LIÇÃO 02 - v2 2 - 2ª EDIÇÃO - Ebook Defesa Civil SC

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PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL
Defesa Civil do Estado de Santa Catarina
Diretoria de Gestão de Educação
2ª EDIÇÃO - ATUALIZADA
Defesa Civil do Estado de Santa Catarina
Diretoria de Gestão de Educação
PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL
2ª EDIÇÃO - ATUALIZADA
GOVERNADOR DO ESTADO DE SANTA CATARINA
Carlos Moisés da Silva
DEFESA CIVIL DO ESTADO DE SANTA CATARINA
Chefe da Defesa Civil
João Batista Cordeiro Junior
Diretor de Gestão de Educação
Alexandre Corrêa Dutra
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Caroline Margarida
Regina Panceri (organizadoras)
PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL
2ª EDIÇÃO - ATUALIZADA
Florianópolis
Defesa Civil do Estado de Santa Catarina
2020
Defesa Civil do Estado de Santa Catarina. Proteção e Defesa Civil. Margarida, Caroline & Panceri, Regina 
(Organizadoras). 2ª ed. Florianópolis, 2020.
DESIGN INSTRUCIONAL:
Maria Hermínia Benincá Schenkel
PARECERISTA:
Alexandre Corrêa Dutra
PROJETO GRÁFICO E DIAGRAMAÇÃO:
Walter Stodieck
FOTOS:
Flávio Vieira Junior
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Almir Vieira 
Carlos Alberto da Rocha Jr. 
Carlos Besen 
Caroline Margarida 
Débora Ferreira 
Elna Fatima Pires de Oliveira 
Frederico de Moraes Rudorff 
Humberto Alves da Silva 
Jaqueline Antunes 
José Luiz de Abreu 
Laís de Oliveira Bernardino 
Lisangela Albino 
Luiz Antônio Cardoso 
Marcos de Oliveira 
Mário Jorge Cardoso Coelho Freitas 
Maurício Marino 
Paulo Cesar Santos 
Regina Panceri 
Rennan Inácio 
Renata Gaia 
Rodrigo Nery 
Rosinei da Silveira 
Sandro Nunes 
Sarah Cartagena 
Susana C. Costa e 
Vanessa Scoz Oliveira
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COMO USAR ESTE LIVRO .........................................................................8
APRESENTAÇÃO ...............................................................................................9
LIÇÃO 01 .................................................................................................................10
LIÇÃO 02 .............................................................................................................46
LIÇÃO 03 ...........................................................................................................145
LIÇÃO 04 ............................................................................................................192
CONSIDERAÇÕES FINAIS .................................................................. 215
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS .................................................. 216
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COMO USAR O
NOSSO LIVRO
Este livro contém alguns recursos para facilitar o processo de aprendizagem e aprofundar seu conheci-
mento. São eles:
Questão: quando temos uma per-
gunta importante sobre o assunto 
que está sendo tratado.
Assista ao vídeo: material comple-
mentar em vídeo.
Curiosidade: alguma curiosidade 
sobre o conteúdo.
Dica: uma informação para comple-
mentar o que está sendo visto.
Saiba mais: materiais complemen-
tares ou informações importantes 
sobre o assunto que fazem parte 
da lição.
Lembrete: apresenta dicas e suges-
tões do autor.
Destaque: são informações impor-
tantes dentro do texto.
Balão: serve para explicar uma pa-
lavra ou um conceito.
Link: indicados para acessar mate-
riais complementares aos assuntos 
propostos.
Para refletir: indicação de questões 
para que você reflita sobre o que 
está sendo estudado.
Recapitulando: é a síntese da Li-
ção.
Caso Real: Quando um texto se apresentar escri-
to nesta formatação, dirá respeito a um caso real 
sobre o tema abordado na lição.
Exemplos: Quando um texto se apresentar escrito 
nesta formatação, dirá respeito a algum exemplo 
que o conteudista está utilizando para uma me-
lhor compreensão do tema abordado.
Citação: Quando um texto se apresentar escrito 
nesta formatação, dirá respeito a citações sobre o 
assunto tratado.
Prezado cursista,
Seja bem-vindo ao Curso de Proteção e Defesa Civil. 
Este livro foi criado por especialistas, nas suas áreas de expertise, para que você tenha acesso, em um só do-
cumento, a assuntos pertinentes sobre Defesa Civil. Entre os assuntos abordados, discutiremos: Normas, De-
cretos, Leis, Regulamentos de Proteção e Defesa Civil, Gestão de Riscos, Gestão de Desastres, enfim, temáticas 
ligadas à sua realidade. 
O objetivo do curso é prepará-lo para intervir na gestão de riscos e desastres e, também, ajudá-lo a atuar de for-
ma eficaz junto aos municípios.
O nosso livro está dividido em quatro lições, que são:
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Lembre-se que em Educação a Distância, o caminho da aprendizagem depende muito de você. Por isso, esperamos 
que você participe de todas as etapas desenvolvidas no nosso Curso. É importante que você leia o nosso material, 
participe dos Fóruns de discussão e das atividades desenvolvidas. Esses recursos didático-pedagógicos são muito 
importantes para sua motivação, dedicação e autonomia na construção do conhecimento.
Estamos muito felizes em compartilhar esta jornada de aprendizagem junto a você. 
Desejamos um ótimo Curso!
OBJETIVOS DE APRENDIZAGEM 
Ao finalizar esta Unidade, você deverá ser capaz de: 
- Entender a gestão de riscos, seu ciclo e as diferentes ações de redução, em âmbito institucional, comunitário e in-
tersetorial.
- Compreender as possibilidades de intervenção e o papel dos profissionais que atuam na gestão de riscos.
- Perceber a importância da prevenção como estratégia de redução de riscos. 
Gestão
de Riscos
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DEFESA CIVIL DO ESTADO DE SANTA CATARINA
1. CICLOS DE GESTÃO DE RISCOS
Em nosso cotidiano, cada vez mais, nos defron-
tamos com notícias referentes aos riscos a que 
estamos expostos. As sociedades sempre irão 
conviver com eventos naturais, que têm se inten-
sificado nos últimos anos, em virtude das varia-
ções de temperatura, precipitação, nebulosidade 
e outros fenômenos ocasionados pelas mudan-
ças climáticas em escala global. Além dos ris-
cos naturais, estamos expostos aos riscos que 
determinadas tecnologias, na forma de produtos 
ou processos industriais, podem causar à nossa 
saúde e ao meio ambiente.
O aumento das ocorrências de desastres em todo 
o mundo nos leva a refletir sobre a importância de 
estarmos preparados para tais eventos. Será ne-
cessária uma mudança cultural para minimizar os 
riscos de desastres, pois eles sempre existiram e 
continuarão acontecendo. Os governos do mun-
do inteiro devem priorizar investimentos e gastos 
públicos em ações de prevenção de desastres, e 
não mais esperar que eles aconteçam para poste-
riormente dar uma resposta.
Para diminuirmos o risco precisamos antecipar o 
risco, ou seja, prever o que pode dar errado. Para 
prevenir os desastres em nossa comunidade, é 
necessário realizar a gestão do risco, pois, antes 
de escolher e implantar medidas preventivas, é 
necessário saber quais são os riscos a que a co-
munidade está realmente exposta. 
Fases de Gestão de Risco
Com a criação do Sistema Nacional de Defesa Ci-
vil – SINDEC em 1988 começaram a ser desenvol-
vidas ações que se concentravam na resposta aos 
desastres. Com o passar dos anos, e a publicação 
da Política Nacional de Defesa Civil em 1995, a 
administração de riscos e desastres passou a ser 
vista como um ciclo composto por quatro fases: 
prevenção de desastres, preparação para emer-
gências e desastres, resposta aos desastres e re-
construção.
Com a publicação da nova Política Nacional de 
Proteção e Defesa Civil – PNPDEC, aprovada pela 
Lei nº. 12.608, de 10 de Abril de 2012, a Gestão de 
Riscos compreende três ações distintas e inter-re-
lacionadas, quais sejam: 
GESTÃO DO RISCO
DE DESASTRES
RISCO
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Medidas preventi-
vas destinadas à 
redução de riscos 
de desastres, suas 
consequênciase à 
instalação de 
novos riscos
Nesse sentido, é importante compreender as fa-
ses que integram a gestão do risco:
PREVENÇÃO
Medidas e atividades prio-
ritárias destinadas a evitar 
a instalação de riscos e 
desastres.
Envolvem a identificação, 
mapeamento e monitora-
mento de riscos, ameaças 
e vulnerabilidades, bem 
como a capacitação da 
sociedade.
MITIGAÇÃO
Medidas e atividades ime-
diatamente adotadas 
para reduzir ou evitar as 
consequências do risco de 
desastre.
PREPARAÇÃO
Medidas desenvolvidas 
para otimizar as ações de 
resposta e minimizar os 
danos e as perdas decor-
rentes do desastre.
Envolvem os planos de 
contigência, simulações, 
monitoramento, emissão 
de alertas e a evacuação 
da população.
Conforme pode se observar na figura a seguir, na 
fase de prevenção e mitigação se procede a análi-
se de risco as quais envolvem a análise do perigo, 
da exposição, da vulnerabilidade e da incerteza, 
bem como as medidas de redução de risco. Na 
fase de preparação se estabelece as medidas de 
preparação e monitoramento.
Imagem 12 - Ciclo da Gestão de Risco
Imagem 13 - Fases da Gestão de Risco
Fonte: Instrução Normativa nº 02/2016
48
CURSO DE PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL
Image 14 - Prevenção e Mitigação
Melhor planejamento, políticas de regulação e ordenamento 
territorial ou mesmo de práticas de construção. Ações estruturais 
também podem ser implementadas, como por exemplo, através da 
adaptação ou reconstrução de infraestruturas em áreas de risco.
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Análise do perigo: informações sobre a região, intensidade e 
frequência dos eventos que representam perigos;
Análise da exposição: informações sobre a presença, 
atributos e valores dos elementos que podem ser afetados 
pelo risco (por exemplo o impacto da exposição nas pessoas 
ou na economia de uma área afetada e suas consequências 
futuras);
Análise da vulnerabilidade: informações sobre como um 
elemento exposto reage aos efeitos do perigo. A avaliação de 
vulnerabilidade das estruturas físicas, pessoas, economia e 
meio ambiente, assim como a estimativa dos impactos são o 
primeiro passo para compreender a influência do desastre na 
região analisada;
Análise de incertezas: é importante associar um nível de 
incerteza de confiança nos cálculos ou estimativas.
Prevenção e Mitigação: envolve ações estruturais e não 
estruturais para a redução ou anulação dos impactos ocasionados 
com a ocorrência de um desastre.
Sistemas de alerta antecipados, planejamento de contigências, a aquisição e reserva de 
esquiamentos e suprimentos, a padronização de rotinas, atividades de sensibilização e de 
capacitação, simulados.
Atualmente, a Defesa Civil trabalha com foco na 
prevenção e mitigação de desastres, para evitar 
ou minimizar seus efeitos. Neste sentido, a sen-
sibilização e percepção de risco da comunidade 
também são importantes para a sua prevenção, 
pois só assim a comunidade pode cobrar e reivin-
dicar melhorias, garantindo continuidade ao pro-
cesso.
Salienta-se que a Gestão de Riscos - GR é um pro-
cesso social, complexo, cujo fim último é a redu-
ção ou previsão e controle permanente de riscos 
na sociedade (CEPREDENAC – PNUD, 2003). De 
acordo com a Instrução Normativa 02/2016, a 
gestão de risco de desastres é conceituada como 
medidas preventivas destinadas à redução de ris-
cos de desastres, suas consequências e à instala-
ção de novos riscos.
Quanto ao risco de desastre, conforme a Instrução 
Normativa nº 02/2016, é o potencial de ocorrên-
cia de evento adverso sob um cenário vulnerável. 
Descreve se um determinado evento (ameaça), 
com uma intensidade específica – seja de origem 
natural ou humana – é mais ou menos provável 
(probabilidade) e quais os danos e prejuízos que 
se podem esperar (consequência).
Dentre os conceitos utilizados na Gestão de Risco 
e de Desastres estão:
- Evento: quando uma situação ou um fato previs-
to realmente ocorre, ele se torna um evento. São 
fenômenos da natureza ou causados pela ação 
antrópica e que, em geral, não causam danos ou 
prejuízos significativos. Dependendo dos danos 
e prejuízos causados por esse evento, as suas 
consequências podem ser graves e neste caso, a 
ameaça, que se transformou em um evento pela 
sua gravidade, torna-se um evento adverso. Há 
que se considerar que diversos fatores condicio-
nam a ocorrência de um evento ou evento adver-
so e dentre esses fatores menciona-se:
- Suscetibilidade: entendida como a maior ou 
menor predisposição de ocorrência de um deter-
minado processo em uma área específica, sem 
considerar os possíveis danos ou prejuízos de re-
corrência (probabilidade).
- Ameaça: de acordo com a Instrução Normativa 
nº 02/2016, é um evento em potencial, natural, 
tecnológico ou de origem antrópica, com elevada 
possibilidade de causar danos humanos, mate-
riais e ambientais e perdas socioeconômicas pú-
blicas e privadas. E segundo a EIRD/ONU (Estra-
tégia Internacional para Redução de Desastres), 
é um evento físico, potencialmente prejudicial, fe-
nômeno e/ou atividade humana que pode causar 
a morte e/ou lesões, danos materiais, interrupção 
de atividade social e econômica ou degradação 
do meio ambiente. 
Ex: uma chuva intensa, o deslizamento de terra 
em uma encosta, o transporte rodoviário de um 
produto perigoso ou outra situação qualquer.
- Vulnerabilidade: é a exposição socioeconômica 
ou ambiental de um cenário sujeito à ameaça do 
impacto de um evento adverso natural, tecnológi-
co ou de origem antrópica.
Deste modo, as características locais, sejam elas 
sociais, econômicas, políticas, ambientais, insti-
tucionais, geográficas, entre outras, bem como a 
exposição, podem criar condições para que o de-
sastre ocorra ou tenha impactos fortes.
- Resiliência: é a capacidade de um sistema, co-
munidade ou sociedade expostos a uma ameaça 
49
DEFESA CIVIL DO ESTADO DE SANTA CATARINA
para resistir, absorver, adaptar-se e recuperar-se 
de seus efeitos de maneira oportuna, eficaz, o que 
inclui a preservação e a restauração de suas es-
truturas e funções básicas (UNISDR/ISDR, 2009).
O potencial para uma ameaça ajudar a desenca-
dear um desastre depende do grau de exposição 
de uma população e de seus recursos físicos e 
econômicos.
A exposição indica quanto uma cidade, comuni-
dade ou sistema, localizado em uma área susce-
tível a um determinado perigo, estará sujeita a so-
frer com um evento adverso, quando ou se esse 
ocorrer.
A gestão de riscos inclui a necessidade de rever o 
próprio modelo de desenvolvimento ou, no míni-
mo, algumas de suas opções. A gestão de risco, 
como o Quadro de Ação de Sendai postula, inclui 
a necessidade de promover formas de desenvol-
vimento e sociedades mais sustentáveis.
A Defesa Civil de Santa Catarina entende que um 
município prevenido e preparado está melhor ca-
pacitado para reduzir o impacto dos eventos ad-
versos, contribuindo na redução de riscos e vi-
sando contribuir para um melhor entendimento 
do que é a Gestão de Risco, suas consequências, 
possibilidades de atuação junto aos governos, co-
munidades, ONGs e voluntários e a necessidade 
de articulação entre diferentes áreas e segmen-
tos da gestão pública.
A definição de risco, que é a probabilidade de que 
ocorram consequências prejudiciais e/ou danos, 
resultado da interação entre as ameaças e as vul-
nerabilidades, pode ser expressa pela equação:
Um componente essencial do processo de ges-
tão de risco é a identificação e instrumentação de 
soluções concretas a cenários de riscos diversos. 
Os cenários de risco de uma comunidade ou mu-
nicípio, podem ser representados por um mapa de 
risco, que é uma representação gráfica das condi-
ções de risco, determinadas pelasameaças e vul-
nerabilidades existentes no lugar.
Para desenvolver um adequado processo de ges-
tão de riscos é necessário contar com capacida-
des locais para gerenciar os riscos e resgatar as 
experiências passadas.
A gestão de risco deve promover a melhoria da 
qualidade de vida da população e pode ser de três 
tipos, a saber:
1 – Gestão prospectiva: se desenvolve em função 
do risco ainda não existente, que pode ser previs-
to por meio de um processo de planejamento ade-
quado. A sua prática tem o objetivo de evitar os 
erros do passado, estando estreitamente alicerça-
da ao planejamento e desenvolvimento locais.
2 - Gestão corretiva: as ações devem intervir so-
bre o risco já existente, produto de ações sociais 
diversas realizadas no passado. É importante que 
a gestão corretiva não se caracterize, apenas, por 
ações pontuais e isoladas sobre um cenário de 
risco eminente, mas possibilite intervir sobre este 
contexto buscando desenvolver práticas transfor-
madoras na relação entre os seres humanos e os 
espaços em que vivem.
3 - Gestão reativa: se desenvolve, por meio de um 
processo de preparação para a resposta a emer-
gências em que são muito importantes a elabora-
ção dos planos de contingência, de emergência, 
simulados e a assistência humanitária.
Risco = Ameaça X Probabilidade de Ocorrên-
cia (ou seja, perigo) X Consequência (Vulne-
rabilidade X Valor dos elementos).
R= Ameaça X Vulnerabilidade.
Entretanto, esse conceito não engloba a estima-
tiva de danos potenciais a que pessoas, bens ou 
atividades econômicas estarão expostas. Desse 
modo, o risco pode ser expresso como a intera-
ção entre:
50
CURSO DE PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL
Imagem 15 - Etapas de Gestão de Risco
Dimensionamento
objetivo dos
riscos existentes
e futuros
Implementação
de estratégias e
projetos concretos
de avaliação e
retroalimentação
Postulação de
políticas e estratégias
de intervenção e
tomada de decisões
(negociações)
Determinação
dos níveis de risco
aceitáveis
O processo de gestão depende de decisões políti-
cas intersetoriais, nos diferentes níveis.
Os riscos também podem ser classificados como:
- Risco Instalado: pode ser compreendido como 
o risco efetivo, atual ou visível, existente e perce-
bido em áreas ocupadas. A identificação do risco 
instalado é realizada com base na avaliação de 
evidências do terreno, ou seja, condições “visí-
veis” de que eventos adversos podem se repetir 
ou estão em andamento, por meio de trabalhos e 
inspeções de campo.
- Risco Aceitável: é aquele que uma determinada 
sociedade ou população aceita como admissível, 
após considerar todas as consequências associa-
das ao mesmo. Em outras palavras, é o risco que 
a população exposta a um evento está preparada 
para aceitar sem se preocupar com a sua gestão 
(FELL et al., 2008).
- Risco Tolerável: é aquele com que a sociedade 
tolera conviver, mesmo tendo que suportar alguns 
prejuízos ou danos, porque isto permite que usu-
frua de certos benefícios; constitui-se de um risco 
para o qual não são feitos esforços efetivos para 
sua redução (FELL et al.,2008).
- Risco Intolerável: é aquele que não pode ser 
tolerado ou aceito pela sociedade, uma vez que 
os benefícios ou vantagens proporcionadas pela 
convivência não compensam os danos e prejuí-
zos potenciais.
- Risco Residual: é o risco que ainda permanece 
num local mesmo após a implantação de progra-
mas de redução de risco. É preciso entender que 
sempre existirá um risco residual, uma vez que o 
risco pode ser gerenciado e/ou reduzido com me-
didas de mitigação, seja com medidas estruturais 
ou não estruturais, mas o risco não pode ser com-
pletamente eliminado (BRESSANI;COSTA, 2013). 
Este risco residual dependerá do porte destas me-
didas, sejam elas educativas, estruturais ou de le-
gislação, frente à magnitude dos perigos.
A seguir detalham-se atividades de prevenção e 
mitigação e posteriormente as de preparação.
Conforme demonstrado pelo CEPED/UFSC (2012), 
no livro Gestão de Riscos de Desastres, entre as 
etapas de um processo de gestão de riscos, in-
cluem-se:
A gestão local de riscos de desastre está re-
lacionada ao processo de redução de riscos 
com foco nas comunidades. O local não se 
restringe aos limites do município, tendo a 
gestão de risco que se articular em outros ní-
veis territoriais e sociais. O local é, muitas ve-
zes, o depositário do risco, mas não, neces-
sariamente, seu único produtor. Por vezes, o 
risco que se apresenta em uma comunidade 
está relacionado a processos que ocorrem 
em outra localidade.
51
DEFESA CIVIL DO ESTADO DE SANTA CATARINA
2 . RRD E GESTÃO DE RISCOS: ATIVIDADES 
DE PREVENÇÃO E MITIGAÇÃO 
Prevenção
Qual o conceito de prevenção?
Ação ou efeito de prevenir, agir por antecipação. 
Conjunto de atividades e medidas que, feitas com 
antecipação, busca evitar um dano ou mal: pre-
venção de incêndios, prevenção de doenças.
A prevenção de desastres é implementada por 
meio de dois processos importantes: a análise de 
riscos e a redução dos riscos de desastres.
Análise de Riscos
A análise de risco é uma metodologia de estudo 
que permite a identificação e a avaliação das ame-
aças de eventos ou acontecimentos adversos de 
maior prevalência em determinado contexto. Ao 
mesmo tempo, permite a identificação dos cor-
pos receptores e das comunidades vulneráveis a 
essas ameaças, dentro de um determinado siste-
ma receptor, cenário de desastres ou região geo-
gráfica (CASTRO, 2007a). 
Já a análise preliminar de riscos é o método de 
estudo preliminar e sumário de riscos, normal-
mente conduzido em conjunto com a comunida-
de ameaçada. Tem como objetivo identificar os 
desastres potenciais de maior prevalência na re-
gião e as suas características intrínsecas, com a 
finalidade de prever e prevenir riscos de desastres 
(CASTRO, 2007a).
Primeiro identificamos e avaliamos os riscos exis-
tentes e, posteriormente, atuamos em duas fren-
tes: de um lado, atuamos de modo a diminuir a 
probabilidade e a intensidade da ameaça; de ou-
tro, atuamos para reduzir as vulnerabilidades e 
fortalecer a capacidade de enfrentamento dos 
riscos.
Ao conhecer a probabilidade e a magnitude de 
determinados eventos adversos no seu município 
ou comunidade, bem como o impacto deles, caso 
realmente aconteçam, temos a possibilidade de 
selecionar e priorizar os riscos que exigem maior 
atenção.
Antes de escolher e implantar medidas preventi-
vas, é necessário conhecer quais são os riscos a 
que a comunidade está realmente exposta. A aná-
lise de risco engloba a identificação, avaliação e 
hierarquização, tanto dos tipos de ameaça quanto 
dos elementos em risco. Após a realização desse 
processo, é possível definir as áreas de maior ris-
co. 
O processo de Análise de Risco é dividido em três 
etapas:
Você conhece as probalidades de ris-
co na sua região?
Imagem 16 - Etapas da Análise de Risco
1) IDENTIFICAÇÃO DAS AMEAÇAS
2) AVALIAÇÃO DOS RISCOS
3) HIERARQUIZAÇÃO DOS RISCOS
O principal objetivo da identificação das ameaças 
(1) é reconhecer os eventos ou combinações de 
eventos indesejáveis que podem ocasionar danos 
ao ser humano, à propriedade ou ao meio ambien-
te, para que possam ser definidas as hipóteses 
acidentais que poderão acarretar consequências 
significativas.
A identificação das ameaças é possível através 
da elaboração de uma lista contendo os eventos 
52
CURSO DE PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL
adversos que já ocorreram e os que podem vir a 
ocorrer. 
Na atuação sobre as ameaças identificadas, são 
tomadas medidas para reduzir a probabilidade de 
que um evento adverso ocorra ou, ainda, para que 
a sua intensidade seja atenuada.
A avaliação de riscos de desastres (2) desenvol-
ve-se através da caracterização do grau de vulne-
rabilidade e da caracterização dos riscos. 
A caracterização do grau de vulnerabilidade com-
preende o estudo dos cenários e das populações 
emrisco, com a finalidade de avaliar, por inter-
médio de estudos epidemiológicos e de modelos 
matemáticos, a proporção existente entre a mag-
nitude dos eventos adversos e a intensidade dos 
danos esperados, ou seja, a relação existente en-
tre causa e efeito. 
A identificação da vulnerabilidade inclui o reco-
nhecimento de todas as características e circuns-
tâncias de uma comunidade, sistema ou bem ex-
posto a um processo perigoso e, por esta razão, 
a identificação dos elementos que a compõem 
deve ser focada nas suas características físicas, 
funcionais e socioambientais. 
No caso das vulnerabilidades, em nossas comuni-
dades, há muitas condições que geram diferentes 
tipos para a população, como veremos mais a se-
guir.
A estimativa de riscos é a síntese conclusiva que 
resulta da análise das variáveis “ameaça” e “vul-
nerabilidade” e permite estabelecer as relações 
de causa e efeito.
A caracterização dos riscos é a descrição final 
dos diferentes efeitos potenciais de um determi-
nado risco e a estimativa dos danos prováveis, em 
função da relação existente entre a magnitude do 
fenômeno ou evento adverso e o grau de vulnera-
bilidade do sistema receptor. 
A caracterização dos riscos compreende a con-
clusão sobre o grau de importância dos riscos 
existentes numa determinada comunidade. A ca-
racterização dos riscos e estimativa da intensida-
de dos danos prováveis é realizada em função: 
- das características e prováveis magnitudes das 
ameaças;
- dos efeitos desfavoráveis dessas ameaças so-
bre os sistemas receptores;
- do grau de vulnerabilidade ou de insegurança in-
trínseca dos cenários dos desastres e das popu-
lações em risco; 
- da avaliação da magnitude e prevalência das 
ameaças e dos níveis diários de exposição.
Ao se concluir a avaliação do risco, chega-se a 
uma síntese por meio da qual se estimam os ris-
cos, ou seja, a intensidade dos danos e prejuízos 
previstos, em termos de probabilidade estatística 
de ocorrência e grandeza das consequências pos-
síveis, conforme ilustra imagem a seguir.
Imagem 17 - Avaliação dos Riscos
CATASTRÓFICO
SEVERO
MODERADO
LEVE
NENHUM
0% 25% 50% 75% 100%
Probabilidade de concretizar-se
G
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a
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e
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e
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lt
a
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ANÁLISE DE RISCO
A avaliação de riscos é útil para a tomada de de-
cisão quanto à aceitabilidade de riscos, através 
da estimativa dos prováveis danos e prejuízos, e 
quanto às medidas de controle necessárias para 
a sua redução. 
Depois de avaliados, pode-se fazer uma hierar-
quização dos riscos (3) a fim de identificar priori-
dades para as tomadas de decisão, principalmen-
53
DEFESA CIVIL DO ESTADO DE SANTA CATARINA
te quando trabalhamos com vários tipos de risco. 
Esta é a etapa final do processo de análise de ris-
cos de desastres, que permite, após caracterizar a 
importância dos riscos estudados, hierarquizá-los 
em função da probabilidade de ocorrência e da in-
tensidade dos danos prováveis. 
Para concluir, na análise de riscos, é fundamental 
hierarquizar os riscos, ou seja, determinar quais 
riscos são prioritários para o esforço de preven-
ção e preparação. Isso pode ser obtido pela com-
paração entre a probabilidade de uma determina-
da ameaça se concretizar com uma determinada 
magnitude e a intensidade dos danos e prejuízos 
esperados, caso ela se concretize. 
Construir um gráfico para visualização das esti-
mativas é uma boa alternativa para categorizar os 
riscos, que devem estar agrupados em quatro ní-
veis: 
- Nível I: têm alta probabilidade de se concretizar 
e os danos serão severos.
- Nível II: têm pequena probabilidade de se con-
cretizar e os danos serão severos. 
- Nível III: têm alta probabilidade de se concreti-
zar e os danos serão pequenos. 
- Nível IV: tem pequena probabilidade de se con-
cretizar e os danos serão pequenos.
Você pode conferir esses níveis no gráfico abaixo:
disponibilidade e confiabilidade, ou cálculos pro-
babilísticos. 
Resumindo, a avaliação de riscos de desastres é 
uma metodologia de planejamento, com caracte-
rísticas de estudo de situação, que tem por finali-
dade identificar os desastres potenciais de maior 
prevalência e caracterizar a sua importância, em 
função: 
a) da probabilidade de ocorrência; e 
b) da estimativa dos danos previsíveis, caso o de-
sastre se concretize. 
A avaliação de riscos de desastres desenvolve-se 
por intermédio dos seguintes estudos: 
- análise da variável ameaça;
- análise da variável vulnerabilidade; 
- síntese conclusiva sobre a estimativa de riscos.
Imagem 18 - Hierarquização dos Riscos
ANÁLISE DE RISCO
CATASTRÓFICO
SEVERO
MODERADO
LEVE
NENHUM
0% 25% 50% 75% 100%
III
IIIIV
II - ameaças que 
poderão ser muito 
danosas entretan-
to têm menos pro-
babilidade de 
ocorrer
IV - ameaças com 
baixa probabilida-
de e que causam 
pequenos danos
I - têm alta proba -
bilidade de ocor-
rência e poderão 
resultar danos se-
veros
III - ameaças com 
alta probabilidade 
de ocorrência mas 
que causam pe-
quenos danos
O objetivo da avaliação de riscos é mensurar o 
risco através da quantificação da frequência da 
ocorrência de eventos indesejáveis e de suas con-
sequências, mapeando a área geográfica que pro-
vavelmente será afetada. Utilizam-se, como recur-
so, séries históricas de acidentes, quando houver 
Vamos estudar essas vulnerabilidades?
a. vulnerabilidade física – refere-se às condições 
físicas e intrínsecas ao elemento, estrutura ou 
sistema em análise que, dependendo da magni-
tude do evento ou acidente, terá danos ou efeitos 
adversos que são medidos em termos de intensi-
dade dos danos previstos, ou percentual do valor 
da estrutura ou sistema (adaptado de CASTRO, 
2007b). Considera-se a localização das residên-
cias, equipamentos comunitários (como escolas 
e postos de saúde) em áreas de risco, má qualida-
de das construções etc.; 
Imagem 19- Vulnerabilidade Física
54
CURSO DE PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL
b. vulnerabilidade de função - em muitas situa-
ções, um evento adverso causa mais prejuízo em 
função da interrupção de um serviço ou função 
importante do que o custo que essa função re-
presenta para ser reconstruída, como: serviços 
públicos e equipamentos urbanos localizados em 
áreas perigosas; sistemas de drenagem de águas 
pluviais (estações de bombeamento); abaste-
cimento de água potável; acesso viário local ou 
através de pontes; hospitais e centros de controle 
ou apoio (quartéis de bombeiros, centros de dis-
tribuição de alimentos);
c. vulnerabilidade econômica – falta de financia-
mento para a produção, desemprego, baixo preço 
dos produtos agrícolas etc.; 
d. vulnerabilidade ambiental – desmatamento de 
encostas, poluição dos mananciais de água, es-
gotamento do solo por práticas agrícolas inade-
quadas, queimadas, destino incorreto do lixo etc.; 
Imagem 20 - VulnerabilidadeAmbiental
percentual de pessoas com restrições de mobi-
lidade (cadeirantes, idosos, dificuldades visuais, 
crianças etc.).
Está relacionada a como as pessoas se organi-
zam e se relacionam, e pode estar relacionada 
com a vulnerabilidade:
- política – pequena participação, dificuldade de 
acesso à informação, ausência de planos e políti-
cas de desenvolvimento nacional, estadual, muni-
cipal e comunitário; 
- institucional – dificuldade dos governos locais 
para aplicarem leis que protejam os recursos na-
turais, disciplinem o uso e a ocupação do solo e 
garantam a segurança da população; 
- organizativa – deficiência dos mecanismos de 
organização e mobilização da comunidade para a 
identificação e resolução dos problemas comuns;
- educativa – precariedade dos programas edu-
cacionais para promover a gestão de riscos e a 
cultura preventiva em relação aos desastres; 
- ideológica – existência de mitos, crenças e va-
lores que estimulam uma visão fatalista sobre os 
desastres.
Sem dúvida, a vulnerabilidade ou insegurança in-
trínseca dos sistemas éo fator preponderante 
para a intensificação dos desastres. 
Redução dos Riscos
Após realizar a análise dos riscos, é necessário 
reduzi-los a fim de garantir a seguridade da popu-
lação. A redução dos riscos de desastre pode ser 
possível com uma atuação sobre as ameaças e 
as vulnerabilidades identificadas e priorizadas na 
análise de risco.
e. vulnerabilidade social – é aquela relacionada às 
questões que podem provocar ou acentuar danos 
ou prejuízos econômicos ao ser humano. Possui 
enfoque centrado nas características comporta-
mentais, organizacionais e de educação de pes-
soas ou populações, a qual pode ser identificada 
através da avaliação das capacidades de autono-
mia e mobilidade, bem como pela sua capacida-
de de acesso a recursos financeiros, educação e 
serviços de saúde. Alguns indicadores de classifi-
cação da vulnerabilidade social de elementos em 
risco são: nível de cultura, educação e renda; ní-
vel de organização da sociedade, redes de alerta, 
presença de sindicatos, associações, NUPDECs; 
faixa etária, níveis de saúde, graus de mobilidade, 
55
DEFESA CIVIL DO ESTADO DE SANTA CATARINA
Além disso, é possível estruturar as defesas 
civis nos municípios e orientar a população 
para medidas de proteção a serem tomadas 
em caso de desastres, aumentando, assim, 
sua capacidade de resposta ao evento. 
construção de galerias de captação de águas plu-
viais, os muros de arrimo, sistemas de drenagem, 
revegetação, remoção de moradias, entre outras.
Nos casos de estabilização de encostas, execu-
tam-se diversos tipos de obras combinadas: re-
taludamentos, aterros e até mesmo obras com 
estrutura de contenção podem ser danificados 
ou destruídos, quando seus projetos não preveem 
sistemas de drenagem eficientes.
As medidas estruturais englobam a execução de 
um plano voltado para a redução dos riscos, por 
meio de implantação de obras de engenharia de 
forma planejada. Em muitos casos, o problema é 
tão complexo que não há tempo suficiente para 
executar a obra, sendo necessário planejar for-
mas de monitoramento permanente e prevenção 
de acidentes (ações não estruturais) nas áreas de 
risco. 
As medidas não estruturais, por sua vez, com-
preendem um conjunto de medidas estratégicas 
e educativas, sem envolver obras de engenharia, 
voltadas para a redução do risco e de suas conse-
quências. As medidas não estruturais utilizam-se 
de ferramentas de gestão e relacionam-se com a 
mudança cultural e comportamental e com a im-
plementação de normas técnicas e de regulamen-
tos de segurança. Essas medidas têm por finalida-
de permitir o desenvolvimento das comunidades 
em harmonia com os ecossistemas naturais ou 
modificados pelo homem. Dentre as medidas não 
estruturais relacionadas com a prevenção de de-
sastres (redução de riscos), destacam-se as se-
guintes: 
- microzoneamento urbano e rural e uso racional 
do espaço geográfico;
- implementação de legislação de segurança e 
de normas técnicas, relacionadas com a redução 
dos riscos de desastres; 
- promoção da mudança cultural e comportamen-
tal e de educação pública, objetivando a redução 
das vulnerabilidades das comunidades em risco;
A segurança intrínseca dos sistemas, definida 
conceitualmente como o inverso da vulnerabilida-
de, depende da capacidade dos sistemas recepto-
res para manter o equilíbrio dinâmico do meio in-
terno ou recuperar o equilíbrio dinâmico, quando 
este é ameaçado. 
Primeiramente, é importante lembrar que a redu-
ção de desastres significa a redução dos danos e 
prejuízos decorrentes dos eventos adversos. Ou 
seja, é possível reduzir as consequências que os 
desastres podem causar: o objetivo principal de 
reduzir os desastres é que menos pessoas sejam 
mortas, fiquem feridas ou doentes; que não haja 
muitas edificações, estradas ou propriedades da-
nificadas e que o meio ambiente não sofra alte-
rações prejudiciais significativas. Reduzindo os 
fatores de vulnerabilidade, o risco de desastres é 
diminuído.
Imagem 21 - Redução dos Riscos
VULNERABILIDADE
AMEAÇA RISCO
RfA, V
A redução do grau de vulnerabilidade é consegui-
da por intermédio de medidas estruturais e não 
estruturais. 
As medidas estruturais têm por finalidade aumen-
tar a segurança intrínseca das comunidades, por 
intermédio de atividades construtivas.
Alguns exemplos de medidas estruturais são: as 
barragens, os açudes, a melhoria de estradas, a 
56
CURSO DE PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL
- promoção de apoio ao planejamento e gerencia-
mento da prevenção de desastres (análise e redu-
ção de riscos de desastres) nos municípios com 
baixos níveis de capacitação técnica; 
- campanhas educativas e distribuição de carti-
lhas relacionadas com a gestão de risco; 
- garantir monitoramento permanente das áreas 
de risco e atualizar sistematicamente os cadas-
tros das famílias que ocupam esses setores; 
- fortalecer a Defesa Civil através da ampliação e 
capacitação dos quadros técnicos, da melhoria 
das condições de infraestrutura e do respaldo po-
lítico da gestão municipal;
- considerar a redução de risco nos Planos Direto-
res Municipais; 
- definir e implementar o modelo de gestão de ris-
co que atenda aos problemas do município. 
No modelo de gerenciamento a ser adotado pela 
COMPDEC, focado na prevenção de desastres, 
devem estar previstas a adoção de medidas 
preventivas não estruturais, como a análise de 
riscos de desastres no município, visando à sua 
redução. Outra questão que deve ser ressaltada 
nesse conjunto de medidas não estruturais é 
a aproximação com a comunidade das áreas 
de risco, por meio de um processo contínuo de 
envolvimento e participação efetiva em todas as 
fases de atuação da Proteção e Defesa Civil. Essa 
aproximação com a comunidade é importante 
para o fortalecimento do processo de percepção 
de risco, focada na compreensão dos processos 
destrutivos e na convivência com o risco, tendo 
como consequência a redução da vulnerabilidade 
das famílias ameaçadas por desastres, que 
passam a assimilar práticas cotidianas mais 
seguras.
Todas essas medidas podem ser implantadas 
pelo poder público, por meio de ações legislativas, 
intensificação da fiscalização, campanhas 
educativas e obras de infraestrutura. Podem, ainda, 
ser concretizadas por meio de parcerias entre o 
poder público e a sociedade, principal beneficiada 
com mais medidas de redução dos riscos.
Outro fator importante é que, ao reduzir os 
desastres, o restabelecimento da normalidade 
pode ser feito mais rapidamente sem consumir 
os recursos financeiros que poderiam ser 
direcionados para outras ações voltadas à 
melhoria da qualidade de vida da comunidade. 
Esta preocupação com o restabelecimento da 
normalidade, bem como com a diminuição das 
consequências do desastre, é essencial, pois – 
conforme experiências bem-sucedidas ao redor 
do mundo, inclusive no Brasil – é melhor reduzir os 
riscos de desastres do que aperfeiçoar a maneira 
de resposta após sua ocorrência.
Mitigação de Desastres
A fase de mitigação foi incluída em 2012, com a 
publicação da nova Política Nacional de Proteção 
e Defesa Civil. 
A inclusão desta fase faz parte de um processo de 
atualização dos conceitos brasileiros em conso-
nância com os utilizados pela Estratégia Interna-
cional para a Redução de Desastres – EIRD. Como 
mencionado anteriormente, a prevenção engloba-
va a eliminação ou redução do risco, para a EIRD a 
prevenção (ou prevenção de desastres) expressa 
o conceito e a intenção de evitar por completo os 
possíveis impactos adversos (negativos) median-
te diversas ações planejadas e realizadas anteci-
padamente. Já a mitigação é a diminuição ou a 
limitação dos impactos adversos das ameaças e 
dos desastres afins, pois, frequentemente, não é 
possível prevenir todos os impactos adversos das 
ameaças, mas é possível diminuir consideravel-
mente sua escala e severidade mediante diversas 
estratégiase ações. 
Como nem sempre é possível evitar por comple-
to os riscos dos desastres e suas consequências, 
as tarefas preventivas acabam por se transformar 
em ações mitigatórias (de minimização dos de-
sastres), por essa razão, algumas vezes, os ter-
mos prevenção e mitigação (diminuição ou limita-
57
DEFESA CIVIL DO ESTADO DE SANTA CATARINA
ção) são usados indistintamente. 
Em 2005, governos chegaram a um acordo sobre 
a criação de um Plano de Redução de Risco para 
permitir que, até 2015, o mundo estivesse mais 
bem preparado para responder aos desastres. 
Uma das criações da ONU, nesse contexto, foi o 
Marco de Ação de Hyogo, tendo como objetivo 
aumentar a resiliência das nações e comunidades 
diante de desastres, visando à redução considerá-
vel das perdas ocasionadas por desastres, como 
as perdas de vidas humanas, bens sociais, econô-
micos e ambientais. 
O Marco de Ação de Hyogo ( 2005-2015) apontou 
cinco prioridades para a tomada de ações e medi-
das para reduzir vulnerabilidades: 
a. garantir que a redução do risco de desastres 
seja uma prioridade nacional e local com forte 
base institucional para a aplicação;
 b. identificar, avaliar e monitorar os riscos de de-
sastres e melhorar os sistemas de alerta precoce; 
c. utilizar conhecimento, inovação e educação 
para criar uma cultura de segurança e resiliência 
em todos os níveis; 
d. reduzir os fatores de risco subjacentes; 
e. fortalecer a preparação para desastres para 
permitir uma resposta eficaz em todos os níveis. 
des frente aos desastres; 
c. Considerar a experiência adquirida com estra-
tégias/instituições e planos regionais e nacionais 
para a redução do risco de desastres e suas re-
comendações, bem como acordos regionais rele-
vantes no âmbito da implementação do Marco de 
Ação de Hyogo; 
d. Identificar modalidades de cooperação com 
base nos compromissos para implementar um 
quadro pós-2015 para a redução do risco de de-
sastres;
e. Determinar modalidades para a revisão perió-
dica da implementação de um quadro pós-2015 
para a redução do risco de desastres. 
O Marco de Sendai tem por objetivo alcançar o se-
guinte resultado ao longo dos próximos 15 anos: 
“Redução substancial dos riscos de desastres e 
nas perdas de vidas, meios de subsistência e saú-
de, bem como de ativos econômicos, físicos, so-
ciais, culturais e ambientais de pessoas, empresas, 
comunidades e países”. 
Na Terceira Conferência Mundial sobre a Re-
dução do Risco de Desastres, realizada de 14 
a 18 março de 2015, em Sendai, Miyagi, no 
Japão, instituiu-se o Marco de Sendai, com o 
intuito de: 
Para atingir o resultado esperado, o seguin-
te objetivo deve ser buscado: Prevenir novos 
riscos de desastres e reduzir os riscos de 
desastres existentes, através da implemen-
tação medidas econômicas, estruturais, ju-
rídicas, sociais, de saúde, culturais, educa-
cionais, ambientais, tecnológicas, políticas 
e institucionais integradas e inclusivas que 
previnam e reduzam a exposição a perigos 
e a vulnerabilidade a desastres, aumentar a 
preparação para resposta e recuperação, e, 
assim, aumentar a resiliência . 
a. Adotar um marco pós-2015 para a redução do 
risco de desastres, conciso, focado e orientado 
para o futuro e para a ação;
b. Completar a avaliação e revisão da implemen-
tação do Marco de Ação de Hyogo 2005-2015: 
Construindo a resiliência das nações e comunida-
Para apoiar a avaliação do progresso global em 
atingir o resultado e o objetivo deste quadro, sete 
metas globais foram acordadas: 
a. Reduzir substancialmente a mortalidade glo-
bal por desastres até 2030, com o objetivo de re-
58
CURSO DE PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL
duzir a média de mortalidade global por 100.000 
habitantes entre 2020-2030, em comparação com 
2005-2015. 
b. Reduzir substancialmente o número de pes-
soas afetadas em todo o mundo até 2030, com 
o objetivo de reduzir a média global por 100.000 
habitantes entre 2020-2030, em comparação com 
2005-2015. 
c. Reduzir as perdas econômicas diretas por de-
sastres em relação ao produto interno bruto (PIB) 
global até 2030. 
d. Reduzir substancialmente os danos causados 
por desastres em infraestrutura básica e a inter-
rupção de serviços básicos, como unidades de 
saúde e educação, inclusive por meio do aumento 
de sua resiliência até 2030.
e. Aumentar substancialmente o número de pa-
íses com estratégias nacionais e locais de redu-
ção do risco de desastres até 2020.
f. Intensificar substancialmente a cooperação in-
ternacional com os países em desenvolvimento 
por meio de apoio adequado e sustentável para 
complementar suas ações nacionais para a im-
plementação deste quadro até 2030 
g. Aumentar substancialmente a disponibilidade 
e o acesso a sistemas de alerta precoce para vá-
rios perigos e as informações e avaliações sobre 
o risco de desastres para o povo até 2030. 
Será necessária uma mudança cultural para mi-
nimizar os riscos de desastres, pois eles sempre 
existiram e continuarão acontecendo, segundo es-
pecialistas, com maior intensidade. Os governos, 
do mundo inteiro, devem priorizar investimentos 
e gastos públicos em ações de prevenção de de-
sastres e não mais esperar que eles aconteçam 
para posteriormente dar uma resposta
59
DEFESA CIVIL DO ESTADO DE SANTA CATARINA
3. MAPEAMENTO E SETORIZAÇÃO DAS 
ÁREAS DE RISCO
Uma das ferramentas utilizadas na prevenção de 
risco de desastres é o chamado mapeamento de 
risco. A Política Nacional de Defesa Civil (2007) 
propõe a elaboração e difusão de metodologias 
para o mapeamento de áreas de risco com o ob-
jetivo de manter um banco de dados que forne-
ça subsídios para os Planos Diretores de Defesa 
Civil. Os mapeamentos podem ser desdobrados 
em mapeamentos de ameaças, mapeamentos de 
vulnerabilidades e mapeamentos de riscos (que 
cruzam os dois mapas anteriores). Podem, tam-
bém, ser desdobrados conforme proposta do Ins-
tituto de Pesquisas Tecnológicas - IPT que passa 
a apresentar-se.
Para IPT (2007) há três tipos de mapeamento que, 
conjuntamente, resultarão no mapa de risco de 
uma determinada área. O primeiro mapa é o de 
inventário, utilizado para a elaboração da carta de 
susceptibilidade e do mapa de risco. No inventá-
rio consideram-se três elementos:
1) distribuição espacial dos eventos; 
2) conteúdo: tipo, tamanho, forma e estado;
3) informações de campo, fotos e imagens.
Coletados estes dados, inicia-se a elaboração do 
segundo mapa, o mapa de susceptibilidade que 
tem por objetivo apresentar a potencialidade de 
ocorrência de desastres no local, fornecendo in-
formações que auxiliem no planejamento do uso 
e ocupação do solo. Entre suas principais carac-
terísticas contam-se o ser baseado no mapa de 
inventário, apresentar os fatores que influenciam 
a ocorrência dos eventos, correlacionar fatores e 
eventos e classificar as unidades de paisagem em 
graus de susceptibilidade
O mapa de risco começa a ser elaborado com base 
nos dois mapas anteriormente citados e apresen-
tará a probabilidade de ocorrência de processos 
geológicos naturais ou induzidos e as consequên-
cias sociais e econômicas deles decorrentes. Para 
além de uma aplicabilidade temporal limitada, o 
mapa de risco tem como principais característi-
cas: indicar a probabilidade temporal e espacial 
de ocorrência da ameaça; apresentar a tipologia e 
comportamento do fenômeno; indicar a vulnerabi-
lidade dos elementos sob risco; apresentar cálcu-
los relativos a custos dos danos (IPT, 2007).
De acordo com Lopes (2009) o mapeamento de 
risco é um instrumento eficaz para o gerencia-
mento de riscos geológicos. A partir de 2004 o 
Instituto Geológico - IG começou a realizar ma-
peamentos no estado de São Paulo associados, 
principalmente, a escorregamentos, inundações 
e dinâmicas erosivas. Tais medidas procuraram 
subsidiar ações articuladas pela Coordenadoria 
Estadual de Proteção e Defesa Civil - CEPDEC, por 
meio deTermos de Cooperação Técnica, voltadas 
para a minimização e a prevenção dos moradores 
dessas áreas.
A Lei 12.608/2012, que instituiu a Política Nacio-
nal de Proteção e Defesa Civil - PNPDEC, autoriza 
a criação de sistema de informações e monitora-
mento de desastres, sendo que um dos objetivos 
centrais da PNPDEC é o de promover a identifi-
cação e avaliação das ameaças, suscetibilidades 
e vulnerabilidades, de modo a evitar ou reduzir a 
ocorrência de desastres (Artigo 5º). 
A Lei determina a criação de um cadastro nacio-
nal de municípios com áreas suscetíveis (Artigo 
6º) e inclui o mapeamento entre as ferramentas 
essenciais à prevenção de desastres (Artigo 22º).
As outras ferramentas municipais apontadas na 
Lei, para as quais o mapeamento de áreas susce-
tíveis constitui subsídio fundamental, são: plano 
de contingência de proteção e defesa civil; plano 
de implantação de obras e serviços; mecanismos 
60
CURSO DE PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL
de controle e fiscalização; e carta geotécnica de 
aptidão à urbanização.
Em particular, a Lei especifica que os mecanismos 
de controle e fiscalização se destinam a evitar a 
edificação em áreas suscetíveis, o que pressupõe 
conhecer previamente a localização dessas áre-
as.
Além disso, o plano diretor municipal deve conter 
as áreas suscetíveis (Artigo 26º) e a aprovação 
de novos projetos de parcelamento do solo urba-
no. Fica vinculada ao atendimento dos requisitos 
contidos na carta geotécnica de aptidão à urba-
nização (Artigo 27º), cuja elaboração também re-
quer o mapeamento prévio das suscetibilidades a 
processos do meio físico.
Salientando que o Brasil tem sofrido com a ocor-
rência de diversos desastres naturais e devido ao 
aumento da frequência e intensidade de desas-
tres naturais relacionados a fenômenos geológi-
cos e hidrológicos, nas principais cidades brasi-
leiras, nas últimas duas décadas, especialmente 
nas regiões Sudeste e Sul do país, o Serviço Ge-
ológico do Brasil - CPRM começou a realizar a 
partir de 2013, por solicitação do governo federal, 
um mapeamento de suscetibilidade, perigo e ris-
co em 821 municípios considerados prioritários 
por registrarem o maior número de ocorrências. 
O trabalho vem avançando nos últimos anos, mas 
ainda há uma série de municípios prioritários que 
ainda não possuem esse tipo de mapeamento.
Além dos municípios considerados prioritários, 
há uma série de outros onde também ocorrem 
deslizamentos de terra, mas com menor frequên-
cia e intensidade, para esses casos, a metodolo-
gia desenvolvida pela CPRM/IPT pode auxiliar as 
Defesas Civis e secretarias municipais que tratam 
de riscos de desastres naturais a fazer um plane-
jamento urbano melhor, como também identificar 
áreas suscetíveis a movimentos gravitacionais de 
massa e inundação.
Cartas de Suscetibilidade a movi-
mentos gravitacionais de massa e 
inundação
As Cartas de Suscetibilidade a Movimentos Gra-
vitacionais de Massa e Inundações foram elabo-
radas em atenção a diretrizes específicas da Lei 
Federal 12.608/2012 que estabelece a Política 
Nacional de Proteção e Defesa Civil - PNPDEC.
A carta indica as áreas suscetíveis a processos 
do meio físico cuja dinâmica pode gerar desas-
tres naturais e a elaboração das cartas de sus-
cetibilidade está prevista no Plano Nacional de 
Gestão de Riscos e Resposta a Desastres Natu-
rais - PNGRRDN e encontra-se sob a coordenação 
nacional do Serviço Geológico do Brasil - CPRM e 
parte da execução em parceria técnica com o Ins-
tituto de Pesquisas Tecnológicas - IPT do Estado 
de São Paulo.
O produto objetiva disponibilizar ao município in-
formações do meio físico, de modo a que possam 
ser utilizadas como subsídio à revisão de planos 
diretores, bem como à elaboração de cartas ge-
otécnicas de aptidão urbana e de áreas de risco, 
entre outros instrumentos de planejamento e ges-
tão territorial.
A caracterização do grau de suscetibilidade a de-
terminado processo do meio físico em uma área 
específica deve impor as correspondentes medi-
das de restrição à ocupação, de modo a evitar a 
formação de novas áreas de risco, bem como in-
duzir práticas e normas técnicas para assegurar o 
uso adequado do solo em áreas não ocupadas e 
fomentar ações voltadas à eliminação de riscos e 
redução das vulnerabilidades em áreas ocupadas, 
especialmente nas urbanizadas.
Para o desenvolvimento metodológico das cartas 
de suscetibilidade a processos do meio físico que 
podem gerar desastres naturais, estabeleceu-se, 
em maio de 2013, parceria técnica entre a CPRM e 
o IPT, inicialmente com o mapeamento de 75 mu-
nicípios situados nos estados de Espírito Santo, 
Santa Catarina e São Paulo, na escala geográfica 
de referência 1: 25.000.
 As informações geradas para a elaboração da car-
ta estão em conformidade temática com as esca-
61
DEFESA CIVIL DO ESTADO DE SANTA CATARINA
las 1:50.000 (AC, AM, AP, PA, RO e RR) e 1:25.000 
(demais estados), podendo a carta eventualmen-
te ser apresentada em escalas menores.
Imagem 22 - Aspecto geral das Cartas de Suscetibilidade 
a Movimentos Gravitacionais de Massa e Inundações
Fonte: CPRM
A Carta de Suscetibilidade a Movimentos Gravita-
cionais de Massa e Inundações tem por objetivo 
cartografar áreas suscetíveis a movimentos gra-
vitacionais de massa e inundação, classificadas 
como alto, médio e baixo, relacionadas, principal-
mente, com movimentos de massa e inundações, 
em municípios brasileiros priorizados pelo Gover-
no Federal.
Os processos do meio físico analisados compre-
endem os principais tipos de movimentos gravita-
cionais de massa (deslizamentos; rastejos; que-
das, tombamentos, desplacamentos e rolamentos 
de rochas; e corridas de massa) e de processos 
hidrológicos (inundações e enxurradas), os quais 
estão frequentemente associados a desastres 
naturais ocorridos no País.
O objetivo geral dos trabalhos de mapeamento de 
áreas suscetíveis apresentados é o de estabele-
cer bases tecnológicas para o desenvolvimento 
contínuo de um modelo integrado atualizável de 
produção de cartas de suscetibilidade a proces-
sos do meio físico que podem gerar desastres na-
turais.
Visa-se, sobretudo, instrumentalizar as prefeitu-
ras municipais em suas ações de planejamento e 
gestão territorial e de prevenção de desastres na-
turais. Entre os objetivos específicos dos traba-
lhos de mapeamento de áreas suscetíveis, desta-
cam-se:
a) Gerar cartas de suscetibilidade a movimentos 
gravitacionais de massa e a processos hidrológi-
cos para os municípios mapeados, tanto em rela-
ção às áreas não ocupadas quanto às ocupadas, 
em bases cartográficas similares e em ambiente 
de Sistema de Informação Geográfica - SIG, inte-
grando todos os dados obtidos em uma Base de 
Dados;
b) Sintetizar os principais resultados do mapea-
mento em um documento cartográfico para cada 
município, denominado carta síntese, contendo o 
zoneamento das suscetibilidades e outras infor-
mações correlatas de interesse, apresentado em 
linguagem acessível a um público o mais amplo 
possível;
c) Salientar as suscetibilidades incidentes nas 
áreas urbanizadas e/ou edificadas, que corres-
pondem aos locais onde se concentra a maior 
parte das populações residentes, as quais podem 
estar sujeitas aos processos abordados;
d) Estabelecer indicadores que forneçam uma 
estimativa da magnitude dessa incidência em re-
lação às populações residentes e facilitem a co-
municação com os tomadores de decisão e as co-
munidades envolvidas, acerca da priorização de 
ações preventivas a realizar;
e) Editar os produtos cartográficos gerados em 
formato digital, para disponibilização aos municí-
pios, de modo a que possam ser utilizados como 
subsídio à revisão de planos diretores, bem como 
à elaboração de cartas geotécnicas de aptidão ur-
bana e de áreas de risco, entre outros instrumen-
tos de planejamento e gestão territorial.
O governo estadual, visandoatender o que 
determina a Lei n° 12.608/12 e apoiar o for-
talecimento da gestão de riscos nos municí-
pios, firmou em 2017 convenio com a CPRM 
para elaboração da carta de suscetibilidade 
de 40 municípios do estado. Em Santa Cata-
rina em torno de 60 municípios possuem as 
Carta de Suscetibilidade a Movimentos Gra-
vitacionais de Massa e Inundações.
Você pode conferir a Carta de Susce-
tibilidade de Santa Catarina clicando 
aqui.
http://www.cprm.gov.br/publique/Gestao-Territorial/Prevencao-de-Desastres-Naturais/Cartas-de-Suscetibilidade-a-Movimentos-Gravitacionais-de-Massa-e-Inundacoes---Santa-Catarina-5087.html
62
CURSO DE PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL
Mapas de Setorização de Riscos 
O Serviço Geológico do Brasil - CPRM integra o 
Programa Nacional de Gestão de Riscos e Res-
posta a Desastres do Governo Federal (PPA 2012-
2015), tendo como atribuição mapear áreas de ris-
co geológico, classificadas como de muito alto e 
alto, relacionadas principalmente com movimen-
tos de massa e inundações, em 821 municípios 
brasileiros prioritários, sendo 77 deles em Santa 
Catarina. 
As informações levantadas pela CPRM são dis-
ponibilizadas para o Centro Nacional de Monito-
ramento e Alertas de Desastres Naturais – CE-
MADEN (MCTI), a fim de subsidiar a emissão de 
avisos e alertas meteorológicos; e para o Centro 
Nacional de Gerenciamento de Riscos e Desas-
tres – CENAD (MI), para a emissão de alertas às 
Defesas Civis estaduais e municipais, visando 
ações de prevenção e resposta frente aos desas-
tres naturais.
A setorização de riscos geológicos tem por fina-
lidade a identificação, a delimitação e a caracte-
rização de áreas ou setores de uma encosta ou 
planície de inundação sujeitas à ocorrência de 
processos destrutivos de movimentos de massa, 
enchentes de alta energia e inundações.
Todo o acervo de dados é disponibilizado para 
órgãos e instituições do governo federal, de esta-
dos e de municípios que atuam na prevenção e no 
monitoramento de eventos climáticos catastrófi-
cos, visando contribuir para a redução dos danos 
e para a diminuição das perdas, de vidas e mate-
riais, relacionadas aos desastres naturais.
O setor de risco geológico consiste em um polígo-
no envolvendo a porção de uma encosta ou planí-
cie de inundação com potencial para sofrer algum 
tipo de processo natural ou induzido que possa 
causar danos, sendo delimitado sobre imagens 
e/ou fotografias georreferenciados em ambiente 
SIG (formato shapefile) ou gerado como arquivo 
KML/KMZ do Google Earth.
Imagem 23 - Setorização de Risco
Fonte: CPRM
O setor de risco é delimitado com base na ocorrên-
cia de indícios e evidências observadas no local, 
tais como: trincas no solo, degraus de abatimen-
to, árvores inclinadas, cicatrizes de deslizamen-
tos, marcas de cheia, entre outros.
Cada setor de risco é representado em uma pran-
cha de setorização no tamanho A3, apresentada 
no formato PDF, com fotos relativas aos indícios 
observados no terreno e nas moradias, além de 
outras estruturas urbanas em risco, contendo a 
descrição da tipologia do processo e informações 
para o entendimento dos condicionantes.
Os trabalhos de campo incluem o levantamento 
estimado do número de moradias e pessoas afe-
tadas ou passíveis de serem afetadas. São indica-
das as intervenções estruturais e não estruturais, 
tais como obras de contenção, drenagem, remo-
ção de moradias, entre outras intervenções.
Em ambiente SIG, o arquivo shapefile é associa-
do a uma base de dados descritiva com diversos 
campos de informação semelhantes aos dados 
descritivos da prancha.
Todos os dados levantados são disponibilizados 
para os representantes do município e da Defe-
sa Civil e também para CEMADEN, CENAD, CEF, 
Ministério das Cidades e outros órgãos e institui-
ções integrantes do Plano Nacional de Gestão de 
Riscos e Resposta a Desastres Naturais do Gover-
no Federal.
63
DEFESA CIVIL DO ESTADO DE SANTA CATARINA
O governo estadual, visando atender o que de-
termina a Lei n° 12.608/12 e apoiar o fortale-
cimento da gestão de riscos nos municípios, 
firmou em 2017 convenio com a CPRM para 
setorização dos municípios do estado ainda 
não mapeados. Atualmente Santa Catarina é 
o primeiro e único estado da federação a ter 
100% dos municípios com as Setorizações 
de Risco Geológicos da CPRM.
Você pode acessar a relação das se-
torizações clicando aqui.
Cartas de Perigo/Risco - Mapea-
mento de Perigo e Risco a Movi-
mentos de Massa - Projeto GIDES
Na busca do aprimoramento técnico no mape-
amento de áreas de risco para movimentos de 
massa, entre os anos 2013-2017, foi realizado um 
Acordo de Cooperação Técnica Internacional - CTI 
entre Brasil e Japão, sendo firmado pelo Ministério 
das Cidades - MCidades em parceria com o Minis-
tério da Ciência, Tecnologia e Inovação - MCTI, o 
Ministério da Integração Nacional - MI e o Serviço 
Geológico do Brasil - CPRM, através da Agência 
Brasileira de Cooperação do Ministério das Rela-
ções Exteriores - ABC/MRE e a Agência de Coo-
peração Internacional do Japão - JICA,, que deu 
origem a elaboração do Projeto de Fortalecimen-
to da Estratégia Nacional de Gestão Integrada de 
Riscos em Desastres Naturais - GIDES.
O projeto buscou o desenvolvimento de meto-
dologias em cinco eixos temáticos: avaliação e 
mapeamento de áreas de perigo e risco; monito-
ramento e alerta (sistemas de monitoramento e 
alerta antecipado de risco); obras de prevenção 
e reabilitação; planejamento da expansão urbana 
em áreas com suscetibilidade a movimentos de 
massa e planejamento dos planos de contingên-
cia. Tendo no Brasil como pilotos os municípios 
de Nova Friburgo - RJ, Petrópolis - RJ e Blumenau 
- SC e envolveu técnicos municipais, estaduais e 
federais, supervisionados por técnicos japoneses.
Um dos resultados foi o desenvolvimento de no-
vos procedimentos para elaboração de cartas de 
perigo e risco a movimentos gravitacionais de 
massa e serve de base para o gerenciamento des-
sas áreas.
De acordo com a CPRM a metodologia proposta 
pelo projeto para elaboração de cartas de perigo 
a movimentos gravitacionais de massa objeti-
va identificar, por meio de critérios topográficos, 
quatro tipologias específicas de movimentos de 
massa (tanto existentes como potenciais), delimi-
tar projeções para seu comportamento (área de 
geração e de atingimento) e qualificar sua gravi-
dade, usando para isso indícios físicos no terreno.
Uma parceira com o Serviço Geológico do Brasil 
- CPRM, permitiu que o estado de Santa Catarina 
fosse pioneiro no país em aplicar a nova metodo-
logia em 5 municípios, fornecendo assim informa-
ções primordiais para gestão de perigo/risco em 
seus territórios.
Imagem 24 - Carta de perigo a movimentos gravitacio-
nais de massa - município de Santo Amaro da Imperatriz 
- SC.
Fonte: CPRM
Conforme descrito pelo CPRM (2018), com as 
cartas de perigo/risco pretende-se subsidiar a to-
mada de decisão de gestores públicos e profis-
sionais dos setores público e privado que atuam 
promovendo ações de identificação, prevenção e 
recuperação no gerenciamento dos riscos.
Sendo assim, este tipo de mapeamento constitui 
ferramenta básica para orientar a elaboração dos 
planos de contingência e a emissão de alertas nas 
comunidades em risco.
http://www.cprm.gov.br/publique/Gestao-Territorial/Prevencao-de-Desastres-Naturais/Setorizacao-de-Riscos-Geologicos---Santa-Catarina-4866.html
64
CURSO DE PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL
Além de auxiliar na gestão territorial e nas políti-
cas de uso e ocupação do solo, buscando servir 
de guia para a expansão urbana dos municípios 
em locais seguros, e evitando a formação de no-
vas áreas de risco. Servindo ainda para orientar 
a implantação de obras preventivas ou de reabili-
tação nas áreas prioritárias, na busca de mitigar 
riscos.
A metodologia aborda os processos de movimen-
to de massa os tipos mais comuns nas encostas 
do territóriobrasileiro, que são: queda, desliza-
mentos e fluxo de detritos (tanto existentes como 
potenciais), delimitando projeções para seu com-
portamento (área de geração e de atingimento) e 
qualificando sua gravidade, usando para isso indí-
cios físicos no terreno.
Cartas Geotécnicas de Aptidão à 
Urbanização Frente aos Desastres 
Naturais
Documento cartográfico do Programa de Gestão 
de Riscos e Resposta a Desastres Naturais, inclu-
ído no Plano Plurianual 2012-2015 do Ministério 
do Planejamento, Orçamento e Gestão, executado 
em parceria com o Ministério das Cidades.
Dá sequência às Cartas Municipais de Suscetibi-
lidade a Movimentos Gravitacionais de Massa e 
Inundações na escala 1:25.000, elaboradas pelo 
Serviço Geológico do Brasil - CPRM e também in-
seridas no PPA 2012–2015, que são utilizadas na 
primeira avaliação de campo dos municípios ob-
jeto dos estudos para a execução das cartas geo-
técnicas de aptidão à urbanização.
A escala do mapeamento (1:10.000) permite não 
só a caracterização geológico-geotécnica dos ter-
renos, como também a indicação das aptidões de 
uso de tais áreas frente aos desastres naturais e 
seus processos geradores, tais como movimen-
tos de massa nas encostas e eventos destrutivos 
de natureza hidrológica, compreendidos no esco-
po desta carta, visando à segurança das popula-
ções e dos equipamentos urbanos que venham a 
ser assentados.
O detalhamento para aplicação da 
metodologia encontra-se disponível 
para download no site da Secretaria 
Nacional de Proteção e Defesa Civil 
aqui.
Este documento pretende orientar os técnicos 
municipais, visando ao planejamento do uso e 
ocupação do território sob sua jurisdição, indican-
do as áreas mais favoráveis à expansão urbana e 
evitando, assim, a instalação de novas áreas de 
risco de ocorrência dos desastres naturais aqui 
tratados e os consequentes custos sociais e ma-
teriais deles decorrentes.
A Carta Geotécnica de Aptidão à Urbanização tem 
por finalidade caracterizar os terrenos municipais 
do ponto de vista geológico-geotécnico e definir 
as aptidões desses terrenos à ocupação quan-
to à probabilidade de ocorrência dos desastres 
naturais aqui tratados, abrangendo as áreas não 
ocupadas no entorno das áreas já urbanizadas, 
as quais venham a representar possíveis vetores 
de expansão urbana, ou por apresentarem carac-
terísticas favoráveis à ocupação, ou por estarem 
definidas nos planos diretores municipais como 
áreas de interesse a tal expansão.
As bases cartográficas e as imagens nas quais 
são lançados os dados coletados nos trabalhos 
de mapeamento de campo são as mesmas utili-
zadas nas cartas de suscetibilidade elaboradas 
pela CPRM, ajustadas em seus detalhes no cam-
po à escala de mapeamento de 1:10.000.
As unidades geotécnicas cartografadas são des-
critas de acordo com suas características de 
comportamento frente às solicitações normais 
que ocorrem em um processo de ocupação ur-
bana, indicando as aptidões e restrições que elas 
naturalmente impõem a tais processos.
As aptidões dos terrenos frente aos desastres na-
turais referidos nessas cartas de aptidão – mo-
vimentos de massa nas encostas e processos 
hidrológicos destrutivos, tais como enchentes, 
inundações e enxurradas – são representadas em 
cores, sendo a cor verde representativa dos terre-
nos com alta aptidão à ocupação, a cor amarela 
definindo os terrenos com média aptidão ou que 
podem ser ocupados com restrições que devem 
ser respeitadas (conforme descrito nas legendas 
das cartas) e a cor vermelha caracterizando os 
 http://www.mi.gov.br/images/stories/ArquivosDefesaCivil/ArquivosPDF/Volume1-ManualTecnicoparaMapeamentodePerigoeRiscoaMovimentos_CPRM.pdf
65
DEFESA CIVIL DO ESTADO DE SANTA CATARINA
terrenos que não possuem aptidão à ocupação. 
O mapeamento, executado face ao detalhamento 
imposto pela escala, abrange as áreas de atingi-
mento pelos processos destrutivos identificados.
Os produtos gerados e disponibilizados pela 
CPRM para cada município objeto desta ação cor-
respondem às cartas geotécnicas de aptidão à ur-
banização frente aos desastres naturais na esca-
la 1:10.000, contendo todos os elementos obtidos 
no mapeamento efetuado, e a uma carta-síntese 
elaborada na escala 1:30.000 (ou 1:40.000) com o 
objetivo de apresentar uma visão geral das carac-
terísticas dos terrenos dos municípios estudados.
Em Santa Catarina foram mapeados 18 
municípios em uma parceria do Ministério 
das Cidades com a Universidade Federal de 
Santa Catarina.
Confira a lista dos municípios clican-
do aqui.
http://mapgeo.cfh.ufsc.br/
66
CURSO DE PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL
4. PERCEPÇÃO DE RISCO
O termo percepção é, como tantos outros, utili-
zado com diferentes propósitos em diferentes 
contextos. Tem, por isso, vários significados, po-
dendo ser conceitualizado de formas diferentes, 
por diferentes disciplinas e dentro do mesmo do-
mínio disciplinar. De acordo com alguns autores 
(WACHINGER&RENN, 2010) essa diversidade de 
abordagens sobre percepção de risco pode ser 
agrupada em dois grandes tipos: a realista e a 
construtivista.
Vamos conhecer cada uma delas a partir de ago-
ra. 
As abordagens realistas inspiram-se nas aborda-
gens da psicologia e neuropsicologia clássicas e 
assumem a existência de um mundo exterior ob-
jetivo, ou seja, que não depende da interpretação 
de cada um. Neste contexto, os riscos devem ser 
compreendidos de forma objetiva e as percepções 
trazidas para perto dessa objetividade. A ques-
tão é, somente, introduzir mais informação e/ou 
maior conhecimento do risco e fazer com que as 
percepções das pessoas se ajustem a isso. 
As abordagens construtivistas negam a objetivi-
dade dos riscos e concebem as percepções de 
risco como subjetivas e socialmente construídas. 
Nesta lógica, a interação do saber científico com 
as percepções de risco não se resume ao forneci-
mento de mais informação às pessoas. Wachin-
ger&Renn (2010) definem esta lógica de forma 
clara.
A percepção de riscos envolve o processo de reco-
lha, seleção e interpretação de sinais acerca de im-
pactos incertos de eventos, atividades ou tecnolo-
gias. Estes sinais podem referir-se a observações 
diretas (por exemplo, testemunhado um acidente 
de carro) ou informação de outros (por exemplo, 
Você sabe o que significa o termo percepção?
ler num jornal sobre poder nuclear). As percepções 
podem diferir dependendo do tipo de risco, do con-
texto, da personalidade do indivíduo e do contexto 
social
Segundo alguns autores, contudo, algumas des-
tas correntes sociológicas de viés romântico-ra-
dical, “acabaram confundindo a ideia de constru-
ção social do risco e da percepção do risco, com a 
ideia de uma natureza estritamente social desses 
riscos e dessas percepções” (FREITAS et al, 2016 
, p. 52). Mas, obviamente, não podemos limitar-
-nos a hipervalorizar certas percepções comuni-
tárias (por mais respeito que elas mereçam), em 
detrimento das visões científicas, deixando as 
pessoas correrem riscos sem as conscientizar. A 
responsabilidade do pesquisador, do técnico e do 
agente operacional não é fazer coro da opinião da 
comunidade, mas antes ouvi-la com respeito, con-
siderá-la e partilhar com a comunidade sua visão 
científica-técnica-operacional. 
Uma nova cultura de gestão de risco e, como tal, 
de Proteção e Defesa Civil só poderá desenvolver-
-se nesta lógica de ecologia (interação) de sabe-
res. 
As percepções têm, como é sabido, uma base bio-
lógica (WACHINGER&RENN, 2010; FREITAS et al, 
2016) que é, antes do mais, individual, porque de-
pendente do caráter auto-referencial do sistema 
nervoso e das complexas interações entre razão 
e emoção (FREITAS et al, 2016). 
A categorização perceptiva (ou percepção) está 
relacionada com a memória e com a formação de 
conceitos (aprendizagem conceitual), se consti-
tuindo de imagens mentais que, constantemente, 
podem estar contribuindopara a consolidação de 
racionalidades/ convicções pessoais, com deter-
minado grau de compartilhamento pessoal.
67
DEFESA CIVIL DO ESTADO DE SANTA CATARINA
Imagem 25 - . A Percepção, a memória e a aprendizagem.
MEMÓRIA
APRENDIZAGEM
PERCEPÇÃO
AMBIENTE
VIVÊNCIAS
DIRETAS
DISCURSOS
Ligadas às histórias de vida, as percepções indi-
viduais são afetadas por muitos fatores da natu-
reza individual e social e vão se alterando ao lon-
go do tempo. Não basta, simplesmente, saber se 
uma pessoa valoriza (e quanto) um certo risco, 
mas antes quais são e como se organizam as per-
cepções a propósito desse risco. Por isso, certos 
autores (FREITAS et al, 2016, p. 52) introduzem o 
conceito de “manchas perceptivas” que podem 
ser de natureza mais: a) individual “refletindo, as 
complexas dinâmicas do acoplamento estrutural 
idiossincrático de cada ser humano (com o meio 
físico e social)”; b) social “emergindo da consen-
sualidade, mas, também, conflitualidade entre as 
manchas individuais”. Em ambas as dimensões 
há que distinguir duas dinâmicas principais: a da 
vida experiencial direta, em si, e a da interação por 
intermédio da linguagem (discursos constante-
mente produzidos, partilhados e/ ou negociados).
O conceito de mancha perceptiva pretende 
reforçar a ideia de que as percepções têm 
diferentes graus de consistência. Em certos 
casos, pode até acontecer que as percepções 
possuem partes mais densas e consolidadas 
e partes menos enraizadas e, como tal, mais 
alteráveis.
Representam-se, esquematicamente, de forma 
simplificada como essas manchas se podem for-
mar (Figura 09). Por um lado, temos o que cada 
um pensa seja sobre riscos (ameaças e vulnerabi-
lidades). Na figura podemos observar que a man-
cha perceptiva acontece da seguinte forma: em 
geral (1), ou sobre um tipo de evento, em parti-
cular, em relação com o local onde vive (2). Mas 
tais pensamentos estão sempre interatuando 
com convicções/crenças de natureza religiosa, 
ambiental (sobre a natureza e sua interação com 
ser humano) e cultural (tradicional, comunitária, 
etc.). Mas, para além disso, há o que os diversos 
tipos de cientistas e ciências pensam e dizem. 
As ciências físico-naturais centram-se mais, nor-
malmente, sobre as ameaças, os componentes 
estruturais das vulnerabilidades e os processos 
físico- químico e naturais associados aos riscos e 
desastres. As ciências humanas e sociais, por seu 
turno, centram-se mais nas vulnerabilidades e nos 
processos humanos e sociais associados à ges-
tão de risco. As manchas perceptivas formam-se 
na complexa interação destas componentes 
Imagem 26 - Manchas perceptivas
O que dizem as
ciências humanas
e sociais
O que dizem as
ciências físico-
naturais
O que dizem os
técnicos
O que cada
um pensa (1)
O que cada
um pensa (2)
Convicções
Ambientais
Convicções
Culturais
Convicções
Religiosas
MANCHA
PERCEPTIVA
A percepção (ou categorização perceptiva) con-
siste na aquisição, seleção, interpretação e or-
ganização das sensações e discursos, em direta 
relação com a história de vida de cada indivíduo 
Fonte: FREITAS, Mário
68
CURSO DE PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL
e, portanto, tudo o que ele viveu e aprendeu. A 
percepção/categorização perceptiva dá origem 
a imagens perceptivas (visuais, auditivas, tácteis, 
olfativas, gustativas, etc.) que sempre estão re-
lacionadas com a seleção de ações adaptadas 
às referidas sensações. Esta seleção de ações/ 
comportamentos pode ser automática/involuntá-
ria ou deliberada (resultado de processo decisó-
rio). As categorizações perceptivas estão na base 
da formação de conceitos e, como tal, na base 
de outras imagens mentais que junto com as per-
cepções se constituem no conteúdo do chamado 
pensamento ou mente. 
Para que aconteça pensamento é necessária esta 
base perceptiva que, desde muito cedo, se mistu-
ra com a aquisição da fala e, como tal, com o “dar 
nome” às coisas. Assim, por exemplo, imagens 
perceptivas associadas à cor “vermelho” estão 
inevitavelmente relacionadas com a palavra “ver-
melho” e as imagens perceptivas “associadas a”. 
A estabilidade das percepções está relacionada 
com a memória.
Mas o que é memória?
Há vários tipos de memória e significado que, no 
dia a dia, é atribuído à palavra memória, e que aca-
bou ficando dominante, é somente uma pequena 
parte (e, provavelmente, a menos interessante) de 
todo o processo: recordar e reproduzir nomes, nú-
meros, definições... ou seja, saber coisas de cor. 
mas a memória é muito mais do que isso. 
A memória é a capacidade de repetir um certo de-
sempenho, uma determinada atuação, um dado 
comportamento. As imagens mentais, incluindo 
as imagens perceptivas, não são, como lembra 
António Damásio, fotografias acumuladas numa 
base de dados do tipo “gaveta eletrônica”. Não há, 
no cérebro, “caixinhas” onde as imagens sejam 
guardadas e onde, depois, se vão buscar. As ima-
gens perceptivas (como, aliás, todas as imagens 
mentais) são disparos neurais, ou seja, ativação 
de um conjunto de neurônios (células que cons-
tituem o sistema nervoso e, como tal, o cérebro). 
Correspondendo ao registro de uma percepção, 
essa ativação de neurônios corresponde, tam-
bém, à seleção de uma conduta, uma ação. 
As imagens perceptivas não podem ser “guarda-
das” numa caixa porque elas só existem sob a for-
ma de disparos neurais, ou seja, sempre que te-
mos uma percepção dá-se um disparo, que mais 
tarde ou mais cedo “se apaga” e vai dando lugar a 
outro(s). Estando ligada à categorização percep-
tiva a memória implica “recategorização constan-
te” e “envolve uma atividade motora contínua e 
uma prática repetida em contextos diferentes” . 
Assim, se poderá compreender porque razão se 
vai alterando a memória de um evento extremo ou 
desastre que vivemos ou acompanhamos de per-
to, que é o mesmo que dizer que varia a percep-
ção desse evento/ desastre. Para além disso, as 
percepções e a memória estão interligadas com 
emoções e sentimentos que, por seu caráter alta-
mente subjetivo, aumentam o grau de variação da 
percepção e da memória. Em resumo, a memória 
é “inexata, embora seja igualmente capaz de um 
grau muito grande de generalização”.
 Pode parecer que isto é uma falha, uma espécie 
de fraqueza (face, por exemplo, à memória exa-
ta de um computador). Mas, não. Ao contrário é 
uma enorme vantagem, um instrumento incrível 
de adaptação e sucesso. Efetivamente, é graças 
a esse caráter inexato que nossa memória é ca-
paz de sugerir respostas novas para situações 
novas ou algo diferente das até aí vivenciadas. 
Percepção e memória estão, ainda, relacionadas 
com uma terceira dimensão da atividade cerebral, 
a aprendizagem. Em termos básicos pode enten-
der-se a aprendizagem como “um processo adap-
tativo” (Edelman, 1995, p. 149) de aquisição de no-
vas competências de comportamento.
69
DEFESA CIVIL DO ESTADO DE SANTA CATARINA
Imagem 27 - .Processo Adaptativo
MEMÓRIAAPRENDIZAGEM
PERCEPÇÃO
PROCESSO ADAPTATIVO
A afirmação de Piaget de que “os conhecimentos 
não partem nem do sujeito (…) nem do objeto (…) 
mas das interações entre sujeitos e objetos” está 
bem próxima das considerações de Maturana e 
Varela sobre a natureza do conhecimento e a no-
ção de enação (ou seja, que não se pode separar 
o saber do fazer) utilizada por certos autores. É 
durante os processos da aprendizagem que as 
categorizações perceptivas se organizam em ca-
tegorizações conceituais que podem estar mais 
perto do saber comum do dia a dia (incluindo sa-
beres tradicionais) ou do saber científico, ensina-
do e comunicado, em diversos contextos. 
Mas falemos, ainda, um pouco mais sobre per-
cepção de risco, recorrendo a um exemplo muito 
simples:
Ao atravessar a rua eu fico mais vulnerável ao pe-
rigo/ameaça de ser atropelado por um automóvel 
a alta velocidade e, por isso, eu olho cautelosa-
mente para um e outro lado antes de atravessar a 
rua