NDA 12 ResponsabilidadecivildoEstado MATERIALDEAPOIO

Prévia do material em texto

MATERIAL DE APOIO1 
 
Fernando do Rego Barros Filho2 
Leonardo Evangelista de Souza Zambonini3 
 
Introdução 
 
 Esta será uma série de quatorze cursos que 
abordarão temais iniciais de Direito Administrativo, 
tais como regime jurídico de direito público, 
contratos, servidores, responsabilidade civil, dentre 
outros temas. Qual o objetivo de fazermos esses 
comentários? Dar suporte aos jurisdicionados em 
conceitos básicos utilizados na Administração 
Pública, aproxima-los dos demais cursos que 
oferecemos em nosso site e oferecer um primeiro 
contato com as principais decisões proferidas pelo 
TCE-PR. 
 Abordaremos o regime jurídico da 
responsabilidade civil do Estado neste curso. O que 
é? Quais as situações que geram a responsabilidade 
civil do Estado? Quais os principais pontos analisados 
pela jurisprudência? Neste breve curso, propomos 
uma análise rápida e básica para resolver os 
principais problemas que surjam na rotina da 
Administração Pública. 
 
Conceito e elementos 
 
 Na primeira aula serão tratados os 
fundamentos básicos do que se entende por 
responsabilidade civil do Estado. 
 Trata-se de um tema não exclusivo do Direito 
Administrativo, devendo suas origens ao direito 
romano, havendo várias obras sobre o assunto no 
Direito Civil. 
 Responsabilidade civil é um instituto que 
estuda o dever de indenizar que nasce para a pessoa 
que causa um dano a um terceiro. O brocardo 
 
1 Este material não possui a função de esgotamento do tema, mas tão somente servir como apoio às aulas em vídeo que constam no curso. 
2 Analista de Controle do Tribunal de Contas do Estado do Paraná. Currículo na plataforma lattes disponível em 
<http://lattes.cnpq.br/1039825565487153>. 
3 Analista de Controle do Tribunal de Contas do Estado do Paraná. 
romano explica: todo aquele que causa um dano a 
outrem deve indenizá-lo. 
 A responsabilidade civil do Estado trata dos 
danos causados por um agente público no exercício 
de suas funções. Vê-se que existem três elementos 
básicos para sua configuração: a ação ou omissão, o 
dano e o nexo causal. A relação entre os três firma-
se da seguinte forma: uma conduta (ação ou 
omissão) causa um dano (lícito ou ilícito, moral ou 
extrapatrimonial) decorrente daquela ação ou 
omissão (nexo de causalidade). 
 Percebe-se que tanto ações quanto omissões 
do Estado ensejam sua responsabilização. O dano 
pode ser patrimonial ou moral, bem como decorrer 
de ato lícito ou ilícito. É patrimonial quando o 
prejuízo é econômico, e extrapatrimonial quando 
afeta a subjetividade do indivíduo. Exemplo de dano 
moral pode ser evidenciado no caso em que a 
Administração divulga dados sigilosos dos 
indivíduos. 
 
Teorias da responsabilidade civil do Estado 
 
Na segunda aula serão aprofundados os 
conceitos já estudados e abordadas as teorias acerca 
da responsabilidade civil do Estado. 
A primeira teoria a ser desenvolvida remonta 
aos Estados monárquicos absolutistas e pregava a 
irresponsabilidade completa do Estado. Por essa 
lógica, o Estado jamais poderia errar. 
A superação do Estado monárquico pelos 
Estados de Direito deflagrou a obsolescência da 
teoria da irresponsabilidade. A primeira teoria de 
superação dos antigos paradigmas foi a da 
responsabilidade subjetiva ou civilista. Como já 
afirmado, o estudo dessa matéria possui ligação 
direta com a doutrina civilista. Esta teoria defendia 
 
que para a caracterização do dever de indenizar 
deveria ser comprovado um quarto elemento de 
ordem subjetiva: o dolo ou culpa da Administração. 
Ela ainda tem aplicação em alguns casos, que adiante 
serão esmiuçados. 
A terceira teoria que merece menção é a 
teoria da culpa do serviço ou da culpa anônima, que 
tem aplicação recorrente. Segundo ela, se houver 
comprovação de que o serviço público foi mal 
prestado ou prestado de forma morosa ou 
ineficiente, há possibilidade de indenização, quando 
reconhecidos os outros três elementos. O elemento 
culpa para esta teoria é desnecessário. 
A quarta teoria – talvez a mais aceita e 
estudada – é a teoria da responsabilidade objetiva. 
Ela se funda basicamente na percepção dos três 
elementos primordiais: conduta de um agente 
público, um dano e um nexo causal entre eles. A 
forma pela qual o nexo causal entre conduta e dano 
é estudada depende de qual teoria é adotada. No 
caso de uma obra da Administração Pública que gera 
um acidente, deve ser perscrutado o dano causado 
e o antecedente, no caso, a obra. Mas as causas não 
podem ser infinitamente atribuídas. Assim fosse, a 
licitação também seria causa do acidente, a 
necessidade do contrato, e assim sucessivamente 
até Adão e Eva. O nexo causal só se estabelece entre 
a conduta adequada e necessária para a provocação 
do dano. Trata-se da teoria da causalidade 
adequada. Ainda por esta teoria, o nexo causal fica 
excluído em três hipóteses: caso fortuito, força 
maior e culpa exclusiva da vítima. 
 
Responsabilidade por atos lícitos 
 
 Para que seja possível a caracterização da 
responsabilidade civil por condutas lícitas, devem ser 
preenchidos dois requisitos: a) o dano precisa ser 
anormal e; b) o dano precisa ser específico. Em linhas 
gerais, deve ser verificado um prejuízo à isonomia. 
Se resta provado que a conduta lícita do Estado 
gerou danos mais gravosos para o indivíduo do que 
para o resto da sociedade e que ultrapassam meros 
dissabores inerentes ao convívio social, restará 
configurado o dever indenizatório do Estado. 
 Essa possibilidade reporta à teoria do duplo 
efeito dos atos administrativos, segundo a qual um 
mesmo ato administrativo pode gerar efeitos 
normais e abstratos para a sociedade e, 
simultaneamente, efeitos nocivos a um certo 
indivíduo. 
 
Análise constitucional 
 
No art. 37, §6°, vem a principal previsão geral 
sobre o assunto. A Constituição atribui 
responsabilidade objetiva quando o Estado ou 
prestadora terceirizada gera dano ao prestar um 
serviço público. Dispensa-se, pois, a comprovação de 
dolo ou culpa. O dispositivo determina que se os 
agentes públicos, agindo em nome do Estado, 
cometem conduta que gera dano, urge obrigação de 
indenização para o Estado, independentemente de 
dolo ou culpa pelo agente. Mas se este incorre em 
dolo ou culpa, assegura-se direito de regresso para o 
Estado, isto é, este pode ressarcir-se contra o 
agente. Coexistem, assim, duas relações jurídicas 
distintas. 
Quando estudada a teoria da 
responsabilidade objetiva, viu-se que em três 
hipóteses a responsabilidade do Estado poderia ser 
afastada. Tal previsão é recebida pela teoria do risco 
administrativo, a qual, no entender da doutrina, é a 
adota constitucionalmente pelo art. 37, §6°. 
O STJ já consignou que a noção de agentes 
público prevista no §6° abrange os terceirizados 
contratados pela CLT enquanto prestarem 
atividades de serviço público. Por outro lado, 
entendeu que a responsabilidade dos notários é de 
ordem subjetiva, não se aplicando a teoria da 
responsabilidade objetiva em razão do caráter 
pessoal da atividade. 
 
Teoria do risco integral 
 
 Vale um breve lembrete acerca da teoria do 
risco integral, a qual afasta as causas excludentes de 
responsabilidade bem como a teoria da causalidade 
adequada da responsabilização do Estado. Para 
 
nosso estudo, quatro hipóteses atraem sua 
aplicação: 
a) Danos nucleares por condutas comissivas ou 
omissivas; 
b) Atentados terroristas; 
c) Crimes cometidos a bordo de aeronaves no 
espaço aéreo brasileiro; 
d) Danos ambientais. 
 
Responsabilidade por omissão do Estado 
 
 A responsabilidade por omissão é gerada por 
uma abstenção indevida do Estado. Há, como regra, 
a aplicação da teoria subjetiva, isto é, deve ser 
comprovado o dolo ou a culpa da Administração. 
 Há conduta dolosa quando o Estado 
efetivamente quis realizar a conduta. Há conduta 
culposa quando agiu com imprudência, imperícia ou 
negligência. 
 A responsabilidade por omissão atrai ainda a 
aplicação da teoria da culpa anônima, segundo a 
qual o elemento subjetivo – dolo ou culpa– não é 
perquirido no agente público, mas no serviço. Em 
outras palavras, deve ser comprovado que o serviço 
foi prestado de forma ineficiente ou irregular, e não 
que o agente procedeu desta forma. 
 Ressalta-se que só há responsabilidade por 
omissão ilícita. Se o Estado não detinha o dever de 
agir, não há o que se falar em responsabilização. O 
dano, ademais, deve ser caracterizado como 
evitável. Logo, não há responsabilidade por danos 
que sobreviriam mesmo com a realização da 
conduta. Por esse argumento, é comum que o 
Estado invoque a teoria da reserva do possível, 
levantando que efetuou todas as medidas possíveis 
para evitar o dano. 
 Note-se que essas considerações são as 
formuladas de acordo com o entendimento 
tradicional. Paulatinamente, tem-se percebido na 
jurisprudência um movimento de aplicação da teoria 
da responsabilidade objetiva mesmo em casos de 
omissão do Estado. 
 Cita-se, por exemplo, a adoção teoria do 
risco criado ou suscitado em alguns julgados, que 
identifica as hipóteses em que o Estado se omite em 
situações de risco às quais ele mesmo deu causa. 
Exemplo de aplicação plausível é nas rebeliões, via 
de regra, ocasionadas por uma conduta omissiva do 
Estado em prover melhores condições de segurança 
nos presídios. 
 A teoria do risco suscitado ainda está em fase 
de maturação doutrinária e jurisprudencial, de modo 
que não estão pacificadas as situações nas quais é 
possível sua invocação. 
 
Outros casos de responsabilidade 
 
 A responsabilidade civil em relação às obras 
públicas tem regimes distintos a depender da origem 
do dano causado: pode derivar do simples fato da 
obra ou de uma má execução. Neste último caso, por 
exemplo, a responsabilização recairá sobre o 
empreiteiro e será subjetiva, visto que não há 
prestação de serviço público. Mantém-se a 
responsabilização do Estado, porém, quando 
comprovado o dolo ou a culpa de não fiscalizar a 
obra que causou o dano. Note-se que a 
responsabilidade, mesmo para o Estado, é subjetiva. 
O segundo caso ocorre quando o dano provém da 
simples execução da obra, hipótese em que a 
responsabilidade será objetiva. 
 A responsabilidade civil do Estado por 
atividade legislativa é negada pela doutrina, com 
exceção para os casos em que uma lei gera um dano 
específico a um particular e posteriormente venha a 
ser declarada inconstitucional pelas Cortes 
competentes. Há de se mencionar ainda o caso das 
leis de efeitos concretos que são redigidas para 
regerem casos específicos. Reconhece-se exceção 
para esse tipo de lei: a responsabilidade é objetiva. 
 Quanto aos atos jurisdicionais, a doutrina 
igualmente entende que não há, como regra, 
responsabilização do Estado. Diz-se que erros 
judiciários devem ser reconhecidos através dos 
mecanismos judiciais próprios. Há uma única 
exceção prevista no art. 5°, LXXV, da CF, que prevê 
que o condenado indevidamente será indenizado 
pelo erro judicial. Nesse caso, a ação será proposta 
contra o Estado. O juiz responderá subjetivamente 
mediante comprovação de dolo ou erro grosseiro.