ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA E INDIRETA

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ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA E INDIRETA 
 
 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA: A Administração direta ou centralizada é 
aquela exercida pelos Entes Políticos (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) por 
meio de departamentos internos, isto é, por meio de seus próprios órgãos públicos. Os 
órgãos públicos são centros de competências, unidades administrativas sem personalidade 
jurídica que integram a estrutura interna de uma pessoa jurídica pública. 
Os órgãos públicos atuam estabelecendo, entre si, relações de coordenação e 
subordinação, o que constitui a hierarquia organizacional da Administração Pública. No 
âmbito federal, por exemplo, a Administração direta compreende o Poder Legislativo 
(Congresso Nacional e suas subdivisões, etc.); o Poder Judiciário (Supremo Tribunal 
Federal, Superior Tribunal de Justiça, Tribunais superiores, TRTs TRFs, TREs, etc.); e o 
Poder Executivo (Presidência da República, Ministérios de Estado, Secretarias, 
Subsecretarias e demais divisões em unidades administrativas). 
Cada um desses órgãos cuida de determinadas atribuições estabelecidas em lei e distintas 
umas em relação às outras. Desse modo, a soma de atribuições ou competências de todos 
os órgãos federais equivale à competência do ente federativo União. Cada Ente político 
tem sua divisão interna em Poderes, mas os Municípios não possuem Poder Judiciário. 
Os órgãos públicos podem se classificar por diversos critérios. Quanto à atuação 
funcional, por exemplo, os órgãos dividem-se em singulares e colegiados: 
• Órgãos singulares são os que agem e atuam por intermédio de um agente: o seu 
titular. Apenas este tem competência para decidir pelo órgão que dirige, a despeito 
de vários outros agentes atuarem na condução das atividades do órgão. 
Internamente, os agentes inferiores podem manifestar suas opiniões, mas a 
decisão é do agente superior 
• As Secretarias de Estado servem de exemplo. O titular da Pasta é que decide em 
nome dela. Para isso, normalmente, a autoridade vale-se de pareceres e 
informações elaborados por agentes subordinados. Essas manifestações inferiores 
não têm validade jurídica enquanto não forem aprovadas pela autoridade máxima 
do órgão a que pertencem. 
• Órgãos colegiados são os compostos por diversos membros, que decidem em 
conjunto. Instalam as suas reuniões com a presença da maioria absoluta dos 
respectivos membros. As suas decisões são tomadas pelo voto da maioria dos 
presentes na reunião. O ato que materializa a decisão de órgãos dessa espécie 
denomina-se deliberação. São exemplos dessa modalidade de órgãos os 
conselhos, as juntas e as comissões. 
• Alguns serviços públicos competem exclusivamente à Administração direta. São 
atividades indelegáveis em razão da natureza e da importância para a sociedade, 
a exemplo da segurança pública, defesa nacional, manutenção da ordem interna e 
prestação jurisdicional. Esses serviços não podem ter a sua prestação delegada 
nem ao particular nem a entidades estatais. 
• Outro ponto, a saber, é que a Administração Pública pode atuar de forma 
concentrada ou desconcentrada. A desconcentração consiste na retirada de 
competências do órgão máximo da hierarquia administrativa para outros órgãos 
da mesma entidade governamental de acordo com a sua estrutura organizacional 
(ocorre por meio das relações de subordinação e coordenação). 
Resumindo: Na desconcentração, não há a criação de pessoas jurídicas, mas a 
repartição de competência ou poder entre órgãos da mesma pessoa jurídica. 
Há várias formas para a adoção de estrutura desconcentrada: a) por área de atuação 
da Administração Pública. Exemplo: Ministério da Fazenda, Ministério da Saúde, 
Ministério da Educação; b) territorial ou geográfica. Nessa hipótese, são criadas 
representações regionais da Administração, para atuarem com certa autonomia nos 
limites de suas competências. São exemplos as Superintendências Regionais; c) a 
desconcentração pode ser vertical, observando-se a rigidez da linha hierárquica da 
Administração Pública. 
A desconcentração não se confunde com a descentralização, pois esta pressupõe a 
existência de, pelo menos, duas pessoas: a entidade jurídica centralizada e a pessoa à 
qual se delega a prestação de certo serviço público ou o desempenho de certa 
atividade. 
 
ADMINISTRAÇÃO INDIRETA 
A Administração indireta é a integrada por entidades administrativas dotadas de 
personalidade jurídica própria, criadas ou mantidas pelo Ente Político para prestação 
de serviços públicos ou, em certos casos, para exploração de atividade econômica. As 
entidades administrativas podem ser: autarquias, fundações públicas de direito 
público, empresas públicas, sociedades de economia mista ou fundações públicas de 
direito privado. 
As entidades administrativas não possuem relação de subordinação com o Ente 
Político, isto é, não integram sua estrutura hierarquizada. Essas pessoas jurídicas 
vinculam-se à União, aos Estados-membros, ao Distrito Federal ou aos Municípios, 
estando sujeitas a um poder de tutela ou controle finalístico pelo ente que a instituiu. 
Esta relação é denominada vinculação e liga-se ao princípio da especialidade. O 
surgimento ou instituição das entidades administrativas decorre do estabelecimento 
de atribuições específicas, definidas pela lei de criação ou pela lei autorizativa da 
criação. A instituição e a extinção dessas entidades depende sempre de lei. Naquelas 
que são de Direito Público, o Chefe do Executivo regulamenta sua organização por 
meio de um decreto. Veja algumas características das entidades administrativas: 
Autarquias nos termos do Decreto-lei n. 200/67, autarquia é o 
“Serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio 
e receita próprios, para executar atividades da Administração Pública que 
requeiram, para o seu melhor funcionamento, gestão administrativa e 
financeira descentralizadas”. 
A autarquia, sendo pessoa jurídica distinta do Estado, atua por conta própria e goza 
de autonomia administrativa e financeira. As autarquias são pessoas jurídicas de 
direito público, criadas por lei específica, nos termos do art. 37, XIX, da Constituição 
Federal, com a redação introduzida pela Emenda Constitucional n. 19/98. Com esse 
dispositivo está criada a entidade. Independe de qualquer registro. O seu 
funcionamento dependerá apenas da sua organização, regulamentação, nomeação e 
posse dos respectivos dirigentes e servidores. A personalidade jurídica da entidade 
surge com a publicação da lei criadora. Não se aplica, portanto à autarquia, a regra do 
registro em cartório obrigatório a que se sujeitam as entidades de direito privado, para 
que adquiram personalidade jurídica. 
O capital da autarquia é formado integralmente por bens do Estado e por capital 
público. Nela, não há a participação de capital privado. O Estado estabelece na lei de 
criação da entidade, as fontes de recursos financeiros e patrimoniais que serão 
destacados para integrar o capital do novo ente. As receitas indispensáveis ao 
funcionamento da autarquia são oriundas das receitas que arrecadam e de 
transferência orçamentária feita periodicamente pelo Ente Político criador. No âmbito 
da União, serve de exemplo o INSS e as AGÊNCIAS REGULADORAS. 
Fundações Públicas A Administração Pública, após a reforma administrativa trazida 
pela E.C. n. 19/98, pode instituir fundação pública de direito público e fundação 
pública de direito privado, de acordo com a conveniência ao interesse público. 
A instituição de fundação pública com personalidade de Direito Privado terá por 
fundamento o disposto no inciso XIX do art. 37 da Constituição Federal com a 
redação introduzida pela EC n. 19/98. As fundações públicas instituídas em virtude 
de lei autorizativa somente adquirem personalidade com o registro dos instrumentos 
constitutivos em cartório. Já as fundações de direito público independem de registro 
para adquirirem personalidadejurídica. Esta surge com a publicação da lei 
instituidora. A instituição de fundação de direito público sustenta-se nos dispositivos 
constitucionais que põem a fundação ao lado da autarquia. 
 Por exemplo, as fundações e as autarquias sujeitam-se ao regime próprio de 
previdência, art. 40 da CF, alterado pela EC n. 20/98. De acordo com esse dispositivo 
constitucional, o regime de previdência especial instituído pela União, Estados e 
Municípios abrange os servidores da Administração direta e os das fundações e 
autarquias e se destina apenas aos servidores estatutários efetivos. No âmbito da 
União, serve de exemplo de fundação pública de direito privado a FUNPRESP e de 
exemplo de fundação pública de direito público todas as demais: IBGE, FUNAI, 
FUNASA, etc. 
Sociedades de economia mista 
 A sociedade de economia mista é instituída mediante lei autorizativa. A lei, 
normalmente de iniciativa do Executivo, autoriza o Estado a associar-se com 
particulares e instituir determinada empresa para exercer certa atividade, geralmente, 
de natureza econômica (o nome da empresa e o seu objeto são previstos na lei 
autorizativa). Editada a lei, o Chefe do Executivo, por intermédio de comissão 
especial ou de agente designado, providencia os convites às pessoas privadas (físicas 
ou jurídicas) para a criação da empresa, elabora os estatutos de acordo com a lei 
autorizativa e as normas da Lei das Sociedades Anônimas, e convoca a Assembleia 
Geral para aprovação dos instrumentos constitutivos. Em seguida, leva tais 
documentos a registro na Junta Comercial. Com a efetivação do registro nasce a 
sociedade de economia mista, com seus direitos e deveres previstos no estatuto. 
A sociedade de economia mista deve ter por objeto a atividade econômica, nas 
condições e limites contidos do art. 173 da Constituição Federal. Entretanto, admite-
se a sua criação para prestação de serviços públicos ou de utilidade pública. Referido 
artigo estabelece que, ressalvados os casos previstos na Constituição Federal, ao 
Estado é permitido atuar no campo econômico direta ou indiretamente, se a atividade 
for necessária aos imperativos da segurança nacional ou de relevante interesse 
coletivo. 
Os §§ 1º e 2º do mesmo artigo dispõem que as sociedades de economia mista e as 
empresas públicas se sujeitarão às mesmas regras de direito a que se submetem as 
empresas particulares, inclusive quanto ao regime jurídico do pessoal e tributário. Na 
sociedade de economia mista, o capital votante pertence, majoritariamente, ao Estado 
(sentido amplo). No âmbito da União, servem de exemplo o BANCO DO BRASIL e 
a PETROBRÁS. 
As pessoas admitidas para o desempenho de atividade de natureza permanente, nas 
empresas públicas e nas sociedades de economia mistas são consideradas empregados 
públicos, regidos pela Consolidação das Leis do Trabalho - CLT. Mesmo nas estatais, 
é obrigatório respeitar-se algumas limitações públicas, como a obrigatoriedade de 
licitar, fazer concurso público e prestar contas ao Tribunal de Contas. Já o regime 
estatutário destina-se aos servidores da Administração direta, das autarquias e 
fundações públicas de direito público. A entidades de direito público sujeitam-se às 
limitações, mas possuem prerrogativas específicas. 
 AGÊNCIAS REGULADORAS E AGÊNCIAS EXECUTIVAS 
Agências Reguladoras As agências reguladoras podem ser órgãos ou entidades. No 
Brasil, todas, até o momento foram criadas como autarquias. A criação das agências 
reguladoras como autarquias dotadas de maior autonomia normativa, destinadas à 
regulação e fiscalização de determinados setores econômicos ou serviços públicos, 
integrando a estrutura administrativa do Estado, encontra seu fundamento no direito 
de países estrangeiros, onde a regulação é desenvolvida desta maneira há bastante 
tempo. 
No Brasil, foram introduzidas FUNDAÇÃO PÚBLICA SOCIEDADE DE 
ECONOMIA MISTA Entidades de direito privado - autorizadas por lei - 
FINALIDADE LUCRATIVA (exceto a Fundação) EMPRESA PUBLICA 
INDIRETA - Entidades administrativas instituídas pelo Ente Político FUNDAÇÃO 
PÚBLICA Entidades de direito público - criadas por lei - SEM FINS LUCRATIVOS 
AUTARQUIA DIRETA - SERVIÇOS NÃO LUCRATIVOS prestados pelo próprio 
Ente Político Administração Pública pela E.C. nº 19/98 numa tentativa de reforma do 
Estado para promover maior eficiência à máquina pública. 
O primeiro ente regulador instituído no Brasil foi a Agência Nacional de Energia 
Elétrica – ANEEL, através da Lei 9.427 de 1996, com a finalidade de regular e 
fiscalizar a produção, transmissão, distribuição e comercialização de energia elétrica 
no país. Exerce funções próprias do poder concedente, anteriormente exercida pela 
administração direta. É dirigida por um órgão colegiado com a presença de um 
diretor-geral e quatro diretores, todos nomeados pelo Presidente da República. Depois 
desta, surgiram muitas outras, ANATEL, ANVISA, ANP, ANTT, ANAC, etc. 
Agências Executivas 
Agência Executiva não é uma entidade nova, no cenário das entidades 
administrativas. O termo é um “apelido” legalmente atribuído a um órgão ou entidade 
que celebra acordo de resultados com o Poder Público, com metas negociadas entre o 
administrador (do órgão ou entidade) e o Ente federativo. São definidos, em protocolo 
de intenções, o prazo as responsabilidades, o plano de ações, com definição de prazos 
e recursos, elaboração e revisão de planejamento estratégico e, finalmente, plano 
operacional de reestruturação de processos de trabalho. Na Constituição Federal a 
possibilidade de celebrar este acordo de resultados (contrato de gestão) está prevista 
no art. 37, § 8, com redação dada pela Emenda da reforma do Estado (EC n. 18/98): 
“§ 8º A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e 
entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante 
contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder público, que 
tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou 
entidade, cabendo à lei dispor sobre: (Incluído pela Emenda Constitucional 
nº 19, de 1998) 
II - os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações 
e responsabilidade dos dirigentes; 
 III - a remuneração do pessoal." 
A Constituição prevê que tanto órgão, quanto entidades podem celebrar o contrato (de 
gestão) e sem qualificados como agências executivas. Porém, vale ressaltar que, no 
âmbito federal, Lei n. 9.649/98, apenas as autarquias (inclusive as reguladoras) e 
fundações públicas podem receber essa qualificação. Para isso, devem ser atendidos os 
requisitos de celebração de contrato de gestão com o respectivo Ministério supervisor. Há 
de haver, ainda, plano de reestruturação e de desenvolvimento institucional, com fins de 
melhoria da qualidade da gestão, redução de custos e o alcance de metas, dentre outros. 
TERCEIRO SETOR 
O Terceiro setor não é uma administração pública e sim uma administração privada. São 
entidades filantrópicas que atuam paralelas ao Estado (daí o apelido: paraestatais. Obs: 
até 1998, o termo paraestatal era usado na legislação para designar a empresa pública e a 
sociedade de economia mista). Entre as organizações que fazem parte do Terceiro Setor, 
podemos citar: 
Principalmente as ONGs (Organizações Não-Governamentais), associações, fundações 
privadas ligadas à realização de atividades de interesse social. Para receber recursos 
públicos, essas entidades firmam com o Poder Público um termo de parceria, após 
atenderem a critérios previstos na legislação e se credenciarem junto ao governo como 
Organização da Sociedade Civil de Interesse Público - OSCIP. Outra forma de atuação 
denomina-se Organização Social – OS, aqui, o objetivo é que uma entidade privada 
assuma, por sua conta e risco, a gestão de um serviço público não lucrativo (a exemplo 
de hospitais, creches, bibliotecas públicas, etc.) Recentemente o STF exigiu que essas 
entidades promovamum processo seletivo para a escolha dos empregados (é uma espécie 
de publicização do privado). Para isso, firmam com o Poder Público um contrato de 
gestão (Obs.: o nome é igual ao usado para celebrar acordo de resultados, mas os 
instrumentos são diferentes). As OS´s fazem a gestão dos recursos públicos e dos bens 
públicos, além da gestão de pessoas. 
Também não integram a Administração Pública: Sindicatos, Partidos Políticos, Entidades 
religiosas, Serviços Sociais Autônomos (Sesi, Sesc, Senai...), Conselhos profissionais 
(OAB, CREA, CRM, etc.), entidades de apoio às Universidades federais, Federações, 
Confederações.