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GESTÃO DA 
TECNOLOGIA
DA INFORMAÇÃO
GESTÃO DE 
MATERIAL E 
PATRIMÔNIO
GESTÃO DE 
PESSOAS NA 
ADMINISTRAÇÃO 
PÚBLICA
FUNDAMENTOS
DO DIREITO 
PÚBLICO E PRIVADO
ADMINISTRAÇÃO 
PÚBLICA BRASILEIRA
GESTÃO ORÇAMENTÁRIA 
E FINANCEIRA
GESTÃO DE 
QUALIDADE EM SERVIÇOS
CHQAO
Curso de Habilitação ao Quadro Auxiliar de Oficiais
Coordenação Didático-Pedagógica
Stella M. Peixoto de Azevedo Pedrosa
Redação Pedagógica
Alessandra Muylaert Archer
Frieda Marti
Tito Ricardo de Almeida Tortori 
Revisão
Alessandra Muylaert Archer
Projeto Gráfico 
Romulo Freitas
Diagramação 
Luiza Serpa
Coordenação de Conteudistas
Fernando Velôzo Gomes Pedrosa
Conteudistas
Alexandre Duarte de Paiva
Edson Carmelo de Souza 
Geraldo Mendes Gutian 
Weslei Jardim Batista
Revisão Técnica
Marcelo Cabus Klötzle
Produção
Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro 
Realização 
EsIE – Escola de Instrução Especializada
Exército Brasileiro
Administração pública brasileira : Unidade 1 - Parte B: História 
da administração pública brasileira / coordenação didático-pedagógica: 
Stella M. Peixoto de Azevedo Pedrosa ; redação pedagógica: Alessandra 
Muylaert Archer, Frieda Marti, Tito Ricardo de Almeida Tortori ; 
conteudistas: Geraldo Mendes Gutian ... [et al.] ; coordenação de 
conteudistas: Fernando Velôzo Gomes Pedrosa ; revisão técnica: 
Marcelo Cabus Klötzle ; produção: Pontifícia Universidade Católica do 
Rio de Janeiro ; realização: EsIE – Escola de Instrução Especializada [do] 
Exército Brasileiro. – Rio de Janeiro : PUC-Rio, CCEAD, 2013.
Curso de Habilitação ao Quadro Auxiliar de Oficiais – CHQAO.
38 p. : il. (color.) ; 21 cm.
Inclui bibliografia.
1. Administração pública - Brasil. I. Pedrosa, Stella M. Peixoto de 
Azevedo. II. Archer, Alessandra Muylaert. III. Marti, Frieda. IV. Tortori, 
Tito Ricardo de Almeida. V. Gutian, Geraldo Mendes. VII. Pedrosa, 
Fernando Velôzo Gomes. VII. Pontifícia Universidade Católica do Rio de 
Janeiro. Coordenação Central Educação a Distância. VIII. Brasil. Exército. 
Escola de Instrução Especializada.
CDD: 351.81
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA
Unidade 1 – Parte B 
HISTóRIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA
CHQAO
Curso de Habilitação ao Quadro Auxiliar de Oficiais
APRESENTAÇÃO
O Curso de Habilitação ao Quadro de Auxiliar de Oficiais (CHQAO), 
conduzido pela Escola de Instrução Especializada (EsIE), visa habilitar os sub-
tenentes à ocupação de cargos e ao desempenho de funções previstas para o 
Quadro Auxiliar de Oficiais. 
A disciplina Administração Pública Brasileira possui carga horária total de 
90 horas. 
Os objetivos gerais dessa disciplina são:
•	 Conhecer a história da Administração Pública;
•	 Analisar os fatores culturais da Administração Pública dentro de sua 
cronologia;
•	 Analisar as mudanças sociais relacionadas à Administração Pública;
•	 Identificar sob uma ótica de Segurança Pública as políticas públicas 
integradas;
•	 Analisar as atividades administrativas dentro da estrutura da Administra-
ção Pública;
•	 Conhecer as ferramentas que a Administração Pública possui para reali-
zar e controlar suas tarefas.
Na segunda apostila desta disciplina será apresentada a Unidade I – Parte B – 
História da Administração Pública Brasileira, cujos objetivos estarão 
especificados a cada capítulo.
Boa leitura!
Geraldo Mendes Gutian é bacharel em Ciências Militares pela Academia Militar das Agu-
lhas Negras (AMAN); possui graduação em Engenharia Química pelo Instituto Militar de En-
genharia (IME); é pós-graduado em Engenharia da Qualidade pela Faculdade de Engenharia 
Química da Universidade de São Paulo (FAENQUIL/USP) e mestre pela Universidade Federal 
de Itajubá (UNIFEI-MG) com ênfase em Implementação de Sistemas de Gestão. É professor 
da Cadeira de Administração da AMAN. Nas Faculdades Dom Bosco ministra a disciplina de 
Administração Estratégica no Curso de Administração; as disciplinas de Gestão de Pessoas e 
Planejamento Estratégico e Desenvolvimento Regional no Curso de Gestão Pública; a disci-
plina de Gestão Integrada de Recursos Humanos no Curso de Gestão de Recursos Humanos 
e a disciplina de Química Tecnológica no Curso de Engenharia de Produção Automotiva. 
Tem experiência na área de gerência de Recursos Humanos, planejamento estratégico, ma-
peamento, análise e melhoria de processos.
Edson Carmelo de Souza é bacharel em Ciências Militares pela Academia Militar das 
Agulhas Negras (AMAN) e licenciado em Geografia pelo Centro Universitário Moacyr Sreder 
Bastos. Possui pós-graduação em bases geo-históricas para o pensamento estratégico pela 
Escola de Comando e Estado Maior do Exército (ECEME) e mestrado em operações militares 
pela Escola de Aperfeiçoamento de Oficiais (ESAO). É professor da Cadeira de Administração 
da AMAN. Tem experiência na área de planejamento estratégico e no mapeamento, análise 
e melhoria de processos.
Alexandre Duarte de Paiva é graduado em Ciências Militares pela Academia Militar das 
Agulhas Negras (AMAN) e graduando em Administração na Associação Educacional Dom 
Bosco (AEDB). Possui pós-graduação em Operações Militares pela Escola de Aperfeiçoamento 
de Oficiais (EsAO) e cursa pós-graduação em Gestão pela Escola de Instrução Especializada 
(EsIE) e Universidade Católica de Petrópolis (UCP). É professor da Cadeira de Administração da 
AMAN. Tem experiência na área de gerência de recursos humanos e planejamento estratégico.
Weslei Jardim Batista possui graduação em Ciências Militares pela Academia Militar das 
Agulhas Negras (AMAN); é pós-graduado em Operações Militares de Defesa Antiaérea e de 
Defesa do Litoral pela Escola de Artilharia de Costa e Antiaérea (EsACosAAe) e em Opera-
ções Militares pela Escola de Aperfeiçoamento de Oficiais (EsAO). Cursa pós-graduação em 
Gestão pela Escola de Instrução Especializada e Universidade Católica de Petrópolis (EsIE/
UCP). É professor da Cadeira de Administração da AMAN. Tem experiência e cursos na área 
de administração pública, gerência de projetos, gestão estratégica de pessoas e planos de 
carreira, recursos humanos, gestão ambiental e desenvolvimento sustentável, planejamen-
to estratégico, análise e melhoria de processos, modelo de Excelência em Gestão, ética no 
serviço público, gestão da qualidade e excelência no atendimento.
CONTEuDISTAS
ÍNDICE
1. ADMINISTRAçãO PúBLICA NA ATUALIDADE
1.1 CONCEITO DE ESTADO
1.2 ESTADO BRASILEIRO
1.2 ESTADO BRASILEIRO NA ATUALIDADE
2. O ESTADO BRASILEIRO: CONCEITO E EVOLUçãO DO ESTADO MODERNO
2.1 SURGIMENTO DO ESTADO BRASILEIRO
3. RELAçõES ENTRE ESFERAS DE GOVERNO E REGIME FEDERATIVO
4. BIBLIOGRAFIA 
09
09
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21
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35
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA - U1 B 
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Objetivos específicos
•	 Analisar, por meio de fatos, as mudanças ocorridas na sociedade e a 
consequente modernização do Estado.
1 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NA ATuALIDADE
Este capítulo apresentará os aspectos atuais da Administração Pública, descre-
vendo fatos e mudanças ocorridas na sociedade e a consequente moderniza-
ção do Estado, com base na discussão sobre o conceito de Estado e na descri-
ção do Estado brasileiro.
1.1 CONCEITO DE ESTADO 
Os gregos, cujos Estados não ultrapassavam os limites 
da cidade, usavam o termo “polis”, cidade, e daí veio 
política, arte ou ciência de governar a cidade. Os roma-
nos, com o mesmo sentido tinham civitas e res publica. 
(...). Do século XVI em diante o termo “Estado” vai aos 
poucos tendo entrada na terminologia política dos povos 
ocidentais: é o État francês, o Staat alemão, em inglês 
State, em italiano Stato, em português e espanhol Estado 
(AzAMBUJA, 2008, p.55).
Lopes (2010) afirma que Aristóteles (IV a.C.) já escrevia sobre o Estado em sua 
obra denominada A Política, abordando a organização política de Atenas e 
Esparta, os órgãos de governo dessas cidades, chegando a propor uma clas-
sificação de todas as formas de governos então existentes. Por isso, podemos 
considerá-lo o “fundador” da ciência do Estado. Na mesmaépoca, Platão (IV 
a.C.) escreveu a obra denominada A República, em que descrevia o Estado 
Ideal. Aristóteles estudou o Estado real, tal como existia, procurando descobrir 
os princípios que o regiam, enquanto Platão descreveu o Estado idealizado, tal 
como devia ser, de acordo com sua própria concepção do homem e do mun-
do. Cícero (II a.C.), posteriormente, fez uma análise jurídica e moral do Estado 
Curso de Habilitação ao Quadro auxiliar de ofiCiais
10
romano, do que era e do que deveria ser. Avançando muito tempo, no século 
XVI, Maquiavel escreveu O Príncipe, lançando os fundamentos da política, 
como a arte de atingir, exercer e conservar o poder.
Podemos definir o Estado como uma sociedade natural, tendo em vista que 
decorre naturalmente do fato de que os homens vivem necessariamente em 
sociedade e tem como objetivo fundamental o bem comum. Assim, segundo 
essa concepção, o Estado brasileiro pode ser descrito como uma organi-
zação política administrativa que tem ação soberana, ocupa um território, é 
dirigido por um governo próprio e se institui pessoa jurídica de direito público 
internacionalmente reconhecida.
Quando nos referimos a Estado, estamos nos referindo à pessoa jurídica terri-
torial e soberana, formada por três elementos indissociáveis:
a. O povo – componente humano, submetido juridicamente ao Estado, 
localizado em um determinado território e organizado livremente de 
acordo com a sua vontade.
b. O território – limite dentro do qual o Estado exerce o seu domínio so-
berano sobre pessoas e bens e compreende a extensão circunscrita pelas 
fronteiras, às águas territoriais, o ar e o subsolo correspondentes. 
c. O governo soberano – componente que conduz o Estado, detém e 
exerce o poder absoluto emanado do povo. 
É importante destacar que os conceitos de Estado e de governo 
não são sinônimos. 
1.2 ESTADO BRASILEIRO
Como foi visto na Unidade 1 – Parte A, o Brasil, ao longo de sua história, pas-
sou por diversas mudanças sociais, políticas, organizacionais e administrativas 
que afetaram sua Administração Pública.
Desde o período colonial (1500-1822), passando pelo imperial (1822-1889) 
até a República Velha (1889-1930), o país viveu sob a [égide] do Estado 
Patrimonialista em que o patrimônio público se confundia com o privado.
Égide: amparo; defesa; 
proteção.
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA - U1 B 
11
Em relação a este período, Bresser-Pereira afirma:
 [...] durante todo o século XIX e os primeiros 30 anos 
do século XX, o Estado brasileiro era um Estado oligár-
quico e patrimonial, no meio de uma economia agrícola, 
mercantil e de uma sociedade de classes mal saída do 
escravismo. Uma pequena elite de senhores de terra e de 
políticos patrimonialistas dominava amplamente o país. 
(Bresser-Pereira 2003, p. 301).
O período conhecido como República Velha, segundo Costa (2008), durou 
cerca de 40 anos e, aos poucos, foi se tornando inadequada às mudanças 
naquele momento histórico. As transformações ocorridas pela diversificação 
da economia brasileira, pelo primeiro ciclo de industrialização, pela urbaniza-
ção e pela organização política das camadas urbanas geraram novos conflitos 
de interesse dentro dos setores dominantes, entre as classes sociais e entre as 
regiões. 
A partir de 1930, com a assunção ao poder de Getúlio Vargas, diversas medi-
das foram tomadas com o intuito de transformar o Estado patrimonialista em 
um Estado burocrático.
Sobre esta transformação, Froes e Neto, diz:
O Estado burocrático surgiu com a Revolução de 1930, 
fruto de um pacto popular nacional, com o apoio da 
burguesia industrial e a nova classe média tecnoburocrá-
tica, constituída de administradores de nível médio e de 
profissionais liberais de vários tipos (2013, p.27). 
a república Velha corres-
ponde à Primeira república 
(1889-1930). Pode ser sub-
dividida em: 
•	 república da espada (1889 
a 1894) – período em que 
o país foi governado por 
militares, consolidação das 
instituições republicanas e 
repressão aos que apoiavam 
a monarquia. 
•	 república Oligárquica (1894 
a 1930) – período domina-
do pelas elites agrárias que 
controlavam as instituições 
republicanas graças ao apoio 
dado ao governo de pre-
sidentes civis oriundos da 
aliança entre São Paulo e Mi-
nas Gerais – a chamada polí-
tica “Café com Leite”.
a era Vargas (1930-1945) é o 
nome que se dá ao período 
em que Getúlio Vargas go-
vernou o Brasil por 15 anos 
ininterruptos. 
Além da tomada do poder por novos grupos oligárquicos e o 
consequente enfraquecimento das elites agrárias, o início da 
Revolução de 1930 significou a passagem do Brasil agrário 
para o Brasil industrial. (COSTA, 2008)
Entre as medidas apresentadas por Vargas, a principal, e que ficou como o 
marco da reforma burocrática, foi a criação do Conselho Federal do Serviço 
Público Civil (1936) e do Departamento Administrativo do Serviço Público – 
DASP (1938), cujas principais mudanças estabelecidas foram apresentadas na 
primeira parte desta disciplina. 
Curso de Habilitação ao Quadro auxiliar de ofiCiais
12
A partir destes marcos uma série de transformações ocorreram no aparelho do 
Estado, tanto na morfologia, quanto na dinâmica de funcionamento, tendo 
sido criados inúmeros organismos especializados e empresas estatais.
Este crescimento pode ser identificado na afirmação de Lima Júnior (1998, p.8):
Até 1939, haviam sido criadas 35 agências estatais; entre 
1940 e 1945 surgiram 21 agências, englobando empre-
sas públicas, sociedades de economia mista e fundações. 
No período de 1930 a 1945 foram criadas treze (13) novas empresas, entre as 
quais podemos citar Companhia Siderúrgica Nacional (CSN), Companhia Vale 
do Rio Doce − ambas privatizadas na década de 1990 −,	Petrobras	e	Banco 
Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDES), grande pilar de fomento da 
política nacional.
Estas mudanças, principalmente as aplicadas pela DASP, ficaram conhecidas 
como a reforma administrativa do Estado Novo (primeira experiência de 
reforma de largo alcance). Essa reforma, inspirada no modelo weberiano 
de	burocracia	−	cujas	principais	características	são	a	centralização, a 
impessoalidade, a hierarquia, o sistema de mérito e a separação 
entre o público e o privado	−	foi	uma	ação	deliberada	e	ambiciosa	no	
sentido da burocratização do Estado brasileiro e consequente superação do 
patrimonialismo. Suas ações foram focadas na administração de pessoal, de 
material e do orçamento, para a revisão das estruturas administrativas e para 
a racionalização dos métodos de trabalho. 
Esse período se caracteriza por uma crescente cisão entre 
a administração direta, entregue ao clientelismo e sub-
metida, cada vez mais, aos ditames de normas rígidas e 
controles, e a administração descentralizada (autarquias, 
empresas, institutos e grupos especiais ad hoc), dotados 
de maior autonomia gerencial e que podiam recrutar seus 
quadros sem concursos (...). Constituíram-se assim ilhas 
de excelência no setor público voltadas para a adminis-
tração do desenvolvimento, enquanto se deteriorava o 
núcleo central da administração (COSTA, 2008, p.848).
a CSn (Companhia Siderúr-
gica nacional) foi privatizada 
em 1993, durante o gover-
no itamar Franco. a CSn foi 
vendida por cerca de r$ 1,2 
bilhão, para o empresário 
Benjamin Steinbruch, dono 
da fabricante têxtil Vicunha. 
a CVrd (Companhia Vale do 
rio doce) foi privatizada em 
6 de maio de 1997, durante o 
governo de Fernando Henri-
que Cardoso. O consórcio Bra-
sil, liderado pela Companhia 
Siderúrgica nacional adquiriu 
o controle acionário da Vale. 
instituído pela constituição de 
1937, o estado novo suprimiu 
a liberdade partidária e a inde-
pendência entre os três pode-
res. Foi um período de poder 
centralizador e autoritário em 
que o Congresso nacional foi 
fechado e criado um tribunal 
de Segurança nacional.
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA - U1 B 
13
A partir de 1967, com o Decreto-Lei nº 200,uma nova forma de Estado come-
çava a ser desenhada no Brasil. Algumas características podiam ser vistas no 
seu estatuto básico, que prescrevia cinco princípios fundamentais:
•	 O planejamento (princípio dominante); 
•	 A expansão das empresas estatais (sociedades de economia mista e 
empresas públicas), bem como de órgãos independentes (fundações 
públicas) e semi-independentes (autarquias); 
•	 A necessidade de fortalecimento e expansão do sistema do mérito, sobre 
o qual se estabeleciam diversas regras;
•	 Diretrizes gerais para um novo plano de classificação de cargos; 
•	 O reagrupamento de departamentos, divisões e serviços nos seguintes 
ministérios: Justiça, Interior, Relações Exteriores, Agricultura, Indústria e 
Comércio, Fazenda, Planejamento, Transportes, Minas e Energia, Educa-
ção e Cultura, Trabalho, Previdência e Assistência Social, Saúde, Comuni-
cações, Exército, Marinha e Aeronáutica.
As características do Decreto-Lei nº 200 demonstravam a necessidade de mu-
danças no estado burocrático. Sobre isso, Bresser-Pereira (2001, p. 13) afirma: 
“Desde o início dos anos 60, formara-se a convicção de que a utilização dos 
princípios rígidos da administração pública burocrática constituía-se em um 
empecilho ao desenvolvimento do país”. 
Ainda sobre este momento histórico, Bresser-Pereira afirma que o Decreto-Lei 
200 e a reforma administrativa dele decorrente “foi uma tentativa de supera-
ção da rigidez burocrática, podendo ser considerada como um primeiro mo-
mento de administração gerencial no Brasil” (BRESSER-PEREIRA, 1998, p. 172).
O início dos anos 1980 foi um período marcado pela crise mundial, reflexo do 
segundo choque do petróleo (1979), pela elevação dos juros internacionais da 
dívida externa, pela crise fiscal no Brasil e pela forma equivocada de interven-
ção do Estado na economia, fatos esses que contribuíram para que essa fase 
recebesse a denominação de década perdida.
Neste contexto, houve a necessidade de uma reforma do Estado, uma das 
principais promessas da Nova República que hora se instaurava. Diversas ban-
deiras de luta, que iam muito além do rearranjo administrativo, foram levanta-
das para serem atingidas pela reforma, podendo se destacar a vigência efetiva 
de abril de 1964 a março de 
1985, o governo do país es-
teve sob regime militar de 
diretriz nacionalista e desen-
volvimentista. este período 
teve seu início com a revolta 
militar fomentada pelos então 
governadores dos estados de 
Minas Gerais, São Paulo e rio 
de Janeiro e forte apoio da 
classe média e dos principais 
veículos de comunicação. 
O decreto-Lei nº 200, de 25 
de fevereiro de 1967, dispôs 
sobre a organização da ad-
ministração Federal e estabe-
leceu diretrizes para a refor-
ma administrativa, além de 
outras providências. dispo-
nível em: <http://www2.
camara.leg.br/legin/fed/
declei/1960-1969/decreto-
-lei-200-25-fevereiro-1967-
-376033-normaatualizada-
-pe.pdf>. acesso em: 29 de 
julho de 2013.
a Nova República é caracte-
rizada pela ampla democrati-
zação do país que ocorreu a 
partir de 1985, quando assu-
me o primeiro presidente ci-
vil após o regime militar.
Curso de Habilitação ao Quadro auxiliar de ofiCiais
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do império da lei, desobstrução do Legislativo, aparelhamento da Justiça, 
reforma tributária, descentralização, reforma agrária, saneamento da previ-
dência, implantação do sistema único de saúde, erradicação do analfabetismo, 
reforma do ensino básico e desenvolvimento regional.
Tancredo Neves prometeu uma reforma administrativa destinada a acomodar 
os interesses das diversas facções políticas que o apoiavam. Por Tancredo não 
ter chegado a assumir a presidência, pois faleceu antes da sua posse, coube 
ao governo de José Sarney realizar essa tarefa. Para tal, em agosto de 1985, 
foi instituída uma comissão, cujos objetivos eram redefinir o papel do Estado, 
estabelecer as bases do funcionamento da administração pública, fixar o desti-
no da função pública, reformular as estruturas do Poder Executivo federal e de 
seus órgãos e entidades, e racionalizar os procedimentos administrativos. Além 
disso, a comissão deveria traçar metas para áreas consideradas prioritárias, tais 
como a organização federal, os recursos humanos e a informatização do setor 
público. Os trabalhos da comissão foram suspensos em fevereiro de 1986.
Segundo Marcelino (apud COSTA, 2008, p.856/857), em setembro de 1986, 
após o grande esforço causado pela implementação do Plano Cruzado, foi 
lançado um programa de reformas que tinha três objetivos principais:
•	 Racionalização das estruturas administrativas;
•	 Formulação de uma política de recursos humanos;
•	 Contenção de gastos públicos.
Ao mesmo tempo em que o governo tentava, sem sucesso, pôr em prática 
as reformas planejadas, a Assembleia Nacional Constituinte, eleita em 1986, 
iniciava os trabalhos. A nova Carta pretendia fundar novamente a República, 
estabelecendo bases para a soberania, a ordem social, a cidadania, a organi-
zação do Estado, as formas de deliberação coletiva, o financiamento do gasto 
público, as políticas públicas e a administração pública (COSTA, 2008).
Segundo Bresser-Pereira (2001), os dispositivos sobre a administração pública 
na Constituição de 1988 fizeram ressurgir os “princípios burocráticos clássi-
cos”, tais como:
O Plano Cruzado propunha a 
redução e o controle da infla-
ção a partir de medidas econô-
micas, entre as quais destaca-
ram-se a criação de uma nova 
moeda – o Cruzado – e o con-
gelamento dos preços de pro-
dutos e salários por um ano.
A Constituição de 1988 pode 
ser consultada em: <http://
www.planalto.gov.br/cci-
vil_03/constituicao/consti-
tuicao.htm>.
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA - U1 B 
15
•	 A administração pública voltava a ser hierárquica e rígida.
•	 A distinção entre a administração direta e indireta praticamente desaparecia.
•	 O regime jurídico dos funcionários passava a ser único na União e em 
cada nível da federação.
•	 A implantação de aposentadoria com vencimentos e planos sem qual-
quer relação com o tempo e o valor das contribuições.
•	 A aquisição automática da estabilidade a partir do concurso público.
Resumindo, segundo Bresser-Pereira (2001), o período de 1985 a 1989 apre-
sentou um retrocesso com características burocráticas e as seguintes conse-
quências:
•	 Reação ao clientelismo que dominava o país.
•	 Afirmação de privilégios corporativistas e patrimonialistas incompatíveis 
com o [ethos] burocrático.
•	 Surgimento de uma atitude defensiva da alta burocracia que defendeu-se 
de forma irracional por sentir-se acuada e injustamente acusada.
Com o fim do governo Sarney, em 1990, Fernando Collor de Mello assume o 
poder. Em sua curta “Era Collor”, sob o pretexto de reformar o Estado, realizou 
corte de funcionários – que não trouxe expressiva redução de custos – redução 
dos salários reais e diminuição de tamanho do Estado com a desestatização e 
racionalização.
Com o [impeachment] e a renúncia de Collor, o seu vice-presidente, Itamar 
Franco, assume o Palácio do Planalto. Devido ao caráter de excepcionalidade 
de seu governo, adotou uma postura tímida e conservadora com relação à re-
forma do Estado. Para conservar a ampla base de apoio que possuía, persistiu 
na estratégia de ressuscitar ministérios extintos por Collor e manter o progra-
ma de privatização.
A principal contribuição do governo Itamar Franco foi o Plano Real, um pro-
grama de estabilização econômica, que promoveu o fim da elevada inflação 
que já durava aproximadamente trinta anos. Naquela época o ministro da Fa-
zenda do presidente Itamar Franco era Fernando Henrique Cardoso que, após 
o sucesso do plano, veio a ser eleito presidente por dois mandatos seguidos. 
Ethos: refere-se a usos 
e costumes de um grupo.
Impeachment: im-
pedimento. Processo que 
se instaura contra as altas 
autoridades do governo com 
o fim de as destituir do cargo 
por denúncia de infração gra-
ve dos deveres funcionais.a Era Collor corresponde ao 
período iniciado em 15 de 
março de 1990, com a posse 
de Fernando Collor de Mello 
– primeiro presidente eleito 
diretamente pelo povo após 
o regime militar – e termi-
na com seu impeachment, e 
posterior renúncia, em 29 de 
setembro de 1992.
O Plano Real foi um progra-
ma de estabilização econô-
mica lançado em 30 de julho 
de 1994. Seu principal obje-
tivo era o controle da infla-
ção, que em junho de 1994 
chegava a 46,58% ao mês. 
Para isso foram aplicados 
diferentes instrumentos eco-
nômicos e políticos, como, 
por exemplo, a instituição 
da UrV – Unidade real de 
Valor – que estabelecia regras 
de conversão e uso de valores 
monetários e a instituição de 
uma nova moeda, o real.
Curso de Habilitação ao Quadro auxiliar de ofiCiais
16
1.3 ESTADO BRASILEIRO NA ATuALIDADE
O modelo weberiano não atendia às demandas da sociedade e não contri-
buía para debelar a crise econômica pujante. A burocracia do arranjo estatal 
se mostrou ineficiente e ineficaz para gerir as estruturas do Estado no forneci-
mento de serviços públicos de boa qualidade, para atender às demandas com-
plexas do mundo globalizado e não elevar a carga tributária. Nesse contexto, o 
modelo burocrático expressava sinais de esgotamento (COSTA, 2012).
Em 1995, Fernando Henrique Cardoso assume a Presidência, dando início à 
reforma gerencial do Estado, consubstanciada com a criação do Ministério 
da Administração Federal e Reforma do Estado (MARE) e com a elaboração 
do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Além disso, o governo 
envia ao Congresso Nacional a proposta de Emenda Constitucional nº 19 com 
a intenção de viabilizar a reforma administrativa idealizada. Esse cenário inicial 
foi sintetizado por Bresser-Pereira da seguinte maneira:
Depois de amplamente debatida, a emenda constitucio-
nal da reforma administrativa foi remetida ao Congresso 
Nacional em agosto de 1995. À emenda seguiu-se a pu-
blicação pela Presidência da República do Plano Diretor 
da Reforma do Aparelho do Estado, cuja proposta 
básica é a de transformar a administração pública brasi-
leira, de burocrática em administração pública gerencial 
(2001, p. 5). 
Essa reforma visava, principalmente, transformar o Estado burocrático em um 
Estado Gerencial, focado na eficiência, eficácia e efetividade.
Para contextualizar a reforma gerencial no Brasil, Bresser-Pereira explica que:
A reforma gerencial do Estado deve ser compreendida no 
âmbito de duas grandes forças que moldaram a socieda-
de contemporânea no século XX. De um lado, a globaliza-
ção, o fato de o capitalismo haver-se tornado dominante 
em nível mundial, e os mercados terem sido todos abertos 
para a competição capitalista. Isto obrigou os países a 
serem mais competitivos, e, por isso, contarem com um 
Estado que além de mais legítimo, porque democrático, 
fosse mais eficiente porque gerencial (2011, p. 2).
O Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado tinha como principal pro-
posta inaugurar a chamada “administração gerencial”. Seus objetivos a serem 
a Emenda Constitucional nº 
19 de 4 de junho de 1998 
modificou o regime e propôs 
disposições sobre princípios e 
normas da administração Pú-
blica, servidores e agentes po-
líticos, controle de despesas e 
finanças públicas e custeio de 
atividades a cargo do distrito 
Federal e providências.
O modelo weberiano criado 
pelo alemão Max Weber, um 
dos mais renomados pensa-
dores sociais, estabelecia um 
conceito de burocracia basea-
do em normas, atribuições es-
pecíficas, esferas de competên-
cia bem delimitadas e critérios 
de seleção de funcionários. 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA - U1 B 
17
alcançados eram claros: “atacar a administração pública burocrática, defender 
as carreiras de Estado e fortalecer a capacidade gerencial do Estado”.
Foram propostas as seguintes mudanças:
•	 Criação das “agências executivas” (instituições estatais com atividades ex-
clusivas de Estado) e das “organizações sociais” (instituições híbridas entre 
Estado e sociedade que executam os serviços sociais e competitivos);
•	 Extinção do regime único dos servidores públicos e criação do “regime 
de emprego público”;
•	 Mudanças na forma de arrecadar receitas, selecionar e remunerar as 
carreiras do Estado;
•	 Fortalecimento da ação reguladora do Estado. 
O modelo apresentado baseava-se nos seguintes pressupostos:
•	 O Estado conta com três setores: o setor de atividade exclusiva do 
Estado, os serviços sociais e científicos e o setor de produção de bens e 
serviços para o mercado;
•	 Uso da propriedade estatal no núcleo estratégico e nas atividades ex-
clusivas do Estado e da “propriedade privada” no setor de produção de 
bens e serviços para o mercado;
•	 Existência de servidores públicos altamente competentes, bem treinados 
e bem pagos no núcleo estratégico do Estado;
•	 Nos “serviços não-exclusivos” (educação, saúde etc.), a adoção do regime 
de propriedade pública; 
•	 Existência de três tipos de instituições organizacionais: agências regula-
doras, organizações sociais e agências executivas;
•	 Criação do “contrato de gestão”.
Sobre essas mudanças no Estado, Costa afirma: 
A reforma do Estado deve ser entendida dentro do contex-
to da redefinição do papel do Estado, que deixa de ser o 
responsável direto pelo desenvolvimento econômico e so-
cial para se tornar seu promotor e regulador (2008, p.863).
O Estado intervencionista aos moldes do keynesianismo cede lugar, então, ao 
modelo de Estado regulador com a criação de agências reguladoras, como 
visto em partes do texto anterior: Agência Nacional de Água (ANA), Agência 
O modelo de Estado Regu-
lador foi adotado pelo Brasil 
após a transição do regime 
militar e está relacionado com 
a transição de um modelo de 
estado intervencionista para 
um estado Liberal. 
a escola keynesiana é a teoria 
econômica que se fundamen-
ta no princípio de que o ciclo 
econômico não é autorregu-
lado, uma vez que é determi-
nado pelo “espírito animal” 
(animal spirit no original em 
inglês) dos empresários. É por 
esse motivo, e pela incapaci-
dade do sistema capitalista 
conseguir empregar todos os 
que querem trabalhar, que 
Keynes defende a intervenção 
do estado na economia.
Curso de Habilitação ao Quadro auxiliar de ofiCiais
18
Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP); Agência Nacional 
de Energia Elétrica (ANEEL); Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa); 
Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS); Agência Nacional de Transportes 
Aquaviários (ANTAQ) e Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT). Com 
efeito, as agências reguladoras tornaram-se mecanismos governamentais de 
controle e normatização de setores altamente relevantes do mercado fornecedor 
de serviços essenciais (telecomunicações, energia, transportes e outros). 
Em janeiro de 1999, o Ministério da Administração Federal e Reforma do 
Estado (MARE) foi fundido com o Ministério do Planejamento, passando a 
denominar-se Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.
Segundo Bresser-Pereira (1998, p. 192), três tipos de mudanças no Estado 
brasileiro envolveram a implantação da administração pública gerencial: 
•	 Reforma constitucional, particularmente a flexibilização da estabilidade 
dos funcionários públicos; 
•	 Mudança cultural, substituindo-se a cultura burocrática ainda dominan-
te no país por uma cultura gerencial; 
•	 Mudanças na gestão, através da prática da administração pública gerencial. 
Em 2003, o governo de Luiz Inácio Lula da Silva revelou sua determinação de 
prosseguir na Reforma da Gestão Pública, iniciada em 1995. Atualmente, o 
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), órgão que substi-
tuiu o MARE, possui a competência nos assuntos pertinentes à modernização 
administrativa do governo federal. 
Assim, cabe à Secretaria de Gestão Pública (SEGEP) do MPOG, entre outras 
atribuições:
•	 Propor, coordenar e apoiar a implementação de planos, programas,proje-
tos e ações estratégicas de inovação e aperfeiçoamento da gestão pública;
•	 Promover a gestão do conhecimento e a cooperação em gestão pública;
•	 Coordenar as ações do Programa Nacional de Gestão Pública e Desbu-
rocratização - GESPúBLICA (instituído pelo Decreto n° 5.378, de 23 de 
fevereiro de 2005).
Martins, no cargo de Secretário de Gestão do Ministério do Planejamento, 
elaborou um estudo identificando as quatro gerações de transformações do 
processo de gestão pública:
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA - U1 B 
19
As transformações de primeira geração foram as do DASP 
- Departamento de Administração de Serviço Público - 
criado no Estado Novo, que iniciou uma série de transfor-
mações no sentido de construir uma burocracia gover-
namental profissional. As reformas de segunda geração 
foram aquelas previstas no Decreto-Lei 200 [...]. A terceira 
geração de transformações foi aquela da chamada era das 
reformas de Estado, nos dois governos de Fernando Hen-
rique Cardoso (reforma gerencial do Estado). A ênfase das 
reformas de terceira geração era a crise do Estado (apud 
FROES e NETO, 2006, p. 32-33).
A quarta geração está sendo chamada, também, de a era de revitalização do Estado. 
O Brasil precisa de um Estado que garanta minimamen-
te direitos civis e direitos sociais, um novo Estado para o 
Brasil de todos. Que melhore a segurança, que diminua as 
desigualdades sociais, que promova a solidariedade, fun-
damentalmente isso, o Estado como um bem da sociedade 
tal como é nas democracias consolidadas. Um estado que 
também garanta os investimentos e que gere bons resulta-
dos econômicos (apud FROES e NETO, 2006, p. 33).
TRANSfORMAÇõES DO PROCESSO DE gESTÃO PÚBLICA
gERAÇÃO PERÍODO
AMPARO 
LEgAL
AÇÃO OBjETIvO
1ª 
Reforma 
Administrativa
1938
Decreto-Lei 
n° 579, de 
30/07/1938
Criação do Departamento 
de Administração de Serviço 
Público (DASP).
Construir uma burocracia gover-
namental profissional.
2ª 
Modernização 
Administrativa
1969
Decreto-Lei 
n° 200, de 
25/02/1967
Estabeleceu diretrizes para a 
Reforma Administrativa. 
Reorganização da Administração 
Federal.
3ª 
Reforma do 
Estado
1995/1998
Decreto-Lei 
n° 200, de 
25/02/1967
Estabeleceu diretrizes para a 
Reforma Administrativa. 
Executar as tarefas exclusivas do 
Estado que envolvem o empre-
go do poder de Estado ou que 
apliquem os recursos do Estado.
4ª 
Revitalização 
do Estado
2004/2007
Decreto n° 
5.378 de 
23/02/2005
Criação do Plano de Gestão 
Pública, com inovações ge-
renciais e equacionamento 
de problemas estruturais da 
administração federal.
Garantir minimamente direitos 
civis e direitos sociais, melhoran-
do a segurança, diminuindo as 
desigualdades sociais e promo-
vendo a justiça social.
Quadro 1 − Visão geral de transformações do processo de gestão pública
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA - U1 B 
21
Objetivos específicos
•	 Identificar as diversas teorias referentes ao momento do surgimento do 
Estado brasileiro.
 
O breve histórico a seguir contribui para a compreensão do surgimento e 
evolução do Estado Brasileiro.
2.1 SuRgIMENTO DO ESTADO BRASILEIRO 
De acordo com COSTA (2008), até 1808 existia no Brasil e, sobretudo, na 
sede do Governo Geral (Vice-Reino) uma administração colonial relativamente 
aparelhada. Segundo ele:
[...] a formação do Reino Unido de Portugal, Brasil e 
Algarves e a instalação de sua sede na antiga colônia 
tornaram irreversível a constituição de um novo Estado 
nacional. Todo um aparato burocrático, transplantado 
de Lisboa ou formado aqui, em paralelo à antiga admi-
nistração metropolitana, teve que ser montado para que 
a soberania se afirmasse, o Estado se constituísse e se 
projetasse sobre o território, e o governo pudesse tomar 
decisões, ditar políticas e agir (COSTA, 2008, p.831).
O desembarque da Coroa portuguesa no Rio de Janeiro em 1808 não pode ser 
considerado como um marco temporal para a construção do Estado Brasileiro, 
pois já existia na colônia uma administração colonial que era organizada em 
quatro níveis: 
•	 Instituições metropolitanas;
•	 Administração central;
•	 Administração regional;
•	 Administração local.
O desembarque da corte por-
tuguesa aconteceu na cidade 
de São Salvador da Bahia de 
todos os Santos, em 23 de 
janeiro de 1808, e calcula-se 
que 15 mil pessoas estavam a 
bordo das 8 naus, 3 fragatas, 
2 brigues, 1 escuna de guerra, 
1 charrua de mantimentos e 
mais 20 navios mercantes.
O ESTADO BRASILEIRO: CONCEITO 
E EvOLuÇÃO DO ESTADO MODERNO2
Curso de Habilitação ao Quadro auxiliar de ofiCiais
22
O Brasil, considerando a sua organização territorial, estava divido em capi-
tanias (maiores unidades administrativas da colônia) e estas eram separadas 
territorialmente em comarcas. As comarcas, por sua vez, eram compostas 
por termos (sediados nas cidades e vilas), e estes eram constituídos de fre-
guesias, que correspondiam às paróquias da circunscrição eclesiástica e eram 
divididas em bairros com jurisdição imprecisa.
A Coroa portuguesa, devido ao fracasso da administração privada da maio-
ria das capitanias hereditárias, achou por bem assumir o controle e resolveu 
instituir uma administração central com a finalidade de assumir os assuntos 
relativos à defesa contra ataques de invasores e de índios belicosos. Assim, em 
1549, na Bahia, foi instituído o Governo Geral, o que seria mais tarde, no Rio 
de Janeiro, o Vice-Reino.
A administração geral contemplava a esfera administrativa e judiciária e, às 
vezes, se confundia com a administração local. As câmaras exerciam funções 
legislativas, executivas e judiciárias cumulativamente. As principais característi-
cas (ou disfunções) apresentadas pela administração colonial — que a tornava 
frágil e ineficaz — eram a descentralização, a ausência de diferenciação de 
funções, o mimetismo (imitação), a grande quantidade de normas, o formalis-
mo e a morosidade (lentidão). Segundo Costa:
O fato é que a transferência da corte e mais tarde a 
elevação do Brasil à parte integrante do Reino Unido de 
Portugal constituíram as bases do Estado nacional, 
com todo o aparato necessário à afirmação da soberania 
e ao funcionamento do autogoverno. A elevação à condi-
ção de corte de um império transcontinental fez da nova 
administração brasileira, agora devidamente aparelhada, 
a expressão do poder de um Estado nacional que jamais 
poderia voltar a constituir-se em mera subsidiária de uma 
metrópole de além-mar (grifo nosso, 2008, p. 836). 
D. João VI, após a derrota de Napoleão Bonaparte, retorna a Portugal, em 
1821, para reassumir seu controle político, deixando no Brasil o seu prínci-
pe herdeiro, na condição de regente, e todo o aparato administrativo que lá 
havia instalado. No ano de 1822, D. Pedro I declara a independência, institui o 
governo do Brasil e outorga, em 1824, a primeira Constituição do Império. De 
acordo com Costa: 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA - U1 B 
23
A primeira Constituição do Brasil mantinha a monarquia, 
a dinastia da Casa de Orleans e Bragança e D. Pedro I 
como imperador e defensor perpétuo do Brasil. Cons-
tituía um Estado unitário e centralizador, cujo território 
era dividido em províncias, que substituíam as antigas 
capitanias. Os poderes políticos eram quatro – Legislati-
vo, Moderador, Executivo e Judicial. Cada província era 
dirigida por um presidente nomeado pelo imperador, que 
tomava posse perante a câmara da capital. Em cada uma 
delas havia também um conselho geral, cujos membros 
eram eleitos juntamente com a representação nacional. 
O monarca exercia o Poder Moderador, com o apoio do 
Conselho de Estado, órgão de caráter consultivo e, ao 
mesmo tempo, o Poder Executivo, auxiliado pelos seus 
ministros de Estado (2008, p. 837).
Passados cerca de dez anos, D. Pedro I resolve abdicar do trono em favor de 
seu filho Pedro II, que na época estava com cinco anos de idade. Assim, deixa 
o governo brasileiro em uma grandecrise, causada por revoltas regionais, pro-
blemas financeiros, dentre outros. Uma Regência Trina assume o governo, de 
acordo com o previsto na Constituição e, em 1841, foi declarada a maioridade 
do imperador D. Pedro II, aos quinze anos de idade.
Nos dez anos finais do Império no Brasil, alguns conflitos, como, por exem-
plo, a questão do trabalho escravo, a autonomia das províncias e a Guerra 
do Paraguai, exerceram forte pressão no governo de D. Pedro II, sendo sufi-
cientes para desestabilizá-lo. 
O movimento republicano tinha como meta a implantação de um programa 
de reformas que conciliasse os interesses dos monarquistas liberais e dos escra-
vocratas que estavam descontentes com a política abolicionista que havia sido 
instituída no Império.
As estruturas socioeconômicas do Brasil não sofreram muitas alterações após a 
proclamação da República em 15 de novembro de 1889. Não houve grandes 
alterações na conformação do Estado nem na estrutura do governo. Costa 
afirma ainda que: 
Desde a proclamação da República, a principal mudança 
no Poder Executivo foi a criação dos ministérios da Instru-
ção Pública, de brevíssima existência; da Viação e Obras 
Públicas; e da Agricultura, Indústria e Comércio, cujos 
nomes sofreram pequenas modificações (2008, p. 840).
O primeiro governo, a par-
tir da queda do imperador 
d. Pedro i, foi marcado pela 
sucessão de dois governos 
conhecidos como regência 
trina. O primeiro, provisório, 
aconteceu por apenas dois 
meses, em 1831, criando 
condições para que a segunda 
regência trina, essa chamada 
de “permanente”, governasse 
de 1831 até 1835, seguida de 
uma regência Una, de araú-
jo Lima, que governou entre 
1838 até 1840.
Curso de Habilitação ao Quadro auxiliar de ofiCiais
24
Do ponto de vista da federação, houve uma ligeira redução na capacidade legisla-
tiva dos estados, que perderam o poder de legislar sobre determinadas matérias.
As principais características do Estado nacional surgiram ao longo do período 
do Império (1822 – 1889) e da República Velha (1889 – 1930). No que diz 
respeito a esse período, Costa afirma: 
Embora seja desse período a cristalização das principais 
características do Estado brasileiro apontadas anterior-
mente, observa-se que a própria diferenciação do apare-
lho de Estado e a criação de novas instituições fazem par-
te da dinâmica de instauração da modernidade. Estado e 
mercado, autônomos com relação à ordem do sagrado e 
à dominação patriarcal e cada vez mais separados entre 
si, constituem as bases da formação social moderna. Seu 
desenvolvimento, consideradas as características do con-
texto local, se dá no sentido da racionalização. A buro-
cracia está no horizonte da administração pública que se 
consolida e atualiza. Se esse movimento se deu de forma 
lenta e superficial nos primeiros 100 anos de história do 
Brasil independente, ele vai encontrar seu ponto de infle-
xão e aceleração na Revolução de 1930 (2008, p. 84).
A Revolução de 1930 pode ser considerada um marco para a modernização 
do Estado nacional, uma vez que significou a passagem do Brasil agrícola para 
um Brasil industrial. A partir dessa revolução, o país deu início ao processo de 
modernização das estruturas e processos do aparelho do Estado, que perdurou 
durante a maior parte do século XX.
No início da década de 30 foram desencadeadas, como fruto da insatisfação 
em setores liberais, particularmente em São Paulo, uma série de revoltas, como 
a Revolução de 1932. Depois de sufocada, essa revolta ensejou a convocação 
de uma Assembleia Constituinte, dando origem à promulgação da Constitui-
ção de 1934. De acordo com Costa:
A Constituição de 1934 restabeleceu os direitos e garan-
tias dos cidadãos, restaurou o Poder Legislativo e devol-
veu a autonomia dos estados. Não consentiu a volta dos 
mesmos níveis de descentralização que vigoravam na 
República Velha. Na repartição de encargos e recursos, 
concentrou competências no nível da União. Promo-
veu a uniformização das denominações dos cargos de 
a revolução de 1930 foi um 
movimento armado que pôs 
fim à república Velha com 
um golpe de estado que de-
pôs o presidente da repúbli-
ca, Washington Luís, em 24 
de outubro de 1930, e impe-
diu a posse de Júlio Prestes, 
presidente eleito. 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA - U1 B 
25
governador e prefeito e fixou limites para a organização 
e as atribuições dos legislativos estaduais. Inaugurou o 
federalismo cooperativo, com a repartição dos tributos, 
beneficiando inclusive os municípios, e a coordenação de 
ações entre as três esferas de governo (2008, p. 843).
A Constituição de 1934 vigorou por pouco tempo. Em novembro de 1937, 
após ter enfrentado a oposição político-partidária, a organização do movimen-
to integralista e a ação revolucionária dos comunistas, o governo resolveu de-
sencadear um golpe de Estado e instituiu no Brasil o chamado Estado Novo. 
No Estado Novo a centralização passou a constituir um princípio de organi-
zação do Estado brasileiro, que foi aplicada de forma sistemática nos diversos 
setores e níveis de estruturação de todo o território nacional. O governo iniciou 
um projeto desenvolvimentista e criou as bases necessárias à industrialização, 
como a oferta de energia elétrica, infraestrutura de transporte e a produção de 
aço, matéria-prima básica para a indústria de bens duráveis. Surgiu, então, a 
necessidade de se reformar o Estado, o governo e a Administração Pública. 
O governo de Getúlio Vargas deu início a uma série de mudanças, como o in-
centivo à atividade industrial e a racionalização burocrática do serviço público 
(padronização, normatização e implantação de mecanismos de controle nas 
áreas de pessoal, material e finanças). Surgiram nesse período a Companhia 
Vale do Rio Doce (CVRD), atualmente um gigante em mineração, e a Compa-
nhia Siderúrgica Nacional (CSN). O Departamento Administrativo do Serviço 
Público (DASP), de acordo com Costa, foi criado nesse período:
O DASP foi efetivamente organizado em 1938, com a 
missão de definir e executar a política para o pessoal civil, 
inclusive a admissão mediante concurso público e a capa-
citação técnica do funcionalismo, promover a racionali-
zação de métodos no serviço público e elaborar o orça-
mento da União. O DASP tinha seções nos estados, com o 
objetivo de adaptar as normas vindas do governo central 
às unidades federadas sob intervenção (2008, p. 845).
Essa reforma, inspirada no modelo weberiano de burocracia, estava voltada 
para a administração de pessoal – incluindo a racionalização de métodos de 
trabalho –, de material, orçamentária e para a revisão das estruturas adminis-
trativas. Esta reforma administrativa pode ser considerada o primeiro esforço 
sistemático na busca da superação do patrimonialismo.
O Estado Novo, regime po-
lítico brasileiro caracterizado 
pela centralização do poder, 
nacionalismo, anticomunis-
mo, autoritarismo e imposto 
por Getúlio Vargas, durou de 
1937 até 1945, quando foi 
deposto por um movimento 
militar liderado por generais 
do seu próprio ministério.
Curso de Habilitação ao Quadro auxiliar de ofiCiais
26
A burocratização do Estado brasileiro tinha como objetivos:
•	 Introdução no aparelho do Estado da centralização;
•	 Busca por uma administração pública mais racional e eficiente;
•	 Ocupação de cargos através de concursos públicos (sistema de mérito);
•	 Impessoalidade no tratamento;
•	 Hierarquia;
•	 Separação entre o setor público e privado. 
O DASP se tornou a grande agência de modernização administrativa e ficou 
encarregado de implementar as mudanças, elaboração de orçamentos, sele-
ção de servidores e treinamento de pessoal. Em 1956, após um tumultuado 
período de transição, Juscelino Kubitscheck de Oliveira assume o governo com 
um Plano de Metas com trinta e seis objetivos que englobavam com destaque 
quatro setores importantíssimos:
•	 Transporte;
•	 Energia;
•	 Alimentação;
•	 Indústriapesada.
Esse plano visava a aceleração industrial, apoiada na associação de capitais 
nacionais e estrangeiros e dava ênfase às indústrias de bens duráveis, com 
prioridade para a indústria automobilística e o sistema rodoviário. Seu lema era 
a realização de “cinquenta anos em cinco” e a previsão da construção da nova 
capital do Brasil, a cidade de Brasília. 
O Plano de Metas de Juscelino Kubitscheck mencionava cinco 
setores básicos da economia: energia, transportes, alimenta-
ção, indústria de base e educação. Cada setor abrangia várias 
metas, para as quais os investimentos públicos e privados 
deveriam ser canalizados.
De acordo com Torres:
Embora tenha havido avanços isolados durante os 
governos de Getúlio Vargas, Juscelino Kubitschek, Jânio 
Quadros e João Goulart, o que se observa é a manuten-
ção de práticas clientelistas, que negligenciavam a bu-
rocracia existente, além da falta de investimento na sua 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA - U1 B 
27
profissionalização. A cada desafio surgido na adminis-
tração do setor público, decorrente da própria evolução 
socioeconômica e política do país, a saída utilizada era 
sempre a criação de novas estruturas alheias à adminis-
tração direta e o consequente adiamento da difícil tarefa 
de reformulação e profissionalização da burocracia 
pública existente (apud COSTA, 2008. p.151).
Durante o governo militar, mais precisamente em 1965, teve início a reforma 
tributária, consolidada com a Constituição de 1967, que uniformizava a legis-
lação, simplificava o sistema e reduzia o número de impostos, levando a con-
centração de recursos para as mãos da União. Em 25 de fevereiro de 1967, foi 
editado o Decreto-Lei n° 200, o mais sistemático e ambicioso empreendimento 
para a reforma da administração federal. Esse decreto fixava princípios, esta-
belecia conceitos, balizava estruturas e determinava providências, apoiando-se 
numa doutrina consistente, que definia claramente a organização e o funcio-
namento da máquina administrativa do Estado.
Não resta dúvida que o Decreto-Lei n° 200 contribuiu muito para a consolida-
ção do modelo de administração voltada para o desenvolvimento no Brasil. De 
acordo com Costa, este Decreto-Lei:
Em primeiro lugar, prescrevia que a administração pú-
blica deveria se guiar pelos princípios do planejamento, 
da coordenação, da descentralização, da delegação de 
competência e do controle. Em segundo, estabelecia a 
distinção entre a administração direta – os ministérios e 
demais órgãos diretamente subordinados ao presidente 
da República – e a indireta, constituída pelos órgãos des-
centralizados – autarquias, fundações, empresas públicas 
e sociedades de economia mista. Em terceiro, fixava a 
estrutura do Poder Executivo federal, indicando os órgãos 
de assistência imediata do presidente da República e dis-
tribuindo os ministérios entre os setores político, econô-
mico, social, militar e de planejamento, além de apontar 
os órgãos essenciais comuns aos diversos ministérios. Em 
quarto, desenhava os sistemas de atividades auxiliares - 
pessoal, orçamento, estatística, administração financeira, 
contabilidade e auditoria e serviços gerais. Em quinto, 
definia as bases do controle externo e interno. Em sexto, 
indicava diretrizes gerais para um novo plano de classifica-
ção de cargos. E finalmente, estatuía normas de aquisição 
e contratação de bens e serviços (2008, p. 851).
Curso de Habilitação ao Quadro auxiliar de ofiCiais
28
A tentativa de reforma e modernização do aparelho do Estado, especialmente 
a partir da década de 1960, proporcionou a multiplicação de entidades da 
administração pública indireta (empresas públicas, autarquias, sociedades de 
economia mista e fundações), que buscavam otimizar e flexibilizar a forma de 
atuação dessas entidades, melhorando, com isso, o atendimento às necessida-
des do Estado e da sociedade. 
Entre os anos de 1979 e 1982, por iniciativa do Poder Executivo, surgiram dois 
programas de reforma instituídos com o objetivo de aumentar a eficiência 
e a eficácia na Administração Pública e fortalecer o sistema de livre empresa: a 
desburocratização e a desestatização. 
O programa de desburocratização possuía um caráter social, privilegiava 
o usuário do serviço público e incluía entre seus objetivos o enxugamento da 
máquina estatal, prevendo a eliminação de órgãos pouco úteis e impedindo a 
proliferação de entidades que possuíam tarefas pouco definidas. 
O programa de desestatização visava fortalecer o sistema de livre empresa 
e a privatização das empresas estatais, considerando que o papel do Estado 
é encorajar e apoiar o setor privado no campo econômico. Esse processo de 
privatização, no entanto, não deveria enfraquecer as entidades que devessem 
ser mantidas sob o controle público, por motivos de segurança nacional ou 
favorecimento do processo de desenvolvimento do país.
O Brasil, ainda nessa época, vivenciava uma severa crise econômica marcada 
por crescentes desigualdades sociais. Havia a necessidade urgente da instala-
ção de sistemas administrativos que pudessem promover o desenvolvimento 
do país e utilizassem toda a potencialidade de seus recursos. Dessa forma, o 
governo da chamada Nova República tinha a difícil e inadiável missão de ope-
racionalizar o aparelho administrativo do Estado, tornando-o mais eficiente e 
receptivo às necessidades do povo brasileiro. 
Em fevereiro de 1986, durante o governo Sarney, é criado o Plano Cruzado, 
com o objetivo de estabilizar a economia brasileira, racionalizar as estruturas 
administrativas, formular uma política de recursos humanos e conter os gastos 
públicos. Os preços foram congelados e os salários foram reajustados. Em 
1987 surge o Plano Bresser, com o objetivo de equilibrar as contas públicas 
e que novamente não consegue controlar a inflação. Em 1988 é promulgada a 
nova Constituição Federal, que ampliou os direitos individuais e coletivos.
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA - U1 B 
29
Em se tratando da Constituição Federal de 1988, Costa afirma:
A Constituição de 1988 proclamou uma nova enunciação 
dos direitos de cidadania, ampliou os mecanismos de 
inclusão política e participação, estabeleceu larga faixa de 
intervenção do Estado no domínio econômico, redistribuiu 
os ingressos públicos entre as esferas de governo, diminuiu 
o aparato repressivo herdado do regime militar e institu-
cionalizou os instrumentos de política social, dando-lhes 
substância de direção. Nesse sentido, a promulgação da 
Carta Magna representou uma verdadeira reforma 
do Estado (2008, p.858 - grifo nosso).
Em 1989, Fernando Collor de Mello é eleito presidente do Brasil e, com o 
mesmo objetivo, isto é, combater a inflação, em março de 1990 cria mais um 
programa de estabilização: o Plano Collor. Esse plano foi baseado no con-
fisco monetário das contas-correntes e poupanças, além do congelamento de 
preços e salários. No entanto, a inflação voltou a crescer e o plano fracassou.
Em 1992, após o impeachment presidencial de Collor, assume a presidência 
do Brasil o vice-presidente Itamar Franco, que herda o mesmo problema: o 
combate à inflação. Em 1994 é criado pelo então ministro da Fazenda, Fernan-
do Henrique Cardoso, FHC, o novo pacote econômico: o Plano Real. A moeda 
brasileira teve o seu valor cambial fixado equivalente ao dólar e seu nome 
mudado para real. 
Dessa vez o combate à inflação funcionou e, em 1994, FHC é eleito no primeiro 
turno, passando a praticar uma política neoliberal e defendendo a intervenção 
mínima do Estado na economia. Em seu governo foram privatizadas empresas 
das áreas de mineração, telecomunicações e siderurgia. FHC permaneceu no go-
verno por dois mandatos (1995 a 2003) e enfrentou duras críticas em seu último 
ano de poder, devido à desvalorização do real e ao crescimento do desemprego.
Luiz Inácio Lula da Silva assume a Presidência da República em 2003, mantendo 
os princípios adotadospor seu antecessor, sob o pretexto de garantir a tranquili-
dade econômica do país. Reeleito, sua segunda gestão foi marcada pela delibe-
rada expansão do Estado e por uma acentuada política de redistribuição de ren-
da. Nesse período, o Brasil viveu anos de crescimento, avanços sociais e relativa 
tranquilidade político-econômica. O país adquiriu “poder de compra” suficiente 
para enfrentar as turbulências causadas pela crise de 2008, que causou danos 
catastróficos em diversas economias mundiais. Em 2011, é eleita presidente do 
Brasil Dilma Rousseff, a primeira mulher a ocupar este cargo.
Impeachment (impugnação 
de mandato) é um termo em 
inglês que denomina o pro-
cesso de cassação de mandato 
do chefe do poder executivo 
por crime comum, crime de 
responsabilidade, abuso de 
poder, desrespeito às normas 
constitucionais ou violação 
de direitos pétreos previstos 
na Constituição. 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA - U1 B 
31
Objetivos específicos
•	 Identificar as esferas de governo no Brasil.
RELAÇõES ENTRE ESfERAS 
DE gOvERNO E REgIME fEDERATIvO3
Segundo Motta e Douglas (2000), ao dividir o poder que é uno em três grandes 
órgãos do Estado – os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário – com as funções 
básicas de administrar, fazer leis e julgar, o Estado busca um sistema de “freio e 
contrapeso” para evitar o arbítrio ou o abuso de poder de seus exercentes.
O regime federativo estabeleceu o sistema de separação de poderes. Os poderes 
são harmônicos, independentes e se concretizam em um esquema de equilíbrio 
mútuo: o Poder Executivo, o Poder Legislativo e o Poder Judiciário. Na estrutu-
ra federal o primeiro é exercido pelo presidente da República, substituído em 
seus impedimentos pelo vice-presidente; o segundo é exercido pelo Congresso 
Nacional, composto pela Câmara de Deputados e Senado e o terceiro poder 
da República brasileira é exercido pelo Supremo Tribunal Federal (STF), Superior 
Tribunal de Justiça (STJ), Tribunais Regionais Federais, juízes federais, juízes e 
Tribunais Militares, juízes e Tribunais Eleitorais, juízes e Tribunais de Trabalho. 
Poder Legislativo
Congresso Nacional
(Senado + Câmara de Deputados)
Presidente da República
Poder Executivo
Vice-presidente da República
Poder Judiciário
Superior Tribunal de Justiça, Tribunais 
Regionais Federais, Tribunais Militares,
Tribunais Eleitorais, juízes federais,
juízes militares, juízes eleitorais 
e juízes do trabalho.
Supremo Tribunal Federal
Figura 1 − Distribuição dos poderes
Curso de Habilitação ao Quadro auxiliar de ofiCiais
32
O Brasil, por ser um Estado Federado, possui no plano interno uma [ordem 
jurídica] central e várias parciais. Cada uma destas esferas de poder possui 
algum grau de autonomia, com descentralização política e administrativa 
(MOTTA e DOUGLAS, 2000).
Isto nos levou a uma estrutura que integra a União, os Estados Federados, os 
municípios e o Distrito Federal.
Os Estados-membros da Federação, o Distrito Federal e os municípios organi-
zam-se de maneira semelhante ao governo federal, entretanto, os municípios 
não possuem um poder judiciário.
Já quando nos referimos à divisão territorial do poder de um Estado, Motta e 
Douglas ensinam que: 
Ao se dividir geograficamente, o poder facilita a admi-
nistração, protege e incentiva a democracia e realiza a 
essência do sistema federativo. Essa decisão pode ter ra-
zões as mais diversas (histórica, geopolítica, etc.). Doutra 
feita, levando-se em conta razões geográficas (um país de 
pequena dimensão) ou políticas (ex: China), o titular do 
poder pode optar por um Estado unitário, com maior ou 
menor grau de descentralização.
Havendo a criação do Estado federal, a regra é a existên-
cia de duas espécies de ordem jurídica: uma central (em 
nosso caso a União) e várias ordens parciais ou regionais 
(Estados-Membros, cantões, províncias, etc.). O Brasil tem 
uma federação [sui generis], que admite, além dessas 
figuras, os municípios (Art. 18). A federação tradicional 
é bifacetada e a doutrina brasileira da federação, a partir 
de 1988, passou a admitir uma federação multifacetada. 
Em nosso caso o próprio Distrito federal alçou patamares 
mais altos do que o de uma simples região onde se esta-
belece o governo central (2000, p. 144).
Conforme estabelecem os parágrafos 3º e 4º do artigo 18 da Constituição Fe-
deral, os Estados-membros podem incorporar-se, subdividir-se, desmembrar-se, 
e os municípios serem criados, incorporados, fundidos e desmembrados.
O Estado brasileiro é detentor de soberania e os Estados-membros e municí-
pios possuem autonomia.
Ordem jurídica: designa 
um sistema de normas que re-
gula a conduta humana e que, 
diferentemente das demais 
ordens sociais, contém o ele-
mento da coação, isto é, exige 
determinado comportamento 
expresso por uma norma, 
ligando o comportamento 
oposto a um ato de coerção, 
apoiado no uso da força.
Sui generis: expressão 
do latim que significa “único 
em seu gênero”.
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA - U1 B 
33
A soberania estabelece que um Estado não deve obediência jurídica a nenhum 
outro e a autonomia trata da margem de discrição para decidir sobre seus 
próprios negócios, delimitado pelo que estabelece a lei. 
Para respeitar a autonomia de todas as partes nas Relações entre esferas de go-
verno e regime federativo, tornou-se fundamental definir as responsabilidades da 
União, Estados e municípios sobre áreas do território nacional. 
•	 A União é pessoa jurídica com capacidade política para manifestar-se 
em nome da estrutura federal (é autônoma) e representa o Estado no 
plano internacional (é soberana).
•	 Os Estados-membros são ordens jurídicas que possuem autonomia 
e capacidade política e administrativa. A competência dos Estados-
-membros e dos municípios, assim como a União, é regulada pela 
Constituição Federal.
•	 O município possui autonomia e responsabilidade exclusivas, privati-
vas, comuns ou concorrentes em relação à união e ao Estado federado 
onde se situa.
Para obter mais informações 
sobre os bens da União e 
dos estados, consulte os arti-
gos 20 e 26 da Constituição 
Federal, disponível no link 
<http://www.planalto.gov.
br/ccivil_03/Constituicao/
Constituicao.htm> 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA - U1 B 
35
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FERREIRA, Pinto. Curso de Direito Constitucional. 12ª ed. São Paulo: 
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