A CORRUPÇÃO

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A CORRUPÇÃO
por Nuno Vieira de Carvalho
Este ensaio procura abordar os principais temas da pesquisa actual em torno da corrupção. É a segunda aproximação a esta figura, depois de um primeiro ensaio dedicado a questões mais gerais, como o risco, a globalização do crime e a criminalidade económico-financeira.
Neste segundo momento, e na esteira da reflexão desenvolvida anteriormente, aborda-se já especificamente o crime de corrupção, recorrendo a perspectivas oriundas da Sociologia, mas também de outras áreas, nomeadamente da Economia e da Política.
A corrupção é um fenómeno complexo, a que não é alheio o facto – diga-se já de partida – de nem sempre ser encarado como um crime ou sequer alvo de qualquer sanção social negativa.
O tema tem despontado recorrentemente nas narrativas mediáticas da criminalidade, reflectindo o aumento – argumentarei – da percepção dos chamados “direitos de cidadania” nos países desenvolvidos.
Nos países em vias de desenvolvimento, porém, parece ser um fenómeno “endémico” e é uma preocupação cada vez maior quando se fala de “ajuda ao desenvolvimento”. Tem-se visto que uma parcela significativa da ajuda económica canalizada dos países ricos para os pobres é desviada do seu destino, naquilo que os relatórios oficiais das instituições internacionais classificam, eufemisticamente, de “custos locais” ou “custos imprevistos”, demostrando que este é um assunto sensível, do ponto de vista das relações internacionais.
A OCDE, a ONU (através do PNUD), o Banco Mundial, o FMI, o Conselho da Europa (através do GRECO – Grupo de Estado Contra a Corrupção) e outros organismos internacionais têm procurado combater o alastramento deste fenómeno, tanto nos países pobres como nos desenvolvidos, preconizando práticas de “boa governação”.
Como demonstrarei adiante, parece haver, de facto, uma relação entre riqueza e corrupção – no sentido de que um país com um pequeno PIB terá provavelmente um nível maior de corrupção instalada -, mas as nações ricas não ficam isentas deste problema. Ao longo deste ensaio, estará sempre presente essa preocupação comparativa entre países e entre contextos sociais.
Sendo um “crime invisível” – por oposição ao “crime das ruas” – é especialmente difícil de quantificar; por esse motivo, os indicadores de que o sociólogo ou o criminologista podem socorrer-se são, frequentemente, indirectos ou parciais. Sendo um “crime de colarinho branco” ou “dos poderosos” – por oposição aos “crimes de colarinho azul” -, é difícil de investigar e de provar em tribunal. Sendo um crime que advém da relação da Administração Pública com a economia de mercado, é difícil de pôr a nu, já que o Estado (isto é, o sistema judiciário e judicial) é, ao mesmo tempo, parte do problema e parte da solução.
Para esclarecer a complexidade deste fenómeno, analiso de seguida os temas da pesquisa actual sobre a corrupção. É justo dizer que a Economia tem dedicado a maior atenção a este problema (em parte pelos motivos expostos anteriormente) e, portanto, uma parte importante desta reflexão andará em torno das causas económicas e consequências deste crime. O principal contributo desta área será, porventura, a elucidação do facto de que, em certas circunstâncias, cometer um crime de corrupção será uma escolha racional para os agentes económicos – e, consequentemente, “recomendável”, do ponto de vista da estratégia das empresas.
O CONCEITO DE CORRUPÇÃO
O estudo da corrupção tem de ser interdisciplinar, reflectindo o facto de que este delito toma várias formas em vários contextos organizacionais, podendo ser encarado como um problema político, económico, social ou moral. Uma definição restrita poderá ser útil para resolver determinados problemas (quando se limita o delito a certos actores, por exemplo: funcionários públicos ou polícias), mas precisaremos de uma definição mais abrangente para apreender situações em que o Estado está envolvido (por exemplo, no caso de certos regimes autocráticos).
Há quem distinga a corrupção “económica” da corrupção “social”. A primeira é, claramente, restritiva: respeita a transacções financeiras (em dinheiro ou bens materiais). No entanto, essas transacções acontecem também com outros bens culturais ou sociais (o “clientelismo”, o “nepotismo”, o favorecimento étnico ou de outros grupos sociais são formas sociais de corrupção).
As definições convencionais partem do “enriquecimento ilícito no jogo público”, ou seja, de alguém que usa as prerrogativas do cargo que ocupa (público, sendo electivo ou não) para obter vantagens patrimoniais a que não tem direito, em detrimento de outros (do Estado ou dos contribuintes). Ou, por outras palavras, é o uso indevido de recursos públicos para proveitos privados. Outra definição muito usada: uma transacção entre actores do sector privado e do público, na qual bens colectivos são transformados em rendimentos privados. Assim, a corrupção está na interface do sector público com o privado, não se podendo falar, em rigor, de corrupção “privada”.
Argumentarei que a ausência de uma distinção clara entre o público e o privado está na origem do surgimento de muitos casos de corrupção, nomeadamente com a entrada no campo político de actores com interesses económicos (por exemplo, antigos empresários ou gestores que se tornam políticos). Por vezes, essa permeabilidade dará origem a outra figura: a do tráfico de influências; outras vezes, será corrupção.
Importa deixar de fora, aqui, o “lobbying”. O “lobbying” é uma estratégia de comunicação que pretende convencer os decisores políticos da bondade de uma causa (por exemplo, a baixa do IVA dos livros, a necessidade ou não de reformar o mercado do arrendamento urbano, as propinas, etc.), sem que se troquem valores (i.e., sem que os decisores obtenham para si qualquer vantagem). Os “lobistas” expõem os seus argumentos, de forma pública (por vezes, usando até a publicidade e o “marketing”) – da mesma maneira que, num tribunal, as duas partes em confronto argumentam e expõem a sua causa perante um decisor.
De qualquer maneira, a confusão que, frequentemente, se estabelece entre “lobbying” e corrupção ilustra que o conceito de corrupção – bem como as suas formas práticas – é algo que dificilmente se molda a uma única definição. Exporemos este argumento adiante.
AS FORMAS DO CRIME
As práticas corruptas são tipificadas diferentemente conforme as legislações nacionais. Para conveniência da análise sociológica, iremos aqui abstrair-nos da letra da lei portuguesa e considerar as seguintes formas de corrupção[footnoteRef:1][1]:
· O suborno (as “luvas” para os portugueses ou as “propinas” para os brasileiros) consiste em pagar ou receber uma soma em troca de um determinado comportamento (um favorecimento). É normalmente pago a um funcionário que assina um contrato em nome do Estado ou que tem o poder de realizar determinada acção;
· O desvio é a apropriação de recursos públicos por quem está encarregado de os administrar;
· A fraude tem a ver com o engano, o encobrimento, a manipulação de factos ou de informação para ganhos próprios;
· A extorsão é a obtenção de ganhos através da coerção ou da ameaça do uso de força. A chantagem é uma dessas formas;
· O favoritismo é a distribuição desigual dos recursos do Estado, em benefício de um actor ou grupo. É uma actividade comum em regimes autoritários ou “semi-democráticos”. O nepotismo é uma destas formas (um governante favorece os seus familiares).
Veremos, mais à frente, a dificuldade de encontrar uma definição de corrupção que cubra todos os actos que podem caber nesta figura e que possa ser aplicada a todos os contextos (por exemplo, em outros países). O entendimento jurídico remete-nos para a violação de uma lei ou directiva legítima. Isto levanta vários problemas: em primeiro lugar, exclui actos que não são explicitamente proibidos pela lei; depois, confronta-nos com a diversidade dos códigos penais nacionais[footnoteRef:2][2] ; em terceiro lugar, esquece que a corrupção (como os outros crimes) está ligada a situações sociais (devendo ser
vista à luz dos relacionamentos sociais entre as pessoas em determinados contextos históricos definidos).
Há quem fale no “complexo da corrupção” para referir que não se trata de um acto específico, passível de uma definição única, mas que, ao contrário, necessita de um entendimento mais lato. Parece uma solução ajuizada, na medida em que nos deixa alerta para a complexidade do fenómeno social.
UMA PERSPECTIVA SÓCIO-CULTURAL
Não é de admirar que a corrupção suscite problemas diversos entre os académicos, dado que é um fenómeno ambíguo. É por isso que precisamos de perspectivar o contexto social em que ocorre para podermos destrinçar o que é e o que não é corrupção.
· Os Jogos Olímpicos de Salt Lake City, nos EUA, ficaram manchados pelo escândalo da corrupção (a candidatura da cidade terá “comprado” votos de membros do Comité Olímpico Internacional para ganhar a organização dos Jogos). Na sequência desse escândalo, o COI limitou o valor dos “presentes” que os seus membros podem receber... Um presente de valor insignificante será uma forma de mera cortesia ou de aliciamento?
· A indústria farmacêutica oferece “pontos” por cada medicamento de um determinado laboratório que os médicos receitam aos seus pacientes. Os médicos ao prescreverem esse fármaco estarão a agir no melhor interesse dos doentes, no seu próprio interesse ou em ambos?
· Alguns magistrados (juízes e procuradores), impedidos por lei de auferir outra remuneração que não a da sua função na magistratura, recebem “senhas de presença”, “bolsas de estudo”, etc., por leccionarem em universidades privadas ou por pertencerem a órgãos de federações desportivas. Não sendo legalmente uma “remuneração”, poderá estar a lei a ser violada por quem tem como profissão defendê-la? Estará em causa a independência do poder judicial?
· Um cidadão português obteve um lugar elegível na lista de um partido ao contribuir com um grande montante em dinheiro. Esta pessoa “comprou” um lugar de deputado ou agiu livremente, financiando um partido político e obtendo uma posição que o partido legitimamente poderia oferecer-lhe?
Esta ambiguidade demonstra, aos olhos de vários sociólogos e antropólogos sociais, que precisamos de um entendimento mais lato do que é corrupção, que não esteja cativa da definição legal e que, inclusive, leve em conta a percepção do próprio protagonista do acto. Não se procura “desculpar” ninguém com “a cultura” ou “o meio social”, mas mostrar que não há uma universalidade no que é considerado “aceitável”, “normal” ou “desviante”.[footnoteRef:3][3]
Certo é que aquilo que é visto como “corrupto” pode variar de país para país (ou, dentro deste, de grupo social para grupo). Já vimos que a corrupção é o abuso de um lugar público, mas convém apontar que esta noção de “lugar público”, de “public office” na feliz expressão anglo-saxónica, é muito devedora das concepções políticas ocidentais e, em especial, do modelo burocrático de Max Webber (da racionalidade e legalidade da organização de uma burocracia).
Quer isto dizer que nem todas as pessoas podem sentir-se obrigadas aos comportamentos que delas esperamos no uso das suas funções públicas.
Em segundo lugar, importa lembrar que a legalidade não é garantia de eficiência, como tão bem exploram as “greves de zelo”. Para resolver uma situação pode ser preciso contornar a legalidade da burocracia racional-legal, o que, quando se viaja para certos países, é bem patente no terreno...
A Antropologia, ao estudar os esquemas das dádivas, fornece-nos muitos exemplos de comportamentos que tenderíamos a confundir com corrupção. Por exemplo, na China a oferta de “prendas” pode ser não só legítima como até obrigatória para adquirir certos produtos (através de “canais informais”) ou para estabelecer relacionamento com certas pessoas, diferenciando-se da corrupção na medida em que implica socialmente uma obrigação de quem recebe.
Na Rússia, desde o tempo do regime comunista, a obtenção de bens em falta no mercado oficial faz-se através de formas de “informalidade” (contactos pessoais).
No Japão, os eleitores não parecem reprovar a corrupção dos políticos e reelegem triunfalmente os mais comprometidos: 24.080 militantes foram presos por corrupção de eleitores entre 1987 e 1991, só em eleições locais. No mesmo período, 51 presidentes de câmaras municipais foram incriminados. Estes delinquentes são sistematicamente amnistiados. Já se avançou a hipótese de que, para os japoneses, os presentes, as redes e as clientelas são um sistema de redistribuição.[footnoteRef:4][4]
A MEDIÇÃO DA CORRUPÇÃO
Esta é uma área em que o sociólogo obviamente não pode contar com a observação directa do fenómeno. As transacções corruptas ocorrem longe do olhar do público, frequentemente no interior de grandes organizações hierárquicas (o Estado ou as empresas) ou de estruturas clandestinas (as máfias). Por isso, a maior dificuldade para o sociólogo é a pesquisa empírica.
Já foi assinalada a relativa “invisibilidade” destes delitos, dado que são praticamente irrelevantes nas estatísticas criminais. Daí que vários autores classifiquem este delito de “crime invisível”.[footnoteRef:5][5] Ao contrário do que acontece com os “crimes da rua”, não há aqui um queixoso a participar às autoridades policiais, dado que os únicos envolvidos são ambos criminosos (o corruptor e o corrupto, ambos culpados de corrupção passiva ou activa).[footnoteRef:6][6]
Resumidamente, o “crime invisível” caracteriza-se por quase não aparecer identificado nas estatísticas oficiais; por não ser bem conhecido do público ou dos teóricos; por não ser objecto de pesquisa nem de elaborações teóricas; por ser pouco sancionado; e, finalmente, por não causar alarme social e, por isso, por não estar presente nos discursos políticos em torno do crime.
Há, principalmente, três maneiras científicas de avaliar e medir a corrupção: [footnoteRef:7][7]
· A medição das percepções sociais em relação à corrupção (por parte da sociedade ou de um determinado grupo-alvo);
· O uso de estimativas de peritos (como o índice da Transparência Internacional;
· A medição da incidência das actividades corruptas (incluindo a corrupção tentada ou esperada);
Actualmente, o cientista social tem à sua disposição duas fontes principais:
· O “Índice de Percepção da Corrupção” (IPC) da ONG Transparência Internacional é a mais conhecida e conceituada medição da corrupção.[footnoteRef:8][8] Este índice compara vários países quanto à percepção social da existência de corrupção (ou seja, em que medida se julga que os funcionários do Estado recebem subornos ou se envolvem em actividades corruptas). É um índice composto, resultante da combinação de várias sondagens conduzidas por organizações independentes. [footnoteRef:9][9]
A principal crítica que se lhe faz é precisamente ser uma “sondagem de sondagens”: alguns dos estudos de opinião são dirigidos apenas a gestores e analistas de risco, e nenhuma das sondagens é administrada pela própria Transparência Internacional. Como as diversas sondagens usam metodologias diferentes, poderá discutir-se se medem o mesmo fenómeno.
· O Índice de Pagadores de Subornos (também da autoria da Transparência Internacional) mostra que a corrupção não é originária exclusivamente dos países pobres: muitas das principais nações exportadoras ganham contratos internacionais através de subornos.[footnoteRef:10][10] O estudo de 1999 constrói um “ranking” de 19 países cujas empresas presumivelmente estão dispostas a subornar.[footnoteRef:11][11]
Este estudo também compara os sectores: o das obras públicas e construção civil é percebido como o mais permeável à corrupção.
Na verdade, estes dois índices são essencialmente comparações e servem, sobretudo, para avaliar tendências – eles são incapazes de medir a incidência real de corrupção num determinado país num determinado momento. No futuro, espera-se que várias organizações internacionais construam outros índices, a partir de questionários próprios mais detalhados dirigidos às empresas.[footnoteRef:12][12]
CORRUPÇÃO
E POLÍTICA
Já referi aqui que a corrupção pode estar ligada ao tipo de regime político (a uma autocracia ou ao nepotismo), mas será redutor relacioná-la apenas com estas formas. Não devemos cair no erro fácil de relacionar este crime exclusivamente com o fraco desenvolvimento económico – ao contrário, o que a experiência nos mostra é a expansão internacional desta prática. Nas democracias políticas ocidentais, o fenómeno está longe de ser estranho e já fez cair governos eleitos; nos países de Leste recém-chegados à economia de mercado tem sido assinalada a prevalência deste crime; a propósito de certos regimes de África já houve quem falasse de “Estado predatório”. É por isso que uma análise da corrupção num país deve levar em conta a dimensão política.
Em geral, não se contesta que a corrupção torne o Estado menos eficaz – menos capaz de redistribuir riqueza, de cobrar impostos, de promover o bem público através de actividades sociais, de fomentar o desenvolvimento e a coesão entre regiões, etc. E a percepção de corrupção generalizada arrisca criar nos eleitores um sentimento de ilegitimidade do sistema político.
A Teoria Política tem procurado relações entre corrupção e tipos de regime (comparando autoritarismo versus democracia), independência dos poderes (judicial, executivo e parlamentar), modelos de burocracia (centralização versus descentralização) e mecanismos de controlo.
A teoria tem visto a corrupção como uma deficiência do sistema político (nomeadamente do chamado “défice democrático” ou de representação): quanto menos democrático for um país, mais corrupto será. Por isso, tem-se defendido o reforço das instituições democráticas e da sociedade civil, e a reforma do sector público.
Mais ou menos na mesma linha, alguns argumentaram que a corrupção desapareceria com a modernização das sociedades (serviria nas sociedades tradicionais como o óleo de um motor, para “olear” a engrenagem social com o objectivo de uma maior eficiência).
Outros puseram a ênfase nos aspectos informais do poder: as relações políticas altamente personalizadas, o clientelismo, a corrupção política em certos países (em que é vista como uma prática quotidiana e legítima), a cleptocracia – tudo isto favorecido pela falta de responsabilização política.
A evidência empírica sobre a relação entre democratização e corrupção parece ser pouco conclusiva. Há quem defenda que um nível maior de democracia faz diminuir a prevalência das actividades corruptas, mas não é claro para todos que essa relação seja automática. Em sentido contrário, podemos argumentar que alguns regimes fortemente autoritários conseguem conter a corrupção num nível aceitável (“eficiente” para os economistas), tal como as democracias.
O Índice de Percepção da Corrupção não fornece grande ajuda nesta querela: mostra, de facto, uma relação negativa entre os países democráticos e os crimes de corrupção, mas está por provar que seja uma relação causal e precisa de ser testada com outros indicadores. É importante notar, também, que há graus diferentes de democratização nos países em causa.
Convém ainda recordar que, nas democracias ocidentais, a competição partidária faz nascer a necessidade de obter fundos crescentes para as campanhas de marketing político – tornando, eventualmente, alguns políticos permeáveis ao tráfico de influências, à “troca de favores”, à corrupção.
E o poder político mostra, geralmente, pouca vontade de se auto-reformar, quando os políticos são os principais beneficiários do status quo. Não obstante, também é verdade que os adversários têm um estímulo para descobrir e denunciar essas práticas ilícitas, na expectativa de substituírem no poder os prevaricadores.
ECONOMIA DA CORRUPÇÃO
De um ponto de vista estritamente económico, pagar um suborno pode ser, sob certas condições, uma escolha “racional”, isto é, aquela que minimiza os prejuízos e maximiza os lucros. Assim, não é de surpreender que muitas empresas possam considerar uma boa estratégia recorrer a este expediente, se com isso diminuírem os custos de transacção: os custos em que incorrem para fazer negócios. Na contabilidade das vantagens da corrupção, acresce o facto de ser pouco punível (como os restantes “crimes invisíveis” de que já falámos).
A pesquisa empírica sobre a corrupção deve muito à Economia. Este esforço de investigação é relativamente recente e reflecte a aplicação da moderna teoria económica a áreas da vida social tradicionalmente alheias às preocupações dos economistas (como o crime em geral, o casamento e o divórcio, a eficiência do sistema judicial, os efeitos da educação na qualidade de vida, etc.).
A pesquisa económica desenvolve-se em torno de dois temas: as causas e as consequências da corrupção. Examinaremos, adiante, algumas conclusões. Estas pesquisas apoiam-se, sobretudo, em análises comparativas do “nível” de corrupção de diferentes países – em que assume relevo o já discutido índice da Transparência Internacional. Como as percepções sociais são um bom indicador do nível real de corrupção, os valores obtidos têm sido correlacionados com outros indicadores (de investimento, de desenvolvimento, etc.) para se chegar a conclusões.
Já se comparou o número de funcionários públicos condenados por corrupção, supondo que isso seria um bom indicador para a ocorrência real deste crime (embora este dado possa dar-nos apenas uma medida da eficácia de um determinado sistema judicial). Houve quem defendesse que um nível maior de gastos públicos acarretaria mais corrupção (embora um investimento maior do Estado nas polícias e nos tribunais possa, só por si, levar a que se detectem e julguem mais casos de corrupção). Muitas vezes, é difícil chegar a uma relação de causalidade, quando a corrupção é simultaneamente causa e consequência de outras variáveis. Examinemos esses casos:
· Envolvimento do Estado. A intervenção pública no mercado é frequentemente apontada como uma fonte de corrupção. Há autores que sustentam que um grande Orçamento de Estado (em percentagem do PIB) pode ter um correlação positiva com o nível de corrupção; outros encontraram uma relação exactamente contrária; outros defendem que é mais importante analisar as actividades em que o Estado está envolvido do que o nível das suas despesas. Há alguma evidência de que a descentralização (principalmente uma descentralização fiscal) se correlaciona negativamente com a corrupção.
Em resumo: é difícil encontrar uma relação entre o envolvimento do Estado e a corrupção. Esta é uma área em que os factores sociais e culturais podem ser determinantes.
· Qualidade das instituições. Já foi defendido que a corrupção “oleava” os mecanismos sociais e favorecia o desenvolvimento. O sucesso económico dos “Tigres Asiáticos” parecia dar alguma sustentação a esta ideia. Mas há uma correlação positiva entre a percepção da corrupção e o tempo gasto pelos gestores com os burocratas.
Está estabelecida uma correlação positiva com a dimensão da “economia informal” (ou “subterrânea”). Isto sugere que a corrupção “emperra” o funcionamento da economia legítima, mas é difícil garantir que haja uma causalidade contrária, ou seja, que instituições oficiais fracas causem a corrupção.
Continua por estabelecer se as políticas públicas causam corrupção ou se, ao contrário, a corrupção distorce (em benefício de alguém) as políticas públicas. O que, posto nestes termos, parece as duas faces da mesma moeda.
Em conclusão: uma causalidade pode ser questionável, mas este é um bom caminho de pesquisa, que continuará a ser seguido por muitos investigadores.
· Falta de competição. A competição entre agentes económicos reduz o lucro de cada um deles (por oposição a uma situação monopolística) e reduz o incentivo para decisores e funcionários públicos procurarem obter parte desses lucros através da extorsão, do suborno ou da corrupção. Vários autores encontram uma correlação com as restrições à liberdade económica ou com o fechamento das economias nacionais ao exterior.
Em síntese: os economistas pensam que, quanto menos competitivo
for um mercado, maior será o nível de corrupção (dado que os detentores de cargos estatais terão mais incentivos a extraírem rendimentos dos monopólios). No entanto, admitem que a corrupção pode incentivar os políticos a apoiarem os monopólios (e, aí, a falta de competição resultará da corrupção e não o contrário).
· Pobreza e desigualdade. É muito razoável supor que os benefícios da corrupção são conseguidos à custa dos mais pobres. Uma comparação internacional encontra facilmente uma significativa relação entre corrupção e pobreza. Também já se viu que a corrupção aumenta a desigualdade na educação e na distribuição de terras.
Em síntese: é impossível dizer, porém, se a desigualdade causa a corrupção ou se esta causa aquela. O mais provável é que estas duas variáveis ajam em simultâneo para produzir o resultado final.
CONSEQUÊNCIAS DA CORRUPÇÃO
É, portanto, difícil distinguir quando a corrupção causa as outras variáveis ou quando é ela própria consequência de alguns desses indicadores analisados. Feita esta prevenção sobre a dificuldade de estabelecer determinados nexos de causalidade, passemos, então, a analisar um dos dois eixos centrais em torno dos quais se tem desenvolvido a pesquisa: as consequências da corrupção.
· Custos ou benefícios? O argumento de que a corrupção melhora a eficiência económica e política de uma sociedade assenta na ideia de que o suborno pode reduzir os custos de uma regulação muito restritiva. Contra este argumento, há evidência em como as empresas que gastam mais em subornos também despendem mais tempo com burocratas em negociações. Contudo, à primeira vista, é forçoso reconhecer que um suborno pode ser uma escolha racional. É preciso analisar outros elementos antes de chegar a uma conclusão.
· Regulamentação pública. Os decisores políticos podem ter como estratégia uma grande produção legislativa e a elaboração de regulamentações extensas para os variados sectores da vida económica e social, de modo a aumentar a predisposição de alguns para pagar subornos. Isso explicaria alguma da resistência à reforma da Administração Pública. Há modelos econométricos que explicam que os funcionários corruptos provocam atrasos administrativos para obterem vantagens financeiras. Observa-se alguma correlação entre a corrupção e a dimensão da regulamentação do Estado.
· Investimento total. A literatura a mostrar o impacte da corrupção no investimento é extensa: inúmeros estudos mostram que os países com mais corrupção são os que têm menos investimento total, em percentagem do PIB. A corrupção aumenta os riscos que um investidor enfrenta (por exemplo, ao diminuir a confiança entre os actores sociais ou ao pôr em risco os direitos de propriedade).
A conclusão mais surpreendente, porém, é que parece haver efeitos diferentes conforme se trate de corrupção “previsível” (i.e., quando se corrompe alguém e se obtém o que se espera) ou “imprevisível”. Segundo descobriu o Banco Mundial, os países com um nível de corrupção mais previsível denotam uma taxa de investimento maior.
· Investimento directo estrangeiro. Parece intuitivo que a corrupção pode desmotivar os investidores estrangeiros. Elevados níveis de corrupção e falta de transparência da administração pública aumentam o risco de um país aos olhos do exterior. Parece haver alguma evidência de que os investidores evitam países onde possam sentir-se inseguros, mas o investimento estrangeiro é apenas uma parte do investimento total de um país.
· Crescimento económico. A leitura do “ranking” elaborado pela Transparência Internacional mostra uma relação notória entre o PIB e a posição no índice: os países mais pobres são também os considerados mais corruptos. No entanto, muitos autores consideram que os dados disponíveis não permitem estabelecer uma causalidade: os países são corruptos porque são pobres ou são pobres porque são corruptos? As conclusões, até agora, são ambíguas.
· Despesas do Estado. Sugeriu-se que a corrupção pode aumentar o investimento estatal, uma vez que os funcionários corruptos estariam em melhor posição de obter benefícios de grandes projectos (nomeadamente, nos conhecidos “elefantes brancos” do Estado) do que em pequenos negócios. No entanto, não há provas suficientes para sustentar este argumento.
· Comércio internacional. O direito penal da Alemanha (que, note-se, inspira todos os países da tradição jurídica romano-germânica) não pune alemães que corrompam cidadãos estrangeiros em países estrangeiros, ao contrário da lei norte-americana. Assim, é razoável supor que os empresários alemães dispostos a corromper gozem de uma “vantagem competitiva” face aos norte-americanos quando entram em países considerados muito corruptos. Similarmente, Lambsdorff conclui que a Bélgica, França, Itália, Holanda e Coreia do Sul têm essa vantagem competitiva, ao passo que a Austrália, Suécia e Malásia tem uma desvantagem (os menos propensos a pagar subornos).[footnoteRef:13][13]
Também se assinala uma relação entre corrupção e as barreiras alfandegárias: a complexidade desses impostos oferece aos fiscais uma oportunidade para obterem rendimentos, alterando a classificação das importações e o montante devido.
· Ajuda ao desenvolvimento. Os países mais corruptos não têm sido discriminados na ajuda ocidental: os EUA e os países da OCDE contribuem grandemente para esses que são também os países mais pobres; os países da Escandinávia e a Austrália tendem a evitar doações a estes países.
· Economia informal. Uma actividade económica ilegal de grande dimensão necessita de “protecção” (política, policial ou administrativa) para se manter em funcionamento. Daí que possa argumentar-se que a economia subterrânea provoca corrupção.
Este resumo mostra que, embora não seja possível encontrar um argumento sólido e definitivo, há mais dados que apontam para que a corrupção provoque consequências negativas do que positivas. De seguida, analisaremos as causas, sendo certo que, neste fenómeno criminal, causas e consequências aparecem interligadas.
CAUSAS DA CORRUPÇÃO
A literatura sobre o que provoca a corrupção é igualmente extensa. Vimos antes que o nível de corrupção de um país tem um impacte no fluxo de comércio internacional e no investimento externo, pelo que é justo dizer que a corrupção não é determinada apenas nacionalmente, devendo a responsabilidade ser partilhada com outros (nomeadamente, estrangeiros propensos a pagar subornos), ainda para mais nesta era de globalização. De seguida, analisamos algumas das causas comummente descritas na literatura.
· Instituições públicas. Uma imprensa amordaçada ou fortemente dependente de vários poderes (económico, político, etc.) deixa campo aberto à corrupção. Argumentaremos que, para além de permitir a proliferação do fenómeno sem que seja denunciado, o controlo da comunicação social alimenta o sentimento da sociedade de que os corruptos ficam impunes, de que “o crime compensa”. Os indicadores da ONG “Freedom House” sobre “leis e regulamentos da comunicação”, “influência política no conteúdo dos media”, “influência económica nos media” e “acções repressivas contra os media” mostram uma correlação significativa com a corrupção.
O nível de “democraticidade” parece mostrar que um país mais democrático sofre de menor corrupção. A Coreia do Sul, Paraguai e Bolívia oferecem alguma sustentação a esta teoria, mas, defenderemos, é duvidoso que esses resultados possam ser reproduzidos para a Europa de Leste ou para alguns países africanos recém-chegados à democracia: em pleno processo de abertura à economia de mercado e de conversão à democracia política ocidental, esses países têm mostrado elevados níveis de corrupção. A ligação entre democracia e corrupção não é óbvia: há alguma evidência empírica de que o que conta é que um país seja democrático há muito tempo, mais do que o seu grau actual de democraticidade.
Segundo o Banco Mundial, um bom sistema judicial contribui para reduzir este crime. Se o sistema é previsível (i.e., se um arguido pode esperar enfrentar um julgamento) e, segundo
outro estudo, se os juízes são independentes, a corrupção tende a assumir valores menores.
A organização do poder político e administrativo é outra possível causa de corrupção. Para alguns autores, um Estado centralizado é mais facilmente corrompível, ao contrário de um Estado descentralizado (ou federal). No entanto, esta conclusão não é pacífica: há quem explique que a corrupção tende a ser maior a um nível local (por exemplo, nas autarquias).
· Salários da função pública e recrutamento de funcionários. Já foi assinalado que, nos países em desenvolvimento, os funcionários públicos auferem salários baixos e procuram complementar essa remuneração com rendimentos obtidos por meios ilícitos. Parece haver, de facto, uma correlação positiva entre salários baixos e o número de funcionários corruptos. Por outro lado, é que funcionários com salários elevados terão mais a perder no caso de serem considerados corruptos.
O recrutamento baseado no mérito (por exemplo, através de concursos independentes) mostra uma correlação positiva com o nível de educação e negativa com a corrupção.
· Abertura da economia. Os países mais empenhados nas trocas comerciais com outros países têm mais a ganhar com o combate à corrupção e os dados mostram que países mais abertos ao exterior são menos corruptos do que países mais isolados.
· Desenvolvimento. É mais provável que os casos de corrupção sejam expostos publicamente nos países desenvolvidos, que tenham uma imprensa livre e uma sociedade civil forte, com a população consciente dos seus direitos de cidadania.
Nas sociedades modernas, assume um papel crucial a confiança nas outras pessoas, bem como nos sistemas periciais e nas garantias simbólicas.[footnoteRef:14][14] A corrupção é uma quebra do princípio da confiança; torna as transacções ineficientes e imprevisíveis, bem como as relações sociais, pelo que as sociedades desenvolvidas têm uma menor tolerância a este crime. A experiência sugere ainda que, nas sociedades tradicionais, o estigma associado aos prevaricadores é menor - ou até inexistente. Mais à frente, veremos que o estigma social é importante para analisar a questão da pena a atribuir a este delito.
· Outros factores. Algumas sociedades caracterizam-se por uma elevada confiança entre os actores sociais. Esta forma de “capital social” pode ajudar a combater a corrupção.
Outros estudos mostram que a entrada de mulheres na vida política e administrativa de uma país tende a reduzir a corrupção. Outros associam mais o delito a determinados grupos profissionais. A influência dos antigos colonizadores nos novos países independentes ainda não está solidamente determinada. A abundância de recursos naturais e de negócios nessas áreas pode fornecer uma oportunidade a funcionários corruptos para obterem rendimentos adicionais.
EM CONCLUSÃO
Podemos concluir que a corrupção está associada a distorções das políticas públicas (por acção de agentes públicos corrompidos, em benefício dos corruptores, em prejuízo dos cidadãos comuns) e que acarreta consequências gravosas para uma sociedade.
É difícil distinguir as situações em que algumas das variáveis referidas são a causa ou a consequência da corrupção, podendo acontecer que sejam ambas em simultâneo.
Alguns estudos têm produzido resultados inconsistentes, quando não contraditórios.
Numa era de mercados e de trocas globalizadas, a influência da comunidade internacional e de agentes estrangeiros no desenvolvimento da corrupção num determinado país deve ser levado em conta. Parece provado que alguns actores globais contribuem para a prevalência deste delito.
COMBATER A CORRUPÇÃO
O combate à corrupção pode encontrar um incentivo na sociedade civil, mas, em última instância, é ao Estado que cabe a tarefa. Aqui surge a principal dificuldade: os agentes públicos corruptos são os principais beneficiários de um sistema que lhes oferece rendimentos adicionais e é natural que ofereçam uma grande resistência à reforma da Administração Pública neste aspecto.
É seguro dizer que o endurecimento da pena aplicável à corrupção não tem efeitos positivos. Os delinquentes económico-financeiros são, frequentemente, pessoas bem inseridas profissional e socialmente e, por essa razão, o estigma social de uma pena breve de prisão é suficiente.[footnoteRef:15][15]
Nos países do antigo Bloco de Leste, a adesão à U.E. oferece alguma esperança, mas em muitas nações africanas a corrupção é endémica, o Estado é predatório e os especialistas partilham uma visão pessimista do futuro.
O Banco Mundial (BM) é a organização mais empenhada no combate à corrupção. A estratégia do BM “começa em casa”, procurando evitar a corrupção nos projectos financiados pelo BM e chamando a atenção para este fenómeno, ao mesmo tempo que apoia iniciativas internacionais e ajuda os países afectados que pedem assistência.
Para o BM, uma estratégia de combate à corrupção bem sucedida consiste em:
- liberalizar a economia (para reduzir a oportunidade dos agentes corruptos obterem rendimentos dos monopólios estatais), ao mesmo tempo que se simplifica o sistema fiscal e se garante a estabilidade macroeconómica;
- reformar a função pública (introduzindo um sistema baseado no mérito nas promoções e no recrutamento) e descentralizar os serviços do Estado;
- aumentar a responsabilização dos agentes públicos (através de auditorias, de um sistema judicial forte e independente e de uma imprensa livre, do fortalecimento da sociedade civil, etc.).
Assim, ao longo deste ensaio, foram abordados os principais temas da pesquisa actual sobre a corrupção. Destacaram-se as dificuldades de investigar este tema e explicaram-se as principais conclusões a que estudos diferentes têm chegado (por vezes, com resultados contraditórios).
Depois de um primeiro ensaio dedicado às questões mais gerais do risco, da globalização, da criminalidade económico-financeira, o presente trabalho investiga o crime de corrupção em particular. Trata-se de uma abordagem agora já mais consistente ao tema que, presumivelmente, nos ocupará nos próximos tempos.
[footnoteRef:16][1] Salvo melhor opinião, parece ser mais vantajoso para a análise sociológica destrinçar, aqui e em trabalhos futuros, a definição restrita que é fornecida pela legislação do enquadramento sociológico do fenómeno.
[footnoteRef:17][2] Esta é, aliás, a razão pela qual se tem mostrado difícil avançar no sentido de uma harmonização penal europeia, mau grado a harmonização que se tem conseguido em outras áreas, nomeadamente no mandato de detenção europeu.
[footnoteRef:18][3] Deste ponto de vista que defendemos, extraímos a convicção de que não se poderá combater a corrupção a não ser que ela seja vista como “inaceitável” por uma grande parte da sociedade.
[footnoteRef:19][4] Cfr. BOUISSOU, Jean Marie, “Presentes, redes e clientelas. A corrupção no Japão: Um sistema de redistribuição?” in DELLA PORTA, Donatella, MÉNY, Yves , Democracia e Corrupção na Europa, Inquérito, 1994
[footnoteRef:20][5] Cfr. JUPP, Victor, DAVIES, Pamela, FRANCIS, Peter, “The Features of Invisible Crimes” in DAVIES, FRANCIS, JUPP, INVISIBLE CRIMES, ed. Palgrave Mcmillan
[footnoteRef:21][6] Também por este motivo, já foi dito que se trata de um “crime sem vítimas”, embora erradamente, na medida em que é um crime contra a colectividade (um “crime contra o Estado” no direito português) e, consequentemente, as vítimas são os cidadãos na generalidade.
[footnoteRef:22][7] Cfr. “Basic Methodological Aspects of Corruption Measurement: LessonsLearned from the Literature and the Pilot Study (1999 December)”, The Hungarian Gallup Institute
[footnoteRef:23][8] No original: Corruption Perception Index.
[footnoteRef:24][9] O IPC de 2003 compara 133 países. A Finlândia surge no topo da lista como o país menos corrupto, com 9,7 pontos, Portugal ocupa a 25ª posição com 6,6 pontos (a partir de 9 sondagens diferentes) e o Bangladesh aparece em último lugar, com 1,3 como presumivelmente o país mais corrupto do mundo.
[footnoteRef:25][10] No original: Bribe Payers Index.
[footnoteRef:26][11]
No estudo de 1999, as empresas da Suécia são percebidas pelos respondentes como as menos dispostas a pagar subornos. As da China aparecem em 19º e último lugar.
[footnoteRef:27][12] O tema das estatísticas criminais e dos crimes invisíveis é abordado por mim, em maior profundidade, num ensaio que elaborei para o seminário de Estatísticas do Crime.
[footnoteRef:28][13] Cfr. LAMBSDORFF, Johann Graf, “Corruption in Empirical Research – A Review”, Transparency International Working Paper, Novembro 1999
[footnoteRef:29][14] Desenvolvemos este tema em maior profundidade no ensaio anterior (a partir de Giddens), pelo que nos limitamos aqui a uma breve referência.
[footnoteRef:30][15] Faria Costa refere que os três sh’s (“sharp, short, shock”), i.e., penas acutilantes, curtas e chocantes, são a sanção penal adequada. Cfr. FARIA COSTA, José, Direito Penal Económico, 2003
BIBLIOGRAFIA
AAVV, “Basic Methodological Aspects of Corruption Measurement: Lessons Learned from the Literature and the Pilot Study (1999 December)”, The Hungarian Gallup Institute
ANDVIG, Jens Chr., et alli, “Corruption – A Review of Contemporary Research”, Chr. Michelsen Institute, 2001
DAVIES, Pamela, FRANCIS, Peter, JUPP, Victor, Invisible Crimes.Their Victims and Their Regulation, Palgrave Mcmillan, 2003
DELLA PORTA, Donatella, MÉNY, Yves, Democracia e Corrupção na Europa, Inquérito, 1995
FARIA COSTA, José, Direito Penal Económico, Quarteto, 2003
LAMBSDORFF, Johan Graff, “Corruption in Empirical Research – A Review”, Transparência Internacional, working paper, Novembro 1999 [1: ] [2: ] [3: ] [4: ] [5: ] [6: ] [7: ] [8: ] [9: ] [10: ] [11: ] [12: ] [13: ] [14: ] [15: ] [16: ] [17: ] [18: ] [19: ] [20: ] [21: ] [22: ] [23: ] [24: ] [25: ] [26: ] [27: ] [28: ] [29: ] [30: ]