou seja, em que foram geradas. Por exemplo, se uma determinada despesa tiver 
origem em 2012 e só foi reconhecida, empenhada e paga em 2013, a sua contabilização deverá 
ser feita à conta de dotação de “Despesas de Exercícios Anteriores”, tendo em vista evidenciar 
que a despesa em questão pertence ao exercício de 2012, mas foi contabilizada em 2013. 
De outro modo, poderão ser pagas à conta de Despesas de Exercícios Anteriores, despesas 
decorrentes das seguintes situações:
Despesa de exercícios anteriores (situações)
1) As despesas de exercícios encerrados para as quais o orçamento respectivo 
consignava crédito próprio com saldo suficiente para atendê-las, que não se tenha 
processado na época própria, assim entendidas aquelas cujo empenho tenha sido 
considerado insubsistente e anulado no encerramento do exercício correspondente, 
mas que dentro do prazo estabelecido, o credor tinha cumprido sua obrigação. No 
24Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
caso do exemplo da prestação de serviço de pintura mencionado, a despesa não 
teria sido nem inscrita como restos a pagar, tendo o seu exemplo anulado ainda no 
exercício de 2012, mesmo diante do cumprimento do serviço por parte da empresa. 
Dessa forma, poderia ser paga em 2013 com despesa de exercícios anteriores.
2) Os restos a pagar com prescrição interrompida: assim considerada a despesa cuja 
inscrição como restos a pagar tenha sido cancelada, mas ainda vigente o direito do 
credor. Nesse caso está configurado o exemplo do serviço de pintura prestado no 
município de Dourados - MS.
3) Os compromissos reconhecidos pela autoridade competente: ainda que não tenha 
sido prevista a adoção orçamentária própria ou não tenha essa deixado o saldo no 
exercício respectivo, mas que pudessem ser atendidas em face da legislação vigente. 
Pode-se citar como exemplo o caso de um servidor cujo filho tenha nascido em 
setembro e somente venha a requerer benefício do salário-família em março do ano 
seguinte. As despesas referentes aos meses de setembro a dezembro irão à conta 
de despesas de exercícios anteriores, classificadas como despesas correntes; as dos 
demais meses, no elemento de despesa própria, no caso em questão, o elemento 
05 - Outros Benefícios Previdenciários do servidor ou militar (vide classificação de 
despesa no módulo 4).
Cumpre informar que as dívidas de exercícios anteriores, que dependam de requerimento do 
favorecido, prescrevem em cinco anos, contados da data do ato ou fato que tiver dado origem 
ao respectivo direito.
O início de contagem do período para fim de prescrição da dívida corresponde à data constante 
do fato gerador do direito, não devendo ser considerado, para fins de prescrição quinquenal, o 
tempo de tramitação burocrática e o de providências administrativas a que se estiver sujeito o 
processo.
Por fim, destaca-se que, de forma diversa dos restos a pagar, que é uma operação extraorçamentária, 
o pagamento de despesas de exercícios anteriores é uma operação orçamentária, devendo o seu 
empenho consumir dotação e limite de empenho do exercício de seu reconhecimento.
3.4 Suprimentos de Fundos
É importante planejar a utilização dos recursos públicos, porém não é possível imaginar todas 
as possibilidades de gastos, uma vez que podem ocorrer situações excepcionais que terão de 
ser atendidas, tendo em vista que o seu não atendimento poderá ocasionar prejuízos à gestão 
pública.
Quando ocorre uma eventualidade, sendo necessária a execução de despesa de forma rápida, 
uma das possibilidades de atendê-la é por meio de um procedimento chamado concessão de 
suprimento de fundos. A finalidade do suprimento de fundos é de viabilizar a execução de 
despesas que não possam aguardar o procedimento normal, ou seja, é exceção. Portanto, trata-
25Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
se de adiantamento concedido a servidor, a critério e de responsabilidade do Ordenador de 
Despesas, com prazo certo para aplicação e comprovação dos gastos.
Dessa forma, o Suprimento de Fundos é uma autorização de execução orçamentária e financeira 
por uma forma diferente da normal, sempre precedido de empenho na dotação orçamentária 
específica, com a finalidade de efetuar despesas que, pela sua excepcionalidade, não possam 
se subordinar ao processo normal de aplicação, isto é, não seja possível o empenho direto ao 
fornecedor ou prestador, na forma da Lei nº 4.320/64, precedido de licitação ou sua dispensa, 
em conformidade com a Lei nº 8.666/93.
Importante 
O que diferencia a execução da despesa por Suprimento de Fundos das demais 
formas de execução de despesa é o empenho feito em nome do servidor, o 
adiantamento da quantia a ele e a inexistência de obrigatoriedade de licitação. 
O Suprimento de Fundos não é a regra, e sim a exceção.
As despesas com Suprimento de Fundos devemser realizadas nas seguintes condições:
• com serviços que exigem pronto pagamento em espécie;
• em caráter sigiloso, adotando-se o mesmo grau de sigilo, conforme se classificar em 
regulamento;
• de pequeno vulto, assim entendida aquela cujo valor não ultrapasse os limites 
estabelecidos pela legislação.
Praticamente todos os serviços de pequeno vulto são passíveis de execução por meio de 
Suprimento de Fundos, desde que caracterizada a inexistência de cobertura contratual, a 
eventualidade da contratação e a inocorrência de fracionamento da despesa, tais como: reparo, 
conservação, adaptação, melhoramento ou recuperação de bens móveis ou imóveis, serviços 
gráficos, fotográficos, confecção de carimbos, confecção de chaves, etc.
O suprimento de fundos também pode ser concedido para atender as despesas com diligências 
especiais e as de caráter secreto ou reservado, como gastos com alimentação de um agente do 
governo durante um trabalho de investigação.
O prazo de aplicação do Suprimento de Fundos é de até 90 (noventa) dias, contados da assinatura 
do ato de concessão. Para a prestação de contas do Suprimento de Fundos, o prazo é de até 30 
(trinta) dias contados a partir do término do prazo de aplicação. Isto é, dispõe de até 90 (noventa) 
dias para aplicar e mais 30 (trinta) dias para prestar contas, totalizando, assim, até 120 (cento e 
vinte) dias. Para ajudar você a compreender como pode ser utilizado o Suprimento de Fundos, 
analise o exemplo a seguir:
26Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
A Justiça Eleitoral enviou um servidor para o Estado da Bahia, com a finalidade de realizar 
capacitação técnica de outros servidores. Para tanto, disponibilizou veículo oficial para o 
deslocamento do referido servidor. Tendo em vista a possibilidade da ocorrência de alguma 
situação que possa comprometer a viagem, tal como um pneu furado ou outro problema no 
veículo, a administração concedeu suprimento de fundos ao servidor, caso seja necessária 
contratação emergencial de serviços dessa natureza.
No governo federal, o Suprimento de Fundos é pago por meio do Cartão de Pagamento, que 
traz uma série de vantagens, destacando-se: a celeridade da execução e agilidade nas compras e 
facilidade para gerenciar os gastos. Também se ganha transparência, confiabilidade, segurança e 
simplificação no processo de prestação de contas dos gastos realizados e facilidade no controle 
por parte dos órgãos responsáveis e pela sociedade.
3.5 Descentralização de créditos
A descentralização de créditos caracteriza-se pela cessão de crédito orçamentário entre unidades 
orçamentárias ou unidades gestoras, podendo ser de duas espécies: provisão ou destaque, e está 
disciplinada pelo Decreto nº 6.170/07 e pela Portaria Interministerial MPOG/MF/CGU nº 127/08.
• Provisão: É a descentralização interna, isto é, a cessão de crédito orçamentário entre 
unidades de um mesmo órgão ou entidade integrante dos orçamentos fiscal e da 
seguridade social.
• Destaque: É a descentralização externa, ou seja, a cessão de crédito orçamentário entre 
unidades integrantes de diferentes órgãos ou entidades.
A descentralização não é uma forma disfarçada de alteração da Lei Orçamentária sem autorização 
legal, uma vez que ela não produz qualquer alteração em relação ao aprovado no orçamento 
pelo Legislativo.
Ademais, a unidade cedente continua detentora do crédito, de modo que apenas a execução do 
referido crédito passa a ser responsabilidade da unidade recebedora. Assim, a unidade que utilizar 
o crédito deverá respeitar fielmente as classificações que caracterizam a dotação, empregando 
os recursos na concretização do objeto pretendido pelo programa de trabalho pertinente.
27Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
4. Controle e avaliação da Execução Orçamentária
Vamos recordar como funciona o ciclo orçamentário? Lembre-se de que temos o planejamento 
das políticas públicas, materializadas no PPA, as quais orientam a elaboração da LDO e LOA pelo 
Poder Executivo e a sua aprovação pelo Poder Legislativo. Em seguida, quando as receitas e 
despesas são autorizadas no orçamento, sua execução concretiza as políticas planejadas.
O orçamento é constituído dos recursos que o governo arrecada junto à sociedade, envolvendo 
valores financeiros significativos que devem ser aplicados para o alcance de resultados que 
têm impactos relevantes para a economia e a qualidade de vida da população. Mas por que é 
importante controlar e avaliar a gestão dos recursos orçamentários?
No caso da União, as dotações aprovadas na lei orçamentária alcançam valores que atingem o 
patamar de trilhões de reais, tornando fundamental o controle e o acompanhamento da gestão 
orçamentária e financeira dos recursos públicos. 
Posto isso, o objetivo é abordar informações básicas sobre o controle e avaliação da execução 
orçamentária, tendo como referência o modelo adotado no âmbito do orçamento federal. Para 
isso, o conteúdo será desenvolvido em três partes: controle institucional (interno e externo), 
controle social e avaliação da execução orçamentária (com avaliação e monitoramento de PPA e 
execução físico-financeira do orçamento).
4.1 Controle Institucional
A forma de controle exercida pela própria Administração Pública é chamada de controle 
institucional. No governo federal, é exercida por órgãos que têm a competência legal para 
fiscalizar a aplicação dos recursos públicos.
A lei nº 4.320/64 estabelece dois sistemas de controle da execução orçamentária: interno e 
externo. A Constituição Federal de 1988 manteve essa concepção e deu-lhe um sentido mais 
amplo. No plano orçamentário, especificamente, as áreas centrais de atenção do controle estão 
definidas no artigo 75 da Lei nº 4.320/64.
Os artigos 70, 71 e 74 da CF/88 estabelecem que o controle institucional cabe essencialmente ao 
Congresso Nacional, responsável pelo controle externo, realizado com o auxílio do Tribunal de 
Contas da União, e a cada Poder, por meio de um sistema integrado de controle interno (BRASIL, 
2010).
Com relação à execução orçamentária, é necessário verificar e assegurar que a Administração 
atue em consonância com os princípios que lhe são impostos pelo ordenamento jurídico, como 
os da legalidade, moralidade, finalidade pública, publicidade, motivação e impessoalidade. 
Assim, é importante tratar de conceitos relacionados aos controles interno e externo.
28Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
4.2 Controle Interno
As atividades de controle encontram-se disseminadas em toda a estrutura da Administração 
Pública Federal, devendo ser exercidas em todos os níveis e por meio não só de um órgão 
específico, mas também das chefias competentes e dos próprios órgãos de cada sistema, 
conforme determina o artigo 13 do Decreto-Lei nº 200/67.
A coordenação dessas atividades, entretanto, está legalmente atribuída ao Ministério da 
Transparência e Controladoria-Geral da União (CGU), como órgão central do sistema de controle 
interno do Poder Executivo federal, que tem o papel de desempenhar as funções operacionais 
de competência do Órgão Central do Sistema, conforme previsto no Decreto nº 4.304, de 2002.
O sistema de controle interno, de acordo com o artigo 2º, do Decreto nº 3.591 de 2000, tem as 
seguintes finalidades:
• avaliar o cumprimento das metas previstas no PPA, a execução dos programas de 
governo e dos Orçamentos da União;
• comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e à eficiência da gestão 
orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e nas entidades da Administração 
Pública Federal, bem como da aplicação dos recursos públicos por entidades de direito 
privado;
• comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e à eficiência da gestão 
orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e nas entidades da Administração 
Pública Federal, bem como da aplicação dos recursos públicos por entidades de direito 
privado;
• apoiar o controle externo no exercício de suamissão institucional.
Além de serviço de suporte às atividades de controle externo, ao controle interno cabem as 
importantes tarefas de avaliação do cumprimento das metas previstas no PPA e da execução 
dos programas de governo e dos Orçamentos da União, consoante ao disposto no artigo 74 da 
Constituição Federal.
A lei nº 4.320, em seu artigo 77, prevê que a verificação da legalidade dos atos de execução será 
prévia ou a priori (a cargo da própria unidade gestora), concomitante ou simultânea (a cargo dos 
órgãos de contabilidade) e subsequente ou a posteriori (a cargo dos órgãos de auditoria).
No exercício de sua função de controle interno, a CGU, por meio da Secretaria Federal de Controle 
Interno (SFC), avalia a execução das despesas da União; fiscaliza a implementação e execução 
dos programas de governo; comprova a legalidade e avalia os resultados quanto à eficácia e à 
eficiência da gestão dos administradores públicos federais; exerce o controle das operações de 
crédito; e exerce atividades de apoio ao controle externo.
29Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Para o exercício de suas funções, a SFC utiliza, como principais estratégias de atuação, a interação 
com os gestores federais e a realização de auditorias e fiscalizações sobre variados aspectos da 
gestão pública. Entre os trabalhos realizados, podem ser destacados:
• Avaliação de Execução de Programas de Governo (AEPG).
• Auditorias Investigativas.
• Auditorias de Controle nos Gastos com Pessoal da Administração Pública Federal.
• Auditorias Anuais de Contas dos Gestores Públicos Federais (AAC).
• Auditorias das Tomadas de Contas Especiais.
• Auditorias de Recursos Externos.
• Análise de Demandas Externas (oriundas de outros órgãos).
• Fiscalização mediante sorteios públicos.
 Ressalta-se que a CGU busca promover a melhoria da gestão de recursos públicos por meio da 
oferta contínua de orientações e capacitações a gestores federais em assuntos relacionados à 
área de atuação do Controle Interno.
4.3 Controle Externo
O controle externo, consoante ao artigo 71 da Carta Magna, é exercido pelo Congresso Nacional 
com o auxílio do Tribunal de Contas da União (TCU), compreendendo, entre outras atividades: a 
apreciação das contas do Presidente da República; o julgamento das contas dos administradores 
e demais responsáveis por bens e valores públicos; bem como a legalidade dos atos de admissão 
de pessoal, a qualquer título.
Além disso, segundo o referido artigo, o TCU tem como atribuições:
• Realizar inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, 
operacional e patrimonial.
• Fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União 
participe, de forma direta ou indireta.
• Fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, 
acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a estado, ao Distrito Federal ou a 
município.
30Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
• Aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, 
as sanções previstas em lei.
• Assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato 
cumprimento da lei, se verificada ilegalidade; e sustar, se não atendida, a execução do 
ato impugnado.
O TCU é responsável, portanto, pelas funções de controle externo, apresentando relatório 
e parecer prévio sobre as contas do Presidente da República para ser julgado pelo Congresso 
Nacional, titular do Controle Externo, julgando a regularidade das contas dos administradores 
e demais responsáveis por bens e valores públicos, por meio de levantamentos contábeis, 
relatórios e certificados de auditoria.
O Presidente da República deverá remeter ao Congresso Nacional, dentro de sessenta dias após a 
abertura da sessão legislativa, as contas relativas ao ano anterior, consoante ao que determina o 
artigo 84, inciso XXIV, da CF. Essas contas, acompanhadas de relatórios elaborados da Secretaria 
do Tesouro Nacional (STN), são encaminhadas pelo Congresso Nacional ao TCU para a elaboração 
de um relatório e parecer prévio. Dessa forma, o TCU é responsável em elaborar parecer prévio no 
prazo de sessenta dias de seu recebimento, devolvendo-o ao Congresso, para fins de julgamento.
O Congresso aprecia as contas dos três Poderes da União, valendo-se, fundamentalmente, dos 
seguintes documentos:
• Balanço Geral da União.
• Relatório e parecer prévio do TCU.
• Relatório e voto da Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do 
Congresso Nacional.
A Constituição de 1988 define as atribuições do Tribunal de Contas da União. Os dispositivos 
constitucionais, amplamente assentados nos aspectos adjetivos da gestão pública, consagram, 
em seu artigo 81, o estabelecido pela Lei nº 4.320/64.
Assim, com a Constituição de 1988, o Tribunal de Contas da União teve a sua jurisdição e 
competência substancialmente ampliadas. Recebeu poderes para, no auxílio ao Congresso 
Nacional, exercer a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da 
União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, à legitimidade e à 
economicidade e à fiscalização da aplicação das subvenções e da renúncia de receitas.
31Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Importante 
Cabe destacar que qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que 
utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores 
públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome dela, assuma 
obrigações de natureza pecuniária tem o dever de prestar contas ao TCU.
Ressalta-se que outros órgãos públicos também atuam na prevenção, controle, investigação e 
repressão da corrupção no que se refere à gestão dos recursos públicos: o Ministério Público 
Federal, os Ministérios Públicos Estaduais, os Tribunais de Contas dos Estados e dos Municípios, 
as Controladorias dos Estados, a Polícia Federal, as Polícias Estaduais, o Poder Legislativo e o 
Poder Judiciário, apenas para citar os órgãos mais evidentes. (BRASIL, 2010). 
Para ajudar na compreensão de como está estruturado o controle institucional no país, 
acompanhe o fluxograma a seguir:
Estrutura do controle institucional no Brasil
Entretanto, tendo em vista a complexidade das estruturas político-sociais de um país e do próprio 
fenômeno da corrupção, o controle da Administração Pública não deve se restringir ao controle 
institucional, sendo necessário o chamado “Controle Social”.
32Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
4.4 Controle Social
É fundamental, para toda a coletividade, que ocorra a participação dos cidadãos e da 
sociedade organizada no controle do gasto público, monitorando permanentemente as ações 
governamentais e exigindo o uso adequado dos recursos arrecadados. A isso se denomina 
“controle social”.
Em outras palavras, o controle social pode ser entendido como a participação do cidadão na 
gestão pública, na fiscalização, no monitoramento e no controle das ações da Administração 
Pública. Trata-se de importante mecanismo de prevenção da corrupção e de fortalecimento da 
cidadania (BRASIL, 2010).
No Brasil, a preocupação em se estabelecer um controle social forte e atuante torna-se ainda maior 
em razão da extensão territorial do país e da descentralização geográfica dos órgãos públicos 
integrantes dos diversos níveis federativos (União, Distrito Federal, estados e municípios). No 
caso desses últimos, há que considerar, ainda, o seu grande número. Por isso, a fiscalização da 
aplicação dos recursos públicos precisa ser feita com o apoio da sociedade.
Importante 
De acordo com informações do site do Ministério do Desenvolvimento Social, o 
controle social do Bolsa Família é realizado por meio das Instâncias de Controle 
Social (ICS), instituídas formalmente pelos municípios no ato de adesão ao 
Programa, garantindo aos cidadãos espaço para o seu acompanhamento e 
buscando asseguraros interesses da sociedade. É uma parceria entre Estado 
e sociedade que possibilita compartilhar responsabilidades e proporcionar 
transparência às ações do poder público, buscando garantir o acesso das 
famílias mais pobres à política de transferência de renda.
Segundo o Portal da Transparência, as ideias de participação e controle social estão intimamente 
relacionadas: por meio da participação na gestão pública, os cidadãos podem intervir na tomada 
da decisão administrativa, orientando a Administração para que adote medidas que realmente 
atendam ao interesse público e, ao mesmo tempo, podem exercer controle sobre a ação do 
Estado, exigindo que o gestor público preste contas de sua atuação.
A participação contínua da sociedade na gestão pública é um direito assegurado pela Constituição 
Federal, permitindo que os cidadãos não só participem da formulação das políticas públicas, mas 
também fiscalizem de forma permanente a aplicação dos recursos públicos.
Assim, o cidadão tem o direito não só de escolher, de quatro em quatro anos, seus representantes, 
mas também de acompanhar de perto, durante todo o mandato, como o poder delegado está 
sendo exercido, supervisionando e avaliando a tomada das decisões administrativas.
33Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
É de fundamental importância, conforme o Portal da Transparência, que cada cidadão assuma 
essa tarefa de participar da gestão pública e de exercer o controle social do gasto do dinheiro 
público. Com a ajuda da sociedade, fica mais fácil controlar os gastos dos governos em todo 
Brasil e garantir, assim, a correta aplicação dos recursos públicos.
Outras leis também contribuem para o exercício desse direito, como a Lei de Acesso à Informação 
(LAI), cujos procedimentos que estabelece se destinam a assegurar o direito fundamental de 
acesso à informação e devem ser executados em conformidade com os princípios básicos da 
administração pública e com as seguintes diretrizes:
• Observância da publicidade como preceito geral e do sigilo como exceção.
• Divulgação de informações de interesse público, independentemente de solicitações.
• Utilização de meios de comunicação viabilizados pela tecnologia da informação.
• Promoção ao desenvolvimento da cultura de transparência na administração pública.
• Desenvolvimento do controle social da administração pública.
O controle social é um complemento indispensável ao controle institucional realizado pelos 
órgãos que fiscalizam os recursos públicos. Essa participação é importante porque contribui para 
a boa e correta aplicação deles.
4.5 Avaliação da Execução Orçamentária
O controle da execução orçamentária envolve a prática de avaliação de programas e tem como 
objetivo apurar a efetividade dos programas e ações governamentais. Ou seja, busca apurar em 
que medida as ações executadas produziram os resultados pretendidos, sendo uma forma de 
auditoria mais ambiciosa, porque mede o impacto produzido pelas ações governamentais na 
realidade (GIACOMONI, 2010).
Giacomoni (2010) menciona o exemplo da realização de uma auditoria de desempenho operacional 
em um programa de nutrição infantil, que procurará verificar o alcance das metas propostas, 
sugerindo, eventualmente, o aumento da eficiência do programa mediante uma seleção mais 
adequada dos beneficiários e uma melhoria dos sistemas de aquisição, distribuição e oferta de 
alimentos. Por outro lado, menciona que uma avaliação de programa procurará estabelecer em 
que medida a sua execução consegue melhorar a situação nutricional da população-alvo.
Assim, para cada ação governamental priorizada, desenvolve-se estudo acerca de suas formas 
de execução e definem-se as questões estratégicas que serão respondidas ao longo da avaliação.
Após o detalhamento da abordagem de avaliação, as verificações in loco são realizadas e ocorre 
a consolidação e a análise das verificações, viabilizando a elaboração e a apresentação aos 
gestores federais de relatórios de acompanhamento que contêm recomendações discutidas em 
34Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
conjunto com os responsáveis pela execução das ações de governo avaliadas. Por fim, inicia-se o 
ciclo de monitoramento das providências adotadas (BRASIL, CGU, 2016). 
Cabe destacar que a avaliação das ações governamentais se caracteriza como o exame 
independente e objetivo da economicidade, eficiência, eficácia e efetividade de organizações, 
programas e atividades governamentais, com a finalidade de promover o aperfeiçoamento da 
gestão pública (BRASIL, CGU, 2016).
4.6 Monitoramento e Avaliação do PPA
Com base na Lei que institui o Plano Plurianual da União, normas de natureza infralegal do 
Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, estabelecem os princípios e diretrizes 
para a realização do monitoramento, avaliação e revisão do PPA 2016-2019.
De acordo com esses referenciais, o monitoramento do PPA é uma atividade estruturada a partir 
da implementação de cada Programa e orientada para produzir informações e conhecimentos 
que aperfeiçoem a execução das políticas públicas, de forma a ampliar a quantidade e a qualidade 
dos bens e serviços prestados ao cidadão.
O objetivo central do monitoramento é ser um instrumento para a gestão do PPA: apresentando 
informações abrangentes, em linguagem acessível, sobre o andamento geral do Plano e 
possibilitando a comunicação dos resultados, o controle social e o cumprimento das exigências 
legais.
Desse modo, o monitoramento produzirá e correlacionará informações que possibilitem 
interpretações da realidade brasileira e da capacidade institucional do Estado para implementar 
com eficiência, eficácia e efetividade as políticas públicas, incidindo sobre os indicadores, 
objetivos, metas e iniciativas dos Programas Temáticos.
A avaliação caracteriza-se como a análise das políticas públicas e dos Programas com seus 
respectivos atributos, fornecendo subsídios para eventuais ajustes em sua formulação e 
implementação. A avaliação utiliza informações geradas na atividade de monitoramento.
Como resultado do monitoramento e avaliação, é realizado a revisão do PPA, que consiste na 
atualização de Programas com vistas a proporcionar sua aderência à especificidade e à gestão 
das políticas públicas, à efetivação de direitos e subsidiar o processo de elaboração das diretrizes 
governamentais e das prioridades orçamentárias anuais.
No que tange à Estratégia de Monitoramento e Avaliação do PPA, há orientação para que esteja 
centrada no alcance das metas prioritárias da Administração Pública Federal, tendo como 
objetivos:
• Contribuir para a implementação das Metas declaradas no PPA.
• Subsidiar a tomada de decisão em tempo hábil.
35Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
• Aprimorar a gestão pública a partir de ajustes e revisões do PPA.
• Facilitar a cooperação, a articulação e a integração entre órgãos.
• Alcançar a gestão dos Programas, Objetivos e Metas integrantes de planos multissetoriais 
e de agendas transversais.
• Favorecer a prestação de contas.
Para isso, o modelo de monitoramento e avaliação adotado define algumas atividades periódicas:
a) Apuração dos indicadores correspondentes aos Programas Temáticos.
b) Análise situacional dos Objetivos de cada Programa.
c) Averiguação do alcance das Metas declaradas no Plano.
d) Análise situacional dos Empreendimentos Individualizados como Iniciativas.
4.7 Acompanhamento Físico-Financeiro do Orçamento
Com o objetivo de gerar informações que possibilitem o aperfeiçoamento das ações orçamentárias 
e, por consequência, o aprimoramento do orçamento público, de subsidiar a elaboração da 
prestação de contas anual do Presidente da República e o Sistema de Custos da STN, bem como 
fortalecer a transparência na utilização dos recursos públicos para a sociedade, a Secretaria de 
Orçamento Federal, com o auxílio dos órgãos orçamentários setoriais, realiza o acompanhamento 
físico-financeiro do orçamento.
Esse acompanhamento, instituído