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1 Disciplina: Gestão do Sistema Escolar Autores: M.e Marcus Quintanilha da Silva Revisão Conteúdos: Esp. Marcelo Alvino da Silva Revisão Ortográfica: Jacqueline Morissugui Cardoso Ano: 2016 Copyright © - É expressamente proibida a reprodução do conteúdo deste material integral ou de suas páginas em qualquer meio de comunicação sem autorização escrita da equipe da Assessoria de Marketing da Faculdade São Braz (FSB). O não cumprimento destas solicitações poderá acarretar em cobrança de direitos autorais. 2 Marcus Quintanilha da Silva Gestão do Sistema Escolar 1ª Edição 2016 Curitiba, PR Editora São Braz 3 FICHA CATALOGRÁFICA Silva, Marcus Quintanilha da. Gestão do Sistema Escolar / Wagner Souza. – Curitiba, 2016. 63 p. Revisão de Conteúdos: Marcelo Alvino da Silva. Revisão Ortográfica: Jacqueline Morissugui Cardoso. Material didático da disciplina de Gestão do Sistema Escolar – Faculdade São Braz (FSB), 2016. ISBN: 978-85-5475-039-8 4 PALAVRA DA INSTITUIÇÃO Caro(a) aluno(a), Seja bem-vindo(a) à Faculdade São Braz! Nossa faculdade está localizada em Curitiba, na Rua Claudio Chatagnier, nº 112, no Bairro Bacacheri, criada e credenciada pela Portaria nº 299 de 27 de dezembro 2012, oferece cursos de Graduação, Pós-Graduação e Extensão Universitária. A Faculdade assume o compromisso com seus alunos, professores e comunidade de estar sempre sintonizada no objetivo de participar do desenvolvimento do País e de formar não somente bons profissionais, mas também brasileiros conscientes de sua cidadania. Nossos cursos são desenvolvidos por uma equipe multidisciplinar comprometida com a qualidade do conteúdo oferecido, assim como com as ferramentas de aprendizagem: interatividades pedagógicas, avaliações, plantão de dúvidas via telefone, atendimento via internet, emprego de redes sociais, e grupos de estudos com alunos e tutores, o que proporciona excelente integração entre professores e estudantes. Bons estudos e conte sempre conosco! Faculdade São Braz 5 Apresentação da disciplina Nesta disciplina serão discutidos os conceitos voltados à organização e gestão da educação básica de caráter mais amplo. Ou seja, ainda que a gestão na escola seja fundamental no contexto escolar, existe uma série de questões que impactam o cotidiano educacional, como a forma como estão dispostos os sistemas educacionais, seus regimes de colaboração, órgãos de fiscalização das normativas, o cumprimento das responsabilidades educacionais por parte dos entes federados, entre outras. Aula 1 – Organização do Sistema Escolar Brasileiro e o Federalismo em regime de colaboração Apresentação Aula 1 Nesta aula será efetuada uma análise da Organização do Sistema Educacional Brasileiro, usando como base de estudos as legislações em vigor em âmbito nacional, Lei de Diretrizes e Bases n. 9394/06, Constituição Federal, alguns aspectos do FUNDEB (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e Valorização do Magistério), Lei n. 11494/07 e as características principais do federalismo brasileiro. 1. Organização do sistema escolar brasileiro e o federalismo em regime de colaboração O Brasil é uma República Federativa, conforme preceitua a sua Constituição. Nessa organização política descreve-se com clareza no art. 18 da Carta Magna, onde a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios são entes federados autônomos, sendo essa uma inovação no documento em discussão, pois anteriormente os municípios não possuíam esse status. Aliado a outros fatores, modifica-se drasticamente a distribuição de matrículas de alunos, o que acaba por municipalizar o ensino em boa parte do território nacional, ou seja, os municípios passaram a ficar responsáveis por boa parte dos alunos do ensino público brasileiro. Isso envolve, entre outras coisas, repasse de verbas e obrigação dos entes federados pelo fornecimento do serviço. 6 O regime de colaboração não descarta que os entes federados tenham suas responsabilidades educacionais. Sobre as responsabilidades dos municípios, os mesmos atuarão prioritariamente na educação infantil e no ensino fundamental. 1.1 Organização do Sistema Educacional Brasileiro A educação é um direito previsto em lei (BRASIL, 1988; BRASIL, 1996). Outra lei de suma importância garante esse direito, a lei n. 8069/90, Estatuto da Criança e do Adolescente. Mais que isso, a Constituição atribui o status de direito público subjetivo ao cidadão de ser educado e ter a disposição a oferta de ensino obrigatória. Obrigatoriedade que contempla jovens no país dos quatro aos dezessete anos. Isso aumenta a responsabilidade e a demanda que o Estado precisa prover de modo a ser efetivo no atendimento a esse público. Tudo isso nos dá um panorama inicial de complexidade ao assunto que vamos tratar aqui, a organização complexa da educação em um país de extensão territorial continental e diverso como é o Brasil. 1.1.1 Constituição Federal A Constituição Federal promulgada em 1988 é um marco na história brasileira, não pelo fato em si, mas pelo seu conteúdo. Pela primeira vez tem-se no maior documento legal da nação brasileira, a educação como um direito social e um capítulo específico tratando desse tema. Nesta seção de nossa aula estaremos focados no Título VIII, Capítulo III, Seção I, entre os artigos 205 à 214, que tratam especificamente da educação. O Art. 205 e 206 são importantes pois, além de estabelecer a educação como direito de todos, imputa ao Estado e a família a obrigação em promovê-la. Além disso, também elenca princípios básicos nos quais se fundam o ensino no país. A gratuidade do ensino, liberdade de condições e permanência na escola, liberdade e pluralismo de ideias, a valorização dos profissionais do magistério e garantia de padrão de qualidade são importantes, porém o inciso VI é muito importante para nosso tema, pois estabelece que o ensino no Brasil deve ser 7 ministrado nos princípios da “Gestão democrática do ensino público, na forma da lei” (BRASIL, 1988). A gestão democrática é um ponto de inflexão das gestões escolares e ressalta-se a atenção por ser contemplada no artigo que enuncia os princípios da educação brasileira. O Art. 208 é de suma importância, pois estabelece os deveres do Estado para com a educação brasileira, no qual destacam-se: Educação básica obrigatória e gratuita dos quatro aos dezessete anos e assegurar a oferta a todos que não tiveram na idade própria; Atendimento educacional especializado para as pessoas com deficiência, educação infantil em creche e pré-escola, além de acesso aos níveis mais elevados do ensino, da pesquisa e da criação artística, segundo a capacidade de cada um; Atendimento ao educando, em todas as etapas da educação básica, por meio de programas suplementares de material didático escolar, transporte, alimentação e assistência à saúde. Importante A história do direito à educação no país tem avanços e retrocessos. Em determinado momento o Estado tinha o dever de provê-la, em outro ele se absteve. Atualmente a Constituição Federal do país estabelece que a educação obrigatória é um Direito Público subjetivo, ou seja, o não fornecimento desse serviço imputa criminalmente a autoridade competente. Os Art. 209 e 213 destinam-se à regulação da iniciativa privada no ensino. Destaca-se que o Poder Público precisa autorizar o funcionamento de tais instituições e a possibilidade de recebimento de recursos públicos em caso de comprovação de instituição sem fins lucrativos(instituições filantrópicas, confessionais ou comunitárias). No Art. 210 é assegurado a fixação de currículo 8 mínimo para o Ensino Fundamental, assim como o ensino religioso é facultativo e a língua portuguesa deve aplicar-se para ministrar as aulas, exceto às comunidades indígenas que optarem em ministrar as aulas na sua língua materna. O que cabe ressaltar inicialmente é o caráter generalista da Carta Magna. Assim, em 1996 é sancionada a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, que será discutida posteriormente. Saiba Mais Carta Magna – expressão latina que significa “grande carta”. Foi o primeiro documento a enumerar direitos do povo inglês, por isso não se trata de uma lei, e sim um conjunto de normas referentes a direitos e deveres de um povo. Por isso é usada como sinônimo de Constituição. 1.1.2 Lei de Diretrizes e Bases da Educação, n. 9394/96 A Constituição Federal estabelece no art. 22, inciso XXIV que cabe à União legislar sobre as diretrizes e bases da educação nacional. Na leitura da Constituição percebe-se a necessidade de leis, decretos, resoluções e portarias que auxiliem os entes federados a interpretar suas obrigações. A LDB brasileira é complementar a Constituição e tem esse intuito ao longo de seus 92 artigos. Alguns detalhes dessa lei auxiliam no entendimento da Organização do Sistema Educacional Brasileiro e alguns artigos da Legislação auxiliam em um entendimento mais amplo. Os Artigos 18 e 19 tratam de questões importantes, como a classificação das instituições de ensino no Brasil em públicas ou privadas, e as diversas classificações das instituições privadas em particulares, confessionais, comunitárias ou filantrópicas. A Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, n°. 9394/96 é complementar à Constituição e esclarece vários aspectos presentes na Carta 9 Magna. Uma delas é sobre os níveis e modalidade de ensino, os quais são compostos pela educação básica, se compondo em dois níveis, conforme Art. 21 em: Educação básica: composta pelas etapas da educação infantil, ensino fundamental e ensino médio; Educação superior. Nos artigos 22 ao 28 existem uma série de orientações, os quais dispõe autonomia para as escolas, e ao mesmo tempo, regulam uma série de outras questões, com o intuito de promover a organização da educação básica, seguindo diversos modelos, como séries anuais, ciclos, bimestres, semestres, conforme preconiza o art. 23. No entanto, o Art. 24 estabelece normativas importantes no que se refere ao calendário escolar no Ensino Fundamental e Médio. LEI Nº 9394/96, DE 20 DE DEZEMBRO DE 1996 [...] Art. 24. A educação básica, nos níveis fundamental e médio, será organizada de acordo com as seguintes regras comuns: I - a carga horária mínima anual será de oitocentas horas, distribuídas por um mínimo de duzentos dias de efetivo trabalho escolar, excluído o tempo reservado aos exames finais, quando houver; II - a classificação em qualquer série ou etapa, exceto a primeira do ensino fundamental, pode ser feita: a) por promoção, para alunos que cursaram, com aproveitamento, a série ou fase anterior, na própria escola; b) por transferência, para candidatos procedentes de outras escolas; c) independentemente de escolarização anterior, mediante avaliação feita pela escola, que defina o grau de desenvolvimento e experiência do candidato e permita sua inscrição na série ou etapa adequada, conforme regulamentação do respectivo sistema de ensino; III - nos estabelecimentos que adotam a progressão regular por série, o regimento escolar pode admitir formas de progressão parcial, desde que preservada a sequência do currículo, observadas as normas do respectivo sistema de ensino; IV - poderão organizar-se classes, ou turmas, com alunos de séries distintas, com níveis equivalentes de adiantamento na matéria, para o ensino de línguas estrangeiras, artes, ou outros componentes curriculares; V - a verificação do rendimento escolar observará os seguintes critérios: a) avaliação contínua e cumulativa do desempenho do aluno, com prevalência dos aspectos qualitativos sobre os quantitativos e dos resultados ao longo do período sobre os de eventuais provas finais; b) possibilidade de aceleração de estudos para alunos com atraso escolar; 10 c) possibilidade de avanço nos cursos e nas séries mediante verificação do aprendizado; d) aproveitamento de estudos concluídos com êxito; e) obrigatoriedade de estudos de recuperação, de preferência paralelos ao período letivo, para os casos de baixo rendimento escolar, a serem disciplinados pelas instituições de ensino em seus regimentos; VI - o controle de frequência fica a cargo da escola, conforme o disposto no seu regimento e nas normas do respectivo sistema de ensino, exigida a frequência mínima de setenta e cinco por cento do total de horas letivas para aprovação; VII - cabe a cada instituição de ensino expedir históricos escolares, declarações de conclusão de série e diplomas ou certificados de conclusão de cursos, com as especificações cabíveis [...] Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9394.htm Uma discussão atual é referendada no art. 26, no qual se preconiza a base nacional comum a todas as etapas de ensino da educação básica. Já nos artigos 26, 27 e 28 questões como ensino da cultura afro-brasileira e indígena, ensino de Educação Física, oferta de educação básica para a população rural e alguns valores incutidos nos currículos escolares. As etapas da educação básica, do ensino profissional, educação de jovens e adultos e a educação superior também são detalhados no decorrer da Lei 9394/96, na mesma contempla no Capítulo V., Art. 58 de maneira específica, normativas para a Educação Especial. Art. 58. Entende-se por educação especial, para os efeitos desta Lei, a modalidade de educação escolar oferecida preferencialmente na rede regular de ensino, para educandos com deficiência, transtornos globais do desenvolvimento e altas habilidades ou superdotação. (BRASIL, 1996. S/p). Do art. 61 ao 67 a LDB estabelece uma série de definições a respeito dos profissionais da educação, dentre elas destacamos os art. 61 e 62, que tratam da definição de quem são os profissionais do magistério e como deve ser sua formação. A Constituição Brasileira possui uma série de emendas, as chamadas Emendas Constitucionais, as quais são modificações pontuais impostas ao texto da Constituição Federal após sua promulgação. É o processo que garante que a Constituição de um país seja modificada em partes, para se adaptar e permanecer atualizada diante de relevantes mudanças sociais. 11 Ainda que a LDB tenha sofrido uma série de modificações em seus 19 anos de implementação, vale ressaltar a sua importância em termos de esclarecimento e delineamento das políticas educacionais brasileiras. 1.2 - Fundo de Manutenção da Educação Básica e Valorização do Magistério (FUNDEB) O FUNDEB é regulamentado pela Lei n. 11494/07, porém a Emenda Constitucional de n°. 53/06 já contemplava aspectos à serem mudados no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição. O Fundo em questão é uma conta contábil para cada estado onde 20% da carga de impostos dos entes é recolhida para composição do mesmo. A exceção se dá a alguns impostos que não estão na conta, como o IPTU (Imposto Predial e Territorial Urbano) e o ITBI (Imposto sobre Transmissão de Bens Intervivos), ambos municipais. Na tentativa de promover qualidade com equidade na educação em um território historicamente desigual, a Constituição obriga a União a gastar através da vinculação de percentual nas receitas de impostos, estabelece-se o investimento mínimo em educação pelos entes federados, percentuais definidos em não menos que 18% das receitas de impostos da União e 25% dos estadose municípios. Por um lado, a vinculação de recursos é ótima, pois garante investimento obrigatório e 60% dos recursos educacionais devem ser destinados ao pagamento dos profissionais do magistério. Em consonância com esse fato, a Lei n. 11798/08 regulamenta o Piso Salarial Profissional Nacional para tais profissionais, atualizados anualmente desde janeiro de 2009. Isso garante um rendimento mínimo, no entanto a outra “face da moeda” é que o modo de vinculação de recursos através do FUNDEB acarreta uma certa diminuição das desigualdades regionais, em particular dentro dos estados, mas ainda mantém uma desigualdade grande na distribuição de recursos. Essa desigualdade se deve à diferença de arrecadação de cada município e cada estado. Por isso, o FUNDEB redistribui os recursos por matrícula, e os estados que não atingem o mínimo de insumos previstos por 12 aluno, atualizados anualmente pelo governo federal, a União complementa via FUNDEB. Saiba Mais O art. 36 da lei do Fundeb (n. 11494/07) explicita os fatores de ponderação para cada modalidade de ensino. Esses fatores indicam quanto cada ente federado receberá a mais ou a menos por cada aluno, isso vai depender da modalidade de ensino na qual o aluno está matriculado Ainda que nosso estudo sobre o FUNDEB seja raso, é necessário para entendermos um pouco as tensões do federalismo brasileiro, nosso próximo assunto. 1.3 Federalismo brasileiro Ainda que não se tenha uma definição única na Ciência Política quanto ao federalismo, no caso brasileiro ela pode ser entendida como “a união de estados para a formação de um único, em que as unidades originais conservam sua autonomia política, enquanto a soberania é transferida para a federação” (TAVARES & ZANDER, 2011). 1.3.1 Evolução do Estado Brasileiro A evolução do Estado brasileiro não pode ser comparada aos Estados denominados desenvolvidos. Isso se deve ao fato de algumas peculiaridades históricas no desenvolvimento nacional como o contexto escravocrata e a inserção do negro liberto na sociedade, a dependência externa no que diz respeito a importações de produtos de base, a modernização tardia em um sistema de substituição de importações, a industrialização que beneficiou uma parcela muito pequena da população, abrindo largos intervalos de desigualdade social, aliado a práticas políticas como o clientelismo, o patrimonialismo, o 13 coronelismo e a oligarquia, presentes até hoje em algumas localidades desse país de extensão continental (SOUZA, 2012). Araújo e Fernandes (2009) ressaltam as peculiaridades do desenvolvimento regional nesse país de extensão continental que é o Brasil, no entanto estabelece que as diferenças não determinam os sistemas de ensino, elas são condições impostas. Portanto, não justificam sucesso ou fracasso escolar considerando que a política educacional brasileira tem a função de organizar com equidade os sistemas educacionais. A formação do Estado Brasileiro é diferenciada a medida que o federalismo sempre fez parte da forma de distribuição de poder e domínio das terras de extensões continentais brasileiras. No entanto, a evolução do Brasil não foi uniforme em todos os municípios e estados, cada um teve uma especificidade e prioridades momentâneas nos períodos históricos. Esse fato fez com que o Brasil cultivasse uma desigualdade abissal em seu território. Não bastasse isso, temos questões culturais diversificadas de acordo com cada localidade. Isso influencia prioridades de governos locais, formas de conceber a educação, concepções de currículo, entre outras características que caracterizam nosso federalismo. Outro aspecto, voltado à educação, é sobre seu financiamento. Durante muito tempo a participação do Governo Federal no auxílio a entes com menos recursos foi pouco. Tal fato contribuiu diretamente para que a distância entre municípios com mais e menos recursos aumentasse de forma contundente. A política de fundos, implantada desde 1996 com o FUNDEF (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério) e principalmente com o FUNDEB auxiliou na diminuição da desigualdade, mas ainda há um longo caminho para se percorrer. 1.3.2 Organização do país como República Federativa Segundo Tavares e Zander (2011) a ''constituição dos Estados nacionais incluiu, como tarefa do Estado, a responsabilidade pela organização de sistemas 14 públicos de ensino”. A evolução do direito à educação no Brasil ressalta que tal responsabilidade sofreu avanços e retrocessos ao longo da história. Como visto anteriormente, a caminhada do Brasil enquanto país periférico não foi linear e tampouco igual nos seus territórios. Essa desigualdade territorial marca o desenvolvimento da educação no nosso país. A Constituição Federal estabelece em seu art. 1º que o Brasil é uma República Federativa “formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito”; sendo formado por 26 estados, um Distrito Federal e 5570 municípios distribuídos em tais estados. No decorrer dos 17 artigos posteriores o documento constitucional esmiúça tal ideia, assim como nos artigos 18 ao 22 estabelece as competências aos entes. Assim, a União detém determinados poderes e mantém a autonomia de estados e municípios sobre outras competências. Isso em tese ajuda no controle estatal da complexidade do Estado moderno e os diversos serviços à população por ele prestados, entre eles a Educação. Eles possuem três poderes, Executivo, Legislativo e Judiciário. Exceção se faz aos municípios que não tem o último, motivo de questionamento da literatura acadêmica quanto ao seu status de ente federado. As pesquisas e a literatura acadêmica apontam a Gestão Democrática do Ensino como um aspecto relevante para o bom andamento da unidade escolar, no qual o sistema de ensino deve considerar suas peculiaridades e seguir os princípios da participação dos profissionais da educação na elaboração do projeto pedagógico da escola e participação das comunidades escolar e local em conselhos escolares ou equivalentes. Existe uma tendência centralizadora no Brasil, haja vista que o poder central controla a distribuição de recursos e normatiza algumas formas de gasto, por exemplo. É uma definição de estado federativo centrípeto, existe uma convergência dos poderes ao governo federal, deixando o restante aos outros entes federados. A existência de municípios como entes federados aumenta a desigualdade e acirra a competitividade entre sistemas municipais e estaduais de Educação, 15 haja visto que a diferença de arrecadação e redistribuição de recursos, que apesar dos esforços do Governo Federal, tem uma diminuição da desigualdade ínfima perto da necessidade imposta historicamente. Disputa desigual se considerados os aspectos de evolução tardia e diferenciada nos aspectos financeiros e de prioridade nacional e o desenvolvimento regional com tamanhas disparidades. LEI Nº 9394, DE 20 DE DEZEMBRO DE 1996 Estabelece as diretrizes e bases da educação nacional. [...] Art. 1º A educação abrange os processos formativos que se desenvolvem na vida familiar, na convivência humana, no trabalho, nas instituições de ensino e pesquisa, nos movimentos sociais e organizações da sociedade civil e nas manifestações culturais. § 1º Esta Lei disciplina a educação escolar, que se desenvolve, predominantemente, por meio do ensino, em instituições próprias. § 2º A educação escolar deverá vincular-se ao mundo do trabalho e à prática social. [...] Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9394.htm A organização do sistema de ensino brasileiro é complexa, visto que o federalismo em nosso país, de extensão territorial continental, é em sua essência diversa, controversae desigual. As regiões brasileiras são resultados de sua evolução, que não tiveram condições igualitárias e resultaram em realidades distintas e com ampla desigualdade. É perceptível que trata-se de um país de ampla complexidade, em particular no sistema educacional. Isso se deve ao formato de federalismo que provém desde os tempos do Brasil Colônia, que perduraram até os dias de hoje, baseados no poder local e na desigualdade entre os entes. Mesmo com um governo central, que dita as principais ações dos entes, esses tem autonomia, em particular no que diz respeito à educação, e isso resulta sistemas educacionais por muitas vezes distintos. A forma de distribuição dos recursos é relevante na acentuação da desigualdade no país, visto que pelo 16 crescimento econômico desigual as arrecadações também seguem esse patamar. Resumo da Aula 1 O estudo nesta aula pautou-se em dois aspectos: a organização dos sistemas de ensino e federalismo. Em ambos nossa base de estudo foram as legislações em vigor, em particular a Constituição Federal e a LDB. Atividade de Aprendizagem Leia os artigos 205 ao 214 da Constituição, os quais são normativas importantes para a compreensão dos princípios educativos que permeiam nosso Estado. Após a leitura dos artigos da Constituição, separe pontos que são generalistas, ou seja, sem explicação sobre a sua execução, e pesquise na LDB se há alguma explicação mais minuciosa sobre como os entes federados executam tal ação e discorra sobre o assunto. Aula 2 – Níveis e etapas de ensino da educação básica e as responsabilidades educacionais dos entes federados Apresentação Aula 2 Na segunda aula o enfoque será aos entes federados, suas responsabilidades educacionais e o detalhamento das características das etapas de ensino da educação básica, reforçando o embasamento legislativo mencionados na aula anterior. 2. Níveis e etapas de ensino da educação básica e as responsabilidades educacionais dos entes federados Na primeira aula discutimos com base na Constituição Federal, LDB e aspectos do financiamento da educação no Brasil a organização da gestão dos sistemas de ensino no Brasil. Além disso, algumas características do federalismo brasileiro também foram apresentadas, com o objetivo de entender a 17 complexidade do sistema educacional em nosso país. Faz-se necessário definir as etapas de ensino e suas características, elencar o que cada ente federado tem como obrigação prioritária na efetividade do direito à educação. Outro aspecto fundamental na compreensão da organização nacional no que se refere à educação é o regime de colaboração entre os entes. Aos poucos entenderemos a complexidade de tal organização. 2.1 Níveis de ensino da educação brasileira Para iniciarmos essa aula, é necessária uma retomada à um item citado na aula anterior de maneira mais aprofundada. A Constituição Federal não estabelece em seu texto as etapas da educação básica e educação superior, ainda que o art. 208 estabeleça os deveres do Estado na oferta educacional. As definições sobre as etapas de ensino são delineadas na LDB, em particular no Título V, que se refere aos níveis e modalidades da educação e ensino e seu Capítulo I, definindo diretamente a composição dos níveis escolares. Art. 21. A educação escolar compõe-se de: I - educação básica, formada pela educação infantil, ensino fundamental e ensino médio; II - educação superior. (BRASIL, 1996. S/p.) É uma definição que não deixa margem para dúvidas. Precisamos definir quais as características básicas de cada etapa de ensino. Dividiremos nos dois níveis, inicialmente educação básica e posteriormente educação superior. 2.1.1 Educação básica A educação básica é um nível de ensino que compreenderá três etapas: educação infantil, ensino fundamental e ensino médio. Tais etapas foram se aperfeiçoando desde 1988 e hoje temos definições mais sólidas acerca das mesmas. O Capítulo II do Título V, que compreende os art. 22 ao 28 descrevem de forma geral tal nível de ensino. Nesse contexto o: Art. 22. A educação básica tem por finalidades desenvolver o educando, assegurar-lhe a formação comum indispensável para o exercício da cidadania e fornecer-lhe meios para progredir no trabalho e em estudos posteriores. [...] 18 Art. 27. Os conteúdos curriculares da educação básica observarão, ainda, as seguintes diretrizes: I - a difusão de valores fundamentais ao interesse social, aos direitos e deveres dos cidadãos, de respeito ao bem comum e à ordem democrática; II - consideração das condições de escolaridade dos alunos em cada estabelecimento; III - orientação para o trabalho; IV - promoção do desporto educacional e apoio às práticas desportivas não-formais. (BRASIL, 1996. S/p). Formação para cidadania, progressão para o trabalho e estudos posteriores são base dos princípios do ensino da educação básica. Existem outros aspectos como a organização em ciclos, a carga horária e a possibilidade de aceleração de estudos foram abordadas na aula 1 e serão sintetizadas por etapa. Vamos detalhar cada uma a seguir. 2.1.2 Educação infantil A educação infantil tem uma história que envolve vários avanços nos últimos anos, ainda que sejam insuficientes temporariamente para o atendimento da demanda e oferta com qualidade. Sobre a idade que compreende os alunos da etapa e a obrigatoriedade de matrícula por parte dos responsáveis afirma-se que a faixa etária da etapa de ensino compreende de 0 aos 5 anos e a matrícula obrigatória se dá a partir dos quatro anos. A educação é um direito da criança e um dever do Estado, conforme preceitua o art. 208 da nossa Constituição. Vejamos as principais características dessa etapa de ensino: - Compreende crianças de zero a cinco anos; - É dividida em creche (zero a três anos) e pré-escola (quatro e cinco anos); - É obrigatória sua oferta para atendimento da demanda, sendo obrigatório a matrícula pelos pais e responsáveis a partir dos quatro anos, de acordo com a Emenda Constitucional n. 59/09; - Tem como finalidade o desenvolvimento integral da criança de até 5 (cinco) anos, em seus aspectos físico, psicológico, intelectual e social, complementando a ação da família e da comunidade; - Suas regras comuns têm como base: avaliação mediante acompanhamento e registro do desenvolvimento das crianças, sem o objetivo de promoção, mesmo para o acesso ao ensino fundamental, carga horária mínima anual de 800 (oitocentas) horas, distribuída por um mínimo de 200 (duzentos) dias de trabalho educacional, 19 atendimento à criança de, no mínimo, 4 (quatro) horas diárias para o turno parcial e de 7 (sete) horas para a jornada integral, controle de frequência pela instituição de educação pré-escolar, exigida a frequência mínima de 60% (sessenta por cento) do total de horas e expedição de documentação que permita atestar os processos de desenvolvimento e aprendizagem da criança (redação do art. 31 da LDB). As regulamentações mais importantes descritas no último tópico acima são recentes, provenientes da redação da lei n. 12796/13, assim como a maioria das regulamentações da educação infantil enquanto etapa de ensino. 2.1.3 Ensino fundamental O ensino fundamental compreende a faixa de 1º ao 9º ano, ou seja, nove anos. A idade de início dessa etapa é aos seis anos. Os art. 32 e 33 da LDB descrevem as características dessa etapa. Além disso, cabe destacar aspectos descritivos da educação básica entre os art. 22 e 27. - O desenvolvimento da capacidade de aprender, tendo como meios básicos o pleno domínio da leitura, da escrita e do cálculo, além da compreensão do ambiente natural e social, do sistema político, da tecnologia, das artes e dos valores em que se fundamenta a sociedade. Aquisição de conhecimentos e habilidades aliado a formação de atitudes e valores,fortalecendo vínculos familiares, laços de solidariedade humana e de tolerância; - Possibilidade de desdobrar o sistema de ensino em ciclos e progressão continuada; - Mínimo de 800 horas anuais, distribuído por no mínimo quatro horas diárias, com mínimo de 75% de frequência das horas letivas do aluno; - Mínimo de 200 dias letivos, com ensino a distância em situações complementares; - Progressividade para ensino integral; A diversidade cultural e socioeconômica brasileira permite que localidades tenham algumas especificidades no contexto educacional. Sobre as formas de progressão do Ensino Fundamental brasileiro, a legislação estabelece que o ano letivo pode ser desdobrado em ciclos e progressão continuada. A diversidade de povos que imigraram para o Brasil é muito grande. Assim, existem bairros, comunidades, que tem em seu seio familiar e comunitário outras línguas em comum, sendo assim a educação no ensino fundamental deve ministrar a Língua Portuguesa e nas comunidades indígenas na sua língua materna quando for o caso. O ensino deve ser dado na Língua Portuguesa. No 20 entanto, algumas adequações curriculares são permitidas, como o ensino na língua materna indígena, assim como ensino a distância em determinadas situações. Saiba Mais De acordo com a LDB, o currículo do ensino fundamental deve incluir obrigatoriamente, conteúdo que trate dos direitos das crianças e dos adolescentes, tendo como diretriz a Lei no 8.069, de 13 de julho de 1990, que institui o Estatuto da Criança e do Adolescente, com produção e distribuição de material didático adequado. 2.1.4 Ensino médio As principais características do ensino médio comum são: Carga horária mínima de 800 horas, 200 dias letivos e 4 horas diárias, com mínimo de 75% de frequência das horas letivas do aluno; Consolidação e aprimoramento dos conceitos adquiridos no ensino fundamental, assim como autonomia para continuar aprendendo, preparo para o trabalho e para cidadania; Aprofundamento científico e tecnológico em cada disciplina, formação humana voltada à criticidade, ética e autonomia intelectual; Metodologias de avaliação voltadas à iniciativa do estudante; Inclusão das disciplinas de Filosofia e Sociologia, as quais são ofertadas apenas no ensino médio. 21 LEI Nº 9.394, DE 20 DE DEZEMBRO DE 1996 Estabelece as diretrizes e bases da educação nacional. [...] Art. 24. A educação básica, nos níveis fundamental e médio, será organizada de acordo com as seguintes regras comuns: I - a carga horária mínima anual será de oitocentas horas, distribuídas por um mínimo de duzentos dias de efetivo trabalho escolar, excluído o tempo reservado aos exames finais, quando houver; II - a classificação em qualquer série ou etapa, exceto a primeira do ensino fundamental, pode ser feita: a) por promoção, para alunos que cursaram, com aproveitamento, a série ou fase anterior, na própria escola; b) por transferência, para candidatos procedentes de outras escolas; c) independentemente de escolarização anterior, mediante avaliação feita pela escola, que defina o grau de desenvolvimento e experiência do candidato e permita sua inscrição na série ou etapa adequada, conforme regulamentação do respectivo sistema de ensino; III - nos estabelecimentos que adotam a progressão regular por série, o regimento escolar pode admitir formas de progressão parcial, desde que preservada a sequência do currículo, observadas as normas do respectivo sistema de ensino; IV - poderão organizar-se classes, ou turmas, com alunos de séries distintas, com níveis equivalentes de adiantamento na matéria, para o ensino de línguas estrangeiras, artes, ou outros componentes curriculares; V - a verificação do rendimento escolar observará os seguintes critérios: a) avaliação contínua e cumulativa do desempenho do aluno, com prevalência dos aspectos qualitativos sobre os quantitativos e dos resultados ao longo do período sobre os de eventuais provas finais; b) possibilidade de aceleração de estudos para alunos com atraso escolar; c) possibilidade de avanço nos cursos e nas séries mediante verificação do aprendizado; d) aproveitamento de estudos concluídos com êxito; e) obrigatoriedade de estudos de recuperação, de preferência paralelos ao período letivo, para os casos de baixo rendimento escolar, a serem disciplinados pelas instituições de ensino em seus regimentos; VI - o controle de frequência fica a cargo da escola, conforme o disposto no seu regimento e nas normas do respectivo sistema de ensino, exigida a frequência mínima de setenta e cinco por cento do total de horas letivas para aprovação; VII - cabe a cada instituição de ensino expedir históricos escolares, declarações de conclusão de série e diplomas ou certificados de conclusão de cursos, com as especificações cabíveis. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9394.htm O art. 24 da LDB elenca algumas características que o ensino fundamental e médio terão em comum no país, o mesmo destaca a carga horária de 800 horas mínimas anuais distribuídas por no mínimo 200 dias letivos. 22 O controle de frequência por parte da instituição de ensino é regulamentado pela LDB. A lei obriga as escolas a zelarem pela mesma e acionarem o Conselho Tutelar caso as crianças não estejam com regularidade frequentando a escola. Sobre carga horária de frequência na educação básica é obrigatório o mínimo de 60% de frequência para a pré-escola e 75% para ensino fundamental e médio no total da carga horária. A LDB também contempla outras modalidades do ensino médio como a educação profissional e técnica de nível médio e a educação de jovens e adultos, que abrangem ensino fundamental e médio. Saiba Mais De acordo com a LDB, no texto da lei n 11645/08 é obrigatório nos estabelecimentos de ensino fundamental e de ensino médio, públicos e privados o estudo da história e cultura afro- brasileira e indígena. 2.1.5 Educação superior Entre os art. 43 e 57 da LDB tem uma série de objetivos, modalidades previstas e regulamentações acerca de seu funcionamento. Cabe ressaltar que qualquer ente federado pode prover a administração de uma universidade, contanto que comprove manutenção da demanda prioritária de ensino na qual é responsável. Não cabe em nosso estudo esmiuçar as características da educação superior pública, normalmente administrada e financiada diretamente pela União, mas é interessante que a entenda como um nível de ensino com diversas modalidades como graduação, pós-graduação Lato Sensu e Stricto Sensu, formação tecnológica, presenciais ou a distância, reguladas pelo Poder Público. 23 Vocabulário Lato Sensu: em sentido amplo. Stricto Sensu: em sentido restrito. 2.1.6 Educação de jovens e adultos Marginalizada em boa parte da história da educação brasileira, a Educação de Jovens e Adultos (EJA) começou a ter alguma prioridade a partir da política de fundos que contemplou essa modalidade de ensino (FUNDEB). Anteriormente a oferta existia, mas era custeada unicamente pelo ente federado, gerando dificuldades em dar conta de manter a escolarização obrigatória, no caso o ensino fundamental. Abaixo alguns marcos legais que permearam a modalidade em questão: Lei n. 5692/71: Ensino Supletivo – cursos e exames; LDBEN nº 9394/96: Educação de Jovens e Adultos – cursos e exames. Os art. 37 e 38 regularizam essa etapa de ensino; Lei n. 11494/07, regulariza o FUNDEB e contempla as matrículas da EJA na conta da redistribuição; Programas Nacionais de Livro Didático e Alimentação Escolar, (PNLD e PNAE) que passam a incluir a EJA. 2.2 União, estados e municípios: quais suas responsabilidades educacionais? Vale observar com base na legislação vigente como a mesma distribui as obrigações de cada ente federado, algumasmodificações que ocorreram, em particular após os anos 2000, a qual evidencia-se o aumento de anos de escolarização obrigatória, modificações no Ensino Fundamental e na Educação Infantil. 24 2.2.1 Responsabilização dos entes após 1988 Após 1988, quando foi promulgada a Constituição Cidadã, temos mudanças significativas na educação brasileira. A educação passa a ser um direito social (art. 6º) e o status de ente federado aos municípios lhes conferindo responsabilidades normatizadas para com a educação. A Constituição Federal em vigência no Brasil é promulgada no ano de 1988, sendo considerada a Constituição Cidadã pela inclusão de uma série de direitos sociais e seu teor democrático, e no que tange a educação pode-se afirmar que ela é tratada como dispor de um capítulo exclusivo que discorre sobre princípios, deveres de oferta entre outras disposições legais. A Constituição é modificada pela Emenda Constitucional n°. 14/96 em seu art. 211, definindo as ofertas prioritárias dos entes da seguinte maneira: EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 14 DE 12 DE SETEMBRO DE 1996 [...] Art. 211 […] § 1º A União organizará o sistema federal de ensino e o dos Territórios, financiará as instituições de ensino públicas federais e exercerá, em matéria educacional, função redistributiva e supletiva, de forma a garantir equalização de oportunidades educacionais e padrão mínimo de qualidade do ensino mediante assistência técnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios; § 2º Os Municípios atuarão prioritariamente no ensino fundamental e na educação infantil. § 3º Os Estados e o Distrito Federal atuarão prioritariamente no ensino fundamental e médio. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc14.htm Observa-se que a União tem caráter complementar, porém as obrigações quanto à educação básica são de responsabilidade dos estados e municípios. A organização dos sistemas de ensino brasileiro exige uma disposição legal extensa. A Constituição elenca no art. 211 a metodologia básica 25 para esse fim, e explicita que a União, estados e municípios organizarão em regime de colaboração seus sistemas de ensino. Existe um conflito de prioridades nos parágrafos 2º e 3º, que estabelecem como prioridades de oferta para o ensino fundamental os estados, Distrito Federal e municípios. Na prática, a educação infantil é de responsabilidade quase exclusiva dos municípios e o ensino fundamental de forma compartilhada com os estados. Alguns municípios optam por priorizar os anos iniciais da etapa referida, enquanto os anos finais ficam a cargo dos estados. Em vários municípios onde a municipalização é mais forte a oferta do ensino fundamental em todos seus anos é de responsabilidade municipal. Há localidades onde a arrecadação e as condições financeiras são muito precárias, restando aos estados a oferta educacional, com exceção da educação infantil. Não resta dúvida na legislação que os estados devem atuar prioritariamente na oferta do ensino médio. O art. 10 da LDB prioriza essa demanda. 2.2.2 Responsabilidades da União A Constituição Federal reforça o caráter supletivo, assistência técnica e financeira da União com os estados, municípios e Distrito Federal. No entanto, existem uma série de obrigações legais do ente maior para com a educação. Segundo o art. 8º da LDB, cabe à União “coordenação da política nacional de educação, articulando os diferentes níveis e sistemas e exercendo função normativa, redistributiva e supletiva em relação às demais instâncias educacionais”. O art. 9º descreve as incumbências da União da seguinte forma: Art. 9º […] I - elaborar o Plano Nacional de Educação, em colaboração com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios; II - organizar, manter e desenvolver os órgãos e instituições oficiais do sistema federal de ensino e o dos Territórios; III - prestar assistência técnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios para o desenvolvimento de seus sistemas de ensino e o atendimento prioritário à escolaridade obrigatória, exercendo sua função redistributiva e supletiva; 26 IV - estabelecer, em colaboração com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, competências e diretrizes para a educação infantil, o ensino fundamental e o ensino médio, que nortearão os currículos e seus conteúdos mínimos, de modo a assegurar formação básica comum; V - coletar, analisar e disseminar informações sobre a educação; VI - assegurar processo nacional de avaliação do rendimento escolar no ensino fundamental, médio e superior, em colaboração com os sistemas de ensino, objetivando a definição de prioridades e a melhoria da qualidade do ensino; VII - baixar normas gerais sobre cursos de graduação e pós- graduação; VIII - assegurar processo nacional de avaliação das instituições de educação superior, com a cooperação dos sistemas que tiverem responsabilidade sobre este nível de ensino; IX - autorizar, reconhecer, credenciar, supervisionar e avaliar, respectivamente, os cursos das instituições de educação superior e os estabelecimentos do seu sistema de ensino. (LDB, 1996. S/p). Um aspecto fundamental citado na aula 1 refere-se ao financiamento da educação. De acordo com o art. 69 da LDB, a União não poderá se furtar de aplicar no mínimo 18% da receita resultante de impostos na manutenção e desenvolvimento do ensino público. Não entram nessa conta, de acordo com parágrafo 1º, as transferências constitucionais para estados e municípios. De fato são incumbências gerais. Amplie Seus Estudos SUGESTÃO DE LEITURA Leia do livro Políticas Educacionais: conceitos e debates, de autoria de Ângelo Ricardo de Souza; Andréa Barbosa Gouveia e Taís Moura Tavares, a obra aborda os principais temas do campo de pesquisa e estudos das Políticas Educacionais e serve de suporte na formação de novos quadros de pesquisas, pautando a leitura da ação pública sobre a educação considerando as diversas faces das disputas pelo poder presentes nesse campo. 27 2.2.3 Responsabilidades dos estados e Distrito Federal Como responsabilidade principal, como vimos anteriormente, cabe a esses entes federados assegurar a oferta de ensino fundamental e atender a demanda de ensino médio. A universalização do ensino fundamental é política pública desde a Lei n. 5692/71, o antigo 1º grau. No entanto, após 1988, tal etapa de ensino é descrita como obrigatória no texto constitucional, sendo substituída pelo texto da Emenda Constitucional n. 59/09, que estende a obrigatoriedade de ensino dos 4 aos 17 anos. Isso implica mais responsabilidade aos Estados, pois alunos que antes não tinham obrigação de estarem na escola agora devem ser atendidos prioritariamente, em particular os do ensino médio. A universalização do ensino médio é um grande desafio, na aula 4 teremos um panorama de matrículas por etapa no Brasil e observaremos o quão longe está a conquista dessa meta. Segundo o Plano Nacional de Educação, lei n. 13005/14 sua universalização tem prazo, 2016. O art. 10 da LDB sintetiza as responsabilidades dos estados e Distrito Federal com a educação. LEI Nº 9.394, DE 20 DE DEZEMBRO DE 1996 [...] Art. 10 […] I - organizar, manter e desenvolver os órgãos e instituições oficiais dos seus sistemas de ensino; II - definir, com os Municípios, formas de colaboração na oferta do ensino fundamental, as quais devem assegurar a distribuição proporcional das responsabilidades, de acordo com a população a ser atendida e os recursos financeiros disponíveis em cada uma dessas esferas do Poder Público; III - elaborar e executar políticas e planos educacionais, em consonância com as diretrizes e planos nacionais de educação, integrando e coordenando as suas ações e as dos seus Municípios;IV - autorizar, reconhecer, credenciar, supervisionar e avaliar, respectivamente, os cursos das instituições de educação superior e os estabelecimentos do seu sistema de ensino; V - baixar normas complementares para o seu sistema de ensino; VI - assegurar o ensino fundamental e oferecer, com prioridade, o ensino médio a todos que o demandarem, respeitado o disposto no art. 38 desta Lei. VII - assumir o transporte escolar dos alunos da rede estadual. Parágrafo único. Ao Distrito Federal aplicar-se-ão as competências referentes aos Estados e aos Municípios. [...] Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9394.htm 28 O inciso VI, que referencia o art. 38, Trata da Educação de Jovens e Adultos, uma oferta que ainda mantém um status marginal no país e tão importante para boa parte da população que não teve oportunidade de se escolarizar na idade certa; e o art. 69 da referida lei estabelece o investimento mínimo de vinte e cinco por cento da receita de impostos e transferências constitucionais, em particular do FUNDEB, para manutenção e desenvolvimento do ensino. Importante A LDB descreve em seus artigos n°. 70 e 71 o que são (ou não) considerados gastos com manutenção e desenvolvimento do ensino. 2.2.4 Responsabilidades dos municípios e Distrito Federal Os Municípios como entes federados tiveram um aumento em suas responsabilidades a partir da Constituição de 1988, dentre elas está a oferta na educação. A Educação Infantil, era vista em boa parte dos municípios brasileiros como um serviço de assistência social, a qual passou a ser considerada uma etapa de ensino após a LDB, passando por diversas reformulações e adaptações dos municípios. Algumas das responsabilidades dos municípios são descritas no art. 11 da LDB. LEI Nº 9.394, DE 20 DE DEZEMBRO DE 1996 [...] Art. 11 […] I - organizar, manter e desenvolver os órgãos e instituições oficiais dos seus sistemas de ensino, integrando-os às políticas e planos educacionais da União e dos Estados; II - exercer ação redistributiva em relação às suas escolas; III - baixar normas complementares para o seu sistema de ensino; 29 IV - autorizar, credenciar e supervisionar os estabelecimentos do seu sistema de ensino; V - oferecer a educação infantil em creches e pré-escolas, e, com prioridade, o ensino fundamental, permitida a atuação em outros níveis de ensino somente quando estiverem atendidas plenamente as necessidades de sua área de competência e com recursos acima dos percentuais mínimos vinculados pela Constituição Federal à manutenção e desenvolvimento do ensino. VI - assumir o transporte escolar dos alunos da rede municipal. [...] Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9394.htm Destacam-se alguns aspectos dessas responsabilidades, as quais enfocam na integração com as políticas e planos educacionais dos Estados e União. Os municípios têm autonomia em ter seu próprio sistema de ensino ou integrar-se aos sistemas estaduais. Outro aspecto à destacar-se é a ressalva que o inciso V contempla ao alertar sobre a oferta de outras etapas ou modalidades de ensino mediante à oferta obrigatória. O art. 69 também vincula receitas de impostos dos municípios ao investimento em educação, tendo como percentual os mesmos 25% de Estados e Distrito Federal. 2.3 Emenda Constitucional n. 59/09 Um marco importante na educação brasileira foi a Ementa Constitucional n. 59, a qual foi responsável por mudanças importantes para os entes federados, modificando o art. 208, contemplado de forma obrigatória a educação básica dos 4 aos 17 anos e o atendimento ao educando da Educação Básica. O art. 208 da Constituição é importante pois estabelece as obrigações do Estado com a educação brasileira, através de Programas suplementares do governo federal como PNATE (Programa Nacional de Transporte Escolar) e o PNLD (Programa Nacional do Livro Didático), os quais são de grande importância. Sobre isso o artigo de referência dispõe em seu texto que o atendimento via programas suplementares de material didático escolar, alimentação, transporte e acesso à saúde devem ser ofertados para todas as etapas da educação básica. Além 30 disso ele enfatiza o regime de colaboração para universalização do ensino obrigatório. Outra modificação fundamental é a progressiva desvinculação das receitas da União para o financiamento da educação, anteriormente 20% das receitas de impostos da União eram desvinculadas do financiamento ao sistema educacional. Com o fim de tal desvinculação, o cálculo do investimento em educação por parte da União provém da totalidade de sua receita de forma progressiva. Importante Com base nas legislações vigentes sobre as responsabilidades dos entes federados é importante para entender a complexidade de incumbências, em particular dos estados e municípios na oferta da escolarização obrigatória é necessário o entendimento das características, pontos em comum e diferenças entre as etapas de ensino da educação básica. Resumo da Aula 2 Nesta aula analisaram-se as características de cada nível de ensino da educação brasileira, com foco na educação básica, evidenciando as principais características da educação infantil, ensino fundamental e ensino médio. São aspectos importantes que auxiliam o entendimento da rotina da escola e a importância do cuidado na confecção do calendário escolar, norteando as ações pedagógicas e os planos de trabalho docente. Reforçaram-se também as principais responsabilidades atribuídas a cada ente federado com base nas legislações vigentes, em particular a Lei de Diretrizes e Bases, as quais incumbências auxiliam no entendimento da gestão dos sistemas de ensino, auxiliando no entendimento do sistema educacional brasileiro. 31 Atividade de Aprendizagem Os art. 29 ao 36 da LDB n°. 9394/96, tratam das características das etapas de ensino da educação básica. Discorra sobre essas características. Aula 3 – Regime de colaboração entre os entes federados, sistemas de ensino e a organização educacional brasileira à luz do Plano Nacional de Educação Apresentação Aula 3 Nesta aula será discutido o regime de colaboração entre União, Estados e Municípios, enfatizando as normativas básicas dos sistemas de ensino, efetuando uma análise do pacto colaborativo embasado no Plano Nacional de Educação. 3. Regime de colaboração entre os entes federados, sistemas de ensino e a organização educacional brasileira à luz do Plano Nacional de Educação Após a discussão baseada nas legislações vigentes acerca da organização da gestão dos sistemas de ensino no Brasil, a descrição das características dos níveis de ensino ofertados e das responsabilidades dos entes federados quanto à sua oferta, o foco agora será na discussão sobre tais incumbências com base no regime de colaboração entre os entes. Outra necessidade é o entendimento de que maneira efetuam-se os regulamentos dos sistemas de ensino brasileiro, visto que a legislação permite que os Estados e Municípios possuam seu próprio sistema educacional. Vale reforçar a importância de analisar-se o Plano Nacional de Educação a fim de identificar as características, as quais são de grande importância para as que alcancem-se as metas estipuladas para a educação brasileira. 3.1 Regime de colaboração entre os entes federados A legislação brasileira aborda em vários trechos de seus textos que para a efetividade do direito à educação, atendendo a demanda com qualidade e 32 equidade, se faz necessário que União, Estados, Distrito Federal e Municípios atuem em conjunto, no que as leis chamam de regime de colaboração. Evidentemente que um estado da Região Sul do país não agiria diretamente em regime de colaboração com um municípioda Região Nordeste, por exemplo, mas a estrutura organizacional da educação do Brasil permite que isso aconteça. 3.1.1 Constituição, LDB e o regime de colaboração O art. 211 da Constituição é bem claro: “A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão em regime de colaboração seus sistemas de ensino”. Trata-se de uma definição genérica, porém importante pois tal normativa acaba por delinear várias outras no sentido de pôr em ação a prática colaborativa. Nesse mesmo artigo, a Ementa Constitucional de n°. 59/09 acrescenta no parágrafo 4º onde imputa aos entes a definição de formas de colaboração com o objetivo de assegurar a universalização do ensino obrigatório. O art. 214 que trata do Plano Nacional de Educação tem um sentido bastante colaborativo. Tal artigo tem por objetivo estabelecer que haja a lei e mais que isso, que as metas traçadas por ela sejam atingidas articulando o Sistema Nacional de Educação em regime de colaboração. Em um país com extensões continentais como o Brasil e com tamanha desigualdade entre as regiões é imprescindível que os entes atuem em conjunto e o PNE é ferramenta importante para a atuação integrada dos entes federados para atingir as metas educacionais. Na LDB o regime de colaboração é contemplada em diversos artigos, sendo importante que se analise o pacto colaborativo para a oferta de ensino com qualidade e equidade, o qual estabelece as suas metas via Plano Nacional de Educação. No inciso I do art. 9º é estabelecido à União elaborar o Plano Nacional de Educação em colaboração com os estados e municípios. No mesmo regime colaborativo, o inciso IV do referido artigo refere-se ao estabelecimento de competências e Diretrizes para as etapas da educação básica, visando norteamento dos currículos e conteúdos mínimos, no sentido de estabelecer 33 uma base nacional comum, aliás uma discussão bastante atual. O processo de avaliação nacional de rendimento escolar deve ser assegurado através desse processo de ajuda mutua entre os entes, conforme preceitua o inciso VI. Vale reforçar que no art. 10 contempla a colaboração entre estados e Municípios na oferta do ensino fundamental. Nas redações dos incisos II e III contemplam: Art. 10 […] II - definir, com os Municípios, formas de colaboração na oferta do ensino fundamental, as quais devem assegurar a distribuição proporcional das responsabilidades, de acordo com a população a ser atendida e os recursos financeiros disponíveis em cada uma dessas esferas do Poder Público. III - elaborar e executar políticas e planos educacionais, em consonância com as diretrizes e planos nacionais de educação, integrando e coordenando as suas ações e as dos seus Municípios; (LDB, 1996. S/p.) Sendo uma definição importante, a medida que vários municípios brasileiros compartilham essa responsabilidade com os estados. No art. 62 o parágrafo 1º estabelece um ponto importante referente à formação continuada dos profissionais do magistério. Art. 62 […] § 1º A União, o Distrito Federal, os Estados e os Municípios, em regime de colaboração, deverão promover a formação inicial, a continuada e a capacitação dos profissionais de magistério. (LDB, 1996. S/p.) Existem cursos e programas de capacitação que envolvem várias esferas dos governos. Docentes de universidades federais palestrando em redes municipais, capacitações de sistemas estaduais de ensino sendo abertas a professores de qualquer ente federado, ações que são importantes no objetivo de fortalecer a formação continuada dos professores. 3.1.1.1 Regime de colaboração no financiamento da educação O regime de colaboração entre os entes federados no que diz respeito ao financiamento da educação aparece com a política de fundos. Anteriormente, já existia vinculação de recursos de impostos da educação, no entanto era uma obrigação que em alguns momentos foi somente de municípios, em outro foi de 34 municípios e estados e com participação complementar da União quase sempre pouco efetiva. A partir de 1988, o texto constitucional garante vinculação mínima de recursos, conforme já citamos em nossa disciplina, no entanto a partir de 1996 com o FUNDEF (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério) e o seu substituto FUNDEB (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e Valorização do Magistério) uma parte da arrecadação retorna aos cofres da União, sendo redistribuído de acordo com a quantidade de matrículas via conta contábil estadual. Em parte isso auxiliou na diminuição da desigualdade, onde entes com maior arrecadação auxiliaram outros com arrecadação menor. No FUNDEB a diminuição da desigualdade foi menor, em particular por dois fatores: a conta considerava apenas estudantes do ensino fundamental e o papel complementar da União para garantir o valor mínimo por aluno para cada Estado ou Município foi insignificante. Já com a existência do FUNDEB existem alguns estudos que comprovam que a desigualdade diminuiu. Além disso o papel complementar do governo federal foi mais efetivo, no sentido de auxiliar os municípios que não conseguiram chegar ao valor mínimo por aluno calculado anualmente pelo governo. O valor mínimo por aluno é regulamentado através da Emenda Constitucional n.53/06, a qual modifica a Constituição no art. 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, em particular na letra b do inciso III, assim como em todo artigo são descritas as considerações referentes ao FUNDEB. O regime de colaboração entre os entes federados na organização do sistema escolar é previsto em vários pontos da LDB. Sobre o modelo de financiamento da educação brasileira, o qual a partir de 1996, implantando no país a política de fundos, primeiramente com o FUNDEF e a partir de 2007 com o FUNDEB, no sentido de redistribuir parte dos recursos vinculados à educação com base na quantidade de matrículas e etapa/modalidade do aluno. 35 3.2 Sistemas de ensino Saviani (1999) propõe algumas reflexões acerca do termo sistema. Usualmente ele é tido como uma organização que administra escolas. Assim ele pode ter como classificação o ente federado que o administra, ou seja, federal, estadual, municipal ou particular. A organização do sistema escolar brasileiro abrange um território vasto. A forma como esse foi explorado ao longo do tempo resultou na diversidade etnocultural e socioeconômica que caracterizam o conjunto de Municípios e Estados da Nação. Os sistemas de ensino são uma forma de fazer o Poder Público estar mais próximo das escolas, sendo basicamente responsável pela administração das escolas que estão sobre sua responsabilidade. A existência dos sistemas de ensino é normatizada pelo art. 211 da Constituição, já citado na seção anterior dessa aula. Nesse artigo é estabelecido a necessidade do regime de colaboração entre os entes federados, como discutimos anteriormente. Porém o parágrafo 4 faz menção aos sistemas de ensino. Art. 211 […] § 4º Na organização de seus sistemas de ensino, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios definirão formas de colaboração, de modo a assegurar a universalização do ensino obrigatório. (EMENDA CONSTITUCIONAL, 1996. S/p.) Nesse contexto a mesma estabelece a possibilidade de pluralidade de sistemas de ensino no país. Entre outras justificativas o Plano Nacional de Educação se justifica no art. 214 pela possibilidade de articular e juntar todos os sistemas de ensino em um regime de colaboração e objetivação de metas em comum. Vejamos a seguir o que as leis complementares dispõe sobre o assunto. 3.2.1 Sistemas de ensino à luz da LDB Na LDB o art. 8º enfatiza o regime de colaboração e a União como mediadora da liberdade dos sistemas de ensino, respaldados nos termos da lei. A União tem responsabilidades,segundo a LDB, com os sistemas de ensino, 36 prestando assistência técnica e financeira e promovendo um sistema de avaliação nacional em colaboração com os mesmos. Aos Estados e Municípios cabem manter seus sistemas de ensino, assim como baixar suas normas complementares. Aos Municípios cabe também manter seus sistemas municipais, porém cabe comparar os dois incisos, do art. 10 e 11. Art. 10. Os Estados incumbir-se-ão de: I - organizar, manter e desenvolver os órgãos e instituições oficiais dos seus sistemas de ensino; Art. 11. Os Municípios incumbir-se-ão de: I - organizar, manter e desenvolver os órgãos e instituições oficiais dos seus sistemas de ensino, integrando-os às políticas e planos educacionais da União e dos Estados; (LDB, 1996. S/p.). O Plano Nacional de Educação tem, entre outros objetivos, o de propor articulações entre os sistemas de ensino visando o cumprimento das metas estabelecidas. O papel base da União, segundo a LDB, sobre o regime de colaboração entre os entes é ser um mediador no regime de colaboração entre os entes, prestando assistência técnica e financeira e estabelecendo um sistema nacional de avaliação em colaboração com os mesmos. Aos municípios imputa a integração com as demais políticas e planos educacionais dos entes maiores. Nos art. 14 ao 18 no texto da LDB estabelecem princípios dos sistemas de ensino e que instituições compõe cada ente federado. Art. 14. Os sistemas de ensino definirão as normas da gestão democrática do ensino público na educação básica, de acordo com as suas peculiaridades e conforme os seguintes princípios: I - participação dos profissionais da educação na elaboração do projeto pedagógico da escola; II - participação das comunidades escolar e local em conselhos escolares ou equivalentes. Art. 15. Os sistemas de ensino assegurarão às unidades escolares públicas de educação básica que os integram progressivos graus de autonomia pedagógica e administrativa e de gestão financeira, observadas as normas gerais de direito financeiro público. (LDB, 1996. S/p.). Uma característica regular marcante em relação ao gerenciamento dos sistemas de ensino que é sua ênfase democrática, em particular nos estabelecimentos de ensino. Ou seja, um aspecto fundamental para os textos 37 legais na educação brasileira é a autonomia e democracia nas escolas, tendo como formulador e executor das políticas locais voltadas aos sistemas de ensino. Ao analisar os art. 16 ao 18, que dispõe das instituições que compõe os sistemas de ensino federal, estadual e municipal. LEI Nº 9.394, DE 20 DE DEZEMBRO DE 1996 [...] Art. 16. O sistema federal de ensino compreende: I - as instituições de ensino mantidas pela União; II - as instituições de educação superior criadas e mantidas pela iniciativa privada; III - os órgãos federais de educação. Art. 17. Os sistemas de ensino dos Estados e do Distrito Federal compreendem: I - as instituições de ensino mantidas, respectivamente, pelo Poder Público estadual e pelo Distrito Federal; II - as instituições de educação superior mantidas pelo Poder Público municipal; III - as instituições de ensino fundamental e médio criadas e mantidas pela iniciativa privada; IV - os órgãos de educação estaduais e do Distrito Federal, respectivamente. Parágrafo único. No Distrito Federal, as instituições de educação infantil, criadas e mantidas pela iniciativa privada, integram seu sistema de ensino. Art. 18. Os sistemas municipais de ensino compreendem: I - as instituições do ensino fundamental, médio e de educação infantil mantidas pelo Poder Público municipal; II - as instituições de educação infantil criadas e mantidas pela iniciativa privada; III – os órgãos municipais de educação. [...] Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9394.htm Existe uma ressalva aos municípios que não tem sistema de ensino. No parágrafo único do art. 11 o texto ressalta que “os Municípios poderão optar, ainda, por se integrar ao sistema estadual de ensino ou compor com ele um sistema único de educação básica”. Assim, municípios menores com poucos recursos e escolas normalmente se integram aos sistemas estaduais. As normativas para a criação de sistemas municipais de ensino são deliberadas pelos estados e tem suas peculiaridades em suas tramitações e como estabelece a LDB cabe ao município optar por ter seu sistema educacional próprio. Cabe aos sistemas de ensino normas complementares para educação técnica, assegurar o fornecimento da educação de jovens e adultos, assegurar 38 atendimento especializado aos educandos com deficiência, transtornos globais de desenvolvimento, altas habilidades e superdotação, a valorização dos profissionais do magistério, estabelecimento de normas para educação à distância, podendo ocorrer cooperação entre os entes para tal. Amplie Seus Estudos SUGESTÃO DE LEITURA Leia o artigo Sistema Nacional de Educação: desafio para uma educação igualitária e federativa, de autoria de Carlos Roberto Jamil Cury, o qual discute o Sistema Nacional de Educação (texto publicado na revista Educ. Soc., Campinas, vol. 29, n. 105, p. 1187-1209, set./dez. 2008). Disponível no acesso: http://www.scielo.br/pdf/es/v29n105/v29n105a12.pdf 3.3 Plano Nacional de Educação Para consolidação dos conhecimentos adquiridos e reflexão acerca da organização da gestão educacional no país nosso objetivo é discutir o regime de colaboração entre os entes federados à luz do texto do Plano Nacional de Educação. A lei n. 13005/14 que materializa essas metas foi resultado de amplo debate em nível nacional com diversas entidades e a realização de vários fóruns que junto a CONAE (Conferência Nacional de Educação) sintetizaram em um projeto de lei discutido no Congresso Nacional até ser sancionado na forma da lei. Vamos observar como essa articulação entre União, estados e municípios é abordada. Pesquise Visite o site da CONAE e saiba mais sobre os assuntos em pauta na agenda brasileira. Link: http://conae.mec.gov.br/ 39 Na agenda educacional brasileira, a qualidade em educação um assunto que gera controvérsias. Isso se deve ao fato da polissemia que a palavra qualidade tem, cada pessoa tem sua visão de qualidade. Sobre o assunto, a Constituição estabelece que o ensino deve ser ministrado com garantia de padrão de qualidade. Vocabula rio Polissemia: é um conceito da área da linguística com origem no termo grego polysemos, o que significa "algo que possui muitos significados". 3.3.1 Regime de colaboração entre os entes federados e o PNE O art. 7º do PNE aborda o regime de colaboração com vistas ao alcance de metas e a implementação das estratégias contidas no plano, considerando no decorrer do texto do artigo possibilidades de articulações e políticas locais voltadas à complementação de cooperação e pacto colaborativo entre os entes, de acordo com as especificidades locais e territoriais. O art. 11, fundamental para pensarmos em Sistema Nacional de Educação e a integração entre os demais sistemas, trata do Sistema de Avaliação da Educação Básica (SAEB). O referido artigo refere-se ao SAEB como um instrumento coordenado pela União e que em colaboração com os entes federados constituirá fonte de dados informativos para orientação das políticas educacionais e avaliação da qualidade da educação brasileira. Outro assunto em voga, citado pelo art. 13, é a instituição do Sistema Nacional de Educação. Segundo o artigo, a instituição desse sistema por meio de lei possibilita a articulação dos demais sistemas de ensino para efetivação (em regime de colaboração) das diretrizes e metas dispostas no PNE. Uma das estratégias mais presentes no texto da lei do PNE para atingir as metas propostas é a atuação em regime de colaboraçãoentre os entes 40 federados. Em todo texto do PNE a palavra colaboração aparece 34 vezes, ou seja, a articulação do governo federal para que tenha êxito nas metas do plano passa obrigatoriamente pelo pacto colaborativo entre União, estados e municípios. A seguir organizamos um quadro, onde estão dispostas as metas da referida lei que carecem, segundo o texto, de regime de colaboração, sintetizando a importância da articulação dos entes para o desenvolvimento da educação brasileira: Quadro 1 – Metas do Plano Nacional de Educação que citam regime de colaboração entre os entes federados - 2016 METAS TEMA PRINCIPAL ESTRATÉGIAS QUE CITAM REGIME DE COLABORAÇÃO Meta 1 Universalização da pré-escola até 2016 e atendimento de 50% da demanda de creches. 1.1; 1.3; 1.5; 1.14; 1.16 Meta 2 Universalização do ensino fundamental de 6 à 14 anos e garantia de 95% de conclusão na idade certa. 2.1 Meta 3 Universalização do ensino para alunos de 15 a 17 anos e aumento para 85% da taxa líquida de matrículas no ensino médio. 3.2 Meta 6 Ofertar educação integral em 50% das escolas públicas, com 25% da demanda de alunos atendida. 6.2; 6.3 Meta 7 Melhoria de fluxo e aprendizagem, mediante êxito nas metas traçadas pelo Ideb. 7.3; 7.19; 7.21 Meta 9 Erradicar o analfabetismo 9.5; 9.8 Meta 10 25% das matrículas da EJA integradas ao ensino profissional. 10.8; 10.10 Meta 15 Política nacional de formação dos profissionais da educação. Texto da meta e 15.11 Meta 16 Formação em nível de pós-graduação de pelo menos 50% dos docentes da educação básica. 16.1; Meta 18 Estabelecimento de Planos de Carreira. 18.5 Meta 20 Ampliar o investimento público em educação (10% PIB). 20.1; 20.9 Fonte: Lei n. 13005/14. Dados trabalhados pelo autor (2016). O regime de colaboração proposto pelas legislações, em particular a LDB, aparece como essência do cumprimento de metas do Plano Nacional de Educação. Isso fica evidente nas estratégias para o cumprimento de algumas 41 metas, destacando a universalização da pré-escola e do ensino fundamental para alunos de 6 à 14 anos. O PNE é um documento muito rico e repleto de metas e estratégias a serem adotadas no país para os próximos anos. Outros destaques são as metas para os níveis de ensino brasileiros (educação básica e educação superior), assim como políticas de avaliação, aumento da demanda, erradicação do analfabetismo e financiamento da educação, que serão discutidos minuciosamente em outro momento do curso. LEI N°. 13005/14, de 25 de junho de 2014 Aprova o Plano Nacional de Educação - PNE e dá outras providências. A PRESIDENTA DA REPÚBLICA Faço saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte Lei: Art. 1° É aprovado o Plano Nacional de Educação - PNE, com vigência por 10 (dez) anos, a contar da publicação desta Lei, na forma do Anexo, com vistas ao cumprimento do disposto no art. 214 da Constituição Federal. Art. 2° São diretrizes do PNE: I - erradicação do analfabetismo; II - universalização do atendimento escolar; III - superação das desigualdades educacionais, com ênfase na promoção da cidadania e na erradicação de todas as formas de discriminação; IV - melhoria da qualidade da educação; V - formação para o trabalho e para a cidadania, com ênfase nos valores morais e éticos em que se fundamenta a sociedade; VI - promoção do princípio da gestão democrática da educação pública; VII - promoção humanística, científica, cultural e tecnológica do País; VIII - estabelecimento de meta de aplicação de recursos públicos em educação como proporção do Produto Interno Bruto - PIB, que assegure atendimento às necessidades de expansão, com padrão de qualidade e equidade; IX - valorização dos (as) profissionais da educação; X - promoção dos princípios do respeito aos direitos humanos, à diversidade e à sustentabilidade socioambiental. [...] Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2014/lei/l13005.htm A legislação brasileira permite a presença de Conselhos de Educação nos entes com sistemas de ensino. Quanto a sua normatização a legislação do ente federado elenca as funções do Conselho, assim como sua composição. 42 A partir das descrições e análises das legislações, é perceptível o quão é fundamental o regime de colaboração entre os entes federados, sendo essa a realidade de um Estado Federativo complexo. Tal complexidade ganhou corpo com a municipalização do ensino na maioria do território nacional, com o surgimento de mais sistemas de ensino e suas peculiaridades. Os redatores do Plano Nacional de Educação tiveram consciência disso, e no decorrer do texto entende-se a importância do pacto colaborativo para que as metas propostas pelo plano sejam atingidas. Resumo da aula 3 Nesta aula as pautas foram divididas em três aspectos: regime de colaboração entre os entes federados, sistemas de ensino e o pacto colaborativo entre os entes à luz do Plano Nacional de Educação. O primeiro assunto mostrou que o regime de colaboração é presente nos termos legais e importante quando se trata de territórios com peculiaridades distintas nas diversas regiões brasileiras, sendo que a colaboração e integração são fundamentais para que se consolide um sistema nacional com uma base comum, seja curricular ou de normativas das mais diversas. O segundo assunto traz à tona a possibilidade que os textos da legislação oferecem de considerar as especificidades de cada localidade brasileira, ofertando aos municípios a possibilidade de acordo com sua capacidade técnica e financeira, para administrar suas escolas através do seu sistema próprio de ensino. Para finalizar articularam-se os assuntos trazidos na aula à luz do PNE, mostrando que o pacto colaborativo entre os entes é fundamental (nos termos da lei), para a execução das estratégias e sucesso para atingir as metas. 43 Atividade de Aprendizagem Analise as metas propostas do PNE, em particular as 3 primeiras, e discorra sobre elas, analisando e focando na possibilidade dessas metas serem ou não atingidas. Aula 4 – Conselhos nacionais, estaduais e municipais de educação e conclusões acerca dos efeitos da gestão do sistema escolar no Brasil Apresentação Aula 4 Nesta aula serão discutidas as características e principais concepções que norteiam a composição e a prática dos Conselhos de Educação, sintetizando os conhecimentos das aulas anteriores no sentido de entender o que toda essa conjuntura implica na Gestão Escolar. 4. Conselhos nacionais, estaduais e municipais de educação e conclusões acerca dos efeitos da gestão do sistema escolar no Brasil A organização do sistema educacional brasileiro é complexa. Tal complexidade, é decorrente entre outros fatores do federalismo e da extensão territorial que nos apresenta uma diversidade cultural e socioeconômica, o que resulta diferentes modos de gerir a educação nos Estados e Municípios. A União tem um papel fundamental na tentativa de buscar uma base comum, articulando um regime de colaboração entre os entes federados que proporcione uma formação básica sólida em todas as regiões do país, com políticas voltadas à oferta de educação com qualidade e equidade, com vistas à diminuição da desigualdade tão acentuada em nosso país. Cabe agora olhar na legislação quem fiscaliza essas ações, como são constituídos os Conselhos federais, estaduais e municipais de educação. Além disso, não se pode deixar de analisar alguns resultados em termos quantitativos e qualitativos da gestão do Sistema Escolar Brasileiro. 44 4.1 Conselhos de Educação A legislação brasileira contempla a existência de conselhos de educação em todas as dependências administrativas, sendo elas Federais, Estaduais e Municipais.
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