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SISTEMA DE ENSINO
DIREITO 
ADMINISTRATIVO
Lei n. 8.429/1992 – Improbidade 
Administrativa
Livro Eletrônico
DIOGO SURDI
Diogo Surdi é formado em Administração Pública 
e é professor de Direito Administrativo em 
concursos públicos, tendo sido aprovado para 
vários cargos, dentre os quais se destacam: 
Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil 
(2014), Analista Judiciário do TRT-SC (2013), 
Analista Tributário da Receita Federal do Brasil 
(2012) e Técnico Judiciário dos seguintes 
órgãos: TRT-SC, TRT-RS, TRE-SC, TRE-RS, TRT-
MS e MPU.
DIOGO SURDI
Diogo Surdi é formado em Administração Pública 
e é professor de Direito Administrativo em 
concursos públicos, tendo sido aprovado para 
vários cargos, dentre os quais se destacam: 
Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil 
(2014), Analista Judiciário do TRT-SC (2013), 
Analista Tributário da Receita Federal do Brasil 
(2012) e Técnico Judiciário dos seguintes 
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DIREITO ADMINISTRATIVO
Lei n. 8.429/1992 – Improbidade Administrativa
Prof. Diogo Surdi
Lei n. 8.429/1992 – Improbidade Administrativa .............................................5
1. Conceito de Improbidade e Disposições Constitucionais ................................5
2. Sujeitos da Ação de Improbidade ..............................................................6
2.1. Sujeitos Ativos .....................................................................................7
2.2. Sujeitos Passivos ...............................................................................11
3. Atos de Improbidade Administrativa ........................................................12
3.1. Atos que Importam Enriquecimento Ilícito .............................................15
3.2. Atos que Causam Prejuízo ao Erário ......................................................16
3.3. Atos que Atentam contra os Princípios da Administração Pública ...............19
3.4. Atos Decorrentes de Concessão ou Aplicação Indevida de Benefício 
Financeiro ou Tributário .............................................................................21
4. Características dos Atos de Improbidade Administrativa .............................21
5. Indisponibilidade dos Bens .....................................................................24
6. Penas Aplicáveis ...................................................................................26
7. Declaração de Bens ...............................................................................29
8. Procedimento Administrativo e Judicial ....................................................30
9. Competência ........................................................................................36
10. Prescrição ..........................................................................................39
Resumo ...................................................................................................42
Questões de Concurso ...............................................................................48
Gabarito ..................................................................................................65
Gabarito Comentado ................................................................................. 66
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Lei n. 8.429/1992 – Improbidade Administrativa
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Olá! Tudo bem? Espero que sim.
Na aula de hoje, estudaremos um assunto em que boa parte de sua base jurí-
dica está prevista em um dispositivo legal.
Trata-se da Improbidade Administrativa, cujas principais disposições estão 
expressas na Lei n. 8.429, de 1992.
Grande abraço e boa aula!
Diogo
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Lei n. 8.429/1992 – Improbidade Administrativa
Prof. Diogo Surdi
LEI N. 8.429/1992 – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
1. Conceito de Improbidade e Disposições Constitucionais
Para compreendermos as disposições concernentes à Lei da Improbidade Admi-
nistrativa, devemos, em um primeiro momento, entender a origem da prática dos 
atos de improbidade.
Assim, devemos fazer menção ao princípio da moralidade, que, em sentido 
amplo, comporta os subprincípios da probidade, decoro e boa-fé. Como é sabi-
do, a moralidade é um princípio constitucionalmente estabelecido, de forma a ser 
observado pelos órgãos e entidades de todos os entes federativos, independente de 
estarmos no âmbito do Poder Executivo, Legislativo ou Judiciário.
Não respeitar a moralidade ou qualquer um de seus subprincípios acarreta a 
anulação do ato administrativo praticado.
Nesse sentido, para conferir maior segurança ao respeito do subprincípio da 
probidade, é que a Constituição Federal estabeleceu, em seu artigo 37, § 4º, as 
seguintes consequências para a prática dos atos de improbidade:
Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a 
perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na 
forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.
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Lei n. 8.429/1992 – Improbidade Administrativa
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Tal artigo, no entanto, trata-se de norma constitucional de eficácia limitada, ca-
recendo, quando da promulgação da Constituição Federal, de regulamentação para 
a produção de efeitos jurídicos.
Dessa forma, foi com a edição, em 1992, da Lei n. 8.429, conhecida como Lei 
da Improbidade Administrativa, que o legislador infraconstitucional estabe-
leceu as regras e procedimentos a serem observados quando da prática de atos 
de improbidade.
É importante salientar que a Lei n. 8.429 é uma lei nacional, sendo, por isso 
mesmo, de observância obrigatória por parte da administração direta e indireta 
de todos os entes federativos (União, Estados, Distrito Federal e Municípios).
Todas as regras que iremos ver, a partir de agora, são oriundas do mencionado 
diploma legal.
2. Sujeitos da Ação de Improbidade
Analisar os sujeitos ativo e passivo da Lei de Improbidade Administrativa é com-
preender quais partes figuram no polo ativo e passivo da relação jurídica instaurada 
com o cometimento da improbidade.
Ao passo que os sujeitos ativos são aqueles que podem vir a cometer atos de 
improbidade administrativa e a figurar no polo passivo da respectiva ação, os sujei-
tos passivos são as pessoas jurídicas vítimas dos atos ímprobos, figurando, quando 
da instauração da ação de improbidade, no polo ativo.
Sujeitos Ativos
Cometem atos de improbidade admi-
nistrativa e figuram no polo passivo 
da respectiva ação processual
Sujeitos Passivos
São vítimas dos atos deimprobi-
dade e figuram no polo ativo da 
ação processual
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2.1. Sujeitos Ativos
Os sujeitos ativos, como já mencionado, são as pessoas que podem vir a come-
ter atos que sejam configurados como improbidade administrativa.
De acordo com o artigo 2º da Lei n. 8.429, extraímos a relação de pessoas 
com vínculo com o Poder Público que podem vir a se tornar sujeito passivo da 
ação de improbidade.
Reputa-se agente público, para os efeitos desta lei, todo aquele que exerce, ainda que 
transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação 
ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função 
nas entidades mencionadas no artigo anterior.
Trata-se de um conceito extremamente amplo de agente público, de forma que 
mesmo aqueles que exerçam suas atribuições em caráter transitório ou ainda que sem 
remuneração são considerados, para efeitos legais, como possíveis sujeitos ativos.
Exemplo: Jaime foi escolhido para ser jurado em um Tribunal do Júri, oportunidade 
em que desempenhará uma função pública de caráter transitório e sem remunera-
ção.
Caso Jaime pratique alguma das condutas elencadas como atos de improbidade 
administrativa, deverá, nos termos legais, ser responsabilizado com base nas dis-
posições da Lei n. 8.429.
O conceito de sujeito ativo, entretanto, não compreende apenas as pessoas 
que tenham algum tipo de vínculo com o Poder Público, abrangendo também as 
pessoas que, ainda que não sejam titulares de cargo, emprego ou função pública, 
induzam ou concorram para a prática de improbidade administrativa.
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Nesse sentido é a previsão da Lei n. 8.429, conforme disposição do seu artigo 3º:
As disposições desta lei são aplicáveis, no que couber, àquele que, mesmo não sendo 
agente público, induza ou concorra para a prática do ato de improbidade ou dele se be-
neficie sob qualquer forma direta ou indireta.
Assim, chegamos à constatação de que duas são as classes de pessoas que 
podem figurar como sujeito ativo dos atos de improbidade administrativa: os que 
mantenham algum vínculo com o Poder Público, ainda que transitório ou sem remu-
neração, e os particulares que induzam ou concorram para a prática de improbidade.
No entanto, temos de fazer uma importante distinção no que se refere às duas classes 
de pessoas que podem vir a figurar como sujeito ativo dos atos de improbidade:
•	 para que o agente público venha a figurar como sujeito ativo, basta que 
ele tenha agido com dolo (intencionalmente) ou com culpa (por negligência, 
imperícia ou imprudência);
• para que o particular (que tenha induzido ou concorrido para a improbida-
de) figurar como sujeito ativo, faz-se necessário, obrigatoriamente, que ele 
tenha agido com dolo, ou seja, que tenha havido a intenção do particular em 
cooperar para a improbidade.
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Trata-se de uma regra que faz todo o sentido, uma vez que a participação do 
particular, ainda que tenha sido de extrema importância para a caracterização da 
irregularidade, jamais seria capaz, por si só, de gerar a improbidade administrati-
va. Para a configuração do ilícito, faz-se necessária a existência de um elo com o 
serviço público, condição que é preenchida pelo respectivo agente público.
Neste sentido já decidiu o STJ, no REsp n. 1.155.992, de seguinte teor:
1. Os arts. 1º e 3º da Lei n. 8.429/1992 são expressos ao prever a responsa-
bilização de todos, agentes públicos ou não, que induzam ou concorram para 
a prática do ato de improbidade ou dele se beneficiem sob qualquer forma, 
direta ou indireta.
2. Não figurando no polo passivo qualquer agente público, não há como o par-
ticular figurar sozinho como réu em Ação de Improbidade Administrativa.
Durante muito tempo, a doutrina se dividia acerca da possibilidade de as pesso-
as jurídicas virem a figurar como sujeito ativo dos atos de improbidade administra-
tiva. Tal controvérsia foi sanada no julgamento do REsp n. 970.393, de autoria do 
STJ, que decidiu que as pessoas jurídicas, tal como ocorre com os agentes públicos, 
podem perfeitamente concorrer para a prática dos atos de improbidade.
Considerando que as pessoas jurídicas podem ser beneficiadas e condenadas 
por atos ímprobos, é de se concluir que, de forma correlata, podem figurar no 
polo passivo de uma demanda de improbidade, ainda que desacompanhada 
de seus sócios.
Durante muito tempo, o entendimento consolidado pelas bancas organizadoras 
era de que as disposições da Lei de Improbidade Administrativa não se aplicavam 
aos agentes políticos que estivessem sujeitos às disposições da Lei n. 1.079, de 
1950 (Lei dos Crimes de Responsabilidade).
Tal entendimento podia ser verificado, por exemplo, no âmbito da Reclamação 
n. 2138-DF, de autoria do STF:
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Os atos de improbidade administrativa são tipificados como crime de respon-
sabilidade na Lei n. 1.079/1950, delito de caráter político-administrativo. II. 
Distinção entre os regimes de responsabilização político-administrativa. O sis-
tema constitucional brasileiro distingue o regime de responsabilidade dos agen-
tes políticos dos demais agentes públicos. A Constituição não admite a concor-
rência entre dois regimes de responsabilidade político-administrativa para os 
agentes políticos: o previsto no art. 37, § 4º (regulado pela Lei n. 8.429/1992) 
e o regime fixado no art. 102, I, c, (disciplinado pela Lei n. 1.079/1950). Se a 
competência para processar e julgar a ação de improbidade (CF, art. 37, § 4º) 
pudesse abranger também atos praticados pelos agentes políticos, submetidos 
a regime de responsabilidade especial, ter-se-ia uma interpretação ab-rogante 
do disposto no art. 102, I, c, da Constituição. II.
No mencionado julgado, o STF afirma a impossibilidade de os agentes públicos 
virem a ser responsabilizados por dois regimes distintos. No caso em tela, afir-
mou-se que os Ministros de Estado não responderiam pela prática de improbidade 
administrativa, com base nas disposições da Lei n. 8.429, uma vez que já se en-
contravam regidos pelas normas da Lei n. 1.079.
Com a decisão, o STF diferenciou os atos de improbidade administrativa das 
condutas que acarretam crime de responsabilidade, de forma queos agentes que 
se encontram regidos pelas disposições deste último regime (crime de responsabi-
lidade) não podem responder por improbidade administrativa.
Contudo, em decisão histórica, proferida no final de 2015, o STF, em decisão 
unânime, inverteu a posição que até então defendia, assegurando que os agentes 
políticos estão sujeitos a uma “dupla normatividade em matéria de improbidade, 
com objetivos distintos”, Pet n. 3.923/SP.
Professor, isso significa que todos os agentes políticos estão sujeitos à dupla 
responsabilização (por crime de responsabilidade e com base nas regras de im-
probidade administrativa)?
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Quase todos. De acordo com o STF, em decisão proferida no AC n. 3.585 AgR/RS, 
todos os agentes políticos, com exceção do Presidente da República, estão sujeitos à 
dupla responsabilização.
A exceção ao Presidente da República ocorre na medida em que tal agente pos-
sui um regramento para as ações de improbidade administrativa previsto na pró-
pria Constituição Federal, que possui a seguinte redação:
Art. 85. São crimes de responsabilidade os atos do Presidente da República que aten-
tem contra a Constituição Federal e, especialmente, contra:
V – a probidade na administração;
Art. 86. Admitida a acusação contra o Presidente da República, por dois terços da 
Câmara dos Deputados, será ele submetido a julgamento perante o Supremo Tribunal 
Federal, nas infrações penais comuns, ou perante o Senado Federal, nos crimes de res-
ponsabilidade.
Para fins de prova, levaremos os seguintes entendimentos.
•	 Todos os agentes administrativos estão sujeitos às disposições da Lei n. 8.429 
no que se refere aos atos de improbidade administrativa;
•	 Os agentes políticos, de acordo com entendimento recente do STF, estão su-
jeitos a uma dupla responsabilização: tanto por crime de responsabilidade 
quanto por atos de improbidade administrativa;
• O Presidente da República, em caráter de exceção, não está sujeito a esta 
dupla responsabilização, mas, sim, apenas ao regramento estabelecido na 
Constituição Federal.
2.2. Sujeitos Passivos
Os sujeitos passivos, de maneira contrária, são as pessoas jurídicas que são 
lesadas pela prática de improbidade administrativa, passando a figurar, quando da 
respectiva ação, no polo ativo da demanda.
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De acordo com a Lei n. 8.429, são as seguintes as pessoas que podem figurar 
em tal situação (extração do artigo 1º):
•	 administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da 
União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, de Território;
•	 empresa incorporada ao patrimônio público ou de entidade para cuja 
criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de 
cinquenta por cento do patrimônio ou da receita anual;
•	 entidade que receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou credi-
tício, de órgão público bem como daquelas para cuja criação ou custeio o 
erário haja concorrido ou concorra com menos de cinquenta por cento 
do patrimônio ou da receita anual, limitando-se, nestes casos, a sanção 
patrimonial à repercussão do ilícito sobre a contribuição dos cofres públicos.
Tais entidades, conforme mencionado, são as que são lesadas com a prática de 
atos de improbidade administrativa, vindo a figurar, no âmbito da relação proces-
sual instaurada com a ação de improbidade, no polo ativo da demanda.
É importante salientar, neste sentido, que o Ministério Público, ainda que não 
seja uma das entidades relacionadas expressamente pela Lei n. 8.429, pode figu-
rar, tal como as demais pessoas jurídicas, no polo ativo da ação.
O fundamento para tal atuação é a defesa, por parte do Ministério Público, 
dos interesses públicos indisponíveis, conforme previsão no artigo 127 da Cons-
tituição Federal:
Art. 127. O Ministério Público é instituição permanente, essencial à função jurisdicional 
do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos 
interesses sociais e individuais indisponíveis.
3. Atos de Improbidade Administrativa
A Lei n. 8.429 apresenta, a depender da conduta do agente público ou de ter-
ceiros relacionados, quatro espécies de atos de improbidade administrativa, sendo 
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elas: atos que importam em enriquecimento ilícito, atos que causam preju-
ízo ao erário, atos que atentam contra os princípios da administração pú-
blica e atos que violam a legislação do ISS no que se refere aos benefícios 
financeiros ou tributários.
A depender da configuração em cada uma das espécies, diversas sanções de 
natureza administrativa, cível e política são aplicadas aos responsáveis.
Frisa-se que o conhecimento das ações de improbidade administrativa elencadas 
exemplificativamente pela Lei n. 8.429 é um dos temas mais exigidos em provas de 
concursos públicos, sendo bastante comum as bancas apresentarem uma conduta 
ímproba e exigirem do candidato qual a classificação com base na norma legal.
Assim, antes de conhecermos as condutas previstas no texto da Lei n. 8.429, 
precisamos conhecer um método que possibilita a rápida resolução deste tipo de 
questão sem a eventual necessidade de o candidato memorizar todas as 
condutas previstas em lei.
•	 Enriquecimento ilícito: o agente público é quem recebe vantagem indevi-
da;
•	 Prejuízo ao erário: um terceiro (que não o agente público) recebe a van-
tagem, ou alguma norma prevista em lei ou regulamento não é observada;
•	 Violação aos princípios: situações que não geram, por si só, vantagem in-
devida ao agente público ou a terceiros;
•	 Violação da legislação do ISS: situações relacionadas com benefícios fi-
nanceiros ou tributários.
Exemplo: caso um agente público utilize bens da administração pública para a rea-
lização de atividades particulares, estamos diante de uma conduta que representa 
uma vantagem direta ao servidor, uma vez que é ele que será beneficiado com a 
utilização dos bens. Logo, trata-se de enriquecimento público.
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Caso o agente público apenas permita que os bens da repartição sejam utilizados, 
em atividades particulares, por terceiros, nota-se que não é o servidor quem está 
recebendo diretamente a vantagem, mas, sim, um terceiro alheio ao serviço públi-
co.Neste caso, estamos diante de um ato que causa prejuízo ao erário.
Se o agente público, notificado pela administração, não prestar suas contas no 
prazo legal, estaremos diante de uma conduta que não causa, por si só, vantagem 
ao servidor ou a terceiros. Por exclusão, estamos diante de um ato que atenta 
contra os princípios da administração pública.
Questão 1 (VUNESP/PREFEITURA DE BURITIZAL/2018) A chamada “Lei de Impro-
bidade Administrativa” (Lei Federal n. 8.429, de 2 de junho de 1992) visa a coibir 
atos de improbidade administrativa que
a) importem enriquecimento ilícito, causem prejuízo ao erário, decorram de con-
cessão ou aplicação indevida de benefício financeiro ou tributário e atentem contra 
os princípios da Administração Pública.
b) se refiram a atos que atentem contra os princípios da Administração Pública, 
decorram de aplicação indevida de benefício tributário, causem prejuízo à Fazenda 
Pública ou importem enriquecimento sem a devida demonstração da fonte.
c) causem enriquecimento de agentes públicos ou prejuízo ao erário, decorram da 
concessão ou indevida aplicação de benefício tributário ou atentem contra os prin-
cípios implícitos da Administração Pública.
d) impliquem prejuízo à Fazenda Pública, decorram da concessão indevida de be-
nefício financeiro, atentem contra os princípios da Administração Pública ou impor-
tem em enriquecimento indevido.
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e) acarretem enriquecimento sem causa, causem prejuízo à Administração Pública, 
decorram de aplicação irregular de benefício tributário ou financeiro ou afrontem os 
princípios da Administração Pública.
Letra a.
Atualmente, quatro são os diferentes tipos distintos de atos de improbidade admi-
nistrativa, sendo eles: os decorrentes de enriquecimento ilícito, os que causam 
prejuízo ao erário, os que violam os princípios da Administração Pública e 
os que decorrem de aplicação indevida de benefício tributário.
3.1. Atos que Importam Enriquecimento Ilícito
Estabelece o artigo 9º da Lei n. 8.429 uma série de condutas que resultam na 
mais grave das espécies de improbidade administrativa:
Art. 9º Constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento ilícito 
auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, 
mandato, função, emprego ou atividade nas entidades mencionadas no art. 1º desta 
lei, e notadamente:
I – receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem móvel ou imóvel, ou qualquer outra 
vantagem econômica, direta ou indireta, a título de comissão, percentagem, gratificação ou 
presente de quem tenha interesse, direto ou indireto, que possa ser atingido ou amparado 
por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público;
II – perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a aquisição, per-
muta ou locação de bem móvel ou imóvel, ou a contratação de serviços pelas entidades 
referidas no art. 1º por preço superior ao valor de mercado;
III – perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a alienação, per-
muta ou locação de bem público ou o fornecimento de serviço por ente estatal por preço 
inferior ao valor de mercado;
IV – utilizar, em obra ou serviço particular, veículos, máquinas, equipamentos ou ma-
terial de qualquer natureza, de propriedade ou à disposição de qualquer das entidades 
mencionadas no art. 1º desta lei, bem como o trabalho de servidores públicos, empre-
gados ou terceiros contratados por essas entidades;
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V – receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta, para tolerar a 
exploração ou a prática de jogos de azar, de lenocínio, de narcotráfico, de contrabando, 
de usura ou de qualquer outra atividade ilícita, ou aceitar promessa de tal vantagem;
VI – receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta, para fazer 
declaração falsa sobre medição ou avaliação em obras públicas ou qualquer outro ser-
viço, ou sobre quantidade, peso, medida, qualidade ou característica de mercadorias 
ou bens fornecidos a qualquer das entidades mencionadas no art. 1º desta lei;
VII – adquirir, para si ou para outrem, no exercício de mandato, cargo, emprego ou fun-
ção pública, bens de qualquer natureza cujo valor seja desproporcional à evolução do 
patrimônio ou à renda do agente público;
VIII – aceitar emprego, comissão ou exercer atividade de consultoria ou assessora-
mento para pessoa física ou jurídica que tenha interesse suscetível de ser atingido ou 
amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público, durante 
a atividade;
IX – perceber vantagem econômica para intermediar a liberação ou aplicação de verba 
pública de qualquer natureza;
X – receber vantagem econômica de qualquer
natureza, direta ou indiretamente, para omitir ato de ofício, providência ou declaração 
a que esteja obrigado;
XI – incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimônio bens, rendas, verbas ou valores 
integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta lei;
XII – usar, em proveito próprio, bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo 
patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta lei.
3.2. Atos que Causam Prejuízo ao Erário
As condutas que são configuradas como prejuízo ao erário estão previstas, de 
forma exemplificativa, no artigo 10 da Lei n. 8.429.
Tais atos de improbidade administrativa possuem a peculiaridade de poder re-
sultar tanto de condutas omissivas quanto comissivas do agente público. Da mes-
ma forma, podem dar ensejo à lesão ao erário atos dolosos (com intenção) ou 
culposos (em que houve a imperícia, a negligência ou a imprudência do 
agente estatal).
Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer 
ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, 
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malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º 
desta lei, e notadamente:
I – facilitar ou concorrer por qualquer forma para a incorporação ao patrimônio parti-
cular, de pessoa física ou jurídica, de bens, rendas, verbas ou valores integrantes do 
acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta lei;
II – permitir ou concorrer para que pessoa física ou jurídica privada utilize bens, rendas, 
verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 
1º desta lei, sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à 
espécie;
III – doar à pessoa física ou jurídica bem como ao ente despersonalizado, ainda que de 
fins educativos ou assistências, bens, rendas, verbas ou valores do patrimônio de qual-
quer das entidades mencionadasno art. 1º desta lei, sem observância das formalidades 
legais e regulamentares aplicáveis à espécie;
IV – permitir ou facilitar a alienação, permuta ou locação de bem integrante do patri-
mônio de qualquer das entidades referidas no art. 1º desta lei, ou ainda a prestação de 
serviço por parte delas, por preço inferior ao de mercado;
V – permitir ou facilitar a aquisição, permuta ou locação de bem ou serviço por preço 
superior ao de mercado;
VI – realizar operação financeira sem observância das normas legais e regulamentares 
ou aceitar garantia insuficiente ou inidônea;
VII – conceder benefício administrativo ou fiscal sem a observância das formalidades 
legais ou regulamentares aplicáveis à espécie;
VIII – frustrar a licitude de processo licitatório ou de processo seletivo para celebração 
de parcerias com entidades sem fins lucrativos, ou dispensá-los indevidamente;
IX – ordenar ou permitir a realização de despesas não autorizadas em lei ou regula-
mento;
X – agir negligentemente na arrecadação de tributo ou renda, bem como no que diz 
respeito à conservação do patrimônio público;
XI – liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de 
qualquer forma para a sua aplicação irregular;
XII – permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriqueça ilicitamente;
XIII – permitir que se utilize, em obra ou serviço particular, veículos, máquinas, equipa-
mentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou à disposição de qualquer 
das entidades mencionadas no art. 1º desta lei, bem como o trabalho de servidor públi-
co, empregados ou terceiros contratados por essas entidades.
XIV – celebrar contrato ou outro instrumento que tenha por objeto a prestação de ser-
viços públicos por meio da gestão associada sem observar as formalidades previstas na 
lei;
XV – celebrar contrato de rateio de consórcio público sem suficiente e prévia dotação 
orçamentária, ou sem observar as formalidades previstas na lei.
XVI – facilitar ou concorrer, por qualquer forma, para a incorporação, ao patrimônio par-
ticular de pessoa física ou jurídica, de bens, rendas, verbas ou valores públicos transferidos 
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pela administração pública a entidades privadas mediante celebração de parcerias, sem 
a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie;
XVII – permitir ou concorrer para que pessoa física ou jurídica privada utilize bens, 
rendas, verbas ou valores públicos transferidos pela administração pública a entidade 
privada mediante celebração de parcerias, sem a observância das formalidades legais 
ou regulamentares aplicáveis à espécie;
XVIII – celebrar parcerias da administração pública com entidades privadas sem a ob-
servância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie;
XIX – agir negligentemente na celebração, fiscalização e análise das prestações de contas 
de parcerias firmadas pela administração pública com entidades privadas;
XX – liberar recursos de parcerias firmadas pela administração pública com entidades 
privadas sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma 
para a sua aplicação irregular.
XXI – liberar recursos de parcerias firmadas pela administração pública com entidades 
privadas sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma 
para a sua aplicação irregular.
Questão 2 (VUNESP/TJ-SP/2019) De acordo com o disposto na Lei n. 8.429/1992, 
constitui um ato de improbidade administrativa que causa prejuízo ao erário
a) receber vantagem econômica de qualquer natureza, diretamente, para omitir 
ato de ofício ou providência a que esteja obrigado.
b) exercer atividade de consultoria ou assessoramento para pessoa física ou jurí-
dica que tenha interesse suscetível de ser atingido e amparado em razão da ação 
decorrente das atribuições do agente público.
c) usar, em proveito próprio, bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo 
patrimonial de qualquer órgão da administração pública direta.
d) revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva 
divulgação oficial, teor de medida política ou econômica capaz de afetar o preço de 
bem ou serviço.
e) agir negligentemente na celebração, fiscalização e análise das prestações de 
contas de parcerias firmadas pela administração pública com entidades privadas.
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Letra e.
Entre as opções elencadas, apenas a letra e trata-se de uma situação de improbi-
dade administrativa na modalidade de prejuízo ao erário.
Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qual-
quer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apro-
priação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no 
art. 1º desta lei, e notadamente:
XIX – agir negligentemente na celebração, fiscalização e análise das prestações de con-
tas de parcerias firmadas pela administração pública com entidades privadas;
3.3. Atos que Atentam contra os Princípios da Administração 
Pública
Por fim, temos os atos de improbidade administrativa que atentam contra 
os princípios da administração pública. Em tais situações, ainda que não tenha 
ocorrido a vantagem do agente público ou de terceiros, certos princípios ou deveres 
do Poder Público deixaram de ser observados.
Relaciona-se a seguir tais condutas, com a menção ao princípio ou dever que 
deixou de ser observado pelo agente público:
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da 
administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, 
imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:
I – praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, 
na regra de competência; (Legalidade)
II – retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício; (Poder-Dever de Agir)
III – revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que 
deva permanecer em segredo; (Publicidade)
IV – negar publicidade aos atos oficiais; (Publicidade)
V – frustrar a licitude de concurso público; (Impessoalidade)
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VI – deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo; (Probidade)
VII – revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva 
divulgação oficial, teor de medida política ou econômica capaz de afetar o preço de mer-
cadoria, bem ou serviço; (Publicidade)
VIII – descumprir as normas relativas à celebração, fiscalização e aprovação de contas 
de parcerias firmadas pela administração pública com entidades privadas. (Legalidade)
IX – deixar de cumprir a exigênciade requisitos de acessibilidade previstos na legisla-
ção. (Legalidade)
X – transferir recurso a entidade privada, em razão da prestação de serviços na área 
de saúde sem a prévia celebração de contrato, convênio ou instrumento congênere, 
nos termos do parágrafo único do art. 24 da Lei n. 8.080, de 19 de setembro de 1990. 
(Legalidade)
Questão 3 (VUNESP/TJ-SP/2019) José, médico judiciário do Tribunal de Justiça do 
Estado de São Paulo, deixou de emitir um laudo médico com o devido parecer, que 
deveria fazê-lo para instruir um processo judicial. Nos termos do que determina a 
Lei n. 8.429/1992, a conduta de José, que deixou de praticar, indevidamente, ato 
de ofício configurou um ato de improbidade administrativa que
a) contribuiu para enriquecimento ilícito de terceiros interessados no processo judicial.
b) atentou contra os princípios da Administração Pública.
c) causou prejuízo ao erário.
d) importou no seu próprio enriquecimento ilícito, pois recebeu uma gratificação 
para omissão de sua atribuição.
e) favoreceu terceiro interessado para frustrar a licitude do processo judicial.
Letra b.
Ao deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício, José incorreu em improbidade 
administrativa por atentar contra os princípios da Administração Pública.
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Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da 
administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, 
imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:
II – retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício;
3.4. Atos Decorrentes de Concessão ou Aplicação Indevida de 
Benefício Financeiro ou Tributário
A Lei Complementar n. 157, de 2016, instituiu uma nova modalidade de atos de 
improbidade administrativa.
De acordo com a Lei n. 8.429, enquadra-se em tal modalidade qualquer ação 
ou omissão destinada a conceder, aplicar ou manter benefício financeiro ou 
tributário contrário ao que dispõem o caput e o § 1º do art. 8º-A da Lei Comple-
mentar n. 116, de 31 de julho de 2003 (que é a norma relacionada com o ISS).
4. Características dos Atos de Improbidade Administrativa
Como se percebe, as quatro grandes espécies de atos de improbidade adminis-
trativa estão hierarquizadas de acordo com a lesão sofrida pelo patrimônio público.
Dessa forma, sempre que um ato cause enriquecimento ilícito, ainda que possa 
recair em outra hipótese de ilícito (prejuízo ao erário ou desobediência aos princí-
pios da administração), será configurado como pertencente ao primeiro caso.
Neste sentido, inclusive, já decidiu o STJ, conforme se observa do julgamento 
do Recurso Especial 1.075.882, de seguinte teor:
1. A Lei de Improbidade Administrativa visa a tutela do patrimônio público e da 
moralidade, impondo aos agentes públicos e aos particulares padrão de com-
portamento probo, ou seja, honesto, íntegro, reto.
2. A Lei n. 8.429/1992 estabelece três modalidades de improbidade adminis-
trativa, previstas nos arts. 9º, 10 e 11, a saber, respectivamente: enriquecimento 
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ilícito, lesão ao erário e violação aos princípios norteadores da Administração 
Pública.
3. A conduta prevista no art. 9º da LIA (enriquecimento ilícito) abrange, por 
sua amplitude, as demais formas de improbidade estabelecidas nos artigos 
subsequentes. Desta maneira, a violação aos princípios pode ser entendida, 
em comparação ao direito penal, como “soldado de reserva”, sendo, aplicada, 
subsidiariamente, isto é, quando a conduta ímproba não se subsume nas 
demais formas previstas.
Outro ponto importante se refere à necessidade da existência de dolo ou culpa 
para a caracterização de cada uma das hipóteses elencadas nas quatro espécies de 
atos de improbidade.
De acordo com a doutrina majoritária, as condutas que resultam em enrique-
cimento ilícito ou em desrespeito aos princípios da administração pública 
necessitam, para a sua configuração, da presença de dolo (intenção) do agente 
público para a sua configuração. Dessa forma, a simples conduta culposa do agente 
não enseja a configuração de improbidade administrativa nas espécies enriqueci-
mento ilícito e lesão aos princípios da administração pública.
Nos casos de prejuízo ao erário, por sua vez, a improbidade estará confi-
gurada tanto nas hipóteses de dolo quanto nas condutas praticadas com 
simples culpa do agente público. Tal entendimento está consubstanciado no 
julgamento do Recurso Especial n. 1.364.529, da lavra do STJ:
Para que seja configurado o ato de improbidade de que trata a Lei n. 8.429/1999, 
“é necessária a demonstração do elemento subjetivo, consubstanciado pelo 
dolo para os tipos previstos nos artigos 9º e 11 e, ao menos, pela culpa, nas 
hipóteses do artigo 10”.
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Sobre os atos de improbidade administrativa que causam enriquecimento ilícito 
ou lesão ao erário, merecem destaque, ainda, alguns artigos da Lei n. 8.429:
Ocorrendo lesão ao patrimônio público por ação ou omissão, dolosa ou culposa, do 
agente ou de terceiro, dar-se-á o integral ressarcimento do dano. (art. 5º)
No caso de enriquecimento ilícito, perderá o agente público ou terceiro beneficiário os 
bens ou valores acrescidos ao seu patrimônio. (art. 6º)
Tais artigos possuem o claro objetivo de evitar que uma possível omissão legis-
lativa seja alegada, pela parte que está respondendo pela prática de improbidade 
administrativa, como forma de evitar o ressarcimento ao Poder Público ou a perda 
dos bens acrescidos ao patrimônio quando da prática dos atos em questão.
Ainda como forma de evitar que não haja o correto ressarcimento dos danos cau-
sados ao Poder Público, o artigo 8º da mesma norma estabelece que “o sucessor da-
quele que causar lesão ao patrimônio público ou se enriquecer ilicitamente 
está sujeito às cominações desta lei até o limite do valor da herança”.
Tal regra encontra fundamento na obrigação do Estado em preservar o bem-es-
tar coletivo, garantindo que o interesse público seja preservado diante das práticas 
que tentam usufruir indevidamente dos direitos indisponíveis da sociedade.
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Uma das principais finalidades do Estado é a garantia do bem-estar da população 
existente em seu território.Como é a população, basicamente, quem financia, por meio do pagamento de 
tributos, as atividades do Estado, quando ocorre uma prática de improbidade ad-
ministrativa que causa prejuízo ao Erário, é o próprio patrimônio coletivo que está 
sendo dilapidado.
Assim, cabe ao Estado, por meio da exigência de ressarcimento aos cofres públicos, a 
manutenção do patrimônio daqueles que financiam as suas atividades, qual seja, o povo.
Assim, se algum agente público adquirir, ao longo de sua carreira no serviço 
público, bens que são comprovadamente desproporcionais ao valor da sua remu-
neração, estaremos diante da prática de improbidade administrativa causadora de 
enriquecimento ilícito.
Nessa situação, caso tal agente venha a falecer, ocorrerá a transferência do patri-
mônio, oportunidade em que os sucessores receberão a herança do agente ímprobo.
E como boa parte dos bens transferidos foram adquiridos com base no ato de 
improbidade, uma vez que o Poder Público tome conhecimento da prática, pode-
rá exigir dos herdeiros a responsabilização, com base nas disposições da Lei n. 
8.429, até o limite dos valores que foram transferidos.
5. Indisponibilidade dos Bens
Como anteriormente mencionado, o artigo 37, § 4º, da Constituição Federal es-
tabelece uma série de consequências para os atos de improbidade administrativa, 
entre as quais se inclui a possibilidade da decretação da indisponibilidade dos bens.
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Em sintonia com a disposição constitucional, a Lei n. 8.429 estabelece, em seu 
artigo 7º, que a indisponibilidade dos bens será declarada sempre que o ato de im-
probidade administrativa ficar caracterizado como enriquecimento ilícito ou lesão 
ao patrimônio público.
Quando o ato de improbidade causar lesão ao patrimônio público ou ensejar enriqueci-
mento ilícito, caberá a autoridade administrativa responsável pelo inquérito representar 
ao Ministério Público, para a indisponibilidade dos bens do indiciado.
A indisponibilidade a que se refere o caput deste artigo recairá sobre bens que assegu-
rem o integral ressarcimento do dano, ou sobre o acréscimo patrimonial resultante do 
enriquecimento ilícito.
É importante mencionarmos que a indisponibilidade dos bens não se trata de 
uma espécie de sanção, mas, sim, de medida cautelar que tem por finalidade as-
segurar que o indiciado não dilapide o seu patrimônio antes que o Poder Público 
conclua o respectivo processo administrativo.
De acordo com a doutrina majoritária, dois são os requisitos que devem estar 
presentes para que seja possível a determinação da indisponibilidade dos bens no 
curso da ação de improbidade administrativa, sendo eles o fumus boni juris e o 
periculum in mora.
O fumus boni juris consiste na probabilidade de os fatos imputados ao agente 
público serem verossímeis. Isso não significa que o ato ímprobo deve estar cabal-
mente provado, uma vez que tal pressuposto é averiguado por ocasião da senten-
ça. O que deve existir é uma grande possibilidade, no curso do processo adminis-
trativo, da ocorrência do ato de improbidade administrativa.
O periculum in mora (também conhecido como perigo de dano iminente e 
irreparável), por sua vez, refere-se à possibilidade daquele que está indiciado a 
dilapidar o seu patrimônio, impossibilitando a devolução dos valores devidos aos 
cofres públicos.
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Uma vez estando presentes estas duas características, a autoridade adminis-
trativa representa ao Ministério Público, que, analisando os fatos, requer ao juiz 
responsável pela ação a decretação da indisponibilidade dos bens.
Ressalta-se que a possibilidade de decretação da indisponibilidade dos bens é 
privativa do Poder Judiciário, não havendo que se falar na possibilidade de o Minis-
tério Público atuar desta forma.
Exemplo: Álvaro foi indiciado pelo cometimento de ato de improbidade administra-
tiva que configura enriquecimento ilícito.
Neste caso, a autoridade que está conduzindo o inquérito, verificando que é muito 
provável que tenha ocorrido a improbidade (fumus boni juris), bem como que 
Álvaro está em vias de dilapidar os seus bens (periculum in mora), representa ao 
Ministério Público, que, após analisar os fatos, requer ao Poder Judiciário a decre-
tação da indisponibilidade.
6. Penas Aplicáveis
Para cada uma das condutas que dão ensejo às quatro diferentes espécies de 
improbidade administrativa, a Lei n. 8.429 apresenta uma série de sanções de na-
tureza administrativa, civil e política.
Tais sanções estão hierarquizadas de acordo com a gravidade da conduta, de 
forma que as ações que ensejam enriquecimento ilícito possuem como conse-
quência as sanções mais graves, as que ensejam lesão ao patrimônio público 
possuem sanções intermediárias e as que atentam contra os princípios da ad-
ministração pública, por sua vez, possuem as sanções de menor gravidade.
As sanções de natureza civil são aquelas que implicam a obrigação de pagar 
ou devolver algo ao poder público. De acordo com as normas da Lei n. 8.429, são 
as seguintes:
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•	 ressarcimento ao erário;
•	 perda dos bens e valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio;
•	 multa.
As sanções de natureza política são aquelas que implicam restrições aos di-
reitos políticos, sendo, nos termos do dispositivo legal, uma só:
•	 suspensão dos direitos políticos.
Por fim, as sanções administrativas são aquelas que implicam a impossibili-
dade de ser mantido vínculo com a administração pública, sendo elas:
•	 perda da função pública;
•	 proibição de contratar com o Poder Público;
•	 proibição de receber incentivos fiscais ou creditícios por parte do Poder Público.
Cível
• Ressarcimento ao erário
• Perda dos bens e valores 
acrescidos ilicitamente ao 
patrimônio
• Multa
Administrativa
• Perda da função pública
• Proibição de contratar com 
o Poder Público
• Proibição de receber incen-
tivos fiscais ou creditícios 
por parte do Poder Público
Política
• Suspensão dos direitos 
políticos
Tais sanções, independente da natureza (administrativa, civil e política), são 
graduadas, conforme já mencionado, de acordo com a gravidade da conduta 
praticada pelo agente público ou por terceiro, conforme se extrai do artigo 12 da 
Lei n. 8.429:
Independentemente das sanções penais, civis e administrativas previstas na legis-
lação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes 
cominações, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a 
gravidade do fato […]
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Ato de Improbidade Sanção Política Sanção Cível SançãoAdministrativa
Enriquecimento
ilícito
Suspensão dos direitos 
políticos de 8 a 10 anos
Pagamento de multa de até 
3 vezes o valor do acréscimo
Proibição de contratar ou
receber benefícios do Poder 
Público por 10 anos
Dano causado
ao Erário
Suspensão dos direitos 
políticos de 5 a 8 anos
Pagamento de multa de até 
2 vezes o valor do dano
Proibição de contratar ou
receber benefícios do Poder 
Público por 5 anos
Não obediência
aos Princípios
Suspensão dos direitos 
políticos de 3 a 5 anos
Pagamento de multa civil 
de até 100 vezes o valor da 
remuneração do agente
Proibição de contratar ou
receber benefícios do Poder 
Público por 3 anos
Violação relacionada com 
benefício financeiro ou 
tributário contrário às 
disposições do ISS
Suspensão dos direitos 
políticos de 5 a 8 anos
Pagamento de multa civil
de até 3 vezes o valor do 
benefício financeiro ou
tributário concedido
No que se refere à perda da função pública e à suspensão dos direitos políticos, 
tais sanções só se efetivam com o trânsito em julgado da sentença condenatória.
A aplicação das sanções previstas na Lei n. 8.429 independe, conforme previsão 
do artigo 21, dos seguintes fatores:
I – da efetiva ocorrência de dano ao patrimônio público, salvo quanto à pena de 
ressarcimento;
II – da aprovação ou rejeição das contas pelo órgão de controle interno ou pelo 
Tribunal ou Conselho de Contas.
Exemplo: a circunstância de as contas de determinado agente público ou do órgão 
em que este desempenha suas atribuições terem sido aprovadas pelos tribunais ou 
conselhos de contas não impede que, diante de provas, seja o respectivo agente 
responsabilizado pela prática de improbidade.
Isso ocorre porque os tribunais e conselhos, em determinadas situações, não con-
seguem detectar que houve a prática de improbidade.
Da mesma forma, ainda que não haja dano ao patrimônio público, poderá o agente 
público ou terceira pessoa ser responsabilizado pela prática de improbidade, situação 
que ocorre, por exemplo, com a violação dos princípios da administração pública.
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A única ressalva, nesta última situação, fica por conta da pena de ressarcimento, 
ou seja, para que o agente seja obrigado a ressarcir o erário, deverá obrigatoria-
mente ser comprovado que houve dano ao Poder Público.
7. Declaração de Bens
Dois são os momentos distintos, de acordo com a lei de improbidade, em que o 
agente público deve demonstrar a sua declaração de bens: na posse e no exercí-
cio da função pública.
Assim, ao ser empossado, o agora servidor deve apresentar a declaração de 
todos os bens que constituem o seu patrimônio, incluindo imóveis, móveis, semo-
ventes, dinheiros, títulos, ações e qualquer outra espécie de bens e valores patri-
moniais, localizado no país ou no exterior. Quando for o caso, a declaração deverá 
abranger os bens e valores patrimoniais do cônjuge ou companheiro, dos filhos e de 
outras pessoas que vivam sob a dependência econômica do declarante, excluídos 
apenas os objetos e utensílios de uso doméstico.
Posteriormente, a cada ano, o agente público deve demonstrar a mesma de-
claração, até que ocorra a sua saída do respectivo cargo, mandato, emprego ou 
função.
A ideia de tal medida é propiciar que a autoridade administrativa verifique a 
evolução patrimonial do agente público, uma vez que esta, quando incompatível 
com a soma das remunerações do servidor, é um dos principais indícios de impro-
bidade administrativa.
Como forma de simplificar a comprovação dos valores, o agente público poderá 
entregar, anualmente, cópia de sua declaração do Imposto de Renda à repartição 
pública.
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Se o agente não cumprir com a obrigação de apresentar os bens que compõem 
o seu patrimônio, ou então apresente declaração falsa, teremos, nos termos do § 3º 
do artigo 13 da Lei n. 8.429, a demissão a bem do serviço público, sem prejuízo das 
demais sanções previstas em lei.
§ 3º Será punido com a pena de demissão, a bem do serviço público, sem prejuízo de 
outras sanções cabíveis, o agente público que se recusar a prestar declaração dos bens, 
dentro do prazo determinado, ou que a prestar falsa.
8. Procedimento Administrativo e Judicial
A Lei n. 8.429 também estabelece regras processuais a serem observadas no 
âmbito do procedimento administrativo e do processo judicial destinado a verificar 
a ocorrência de improbidade administrativa.
Inicialmente, tem-se que qualquer pessoa é parte competente para representar 
à autoridade administrativa solicitando a instauração das investigações necessárias 
para a apuração da Improbidade Administrativa.
Se, no entanto, alguém representar contra agente público ou terceiro e já souber, 
de antemão, que tais pessoas são inocentes, incorrerá em crime, devendo respon-
der com a pena de detenção, de 6 a 10 meses, e multa. Além disso, será obri-
gado a indenizar o denunciado pelos danos materiais, morais e à imagem.
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A representação deverá ser formulada por escrito ou reduzida a termo, possuin-
do, ainda, a qualificação e demais dados do denunciante.
Atendidos todos os pressupostos legais, a autoridade competente tem a obri-
gação de instaurar o competente procedimento administrativo disciplinar, que será 
regido pelo estatuto de cada categoria funcional. No âmbito da União, as regras a 
serem observadas estão previstas na Lei n. 8.112.
Neste ponto, merece destaque o fato de a Lei n. 8.429 ser uma norma de na-
tureza cível, viabilizando a aplicação de sanções de natureza extrapenal, ou seja, 
aquelas que não estão tipificadas como crime. Tal característica não inviabiliza a 
aplicação de sanções de natureza penal ante a prática de improbidade administra-
tiva. Para que isso ocorra, as condutas previstas na norma em estudo devem estar 
tipificadas, também, como crime.
Da mesma forma, a aplicação de qualquer uma das sanções previstas na Lei de 
Improbidade Administrativa é competência privativa do Poder Judiciário, conforme 
se observa da decisão do STF no âmbito do RMS n. 24.699/DF, de seguinte teor:
Ato de improbidade: a aplicação das penalidades previstas na Lei n. 8.429/1992 
não incumbe à Administração, eis que privativa do Poder Judiciário. Verificada 
a prática de atos de improbidade no âmbito administrativo, caberia represen-
tação ao Ministério Público para ajuizamentoda competente ação, não a apli-
cação da pena de demissão.
Assim, ainda que a autoridade administrativa seja competente para a apuração 
das eventuais faltas funcionais cometidas pelos servidores públicos, quando a con-
duta em questão ficar caracterizada como improbidade, não poderá a autoridade 
administrativa aplicar a penalidade, devendo formular representação junto ao Mi-
nistério Público, que representará ao Poder Judiciário para o ajuizamento da ação e 
o ajuizamento da ação e consequente aplicação da penalidade.
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Exemplo: Elias, servidor público federal, praticou infração disciplinar que restou 
configurada como violação dos deveres previstos no estatuto dos servidores e como 
improbidade administrativa.
Nesta situação, a autoridade administrativa competente deve instaurar processo 
administrativo disciplinar para a investigação da situação. Tendo sido verificada a 
ocorrência das duas infrações, a autoridade deve proceder da seguinte forma.
– No que se refere à infração prevista no estatuto dos servidores, deve aplicar a 
penalidade de acordo com as disposições da mencionada norma, sem necessidade 
de acionar o Poder Judiciário.
– Com relação à infração de improbidade administrativa, a autoridade não poderá 
aplicar a penalidade prevista no estatuto, devendo acionar, por meio do Ministério 
Público, o Poder Judiciário, que será competente para aplicar a penalidade prevista 
na Lei n. 8.429.
Em todas as ações destinadas à apuração da prática de improbidade administra-
tiva, obrigatoriamente deverá haver a participação do Ministério Público, conforme 
estabelecido no artigo 17, § 4º, da Lei n. 8.429: 
O Ministério Público, se não intervir no processo como parte, atuará obrigatoriamente, 
como fiscal da lei, sob pena de nulidade.
E o Ministério Público tem um papel extremamente importante nas ações de 
improbidade. Tanto o é que o artigo 15 da norma em análise determina que a au-
toridade competente dê conhecimento ao órgão e aos Tribunais ou Conselhos de 
contas da existência do procedimento administrativo destinado a apurar as condu-
tas de improbidade.
Da mesma forma, quando houver indícios fundados de responsabilidade, a co-
missão que estiver instruindo o processo comunicará ao Ministério Público sobre tal 
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fato, de forma que sejam sequestrados os bens suficientes para garantir o provável 
valor do dano.
Vejamos o teor de tais disposições, de acordo com o texto da Lei n. 8.429:
Havendo fundados indícios de responsabilidade, a comissão representará ao Ministério 
Público ou à procuradoria do órgão para que requeira ao juízo competente a decretação 
do sequestro dos bens do agente ou terceiro que tenha enriquecido ilicitamente ou cau-
sado dano ao patrimônio público. (art. 16)
Quando for o caso, o pedido incluirá a investigação, o exame e o bloqueio de bens, con-
tas bancárias e aplicações financeiras mantidas pelo indiciado no exterior, nos termos 
da lei e dos tratados internacionais. (art. 16, § 2º)
Nessas situações, conforme já mencionado, estamos diante de medidas de ca-
ráter cautelar, se forma a impedir que o patrimônio do indiciado seja dilapidado 
(vendido ou transferido a outras pessoas) e que o Poder Público, como consequên-
cia, deixe de ser ressarcido pelos prejuízos devidos.
Um importante julgado do STJ (REsp n. 1.771.440) afirma que a indisponibili-
dade em questão poderá se dar em valor superior ao da respectiva ação de impro-
bidade, bem como sobre bens adquiridos antes da prática do ato improbo.
É pacífica no Superior Tribunal de Justiça a orientação de que a medida cons-
tritiva deve recair sobre o patrimônio dos réus em ação de improbidade admi-
nistrativa, de modo suficiente a garantir o integral ressarcimento de eventual 
prejuízo ao erário, levando-se em consideração, ainda, o valor de possível 
multa civil como sanção autônoma.
A indisponibilidade acautelatória prevista na Lei de Improbidade Administrativa 
tem como finalidade a reparação integral dos danos que porventura tenham 
sido causados ao erário; trata-se de medida preparatória da responsabilidade 
patrimonial, representando, em essência, a afetação de todos os bens neces-
sários ao ressarcimento, podendo, por tal razão, atingir quaisquer bens ainda 
que adquiridos anteriormente ao suposto ato de improbidade.
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Temos de cuidar, no entanto, para não confundirmos tais situações com a im-
possibilidade (já pacífica no âmbito do STJ) de responsabilização por atos cometi-
dos anteriormente à vigência da Lei n. 8.429 (que ocorreu em 03/06/1992) e, por 
consequência, da própria Constituição Federal de 1988.
Neste sentido, temos a importante decisão do REsp n. 1.129.121, de 2013:
LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. APLICAÇÃO RETROATIVA A FATOS 
POSTERIORES À EDIÇÃO DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988. IMPOSSI-
BILIDADE.
1. A Lei de Improbidade Administrativa não pode ser aplicada retroativamente 
para alcançar fatos anteriores a sua vigência, ainda que ocorridos após a edição 
da Constituição Federal de 1988.
2. A observância da garantia constitucional da irretroatividade da lei mais gra-
vosa, esteio da segurança jurídica e das garantias do cidadão, não impede a 
reparação do dano ao erário, tendo em vista que, de há muito, o princípio da 
responsabilidade subjetiva se acha incrustado em nosso sistema jurídico. 3. 
Consoante iterativa jurisprudência desta Corte, a condenação do Parquet ao 
pagamento de honorários advocatícios no âmbito de ação civil pública está 
condicionada à demonstração de inequívoca má-fé, o que não ocorreu no caso. 
4. Recurso especial provido em parte, apenas para afastar a condenação do 
recorrente em honorários advocatícios.
Exemplo: se estivermos diante de uma conduta prevista na Lei n. 8.429 como 
improbidade administrativa, mas que foi praticada, por exemplo, no mês de dezem-
bro de 1991, não poderá haver a responsabilização por tal prática, uma vez que a 
Lei n. 8.429 apenas entrou em vigor em meados de 1992.
Assim, ainda que a Constituição Federal de 1988 já estivesse em vigor, não há de 
se falar em responsabilização com base em uma norma legal que apenas foi publi-
cada posteriormente à prática de improbidade administrativa.
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Outraforma de medida cautelar é o afastamento do servidor, com remuneração, 
quando tal providência se fizer necessária para a melhor instrução processual. Em 
tais situações, ainda que o servidor seja afastado com remuneração, o que é levado 
em conta é a necessidade da apuração de uma possível prática de improbidade, 
dano que envolveria a coletividade como um todo.
Afastando o servidor do desempenho das suas atribuições, pode a comissão 
processante desempenhar suas atividades com maior imparcialidade e eficiência.
A possibilidade da adoção desta medida está prevista no parágrafo único do ar-
tigo 20 da Lei n. 8.429, de seguinte teor:
A autoridade judicial ou administrativa competente poderá determinar o afastamento 
do agente público do exercício do cargo, emprego ou função, sem prejuízo da remune-
ração, quando a medida se fizer necessária à instrução processual.
A ação destinada a apurar a prática de improbidade administrativa será proces-
sada de acordo com o rito ordinário, podendo ser proposta, pelo Ministério Público 
ou pelas pessoas jurídicas interessadas, no prazo de 30 dias da efetivação da 
medida cautelar.
Importante destacar que, com a edição da Lei 13.964/2019, passamos a contar 
com a possibilidade de celebração de acordo de não persecução cível. Neste 
sentido, em caso de possibilidade de solução consensual, poderão as partes reque-
rer ao Juiz a interrupção do prazo para a realização da contestação por até 90 dias.
Art. 17, § 10-A. Havendo a possibilidade de solução consensual, poderão as partes re-
querer ao juiz a interrupção do prazo para a contestação, por prazo não superior a 90 
(noventa) dias.
As demais regras processuais, no âmbito da ação de improbidade administrati-
va, podem ser resumidas da seguinte forma:
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•	 Estando a inicial em devida forma, o juiz mandará autuá-la e ordenará a noti-
ficação do requerido, para oferecer manifestação por escrito, que poderá ser 
instruída com documentos e justificações, dentro do prazo de quinze dias;
•	 Recebida a manifestação, o juiz, no prazo de trinta dias, em decisão funda-
mentada, rejeitará a ação, se convencido da inexistência do ato de improbi-
dade, da improcedência da ação ou da inadequação da via eleita;
•	 Recebida a petição inicial, será o réu citado para apresentar contestação;
•	 Da decisão que receber a petição inicial, caberá agravo de instrumento; 
•	 Havendo a possibilidade de solução consensual, poderão as partes requerer 
ao juiz a interrupção do prazo para a contestação, por prazo não superior a 
90 dias.
•	 Em qualquer fase do processo, reconhecida a inadequação da ação de impro-
bidade, o juiz extinguirá o processo sem julgamento do mérito;
•	 Aplicam-se aos depoimentos ou inquirições realizadas as regras do Código de 
Processo Penal;
•	 A sentença que julgar procedente ação civil de reparação de dano ou decretar 
a perda dos bens havidos ilicitamente determinará o pagamento ou a reversão 
dos bens, conforme o caso, em favor da pessoa jurídica prejudicada pelo ilícito.
9. Competência
A competência para o julgamento das ações de improbidade administrativa é 
tema que não está pacificando na doutrina.
O motivo das inúmeras controvérsias dos tribunais superiores está na possibili-
dade ou não de aplicação do foro por prerrogativa de função no âmbito das ações 
em questão.
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Basicamente, o foro por prerrogativa de função (ou foro privilegiado) trata-se 
de uma prerrogativa concedida a certas autoridades detentoras de poder, tais como 
os Parlamentares, os Magistrados e os Chefes do Poder Executivo.
Essas autoridades possuem o direito (prerrogativa) de serem processadas e 
julgadas, no âmbito das ações de natureza penal, por tribunais e juízes especiali-
zados, escapando, assim, do julgamento da justiça comum.
Inicialmente, o entendimento do STF sempre foi no sentido de que o foro por 
prerrogativa de função tratava-se de prerrogativa que apenas poderia ser 
exercida no âmbito das ações de natureza penal, entre as quais não se inclui 
a ação de improbidade administrativa, de natureza civil.
Da mesma forma, o entendimento do tribunal em questão era no sentido de 
que tal prerrogativa apenas poderia ser exercida enquanto o seu titular estivesse 
no exercício no mandato, não se estendendo, por conseguinte, após a quebra de 
tal vínculo com o Estado.
De acordo com tais entendimentos, e considerando que a ação de improbida-
de administrativa é de natureza cível, a competência para processar e julgar 
sempre foi atribuída ao juiz comum de primeiro grau.
Com a entrada em vigor da Lei n. 10.628, em 2002, diversos artigos do Código 
de Processo Penal foram alterados, de forma que passou a existir, em nosso orde-
namento, a possibilidade de o foro por prerrogativa de função ser estendido para 
as ações de improbidade administrativa.
Não demorou para a questão chegar no STF, que, por meio da ADIN n. 2.797, 
manifestou seu entendimento de que não era possível ao legislador ordinário impor 
um entendimento contrário ao até então esposado pelo tribunal superior.
A grande controvérsia surgiu, no entanto, quando o mesmo tribunal decidiu, no 
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julgamento da Questão de Ordem n. 3.211/DF, que caberia a ele próprio (STF) o 
julgamento das ações de improbidade administrativa contra seus próprios membros:
1. Compete ao Supremo Tribunal Federal julgar ação de improbidade contra 
seus membros.
2. Arquivamento da ação quanto ao Ministro da Suprema Corte e remessa dos 
autos ao Juízo de 1º grau de jurisdição no tocante aos demais.
Não obstante a decisão do STF, o entendimento que deve ser levado para as provas 
de concursos é o de que é competente para o processamento e julgamento das 
ações de improbidade administrativa o juiz ordinário comum de primeiro grau.
Caso a banca exija o conhecimento do posicionamento do STF, vindo a exigir a li-
teralidade da ementa expressa na Questão de Ordem n. 3.211, deve-se entender 
que, de acordo com a Suprema Corte, cabe ao STF julgar seus membros nas 
ações de improbidade.
Da mesma forma, deve-se seguir o entendimento anterior do STF no que se refere à 
não possibilidade da aplicação do foro por prerrogativa de função no âmbito de 
ações de natureza cível ou após o término do exercício do mandato ou cargo.
Tais entendimentos podem ser sedimentados da seguinte forma:
•	 As ações de improbidade administrativa possuem natureza cível, devendo ser 
processadas e julgadas pelos juízes de primeiro grau;
•	 O STF possui entendimento de que cabe a ele processar e julgar, nas ações 
de improbidade administrativa, seus próprios ministros;
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