Unidade 3 Mapeamento e Modelagem de Processos

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MAPEAMENTO 
E MODELAGEM 
DE PROCESSOS 
Ligia Maria Fonseca Affonso 
Organizações públicas 
e privadas
Objetivos de aprendizagem
Ao final deste texto, você deve apresentar os seguintes aprendizados:
 � Identificar as diferenças existentes nas abordagens de gerenciamento 
e melhoria dos processos das organizações públicas e privadas.
 � Relacionar melhorias propiciadas pelo BPM na gestão pública.
 � Descrever cases de implementação do BPM em organizações públicas.
Introdução
O cenário atual tem exigido maior esforço nas organizações, sejam elas 
públicas ou privadas, demandando uma gestão de maior qualidade que 
responda em tempo às necessidades da sociedade.
Neste capítulo, você verá as diferenças nas abordagens de gerencia-
mento e melhoria dos processos em organizações públicas e privadas, 
as melhorias obtidas nas organizações públicas com o Business Process 
Management (BPM) e cases de implementação do BPM em instituições 
públicas.
O gerenciamento de processos nas 
organizações públicas e privadas
Nosso país vem passando por mudanças significativas, que impõem diversos 
desafios à sociedade e às empresas. Destas, é exigida maior capacidade de 
adaptação para atender às necessidades da sociedade, cada vez mais exigente. 
Nesse cenário, as organizações, sejam públicas ou privadas, necessitam de 
novas formas de gestão que lhes permitam maior agilidade para o acompa-
nhamento das rápidas transformações. 
Nesse contexto, a qualidade se sobressai como um fator de suma im-
portância para as organizações. No entanto, melhorar a qualidade depende 
muito mais de fatores estratégicos e do gerenciamento dos processos do que 
somente de competências e do desempenho dos profissionais. Assim, vamos 
falar sobre empresas públicas e privadas. 
A empresa pública é uma:
Entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio 
próprio e capital exclusivo da União, criado por lei para a exploração de ativi-
dade econômica que o Governo seja levado a exercer por força de contingência 
ou de conveniência administrativa podendo revestir-se de qualquer das formas 
admitidas em direito (BRASIL, 1967).
A empresa pública é administrada exclusivamente pelo Poder Público, com o 
objetivo de prestar serviços à sociedade visando ao bem-estar de todos os cida-
dãos e, como visto anteriormente, pode exercer atividade econômica em caráter 
excepcional. As empresas públicas fazem parte da administração indireta, 
que compreende também as autarquias, as fundações públicas e sociedades de 
economia mista. Assim como as empresas públicas, essas são pessoas jurídicas de 
direito privado criadas por lei, cada qual com a sua finalidade (BRASIL, 1967).
Os princípios da excelência em gestão pública são a:
 � publicidade;
 � legalidade;
 � eficiência;
 � moralidade;
 � excelência dirigida ao cidadão;
 � impessoalidade.
As autarquias visam ao exercício de serviços públicos de forma descen-
tralizada, ou seja, possuem autonomia administrativa e financeira (BRASIL, 
1967; COELHO, 2009). 
As fundações públicas têm por finalidade exercer atividades que não exijam 
execução por órgãos ou entidades de direito público. Possuem autonomia admi-
nistrativa e patrimônio próprio e são financiadas por recursos da União. Os seus 
funcionários são regidos pelo regime jurídico previsto pela lei da entidade-matriz ou 
pela Consolidação das Leis do Trabalho (CLT) (BRASIL, 1967; COELHO, 2009). 
Organizações públicas e privadas2
As sociedades de economia mista visam a exploração de atividades 
econômicas sob a forma de sociedade anônima, ou seja, possuem capi-
tal público e privado, com maior parte do capital público. As relações 
de trabalho dos seus empregados são regidas pela CLT (BRASIL, 1967; 
COELHO, 2009). 
Já as empresas privadas são aquelas que não pertencem ao Estado e têm 
como objetivo a obtenção de lucro por meio da prestação de serviços/produtos, 
para atender às necessidades da sociedade. São compostas por capital privado e 
possuem missão, visão e objetivos que devem ser perseguidos, mas que podem 
ser modificados de acordo com as necessidades da sociedade.
São autarquias: Banco Central do Brasil e Banco Nacional de Desenvolvimento Eco-
nômico e Social (BNDES).
São fundações públicas: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e Fun-
dação Nacional do Índio (FUNAI).
São sociedades de economia mista: Banco do Brasil, Petrobrás, Caixa Econômica 
e Correios
Apesar das diferenças que identificamos entre as empresas públicas e 
privadas, como o tipo de capital, tipo de controle, tomada de decisões, forma 
de criação, ordenamento jurídico, autonomia e objetivos, ambas apresentam 
em comum a necessidade de uma gestão que as levem a cumprir a sua 
missão. Dessa forma, é cada vez maior o desafio dos gestores em ambos 
os contextos. Para acompanhar as transformações, eles precisam inovar os 
seus processos por meio de novas estratégias e do envolvimento das suas 
equipes de trabalho. 
No entanto, encontramos diferentes abordagens quanto ao gerenciamento 
e a melhoria dos processos na área pública e privada. No setor público, a 
implantação de novas estratégias é mais difícil e lenta, pois há carência de 
pessoas e recursos, visto que alguns setores são complexos e existe uma 
cultura burocrática enraizada que dificulta a participação e o envolvimento 
das pessoas nos processos de mudança (KOCH, 2016). No setor privado, as 
mudanças acontecem mais rapidamente, pois o mercado é dinâmico e elas 
possuem a necessidade constante de adaptação para atender às necessida-
3Organizações públicas e privadas
des dos clientes e manterem-se competitivas junto aos concorrentes. Em 
ambos os casos, o papel do gestor é essencial para que novas iniciativas 
sejam implementadas visando a melhorias, pois é ele quem deve estimular 
a motivação na equipe, identificar a necessidade de capacitação e, ainda, 
servir de exemplo para que a equipe se sinta envolvida e colabore para que 
as mudanças ocorram, mesmo com todas as dificuldades inerentes aos dois 
setores (KOCH, 2016). 
Uma iniciativa governamental para melhoria dos processos gerenciais é o Ges-
pública, criado em 2005 e ligado ao Ministério de Planejamento, Orçamento e 
Gestão, associando a ele os diversos programas e prêmios de qualidade e de gestão 
existentes, e colocando-o no status de política pública federativa de gestão, sem 
deixar de lado a cultura e os valores. O Gespública é um “[...] modelo de gestão cujo 
propósito é contribuir para a qualidade dos serviços e para a geração de ganhos 
sociais”, com o princípio básico de ser excelente sem deixar de ser público (LIMA, 
2007, p. 51; OLIVEIRA; MEDEIROS, 2011). 
Em relação à implantação do Business Process Management (BPM), não 
há padrão específico que diferencie a sua aplicação no setor público ou privado. 
De acordo com a ABPMP (2013), a escolha das abordagens de BPM a serem 
utilizadas vai depender da necessidade e dos objetivos do processo de negócio 
da organização, da sua cultura e do seu suporte à tecnologia.
A execução do BPM nas organizações pode acontecer por meio da área 
de tecnologia da informação (TI) ou da área de negócios. Duas abordagens 
são encontras nesse aspecto: aquela que é mais orientada para projeto de 
processos e as que veem o BPM como esforço de transformação de processos. 
Tais abordagens geram papéis e responsabilidades diferentes, mas todos com 
foco no gerenciamento de processos (ABPMP, 2013).
Veja, no Quadro 1, as abordagens que podem ser utilizadas na modelagem 
ou melhoria de processos.
Organizações públicas e privadas4 Organizações públicas e privadas4
Fonte: Adaptado de ABPMP (2013).
Cadeia de valor Notação criada por Michael Porter com 
foco na captura de processos e atividades 
que geram valor ao serviço ou produto. 
Proporciona uma visão geral, mas não 
detalhada dos processos de negócio.
SIPOC (supplier, 
input, process, output 
and costumer)
Modelo de documento de processo utilizado 
em Lean Six Sigma para enfatizar fonte de 
entradas(supplier) e alvo de saídas (customer).
Dinâmica de sistemas 
(System Dynamics)
Modelos que permitem visão dinâmica do 
desempenho dos sistemas de negócio.
Quadro 1. Abordagens para modelagem ou melhoria de processos.
Outras abordagens de modelagem de processos são top-down (de cima 
para baixo); middle-out (do meio para fora) e bottom-up (de baixo para cima). 
Para optar pela melhor modelagem, o que se faz é determinar o esforço do 
processo de modelagem. No entanto, você pode fazer o cruzamento dos re-
sultados utilizando uma modelagem de baixo para cima para se certificar que 
o modelo de cima para baixo esteja completo.
Para o desenho de processos, existem muitas formas. Se o foco for em 
desenhos iterativos, melhorar problemas e realizar transformações radicais, 
as mais utilizadas são a melhoria contínua e a reengenharia. Para o desenho 
de processos, três abordagens são utilizadas (ABPMP, 2013, p.141–142):
Processo de negócio pré-modelado — planejamento, análise e desenho antes 
da implementação, monitoramento, controle e refinamento.
Processo influenciado pela interface — protótipo de interface de utilização 
incorporada no fluxo de processo na interface. É uma forma de modelar 
processos e incorporar a realidade dentro de uma abordagem pré-modelada 
que esteja mais próxima da abordagem experimental.
5Organizações públicas e privadas 5
Processo de negócio desestruturado — possui variação em relação às táti-
cas utilizadas. É comum a criação de um modelo de processos utilizando-se 
múltiplos registros e códigos na produção de um processo completo.
Para o gerenciamento de desempenho de processos, também existem muitas 
abordagens. Entre elas, o Custeio Baseado em Atividade (ABC — Activity Based 
Costing) e o Controle Estatístico de Processos (SPC — Statistical Process Control). 
Para a melhoria de processo, podem ser utilizadas as abordagens Enxuta 
(Lean), Seis Sigma (Six Sigma) e Gestão da Qualidade Total (TQM — Total 
Quality Management) (ABPMP, 2013).
Em relação ao posicionamento organizacional do papel do dono do processo, 
existem duas abordagens (ABPMP, 2013, p. 306):
Propriedade de processos com alinhamento funcional — donos do processo 
respondem a lideranças funcionais.
Propriedade de processos sem alinhamento funcional — donos do processo 
se reportam à liderança executiva da organização permanecendo no mesmo 
nível funcional de líderes funcionais.
Outras abordagens são TOGAF, ou estrutura de trabalho de Zachman para 
definição de negócio; Blue Ocean Strategy (estratégia do oceano azul), para 
direcionamento para novas formas de fazer negócio; e Red Ocean Strategy 
(estratégia do oceano vermelho), para competir com a concorrência. 
Como você pode notar, existem abordagens distintas para cada fase do 
processo. O importante é ter em mente que a abordagem utilizada depende do 
propósito e do escopo do esforço. A escolha ainda deve considerar a cultura 
e o tipo de situação, a necessidade e os objetivos, para que possam ser bem 
utilizadas e apresentar resultados favoráveis (ABPMP, 2013). 
Saiba mais sobre as abordagens de processos acessando o 
BPM CBOK V3.0 no link abaixo ou por meio do código ao lado:
 https://goo.gl/cGWoXT 
Organizações públicas e privadas6 Organizações públicas e privadas6
Melhorias na gestão pública com o uso do BPM
Um dos princípios da administração pública é a excelência nos serviços 
prestados aos cidadãos, exigindo que a administração persiga a eficiência e 
a eficácia nas atividades e nos serviços. A sociedade, cada vez mais exigente, 
cobra qualidade nesses serviços. No entanto, muitas vezes estes deixam a 
desejar, o que faz com que os órgãos públicos ganhem a fama de ineficientes 
e excessivamente burocráticos. Nesse contexto, o BPM é um instrumento de 
gestão por processos que pode auxiliar na melhoria das práticas administrativas.
É importante lembrar que todas as atividades realizadas pelas empresas são parte de um 
processo que, se bem definido e conhecido por todos pode levar a empresa a melhorar 
a sua atuação e os níveis de satisfação do público interno e externo (GONÇALVES, 2000). 
Um estudo realizado pela Neves, Paim e Flexa (2012) destaca os benefícios 
da gestão estratégica de processos no setor público: 
 � redução no tempo de entrega dos produtos e serviços para a sociedade, 
uma vez que o BPM elimina processos inadequados, tornando-os mais 
enxutos e eficientes;
 � aumento da satisfação do cidadão-usuário, visto que, com a redução 
de etapas desnecessárias nos processos, eles se tornam mais ágeis e 
confiáveis;
 � aumento da produtividade dos profissionais envolvidos com os pro-
cessos, pois, com o BPM, todos conhecem as suas responsabilidades 
e funções;
 � padronização dos processos em função da definição de um referencial 
de conformidade, uma vez que, por meio do BPM, eles são mapeados, 
modelados e executados;
 � redução de falhas e erros em virtude da padronização dos processos;
 � redução dos custos, viabilizada pela melhoria na forma como as funções 
e atividades são conduzidas e os recursos são utilizados.
7Organizações públicas e privadas 7
Além dessas, outras melhorias podem ser alcançadas como, por exemplo:
 � a automação de alguns processos e maior integração entre eles; 
 � transparência das informações; 
 � registro formal das rotinas para controle interno; 
 � aprimoramento da disseminação e transmissão de informações; 
 � utilização eficiente dos recursos.
A Macroplan Prospectiva Estratégia & Gestão é uma das mais experientes empresas 
brasileiras de consultoria em cenários prospectivos, administração estratégica e gestão 
orientada para resultados, que atende empresas privadas e públicas que se destacam 
nos seus diversos segmentos de atuação.
Cases de implementação do BPM 
em organizações públicas
Alguns estudos envolvendo o BPM em instituições públicas revelaram que, 
nesse setor, ele ainda se encontra em fase inicial. Veja os cases.
Case 1
Koch (2016) buscou verificar, com o seu estudou, o grau de aplicação do BPM 
em instituições federais de ensino superior (IFES) em universidades e institutos 
federais. Das 38 universidades que responderam ao questionário, apenas 12 
trabalham com o BPM, ainda que boa parcela delas esteja desenvolvendo e 
treinando o pessoal em BPM, a maioria utilizando os seus próprios servidores, 
professores e técnicos como consultores para implantação do BPM. 
Entre as 12 universidades, o SIPOC é a ferramenta utilizada por quem faz 
os mapeamentos; para o mapeamento, é utilizado o software Bizagi, em que 
o Business Process Model and Notation (BPMN) é a notação utilizada. As 
análises realizadas são análise de valor agregado (foco no cidadão), análise 
da qualidade, análise de tempo e análise de custo (foco no cidadão). 
Ainda, não há execução de melhorias. Entre as dificuldades para implan-
tação da ferramenta, as IFES relataram:
Organizações públicas e privadas8 Organizações públicas e privadas8
 � a pouca capacitação; 
 � a resistência a mudanças; 
 � a falta de escritório de processo;
 � o baixo índice de participação. 
Veja o software Bizagi Process Modeler no link abaixo:
https://goo.gl/9JZCYn 
BPMN é uma notação que apresenta um conjunto robusto de símbolos para mode-
lagem de diferentes aspectos de processos de negócio (ABPMP, 2013). Acesse o link 
abaixo para saber mais: 
https://goo.gl/cGWoXT
Case 2
Santos, Santana e Alves (2011) buscaram, no seu estudo, caracterizar os fa-
tores críticos de sucesso (FCS) específicos em iniciativas do BPM em quatro 
organizações no setor público que ainda estão em estágio inicial nas iniciativas 
de BPM.
FCS definem as áreas de performance essenciais para que a organização complete a 
sua missão. Dessa forma, qualquer atividade ou iniciativa que a organização toma deve 
assegurar consistente alta performance nessas áreas; caso contrário, a organização 
pode não a completar (QUINTELLA; ROCHA; ALVES, 2005).
Das quatro instituições estudadas, apenas uma possui proposta inicial 
de metodologia deimplantação das iniciativas de BPM, que ainda está em 
amadurecimento. O que chamou atenção do pesquisador foi que todas as 
organizações possuem um patrocinador executivo atuando e apoiando dire-
tamente a iniciativa BPM e que todas possuem poucas pessoas trabalhando 
exclusivamente com processos. 
9Organizações públicas e privadas 9
Entre os FCS que facilitam o processo de implementação do BPM, des-
tacam-se o apoio da alta gestão e equipe de processos composta por pessoal 
interno. Dos FCS identificados, os que representam uma barreira à imple-
mentação do BPM nas empresas estudadas são:
 � a inexistência de uma metodologia padrão; 
 � o excesso de burocracia;
 � a cultura do setor público, que torna os processos mais lentos; 
 � a legislação atual, que dificulta mudança nos processos; 
 � a inexperiência em TI; 
 � a falta de integração entre os setores das instituições públicas; 
 � a descontinuidade dos projetos em virtude da troca de governo; 
 � as falhas em projetos elaborados por consultoria. 
Fatores como treinamento da equipe de processos e pessoas e empowerment 
aparecem tanto como barreira quanto como facilitadores.
Case 3
Silva (2014) buscou compreender a importância do mapeamento de processos 
para o aperfeiçoamento da gestão pública no Brasil e as mudanças ocorridas 
na Agência Nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA), que implementou a 
metodologia em 2008. Dentre as melhorias, destacam-se:
 � a reestruturação organizacional, quando a instituição passou de uma 
estrutura patriarcal para uma estrutura matricial por processos, repre-
sentando uma evolução na gestão; 
 � a automação de alguns processos; 
 � maior integração dos processos; 
 � redução de custos; 
 � maior agilidade na execução dos processos; 
 � transparência das informações; 
 � redução de falhas por conta da harmonização dos procedimentos; 
 � conhecimento completo do processo por parte dos funcionários; 
 � redução de problemas e de pontos de estrangulamento de processos. 
Organizações públicas e privadas10 Organizações públicas e privadas10
A estrutura matricial combina duas estruturas: uma departamental e outra por 
projetos/processos. Nessa estrutura, o trabalhador se reporta a dois gerentes/
donos: o do departamento e o do processo. Essa interdependência departamental/
processo é fundamental para a estrutura funcionar (PROJECT MANAGEMENT 
INSTITUTE, 2013). 
Entre as dificuldades, o estudo identificou:
 � a falta de tempo para colocar em prática as novas atividades; 
 � a resistência às mudanças;
 � a falta de incentivo para a criação de cultura para a implementação 
desse método na organização. 
O desafio que se impunha era o de implementar uma metodologia capaz 
de acompanhar a implementação dos novos processos na casa, e para isso foi 
adotado o dotProject, sistema de gerenciamento de projetos em software livre. 
O dotProject é uma ferramenta desenvolvida em software livre que apresenta um 
conjunto de funcionalidades para atender às necessidades de escritórios de projetos. 
Saiba mais acessando o link abaixo: 
https://goo.gl/nVoeir
Case 4
Silva e Fritzen (2012) buscou avaliar o impacto da reestruturação dos processos em 
um setor no Instituto Federal Sul-rio-grandense (IFSul). A reestruturação contou 
com redesenho, adequação, mapeamento e registros dos processos em um manual 
de procedimentos, com a utilização de fluxogramas para melhor visualização. 
11Organizações públicas e privadas 11
A mudança proporcionou, aos servidores, melhor conhecimento das ati-
vidades do setor e das suas responsabilidades e possibilitou:
 � adequar o volume de trabalho de acordo com a quantidade de pessoal 
disponível no setor e a fragilidade administrativa deste; 
 � o registro formal das rotinas para controle interno; 
 � o aprimoramento da disseminação e transmissão de informações; 
 � o estabelecimento de rotinas e incorporação da visão sistêmica. 
Redesenho é uma técnica que busca aumentar a eficiência ou reduzir o desperdício por 
meio do aprimoramento dos processos organizacionais (MAXIMIANO, 2011). O redesenho 
propõe o aprimoramento contínuo dos processos. Saiba mais acessando o link abaixo:
https://goo.gl/QPZaMA
Case 5
Zaiden (2013) realizou o seu estudo sobre o escritório de processos (EP) 
criado no Estado de Goiás, em 2011, com o intuito de otimizar os processos 
nos órgãos e entidades do Poder Executivo Estadual. Para definir que meto-
dologia seria adotada pelo EP, foram pesquisados modelos e boas práticas 
de gerenciamento de processos, buscando escolher os que conseguissem 
nortear a concepção de uma metodologia específica para os trabalhos a 
serem desenvolvidos na unidade. 
A participação no BPM Congress foi fundamental para o processo de 
construção da forma de atuação da gerência. A metodologia escolhida foi 
inspirada no Guia “D” Simplificação do Gespública, alinhado ao BPM 
CBOK. Para a elaboração da metodologia, assessoramento na implantação 
e operacionalização do EP, foi contratada uma consultoria. Buscando pa-
dronizar as iniciativas de melhoria de processos, foi elaborado um manual 
chamado de Manual de Otimização de Processos. Desde então, o EP vem 
desenvolvendo diversos projetos e os resultados, que vêm colaborando para 
o aumento da produtividade, têm sido:
 � melhor planejamento e execução das atividades, uma vez que as res-
ponsabilidades são adequadamente definidas; 
Organizações públicas e privadas12 Organizações públicas e privadas12
 � utilização eficiente dos recursos; 
 � prevenção e solução de problemas;
 � eliminação de atividades desnecessárias. 
Case 6
Rizzetti et al. (2014) realizou estudo em um setor de uma instituição pública 
de Ensino Superior onde, por meio do mapeamento de processos, pretendia-se 
apresentar uma proposta de manual de padronização de processos e rotinas 
para o referido setor. Para o mapeamento dos processos, foi utilizado o software 
Bizagi Process Modeler e fluxogramas. 
Entre as sugestões apresentadas, estão:
A racionalização dos processos; definição de prioridades; orientação para 
informatização; redução do tempo do trâmite do processo; melhoria no fluxo 
de informações a partir do conhecimento do andamento do processo; unifor-
mização das etapas do processo com maior eficiência; e, maior conhecimento 
sobre cada processo (RIZZETTI et al., 2014, p.13).
É possível notar que existem várias semelhanças nos estudos destacados. Vimos que 
a implementação do BPM, além de objetivar uma mudança nos processos, provoca 
uma reestruturação na organização e, consequentemente, uma mudança na forma 
de gestão. São muitos os benefícios do uso do BPM nas organizações, mas, nas orga-
nizações públicas, essa implementação ainda é incipiente, e estas ainda necessitam 
de maiores orientações e disseminação da cultura de BPM. 
Uma grande dificuldade que pode ser destacada para implementação do BPM nas 
organizações públicas é a resistência às mudanças, por medo ou insegurança, seguido 
do excesso de burocracia, a cultura do setor e a legislação, que tornam os processos 
mais lentos e dificultam a mudança. Outros aspectos que dificultam a implementação 
do instrumento nas organizações públicas, mas que, se trabalhados, podem colaborar 
para a aplicação desse método são:
 � a falta de integração entre as áreas e setores; 
 � falhas em projetos elaborados por consultorias; 
 � falta de tempo hábil e agilidade para a mudança dos processos; 
 � inexistência de uma cultura de BPM;
 � a descontinuidade dos projetos em virtude de mudança de Governo.
13Organizações públicas e privadas 13
Vale destacar que o software Bizagi para a notação BPMN é o mais utilizado nas 
instituições pesquisadas e que elas também utilizam o BPM CBOK como guia para a 
implementação do BPM. Como as iniciativas de BPM em organizações públicas ainda 
se encontram em estágio inicial, o número de estudos sobre o tema ainda é limitado 
e dificulta a identificação da real efetividade do BPM nessas organizações, bem como 
as etapas de implementação do BPM de formaclara.
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Leituras recomendadas
HAMMER, M. O que é gestão de processos de negócio? In: BROCKE, J. vom; ROSEMANN, 
M. Manual de BPM: gestão de processos de negócio. Porto Alegre: Bookman, 2013.
MACIEIRA, A.; JESUS, L. A evolução do BPM nas organizações brasileiras. BPM em Foco, 
v. 1, n. 1, 2014. Disponível em <http://c.ymcdn.com/sites/www.abpmp.org/resource/
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15Organizações públicas e privadas 15