Aulas 16 e 17_Previdência

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Aulas 16 e 17: O sistema Previdenciário Brasileiro – Uma avaliação de desempenho comparada
Introdução
O estudo nesse texto confirma que os gastos com a previdência são muito elevados em comparação a outros países, e também confirma que este excesso de dispêndio verifica-se em quase todos os tipos de benefícios. A maior parte das diferenças deve-se a falhas no desenho dos planos previdenciários, que resultam em um úmero excessivo de beneficiários e em taxas de reposição mais elevadas que a de outros países.
Despesas previdenciárias no Brasil e em outros países
Apesar do significativo esforço reformista dos últimos anos, as alterações promovidas no desenho do plano previdenciário conseguiram somnte reduzir a trajetória expansionista da despesa previdenciária, sem inibir, porém, seu movimento ascendente. O Brasil está fora do padrão médio internacional (comparando a posição da previdência social brasileira com a internacional).
Reformas previdenciárias
A discussão sobre esse assunto começou a ganhar força após a estabilização inflacionária ocorrida com o Plano Real em 1994. A constituição de 88 estabeleceu várias regras generosas (por padrões internacionais), que provocariam um impacto significativo sobre as despesas previdenciárias na década seguinte. No início da década de 90, esse impacto foi atenuado por meio da subindexação de benefícios num contexto de altas taxas de inflação, mas, com o Plano Real, não foi mais possível ajustar os desequilíbrios estruturais da previdência por meio da indexação dos benefícios. O equilíbrio passa a requerer reformas. A partir de 1998, passamos por 3 reformas paramétricas. 
A primeira ocorreu por meio de uma emenda constitucional em 1998 e elevou o teto de contribuição e de benefício do Regime Geral da Previdência Social (RGPS) de 1081,50 para 1200. A grande alteração verificou-se nas condições de acesso aos benefícios. Passou-se a exigir tempo efetivo de contribuição e não mais o simples tempo de serviço sem contrapartida contributiva. Estabeleceu-se uma idade mínima de aposentadoria para benefícios programados pleo Regime Próprio de Previdência Social (RPPS) de 60 anos para homens e 55 para mulheres. Para o RGPS não se criaram idade mínima, mas as aposentadorias proporcionais (que permitiam aposentadoria com 30 anos de contribuição para homens e de 25 para mulheres) entraram em processo gradual de extinção.
A crise macroeconômica de 1999, de natureza cambial, e as limitadas consequências da reforma sobre o RGPS criaram um ambiente propício para que houvesse uma segunda reforma previdenciária, que criou o fator previdenciário. Esta nova sistemática de cálculo do valor dos benefícios alterou o desenho do plano previdenciário do RGPS em 2 pontos cruciais: primeiro, a base de cálculo deixou de ser a média dos últimos 36 salários de contribuição e passou a tomar como referência todo o histórico dos salários de contribuição desde julho de 1994. Segundo, a média dos salários desde julho de 1994 passou a ser multiplicada pelo fator previdenciário, que é positivamente influenciado pelo tempo de contribuição e pela idade de aposentadoria, mas decresce de acordo com a expectativa de sobrevida no momento da concessão da nova aposentadoria. Isso criou incentivos à postergação de benefícios.
A terceira onda de reforma previdenciária ocorreu por meio de 2 emenda constitucionais no Governo Lula. Pouco se mudou a respeito do RGPS, a não ser o aumento do teto de benefício e contribuição. O foco da reforma era o RPPS. Uma das principais alterações foi a instituição de contribuição previdenciária para inativos e pensionistas do RPPS, que permitiu um aumento da arrecadação pouco tempo após a aprovação da reforma. Houve uma redução nas taxas de reposição das pensões por morte, e passou-se a tomar o último salário para o cálculo da média dos salários ao longo de toda a vida contributiva.
A evolução da despesa previdenciária
De acordo com a tabela 1 da página 10, a despesa previdenciária no Brasil manteve sua trajetória crescente como proporção da produção nacional. Reformas não foram suficiemtes para inibir seu percurso ascendente. Existem dois dilemas nesse tipo de sociedade. O primeiro diz respeito ao fato de que recursos destinados à previdência deixam de ser repassados para áreas como saúde, segurança, educação e infra-estrutura (essenciais ao crescimento da economia). O segundo é o aumento de impostos e contribuições para fazer face ao aumento de gastos.
Regimes previdenciários fundamentam-se em 2 propósitos. O primeiro é a reposição da renda para pessoas ou famílias que perderam ou reduziram capacidade de geração do próprio sustento em virtude de idade avançada, invalidez para atividades laborais ou falecimento de alguém da família que exercia essa função de provisão. O segundo é o combate à pobreza por meio de transferências de renda aos membros mais necessitados da sociedade.
O gráfico 1 da página 12 mostra que há, por uma perspectiva internacional, uma correlação positiva entre envelhecimento populacional e despesa previdenciária. Porém o Brasil destaca-se como um ponto fora da curva, é um país ainda jovem (com razão de dependência inferior a 10%), mas seu gasto previdenciário, superior a 11% do PIB, equivale ao de um país idoso. Países com estrutura demográfica similar à brasileira gastam com previdência em torno de 4% de seu PIB, e países com gasto previdenciário igual ao do Brasil têm razão de dependência em torno de 27%. Razão demográfica é a razão entre a população com 65 anos ou mais e a população em idade ativa (15 e 64).
O gráfico 2 da página 13 mostra dados de despesas por tipo de benefício. O Brasil situa-se acima da média internacional em todos os tipos de benefícios. O gráfico 3 da página 13 mostra países com estrutura demográfica e renda per capta semelhantes a do Brasil. O gráfico 4 da página 14 permite uma melhor visualização no que tange às pensões por morte. A proporção dos gastos desse tipo de benefício no produto do país é expressiva.
Um resumo de todos os dados nesta seção apresentam dois aspectos. Quanto à série temporal, a participação das despesas previdenciárias no PIB brasileiro é crescente mesmo após a sequência de reformas. As alterações teriam como principal virtude tornar a trajetória dos gastos menos ascendente, mas não se mostraram capazes de impedir sua expansão. Quanto a um análise seccional, o país possui participações elevadas de dispêndio previdenciário em relação ao PIB tanto ao se controlar por variáveis demográficas quanto as se ter em consideração o diferencial de renda entre as nações. Tal realidade não é só válida para o gasto previdenciário total, mas também para sua decomposição em benefícios programados, pensões por morte e benefícios por incapacidade.
Causas: previdência como instrumento de distribuição de renda e falhas no desenho do plano previdenciário
Mecanismo de distribuição
Previdência cumpre relevante papel na distribuição de renda e na redução da pobreza entre idosos. Os programas de transferência de renda têm menor êxito em reduzir a taxa de pobreza entre crianças e jovens, o que revela falha no desenho dos programas de redistribuição de renda. O Brasil possui quase 90% de sua população idosa coberta por algum sistema de proteção social. O Brasil apresenta uma taxa de cobertura na fase de contribuição em torno de 50% da força de trabalho (valor consistente com país de renda média). Isso nos diz que a alta cobertura dos idosos não é resultado de uma elevada densidade contributiva, e sim de uma política de redistribuição de renda por meio de seguridade social. A dificuldade do aumento da cobertura na fase contributiva deve-se a altas alíquotas de contribuição previdenciária e a existência de benefícios assistenciais cujo valor iguala-se ao piso previdenciário, o que gera baixos incentivos à adesão contributiva a um regime de previdência.
Falhas no desenho do plano previdenciário
Ao considerar que o total gasto é o produto da quantidade de pessoas aptas ao recebimento dos benefícios e dos seus valores, a maior parteda diferença tem como origem regras que criam um número excessivo de beneficiários e um valor médio de benefícios acima dos padrões internacionais.
Evidências de um número excessivo de beneficiários: cobertura universal mascara problemas como acesso fácil e prematuro a aposentadorias. A razão de dependência previdenciária é a fração entre o total dos beneficiários e o total de contribuintes do regime de previdência. Essa razão é sempre maior que a demográfica, já que a previdência dá também cobertura a uma população não idosa (benefícios de risco como aposentadoria por invalidez e pensões por morte). No Brasil a razão de dependência previdenciária é muito maior que a de outros países com perifl demográfico semelhante. O gráfico 9 da página 19 mostra esse mesmo fenômeno a partir do quociente entre as razões de dependência previdenciária e demográfica em cada país. Brasil está em primeiro lugar nesse gráfico: há um número excessivo de beneficiários.
Fatores que geram número excessivo de beneficiários: em relação aos benefícios programados, a principal razão está no fato de que as pessoas aposentam-se antes e recebem sua aposentadoria por mais tempo do que ocorre no resto do mundo. As diferenças nas regras de acesso por gênero no Brasil são maiores que no resto do mundo, onde a diferença de idade entre os dois sexos são , 2 anos em média. Argumenta-se que nossas regras permitem uma aposentadoria em idades inferiores às do resto do mundo pois a expectativa de vida brasileira é menor. Mas isso é medido desde que a pessoa nasce, sendo baixa devida a mortalidade infantil, mas a expectativa de sobrevida no Brasil não é tão baixa. O Brasil possui regras mais lenientes para a concessão de benefícios, como a não exigência de um período contributivo mínimo, possibilidade de receber pensão em qualquer idade, ausência da necessidade de laço matrimonial aumentam benefícios após morte.
Evidências e razões para uma elevada taxa de reposição: a previdência social brasileira permite uma reposição de renda superior à da média nacional em termos relativos. Política brasileira conta com duas formas distintas de indexação. A constituição de 88 asegura que nenhum benefício pode ser menor que um salário mínimo (salário mínimo vem crescendo, aumentando gastos previdenciários). Outros benefícios são corrigidos anualmente de acordo com a inflação de preços ao consumidor (pg 23 mais completo).
Consequeências: altas alíquotas de contribuição e redução do potencial de crescimento econômico
Apesar de sermos um país jovem, os segurados recebem seus benefícios por muito tempo. Isso resulta em despesas previdenciárias elevadas para o nosso perfil demográfico, o que exige altas alíquotas de contribuição para os custeios do programa. Altas alíquotas e expressivos gastos do governo impõem limites ao crescimento do país (alta carga tributária retira incentivos ao esforço, à criação de negócios e mercados). A diferença entre o salário pago pela firma e o recebido pelo trabalhador desestimula formalização e criação de empregos. Se oferta de trabalho for inelástica, imposto recai mais sobre trabalhador. Previdência repões renda na fase inativa às custas da redução de salário na vida ativa. Dinheiro poderia ser distribuído entre outras áreas igualmente importantes.
Conclusões
Gastos elevados em todos os tipos de benefícios. Parte das diferenças é graças ao componente redistributivo da previdência brasileira. Porém, parte das diferenças é atribuída a falhas no desenho dos planos previdenciários, que resultam num número excessivo de beneficiários e e m taxas de reposição muito altas.
Os ganhos de equidaqde vem com perda de eficiência sob duas óticas. A primeira é que para cobrir tantos gastos é preciso tributar muito, a segunda é o fato de que a elevada despesa com o sistema previdenciário não proporciona produtividade equivalente a outros gasto públicos como educação, saúde, segurança e infra-estrutura.