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UNIVERSIDADE DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO 
Curso de Licenciatura em Pedagogia 
Disciplina: Políticas Públicas em Educação 
 
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TEXTO INTRODUTÓRIO: 
POLÍTICAS PÚBLICAS: CONCEITOS NECESSÁRIOS 
 Prof. Paulo Afonso da Cunha Alves 
 
Para se entender melhor sobre Políticas Públicas, necessário se faz o conhecimento de alguns 
conceitos e informações. 
 
Inicialmente temos que saber o que é política. Política vêm do grego politikê - que significa a 
ciência dos negócios do Estado; a administração pública. Derivado do adjetivo originado de pólis 
(politikôs), que significa tudo o que se refere à cidade. É um substantivo feminino, que tem vários 
significados, como: arte ou ciência de governar / arte ou ciência da organização, direção e 
administração de nações ou Estados; aplicação desta arte aos negócios internos da nação (política 
interna) ou aos negócios externos (política externa); ciência política / orientação ou método 
político / arte de guiar ou influenciar o modo de governo pela organização de um partido, pela 
influência da opinião pública, pela aliciação de eleitores etc. / prática ou profissão de conduzir 
negócios políticos / conjunto de princípios ou opiniões políticas; o conjunto de opiniões e/ou 
simpatias de uma pessoa com relação à arte ou ciência política, a uma doutrina ou ação política 
etc. / cerimônia, cortesia, urbanidade. Por derivação: em sentido figurado, temos: habilidade no 
relacionar-se com os outros, tendo em vista a obtenção de resultados desejados / astúcia, 
maquiavelismo no processo de obtenção de alguma coisa. 
 
Podemos dizer que política é a atividade que consiste na criação e realização do direito, e, sua 
atividade é exercida em dois campos distintos. Na sociedade, através dos movimentos sociais em 
geral (debates, lutas de classe, greves, livre expressão do pensamento). Poder Público, através das 
atividades governamentais (elaboração de leis e atos normativos, execução de programas de 
governo, investimentos e obras públicas). 
 
 
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Outro conceito importante é o que é público. Público vem do latim publìcus,a,um. Significa o que 
é concernente ao público, do público, que é de interesse, utilidade do público, que é propriedade 
pública. Por oposição a privado. É um adjetivo que tem vários significados, como: relativo ou 
pertencente a um povo, a uma coletividade / relativo ou pertencente ao governo de um país, estado, 
cidade etc. (poder público, funcionário público, área pública) / que pertence a todos; comum (por 
oposição ao privado como praça pública x propriedade privada) / que é aberto a quaisquer pessoas 
(conferência pública) / sem caráter secreto; manifesto, transparente (debate público) / 
universalmente conhecido. 
 
Assim, Políticas Públicas são projetos firmados pelo governo em prol da sociedade. 
 
Continuando, podemos afirmar que não existe a possibilidade de se entender as Políticas Públicas, 
sem entendermos alguns outros conceitos, como: 
Direito: que se conceitua como um conjunto de normas, sistematizado e organizado, de caráter 
geral e obrigatório, que rege as instituições sociais e o comportamento dos membros da sociedade. 
Donde o conjunto de normas não são apenas as leis, refere-se a todo o conjunto de regras existentes 
no ordenamento jurídico, pois a lei é apenas uma das fontes do direito. Sistematizado e organizado 
nos leva a entender que o direito é um conjunto de normas que obedece a regras estabelecidas pelo 
próprio direito. O caráter geral nos leva a um ponto importante, de que o direito é imposto a todos, 
indistintamente. Por exemplo: uma determinada lei, como a Lei de Diretrizes e Bases da Educação 
teria o sentido de só ter que ser obedecida por aqueles que estão ligados à educação, ou seja, só 
iria estabelecer direitos e obrigações para um determinado grupo social, porém gera direito e 
obrigações para toda sociedade. Caráter obrigatório é a característica mais marcante, pois a 
desobediência a uma norma jurídica vai levar o Estado a exercer o seu poder coercitivo, para forçar 
o cumprimento da norma ou aplicar uma sanção, como forma de educar o infrator, para que a 
cumpra no futuro. Instituições sociais faz referência às diversas entidades criadas e reguladas pelo 
direito, como por exemplo: a organização do Estado, os órgãos e cargos públicos, os diversos tipos 
de sociedade ou pessoa jurídica, a estrutura da educação nacional, entre outros. Por fim, quando 
 
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falamos do comportamento dos membros da sociedade fazemos referência à conduta que os entes 
sociais em suas relações devem ter com os demais. 
 
Nada seria possível, porém, sem outros elementos, pois só a existência do direito e de normas a 
serem obedecidas não é o suficiente. As leis existem e muitas vezes são desrespeitadas. Só não 
serão se aliado ao direito tivermos outros elementos, como: 
Moral: podemos conceituar a moral como um conjunto de normas, de caráter pessoal e voluntário, 
que rege o comportamento de cada membro da sociedade. Assim, podemos afirmar que entre o 
direito e a moral existe uma diferença fundamental, pois no primeiro as normas são de caráter geral 
atingindo a todos, enquanto na moral, o conjunto de normas tem caráter pessoal e voluntário, 
porque existe um conjunto de normas morais para cada indivíduo, que voluntariamente adota para 
si a conduta em que acredita ser correta, levando-nos a concluir que a obediência às normas morais 
é espontânea, pois é o próprio indivíduo que as adota, como valores pessoais. Embora o direito e 
a moral sejam um conjunto de normas que regem o comportamento de cada membro da sociedade, 
só o direito regula as instituições sociais; na moral temos apenas normas de comportamento, não 
gerando sua desobediência à ação do Estado, ou seja, não existe o caráter de coercitividade ou 
sanção pelo não cumprimento. Quando temos normas morais de caráter geral adotadas por uma 
coletividade, temos as normas éticas. 
 
Dessa forma, conceituamos ética como um conjunto de normas, de caráter coletivo, jurídicas ou 
morais, que uniformiza o comportamento dos membros de uma determinada coletividade. A ética 
difere do direito e da moral, pois suas normas de comportamento regem apenas os membros de 
uma coletividade específica, e não de toda a sociedade. Esta coletividade está identificada por 
membros que exercem uma mesma atividade, como, por exemplo, os Membros da Câmara dos 
Deputados, que, ao ferirem certos preceitos morais ou do direito, ficam sujeitos ao seu Conselho 
de Ética, ou no caso dos profissionais das diversas áreas, que ao ferirem seu Estatuto, a moral ou 
o direito, ficam sujeitos a responderem diante de seu Conselho de Ética Profissional. Por ter caráter 
coletivo, também atingem a comunidade, sempre que exista mais de um indivíduo envolvido, 
 
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como nos casos das associações (de bairro ou de uma cidade). Quanto às normas éticas poderem 
ser jurídicas ou morais, podemos dizer que existem determinadas coletividades que possuem 
códigos de ética de caráter jurídico como os casos dos Códigos de Ética Profissional das diversas 
profissões (advogado, médico, engenheiro, etc), ou normas éticas estabelecidas em estatutos e 
regimentos de entidades como clubes, associações e condomínios. Neste caso, estas normas éticas 
conservam o caráter obrigatório e podem sofrer o poder coercitivo do Estado para garantia do seu 
cumprimento. Quanto às normas éticas morais, estão relacionadas as não escritas, que nascem da 
consciência coletiva dos membros de uma coletividade. Elas são conhecidas e obedecidaspor 
todos, apesar de não serem formalizadas. Sua obediência não decorre do poder coercitivo do 
Estado, mas do desejo de cada indivíduo de pertencer à coletividade e viver harmonicamente, 
como o caso dos alunos, professores e moradores de uma rua ou vila, que respeitam certas normas 
éticas, mesmo sem estarem escritas. 
 
Você irá perguntar, porque estamos falando em direito, moral e ética, quando falamos em Políticas 
Públicas. É simples. Todo projeto implantado de Políticas Públicas é feito através de normas 
jurídicas. Os usuários, para que o projeto dê certo, têm que aceitar as regras impostas, mas também 
têm a obrigação de não desvirtuar, entrando aqui a moral de cada cidadão. Por fim, aqueles que 
direta ou indiretamente atuam em Políticas Públicas, têm o dever ético de fazer dar certo, para 
atender aos anseios da sociedade. 
 
Podemos concluir dizendo que a função primordial das Políticas Públicas é a justiça social. Para 
nós, só irá interessar o que está ligado à educação, pois estudamos Políticas Públicas na Educação. 
 
Vistos estes conceitos, iremos agora falar sobre o direito e as normas. 
 
O direito provêm de fontes onde os operadores irão buscar solução para questões jurídicas. Em 
ordem hierárquica temos: lei (lato sensu), analogia, contrato, costume e os princípios gerais do 
 
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direito. Não cabe em nosso trabalho falar de cada um, apenas da lei, que embasa todo processo 
existencial das Políticas Públicas. 
 
A lei lato sensu é a fonte primária do direito, sendo aplicada em primeiro lugar, antes de qualquer 
outra fonte; é o conjunto de normas jurídicas escritas e formalizadas pelo Estado. 
Quando emanada pelo Poder Legislativo, dizemos que é lei strictu senso, quando expedida pelo 
Poder Executivo chamamos de ato normativo. Por ser a lei a fonte de maior nível hierárquico, tem 
superioridade sobre o ato normativo, sendo que estes são editados com fundamento em lei, 
determinando ou autorizando a regulamentação de alguma situação jurídica. 
 
Somente a lei pode impor obrigações ou proibições, ou restringir direitos, e tal preceito é tão 
importante que consta em nossa lei maior, que é a Constituição Federal de 1988, 
 
Art. 5º Todos são iguais perante a lei [...], nos termos seguintes: 
II – ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa 
senão em virtude de lei; 
 
Agora passaremos a falar sobre a hierarquia das leis. 
 
Em primeiro lugar, temos a Constituição Federal. Ela é superior a qualquer outra legislação 
existente, tanto que nenhuma outra norma pode existir, se contrariá-la. Define as principais 
instituições sociais, a estrutura de Governo, a divisão dos Poderes, os direitos e garantias do 
cidadão e muitas outras regras de caráter fundamental, formando base do Estado nacional. Porém, 
encontramos, na própria Constituição Federal, dispositivo que permite alterá-la, levando-se em 
conta certas condições, solenidades e restrições. A este permissivo constitucional damos o nome 
de emendas constitucionais, que a princípio são hierarquicamente inferiores à Constituição 
Federal, contudo, uma vez vigente, seu texto incorpora-se ao próprio texto constitucional, 
alterando-o, e torna-se parte integrante dele, com um só nível hierárquico. 
 
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Em seqüência, temos a Lei Complementar, quando certos assuntos exigem um detalhamento mais 
profundo, saindo do texto constitucional, para formar uma legislação infraconstitucional. É uma 
lei especial que complementa o texto constitucional. 
A seguir, temos a Lei Ordinária que é a lei propriamente dita, como comumente se conhece. 
Exemplos: o Código Civil, o Código Penal, o Estatuto da Criança e do Adolescente, o Código de 
Defesa do Consumidor, a Lei do Inquilinato, a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, 
entre outras. 
 
Nesta hierarquia, temos duas exceções, que podemos chamar de instrumentos legais de caráter 
excepcional que se equiparam à lei ordinária, tendo a mesma força obrigatória e o mesmo nível 
hierárquico, só que não emanam do Poder Legislativo. A primeira é a Lei 
Delegada, que é editada por ato individual do Presidente da República, por delegação do Poder 
Legislativo. Só ocorre em situação de relevância e urgência, cuja solução depende de lei, não 
podendo esperar por todo o processo de aprovação do Poder Legislativo. Assim o presidente da 
República solicita ao Congresso Nacional a delegação de poder legislativo, para poder legislar 
sobre a referida matéria relevante e urgente. Delegado o poder legislativo ao Presidente da 
República, é este que edita a lei, sem que ocorra o debate ou votação, e sob a forma de lei delegada, 
passa a vigorar em definitivo, tal como uma a lei ordinária. Hoje é raro este procedimento, 
principalmente pela existência da segunda exceção que é a Medida Provisória, que é a lei editada 
por ato individual do Presidente da República, com força de lei ordinária, ad referendum do Poder 
Legislativo. A diferença é que nesse caso, a Medida Provisória é uma norma não definitiva, 
devendo ser referendada ou revogada pelo Poder Legislativo, em certo prazo. Assim como a Lei 
Delegada, a Medida Provisória também só deve ser editada em casos de relevância e urgência, 
porém, no caso da Medida Provisória, o Presidente da República não depende da delegação prévia 
do Poder Legislativo. 
 
 
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Antes da Constituição Federal de 1988, tínhamos um outro instrumento com força de lei ordinária, 
que somente os que não foram revogados permanecem vigindo como lei ordinária. Trata-se do 
Decreto-lei, criação do regime ditatorial vivido pelo Brasil, onde, por ato monocrático, o 
Presidente da República editava leis, sem consulta ao Poder Legislativo. 
 
Seguindo a hierarquia, passamos aos atos normativos, sendo o Decreto o primeiro. Decreto é uma 
norma jurídica editada por ato monocrático do Chefe do Poder Executivo. Esses atos são de 
competência privativa do Presidente da República. São utilizados para concretizar uma 
desapropriação, declarar luto oficial, conceder canais de rádio e televisão, declarar calamidade 
pública, enfim, para concretizar qualquer ato privativo do Presidente da República. O Decreto, 
porém, também é utilizado para a regulamentação ou detalhamento de situações jurídicas 
estabelecidas em lei, e por ser subordinado hierarquicamente à lei que o fundamenta, não pode 
alterar as determinações previstas pela lei que o originou. 
 
 Em seguida, temos a Portaria, que é um instrumento utilizado na edição de atos normativos que 
não sejam de competência privativa do Presidente da República, mas de Ministro de Estado, 
Diretor de Autarquia, chefes de departamento ou de outros chefes de órgão do Poder Executivo. 
É a regulamentação ou detalhamento de situações jurídicas estabelecidas em lei ou decreto. 
Equiparam-se à Portaria, as instruções normativas, as ordens de serviço, as circulares normativas, 
entre outras. 
 
Continuando, temos a Resolução, que é editada por ato conjunto dos membros de órgão colegiado 
do Poder Executivo. É instrumento utilizado na edição de atos normativos que não sejam de 
competência de um órgão monocrático e sim de um órgão colegiado, como: Conselho Nacional 
de Educação, Conselho Monetário Nacional, conselhos das agências reguladoras (ANATEL, 
ANEEL, ANVISA, ANS etc.), entre outros. Equiparam-se à Resolução as deliberações, as 
orientações normativas, os pareceres normativos, etc. 
 
 
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Disciplina: Políticas Públicasem Educação 
 
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Em seqüência, temos o Parecer, que na verdade não é uma norma jurídica propriamente dita, e sim 
uma mera opinião de um órgão colegiado consultivo, como, por exemplo, nos pareceres do 
Conselho Nacional de Educação. 
 
Necessário se faz dizer que o texto acima está ligado à esfera federal, porém, também se aplica às 
esferas estaduais e municipais, resguardadas as competências, abrangências territoriais e o texto 
constitucional.