políticas públicas

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POLÍTICAS PÚBLICAS E
ORÇAMENTO
CAPÍTULO 4 - ORÇAMENTO E
FINANÇAS PÚBLICAS: QUAL A
RELAÇÃO ENTRE ORÇAMENTO E
POLÍTICAS PÚBLICAS?
Lucio Gustavo de Paiva Genu Diniz
INICIAR
Introdução
Todos os dias ouvimos representantes governamentais das diversas esferas da
federação reclamando da ausência de recursos financeiros nos cofres públicos,
impactando, diretamente na oferta de serviços à população. Até que ponto este
argumento justifica o crescimento das desigualdades sociais no Brasil? O quanto a
eficiência dos governos deve ao volume de recursos disponíveis e como se portar
diante de um momento de redução destas disponibilidades?
Como estruturar um orçamento para utilizá-lo como ferramenta de controle da
ação governamental, e não como uma mera formalidade legal?
Neste capítulo, vamos traçar o caminho entre a formação da agenda política e sua
execução controlada dentro do orçamento público.
Antes, porém, vamos trazer à tona outra questão que, atualmente, vem desafiando
as administrações e forçando-as a enxergar o planejamento governamental além
do tradicional ciclo de políticas públicas. Estamos falando das políticas
transversais.
Mas o que são políticas transversais? Como as questões de gênero podem afetar as
estruturas de planejamento governamental?
Qual a diferença entre uma política vertical e uma política transversal?
Apresentadas as respostas a estas perguntas, vamos concluir o texto analisando os
avanços e os desafios do modelo atual de planejamento, orçamento e avaliação
das políticas públicas.
Esperamos que, ao final da leitura, você esteja apto a discutir sobre orçamento no
Brasil, à luz da Constituição Federal, Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei Federal n.
4.320 (BRASIL, 1964) e doutrina atualizada sobre o assunto. Contamos ainda que
você saberá se posicionar, profissionalmente, na condição de agente do
planejamento ou de analista de uma política pública em sua especialidade.
Bom estudo! 
4.1 Categorias transversais às políticas
públicas
O que podemos entender por transversalidade nas políticas públicas e como este
fenômeno interfere no ciclo tradicional de políticas?
Neste tópico, vamos abordar este conceito a partir do exemplo das políticas de
gênero, e comparar o comportamento dos técnicos diante do ciclo de políticas
quando se trata de políticas transversais.  Para Queiroz (2012, p. 117), devemos
enxergar as políticas públicas como algo destinado a “solucionar ou a mitigar os
problemas sociais como um processo [...] [que deve ser] permanentemente
monitorado e continuamente ajustado, corrigido e aperfeiçoado, com vistas a levar
o programa a se aproximar cada vez mais dos objetivos pretendidos.”
Temos, com isso, um ciclo tradicional em que, a partir da inclusão de um problema
social na agenda política, os programas governamentais são formulados, em
seguida executados, avaliados e, por fim, reprogramados de modo a reiniciar o
ciclo, conforme nos mostra a figura a seguir.
Observe que o ciclo acima permite que cada etapa de uma política seja cumprida,
avaliada e, quando necessária, realizada a reprogramação dos passos futuros,
aumentando, assim, as possibilidades de sucesso quanto ao enfrentamento do
problema em questão.
Todavia, quando pensamos neste modus operandi, vem a nossa mente as políticas
finalísticas, isto é, aquelas programadas para responder a um problema social
exposto de forma isolada.
Figura 1 - O ciclo tradicional de uma política pública: presume-se que a cada sucesso, nova demanda
surgirá e, desta demanda, novas ações governamentais. Fonte: QUEIROZ, 2012, p. 119.
O documentário 13ª emenda (DUVERNAY; AVERICK, 2016) reúne estudiosos e ativistas políticos que
analisam a correlação entre a criminalização da população negra nos EUA e o boom do sistema
prisional privatizado. O documentário sugere que a criminalização dos afro-americanos beneficia,
economicamente, os empresários deste ramo e reivindica uma visão transversal sobre a questão do
preconceito racial. 
Tomemos como exemplo uma política que busque a redução das mortes por parto
em uma determinada região. Sob a orientação tradicional, o governo que incluir
este problema em sua agenda política cuidará da formulação de medidas que
protejam a vida das mulheres. Objetivamente, falando, não será necessária, por si
só, incluir um viés de empoderamento do gênero feminino.
Política pública para mulheres, de forma tradicional, direciona o foco para a figura
estereotipada da mulher que cria os filhos e serve ao lar, isolando a figura feminina
e ignorando os entraves da relação social entre feminino e masculino.
Políticas públicas de gênero são diferentes de políticas públicas para as mulheres.
Estas consideram, inegavelmente, a diversidade dos processos de socialização para
homens e para mulheres, cujas consequências se fazem presentes, ao longo da vida,
nas relações individual e coletiva (BANDEIRA, 2004, p. 8).
Bandeira (2004) segue o seu argumento enfatizando que a visão de
transversalidade adotada mundialmente para as questões de gênero levou os
governantes a expandirem a questão da problemática  a toda a ação
governamental. Dizendo de outra forma, a transversalidade, neste caso, implica
em não basear a questão de gênero em uma política específica ou ainda em um
ministério ou secretaria específicos, mas, utilizar-se dos conceitos de igualdade
para toda a ação governamental em diversas áreas.
Nesta linha, tomando o exemplo de uma política de gênero para conceituar
transversalidade em política pública, temos o seguinte:
VOCÊ QUER VER?
por transversalidade de gênero nas políticas públicas entende-se a ideia de elaborar
uma matriz que permita orientar uma nova visão de competências (políticas,
institucionais e administrativas) e uma responsabilização dos agentes públicos em
relação à superação das assimetrias de gênero nas e entre as distintas esferas do
governo. Esta transversalidade garantiria uma ação integrada e sustentável entre as
diversas instâncias governamentais e, consequentemente, o aumento da eficácia
das políticas públicas, assegurando uma governabilidade mais democrática e
inclusiva em relação às mulheres (BANDEIRA, 2004, p. 6).
Portanto, adotar uma postura transversal corresponde a submeter toda a ação
governamental a um determinado valor ou objetivo maior que cada política em si.
Reconhecer que há certos princípios que orientam a ação governamental e
assegurar a representação destes ideais em quaisquer programas planejados.
Quando do cumprimento de qualquer uma das etapas tradicionais do ciclo de
políticas, para qualquer programa governamental, de qualquer esfera, o analista
deveria se perguntar se as soluções propostas modificam as condições de vida das
mulheres e reduz a sua submissão em relação ao gênero masculino.
A transversalidade da perspectiva de gênero nas políticas públicas (BANDEIRA, 2004) como parte de um
relatório encaminhado para a Comissão Econômica para América Latina e Caribe (CEPAL) traz uma
análise ainda atual sobre as questões de gênero no continente, com ênfase para o exemplo brasileiro e,
complementarmente, explicita a questão da transversalidade em políticas públicas.
Assim como utilizamos o exemplo das questões de gênero para explicar a
transversalidade nas políticas públicas, poderemos aplicar o mesmo conceito a
outras questões como orientação sexual e diferenças étnicas. A ideia de
transversalidade nas políticas públicas não altera o conceito tradicional de ciclo.
No entanto, ao ser imposta como diretriz de ação de um determinado governo,
VOCÊ QUER LER?
esta pauta submete todo e qualquer programa com o qual possa ter relações,
devendo ser considerada na tomada de cada decisão e incluída em todas as
análises de políticas da gestão.
Com isso, neste tópico vimos o conceito de transversalidade, sua consonância com
valores de ordem social. Valores estes que servem de âncora para a ação das
diversas esferas e setores da administração pública.
4.2 Relação entre finanças e políticas
públicas
Em tempos de conectividade plena, já não nos assombramosmais quando
ouvimos falar no imenso fosso que separa os brasileiros economicamente
favorecidos e aqueles situados abaixo da chamada linha de pobreza. Bastam
alguns segundos e um aparelho móvel conectado à internet para localizarmos
imagens e notícias de pessoas em condições sub-humanas dividindo o mesmo
solo que nós, que tivemos acesso à cultura, educação e emprego.
Quando se discute a formação da agenda política, inclusive por força dos
dispositivos constitucionais, essa desigualdade perversa, assim como outros tipos
de discriminação não econômicas são facilmente incorporadas ao rol de
prioridades, fortalecendo o discurso político de governança para todos. Porém, na
prática, o que vemos parece ser a aumento gradativo dessas diferenças.
Poderíamos, caso a caso, discutir os impactos das escolhas tomadas na etapa de
formulação das ações, mas o que vemos, na maioria das explicações publicadas, é
o argumento de que os recursos não são suficientes para que os governos, nas três
esferas, possam enfrentar esses problemas de forma eficaz.
Até que ponto este discurso de escassez dos recursos é verdadeiro e, mais do que
isso, o quanto dele pode responder por tanta miséria divulgada diariamente?
Admitindo-se que este argumento encerre a questão, como os governantes devem
reagir diante deste problema para minimizar a problemática?
O orçamento público se compõe de receitas e despesas. Por receitas públicas,
compreendemos “os recursos recebidos necessários à efetivação das políticas
públicas através dos programas de governo” (BEZERRA FILHO, 2013, p. 83).
Despesas públicas, por sua vez, são “o conjunto de gastos públicos autorizados
por intermédio do orçamento” (BEZERRA FILHO, 2013, p. 134).
Uma vez que não é permitida a realização de despesas cujos créditos não foram
incluídos na Lei Orçamentária Anual, também soa inócuo incluir uma determinada
política na agenda sem contar com os recursos necessários à sua implementação.
Figura 2 - Como compreender os desafios do planejamento público: embora seja comumente
utilizado, o argumento da escassez de recursos nem sempre explica o fracasso de uma política.
Fonte: Trueffelpix, Shutterstock, 2018.
Por sua vez, o volume total de despesas orçamentárias está limitado ao montante
que se espera arrecadar a título de receitas orçamentárias.
José Matias-Pereira, economista, advogado e professor de Administração Pública e Finanças Públicas,
com catorze livros e mais de cem artigos publicados, é um dos escritores mais influentes em matéria de
finanças no Brasil. Aos estudiosos desta área, a leitura de seus livros e artigos é imprescindível para
formação teórica do financista (CNPQ, 2018).
Se as receitas orçamentárias dependem do pagamento de tributos ao Estado, o
primeiro desafio do gestor público é assegurar que parte desses recursos sejam
alocados em programas que aumentem a capacidade econômica dos cidadãos. O
enriquecimento da população amplia a capacidade contributiva e este aumento
resulta, por sua vez, em uma maior capacidade governamental de implementar
políticas voltadas para melhoria das condições sociais e redução das
desigualdades, bem como as políticas transversais.
Podemos, então, afirmar que o orçamento é a
ferramenta legal de planejamento do Ente Federativo (União, Estados, Distrito
Federal e Município) onde são projetados os ingressos e os gastos orçamentários
que serão realizados em um determinado período, objetivando a execução dos
programas e ações vinculados às políticas públicas (BEZERRA FILHO, 2013, p. 5).
A legislação brasileira divide o nosso orçamento em três peças, a saber:
O Plano Plurianual, PPA, elaborado no primeiro ano de cada mandato, é
implementado a partir do ano seguinte e abrange quatro anos de gestão
pública, o que significa que a gestão sucessora terá que assumir com a
responsabilidade de concluir o plano de seu antecessor. Expressa a
totalidade da agenda política, com objetivos e metas.
VOCÊ O CONHECE?
A Lei de Diretrizes Orçamentárias, LDO, elaborada anualmente, serve de
elo entre o PPA e a Lei Orçamentária Anual, assim como o PPA serve de elo
entre a formação da agenda e a previsão das despesas orçamentárias, a LDO
orienta a elaboração da Lei Orçamentária de maneira a assegurar que seja
mantido o foco nas políticas inseridas no PPA.
A Lei Orçamentária Anual, LOA, acrescenta valores aos programas e ações
incluídos no PPA. A partir do início do ano, os créditos consignados na LOA
impõem os limites de gastos e, consequentemente, da ação governamental.
Nenhum programa pode ser executado se não estiver previsto na LOA. Da
mesma maneira, nenhum programa pode ser incluído na LOA sem que tenha
sido previsto no PPA.
Vemos, então, que uma gestão quadrienal encaminha ao Poder Legislativo nove
projetos de lei relativos ao orçamento governamental, uma PPA, quatro LDO e
quatro LOA.
VOCÊ SABIA?
A primeira legislação orçamentária que se tem notícia foi outorgada em 1217, na
Inglaterra, no reinado de John Lackland. Chamada de Magna Charta Libertatum
(Carta Magna) impunha no seu art. 12 que nenhum tributo ou auxílio poderia ser
instituído no reino sem aprovação do conselho comum (PIRES; MOTA, 2006).
Cada uma dessas propostas inclui, em seu texto, as propostas dos três poderes (ou
dos poderes executivo e legislativo, se o ente estiver na esfera municipal) e deve
ser encaminhado pelo chefe do Poder Executivo: 
conforme reza a Constituição Federal, a iniciativa da lei do Plano Plurianual (PPA),
da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e da LOA é do chefe do Poder Executivo, o
que transforma em leis de iniciativa reservada. Na forma de projeto de lei, a
proposta orçamentária de toda a administração é encaminhada ao Poder Legislativo
para apreciação e aprovação (CATAPAN;  BERNARDONI; CRUZ, 2013, p. 118).
O Poder Legislativo pode apresentar emendas ao projeto original. Por sua vez,
caso o chefe do Executivo recuse as emendas propostas, o projeto será devolvido à
respectiva Casa Legislativa. Se a Lei Orçamentária Anual não for aprovada e
publicada até o último dia do ano, o governo, em seus três poderes, estará
impedido de executar suas políticas exceto em casos autorizados expressamente
na Lei de Diretrizes Orçamentárias (pagamento da folha dos servidores,
manutenção dos projetos de assistência social e do sistema de saúde, são casos,
normalmente, previstos nas LDO) ou que sejam submetidos individualmente à
apreciação legislativa.
Como bem ressaltam Catapan, Bernardoni e Cruz (2013):
a compreensão do contexto geral do processo de discussão, votação e aprovação do
orçamento possibilita identificar a importância da reflexão madura no
desenvolvimento da boa gestão pública. Tais procedimentos observam uma série
lógica de eventos, que apresenta a iniciativa como evento inicial, passando pelas
fases do encaminhamento dos projetos, da sugestão de emendas, da aprovação e
da publicação, sofrendo ainda possibilidades de vetos e rejeições (CATAPAN;
 BERNARDONI ; CRUZ, 2013, p. 121).
Como vimos, o orçamento liga o planejamento à ação governamental e é
estruturado de modo a assegurar o controle dos gastos e, de certa forma, da
própria ação governamental.
4.3 O Plano Plurianual – PPA. A Lei de
Diretrizes Orçamentárias – LDO.
Elaboração e Execução da Lei
Orçamentária anual. Execução do
orçamento e da realização das
despesas no âmbito público
Com tantas formalidades a serem cumpridas, como executar uma despesa
pública? Como transformar as previsões e autorizações orçamentárias em ações
efetivas em prol da sociedade?
Neste tópico, vamos abordar as características e o embasamento legal de cada
peça orçamentária e, ao final, discutir os procedimentos para empenhamento,
liquidação e pagamento das despesas orçamentárias.
De acordo com o texto constitucional art. 165, § 1º “a lei que instituir o plano
plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da
administração [...] para as despesas de capital [...] e para as relativas aos
programas de duração continuada” (BRASIL, 1988).
Note que do textolegal podemos concluir que o PPA tem como principal objetivo
assegurar a continuidade dos projetos de médio e longo prazo da Administração.
Figura 3 - O orçamento exige o equilíbrio entre as receitas e despesas públicas: no cumprimento
dessa premissa reside a segurança de que os contratos governamentais serão honrados. Fonte:
MilousSK, Shutterstock, 2018.
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Cada Governo elabora apenas um PPA, que terá sua vigência a partir do segundo
ano do mandato e delineará toda a ação até o término de seu ciclo. Com isso, o
sucessor do governo atual terá que trabalhar, em seu primeiro ano de mandato,
para concluir os programas eventualmente não concluídos nos primeiros três anos
do plano, ao passo que formaliza em seu próprio projeto de PPA, as ações
incluídas na sua própria agenda política.
Para Catapan, Bernardoni e Cruz (2013, p. 55), representa “a tradução do plano de
governo em programas e ações que atendem aos anseios da sociedade em
conformidade com os princípios da eficiência, efetividade e equidade”.
O PPA elaborado pela equipe da Presidente Dilma Rousseff para o quadriênio 2016 a 2019, com a
participação de mais de quatro mil pessoas, em cento e vinte oficinas temáticas e vários fóruns
regionais e setoriais, encontra-se disponível para download no site do Ministério do Planejamento
(BRASIL, 2014 (http://www.planejamento.gov.br/assuntos/planeja/plano-plurianual)) e expõe, com
clareza, não apenas o processo de elaboração da peça como os detalhes de cada programa inserido na
agenda do Governo Federal. Vale a pena conferir.
A seguir, vamos apresentar um exemplo de programa inserido no PPA vigente. 
VOCÊ QUER LER?
http://www.planejamento.gov.br/assuntos/planeja/plano-plurianual
Com a adoção do chamado orçamento programa, observamos uma evolução que
culminou com a estrutura demonstrada na figura anterior. Porém, com propósito
diverso – de condensar a agenda política - as informações contidas no PPA são
insuficientes para fazer dele a lei orçamentária anual. Sem uma LOA, o controle
sob as finanças públicas estaria prejudicado.
 Figura 4 -
Representação de um programa de governo no PPA do Governo Federal para 2016-2019. Fonte:
Elaborada pelo autor, adaptado de BRASIL, 2015.
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Assim, fez-se necessária a adoção de outra peça que conciliasse as informações do
PPA com o sistema contábil-financeiro dos entes federativos:
considerada uma inovação no sistema orçamentário brasileiro, a LDO dita as regras
para o equilíbrio entre receitas e despesas para cada ano, além de dar mais
transparência ao processo orçamentário, ampliando-se até mesmo a participação
do Poder Legislativo no disciplinamento e na fiscalização das finanças públicas.
Além de manter caráter e orientação à elaboração da LOA, a LDO fornece também as
instruções e as regras a serem cumpridas na execução do orçamento (CATAPAN;
BERNARDONI; CRUZ, 2013, p. 58). 
Como apontam os autores no trecho acima, a função primordial da LDO é apontar
as diretrizes para a elaboração e a execução orçamentária anual. É uma tradução
do PPA. Essencial para que se entenda o processo de elaboração da proposta
orçamentária e para definir as regras de execução do orçamento anual.
Entre outras coisas, é na LDO que se pactua onde pode ou não pode ser feito
cortes orçamentários em caso de subarrecadação. Também é lá que se definem as
prioridades a serem guardadas no ano seguinte às orientações para eventuais
questões que possam ser levantadas no curso do ano fiscal.
Após a aprovação da LDO, o Governo deve encaminhar o projeto de lei
orçamentária para o ano subsequente.
Quando o exercício financeiro é oficialmente aberto, o gestor deve se empenhar no
sentido de entregar à sociedade as ações inscritas no PPA e na LOA observando a
seguinte ordem.
Como vimos neste tópico, a inclusão de um programa no orçamento anual exige o
conhecimento de técnicas orçamentárias e legislativas complexas nem sempre
acessíveis aos políticos em geral,  sobretudo nos recônditos mais distantes de
nosso país.
Por outro lado, apesar da carga tributária nacional estar entre as mais altas do
mundo, o volume de recursos disponíveis não é suficiente para o enfrentamento
de todos os nossos problemas.
No entanto, este discurso não exime o gestor de utilizar corretamente os seus
orçamentos, evitando o desperdício, além do uso ilegal de recursos públicos,
como temos visto noticiado na imprensa em geral.
Figura 5 - Ciclo de execução orçamentária: a obrigação do gestor de observar cada passo, com seus
mecanismos de controle, antes de dar por encerrado o ato de dispêndio. Fonte: Elaborada pelo autor,
2018.
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4.4 Avanços e desafios do modelo atual
de planejamento e orçamento e das
políticas públicas
Discutimos sobre a complexidade do planejamento governamental e, de forma
superficial, abordamos a enorme dificuldade de transformar o planejamento em
ações efetivamente entregues à sociedade.  Será que é possível vislumbrarmos
melhoras em nossos métodos de planejamento? Como chegamos até aqui? Quais
os principais marcos evolutivos e o que nos levou a alterarmos a concepção antiga
de planejamento? Além disso, estas mudanças afetam a maneira de avaliar uma
política pública?
Neste tópico, nosso ponto é traçar um breve histórico das práticas de
planejamento e orçamento, bem como da avaliação das políticas. Com destaque
para qual o contexto atual e quais os grandes desafios conhecidos por aqueles que
atuam neste ramo da administração.
Para Queiroz (2012, p. 120), “a prática sistemática do planejamento governamental
teve início (...) na extinta União Soviética, quando os planos governamentais
passaram a ser utilizados para substituir o mecanismo de mercado como
regulador automático da economia e da sociedade”.
Antes que o mundo conhecesse a fase do wellfare state, o papel do Estado era
demasiadamente reduzido para que  houvesse a necessidade de planejamentos
sofisticados. Os orçamentos, em sua grande maioria, resumiam-se a listas
informando as despesas com pessoal e manutenção dos prédios públicos, às quais
se somavam algumas obras essenciais submetidas ao crivo do parlamento. Para
estas despesas, o governante informava quanto necessitaria em dinheiro e como
pretendia arrecadar este dinheiro.
Figura 6 - O planejamento como uma construção coletiva em que cada ator enxerga sua participação
de uma maneira pessoal. Fonte: alphaspirit, Shutterstock, 2018.
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Com a incorporação de responsabilidades sobre a condução cotidiana da
sociedade e das funções reguladoras da economia, o controle sobre os atos do
governo também passou por um processo evolutivo e, com isso, o planejamento
das ações vem sendo revisado periodicamente.
No início, com alguma variação de governo para governo, predominava o modelo
de planejamento conhecido como planejamento normativo, que, em sua essência
enxergava “a comunidade e suas relações em um território (...) como algo passivo”
(QUEIROZ, 2012, p. 122).
Para Queiroz (2012), a premissa desta forma de planejamento reside da crença de
que a sociedade aceitaria o planejamento governamental e assimilaria os efeitos
sem maiores questionamentos.
No momento em que se aplicava este modelo, as instituições ainda se
organizavam para a participação na arena pública. A partição de
responsabilidades entre Estado e economia era palpável e a participação
democrática ainda insípida, exceto quando se tratava da discussão da agenda
política em momentos de campanha eleitoral.O momento em si da
implementação não despertava tanto interesse.
A arena se reunia na fase de campanha política, fazendo chegar aos candidatos a
leitura da sociedade que esperavam e analisando as propostas de modo a escolher
quem melhor lhes representasse.
Caso as promessas não fossem cumpridas, a perda da credibilidade do gestor
deveria impedi-lo de seguir na vida pública.
Por outro lado, cabia, exclusivamente, ao corpo técnico do Governo a
responsabilidade de traçar os cenáriospolíticos e tomar as decisões que
direcionariam a ação política. Para dar certo, no entanto, o planejador deveria
garantir o total controle das movimentações sociais e prever cada ação de maneira
que as variáveis impactantes no resultado da política estivessem sob seu total
controle.
Da mesma forma, uma vez oficializada a política por meio de uma norma, as
tarefas de competência de cada ator ou indivíduo deveriam ser seguidas à risca
sob pena de sanção por parte das autoridades fiscalizadoras.
VOCÊ SABIA?
No Governo Vargas, o planejamento governamental já se mostrava como
instrumento para ordenamento da burocracia e a questão orçamentária, enquanto
norma (BRASIL, 2014). O primeiro Ministério do Planejamento, como conhecemos
hoje, só foi criado em 1967, com o nome de Ministério do Planejamento e
Coordenação Geral, unindo as funções de planejamento das políticas e orçamento.
Com o aumento da complexidade nas relações entre Estado e Sociedade, os atores
perceberam que a carga derivada dos normativos gerados soava demasiadamente
pesada para alguns e, desta forma, passaram a reivindicar maiores espaços nas
arenas de discussões. Com isso, pouco a pouco, foram aumentando a sua
influência nas etapas seguintes à formulação da agenda.
Desta maior complexidade democrática, surgiu o modelo de planejamento
conhecido como Planejamento Estratégico Situacional, ou pela sigla PES, que, nas
palavras de Queiroz (2012, p. 126), “incorpora a variável política como
determinante para a viabilidade das políticas públicas”.
Ainda pegando carona nas palavras do autor, “o PES aborda o planejamento e a
gestão das políticas públicas como um jogo social. O conceito de jogo social diz
respeito à situação na qual as ações de um afetam os resultados desejados pelo
outro” (QUEIROZ, 2012, p. 127).
Note que a grande mudança se deu de fora para dentro da arena. Não foi o
governo quem decidiu abrir o espaço e perder o controle das variáveis que podem
vir a afetar uma política pública. Foi a sociedade organizada que reclamou uma
maior participação na escolha das estratégias e caminhos a serem seguidos.
Diferentemente do que pretendiam os primeiros planejadores, no PES, o objetivo
é atingir o mais próximo da meta esperada. O técnico governamental reconhece
que a realidade social é mais do que um fenômeno natural. Trata-se de uma rede
que se entrelaça em pontos diversos, formada por atores capazes de favorecer ou
impedir que uma ação governamental obtenha êxito. Por tanto, solucionar um
problema – ou atenuar seus efeitos – é o verdadeiro objetivo. O cumprimento das
metas de cada etapa serve, apenas, como indicador das chances de sucesso.
Figura 7 - Na complexa rede social, as ações de um ator impactam nos resultados esperados por
outros. Fonte: vinz89, Shutterstock, 2018.
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CASO
Guerra das Malvinas
Uma demonstração de como os atores enxergam a arena de forma
diferente e do quanto desprezar esta complexidade pode levar ao fracasso
de uma política pública pode ser exemplificada no caso da tomada de
decisão do governo argentino em invadir as Ilhas Malvinas, em 1982.
Conta-se que o então presidente Galtieri se perguntou qual o valor
econômico daquelas ilhas para a Argentina e para a Inglaterra. Concluindo
que o território valia muito para seu país e quase nada para a Coroa
britânica, deduziu que a Inglaterra não movimentaria seus navios por treze
mil quilômetros de Oceano Atlântico, aos altos custos da época, em meio a
uma crise econômica global que também atingida o Reino Unido e, por
isso, a invasão tomaria a cabo rapidamente.
Do outro lado, a primeira ministra britânica, Margareth Thatcher,
pressionada pela mesma crise econômica e precisando mostrar-se forte,
não poderia admitir que seu território fosse invadido por uma potência
militar inferior. Neste caso, a pergunta correta seria: qual o valor político
da das ilhas para a Inglaterra? (LIDA, 1993).  
A mesma complexidade que vem exigindo dos planejadores a constante revisão
dos seus métodos, também afeta a área da avaliação de políticas públicas.
Como afirmam Dalfior, Lima e Andrade (2015, p. 285), “a análise de políticas é um
assunto vasto e difícil de condensar, uma vez que a temática passa por mudanças
de bases conceituais, o que torna necessário criar novas variáveis à medida que os
sistemas políticos e as sociedades se tornam mais complexos”.
Tradicionalmente, conhecemos o método de avaliação por ciclos, que consistem
em comparar os resultados obtidos com os planejados, etapa por etapa. Assim,
teríamos uma análise do processo decisório, outra análise quanto ao período de
formulação, e o analista compararia a formação da arena e a condução do projeto,
outra análise passo a passo com constantes reprogramações dos passos futuros,
de acordo com as dificuldades encontradas no caminho. Ao final do ciclo, seria
possível efetuar uma avaliação dos resultados atingidos.
Este método ainda é predominante na Administração Pública e seus praticantes
divergem, apenas, quanto aos fatores avaliados. Para alguns, a título de exemplo,
uma política não efetiva pode ter promovido o amadurecimento da esfera pública
de tal maneira que o processo, ainda que não tenha atingido os objetivos da
política, tenha preparado a arena para políticas futuras. Outros entendem que é
conveniente manter o foco em metas e resultados objetivos.
Porém, embora ainda timidamente, já se começa a aplicar, sobretudo na área de
programas ligados à Saúde Pública, uma metodologia desenvolvida por
professores do departamento de estratégias e política empresarial de um grande
grupo francês.
Esta metodologia, conhecida como Strategor, adaptada para as políticas públicas,
direciona o foco para quatro determinantes da política institucional: estratégia,
estrutura, decisão e identidade:
por estratégia compreende avaliar o ambiente externo e a vocação
institucional. Quando analisamos uma política pública sob a ótica
institucional, nos perguntamos se a instituição – ministério, empresa
pública, prefeitura etc. – detém a vocação e a posição ideal para
protagonizar determinada política.
por estrutura, analisamos a especificação, ou seja, a maneira como o
trabalho é distribuído, a coordenação dos trabalhos e a colaboração entre as
divisões estabelecidas. Tem muito a ver com a governança. É um fator
absolutamente interno.
a decisão “é a parte menos visível da política institucional; no entanto, é o
seu principal motor, pois é por meio dela que as ideias, os sentimentos e as
ambições dos indivíduos transformam-se em ações estratégicas” (DALFIOR;
LIMA; ANDRADE, 2015, p. 289).
por fim, a identidade, que muitos conhecemos por cultura organizacional.
Sob o ponto de vista do modelo, uma instituição criada – ou transformada
por meio de alteração normativa – para atender a uma determinada
demanda, pode estar estrategicamente posicionada, ser liderada por
gestores competentes em coordenar a estrutura e tomar as decisões
adequadas, mas se a cultura da casa não estiver preparada para as
mudanças, as chances de sucesso estarão reduzidas.
O enfoque institucional diverge do ciclo de políticas porque volta seu foco para as
instituições. Não é necessariamente melhor que a avaliação por ciclos e nem a
substitui, mas traz novos conhecimentos à matéria.
Quanto aos orçamentos, muito se discute hoje a possibilidade de um orçamento
impositivo. Atualmente, sabemos que não é permitido realizar despesas que não
tenham sido aprovadas na lei orçamentária anual. No entanto, não há a
obrigatoriedade de realizar todas aquelas previstas na LOA.
Vamos agora fazer um breve exercício de abstração e pensar em um orçamento em
que o gestor imagine um volume de arrecadação qualquer e, visando a aprovação
da inclusão de um determinado programa polêmico, negocia com o legislativo a
inclusão simultânea de ações há muito pleiteadas pelos vereadores ou deputados
– dependendo da esfera. No julgamento no projeto de lei, é possível que prevaleça
o senso de oportunidade e que se aprove o texto entendendo que o preço de
autorizaro tal programa polêmico é admissível para as conquistas obtidas.
Iniciado o exercício, o governante pode voltar todos os seus esforços para o seu
programa e, simplesmente, procrastinar os que lhe serviram de moeda de troca.
Não há meios legais de se punir esse gestor, atualmente.
Carlos Matus, chileno, ministro da economia no governo do presidente Salvador Allende, considerado
por muitos um dos mais significativos estudiosos do mundo sobre temas relativos ao planejamento
governamental, é o idealizador do método conhecido como Planejamento Estratégico Situacional –
PES, que revolucionou a maneira de se planejar em diversos países, inclusive no Brasil (HUERTAS,
1996).
Vimos, neste tópico, que não há como estabelecer a forma ideal de se planejar,
haja vista as constantes mudanças na estrutura social dos Estados Modernos. No
entanto, os modelos discutidos parecem atender, razoavelmente, aos desafios
encontrados no contexto atual.
VOCÊ O CONHECE?
As dificuldades de implementação das políticas, neste ponto, dependem mais das
dificuldades de organizar os atores em prol de uma solução aceitável ou, ainda, de
se reunir os recursos necessários a essa implementação, do que ao modelo
adotado ou ao conhecimento reunido sobre o assunto.
As duas abordagens de avaliação apresentadas, pelo simples fato de existirem e
serem aplicadas, comprovam que o sucesso ou fracasso de uma determinada
política que se pretende implementar pode ser explicado tanto pela ausência de
recursos financeiros quanto por problemas na formação da arena política e, ainda,
por conta de problemas institucionais.
Síntese
Chegamos ao fim do capítulo. Discutimos a relação entre finanças e políticas
públicas, adentramos ao mundo do orçamento brasileiro, visitando as três peças
que compõem nosso regramento jurídico, discorremos sobre o conceito de
transversalidade em políticas públicas e pontuamos os avanços mais significativos
e os desafios dos modelos atuais de planejamento e orçamento. 
Neste capítulo, você teve a oportunidade de:
aprender como se estrutura o orçamento governamental nos entes
federativos brasileiros;
entender como se dá o processo legislativo de aprovação das leis
orçamentárias;
analisar a importância do Plano Plurianual como instrumento de controle da
agenda política, sobretudo no tocante às políticas que levarão mais de um
ano para serem implantadas;
compreender o quanto a estrutura social pode afetar o planejamento
governamental e a importância que se deve dar aos atores nesta fase;
estudar o conceito de transversalidade em política pública.
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