PARECER AÇÃO POPULAR INADEQUAÇÃO VIA ELEITA

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Aluno: Diego Soares 
Matrícula: 201601450877 
Campus: NITERÓI III 
NPJ: Quinta-feira de 18:00 às 20:00 horas (Estágio 04) 
 
Parecer Jurídico nº 0001 
 
Interessado: Núcleo de Prática Jurídica da Universidade Estácio de Sá do Campus 
Niterói III 
 
ASSUNTO/EMENTA 
 
AÇÃO POPULAR. CABIMENTO. CONTROLE DE DECRETO MUNICIPAL. 
INEXISTÊNCIA DE ATO LESIVO AO PATRIMÔNIO PÚBLICO. USURPAÇÃO DE 
COMPETÊNCIA. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. 
 
RELATÓRIO 
 
No dia 19 de agosto de 2021, o NPJ da Universidade Estácio de Sá do Campus Niterói 
III, solicitou parecer jurídico com análise acerca do cabimento de Ação Popular ajuizada pelo 
Vereador do Município de Niterói/RJ, objetivando a anulação do artigo 18, do Decreto 
Municipal nº 13.994 de 17 de abril de 20211 e, ao final, esclarecer qual decisão deverá ser 
tomada pelo magistrado competente por julgar o feito. 
 
FUNDAMENTAÇÃO 
Inicialmente, cumpre esclarecer que o presente parecer fundamenta-se na aplicação da 
Constituição Federal de 1988 e da Lei nº 4.717/65. 
A Ação Popular, regulada pela Lei nº 4.717/95, é descrita na Constituição Federal por 
meio do artigo 5º, inciso LXXIII, como se observa abaixo: 
LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular 
ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade 
administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo 
comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência; 
Assim, o que se objetiva pela via da ação popular é fulminar ato administrativo com 
aptidão de lesionar o patrimônio público, a moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao 
patrimônio histórico e cultural. A lei que trata da ação popular dispõe em seu artigo 1º: 
Art. 1º Qualquer cidadão será parte legítima para pleitear a anulação ou a declaração de 
nulidade de atos lesivos ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados, dos 
Municípios, de entidades autárquicas, de sociedades de economia mista (Constituição, art. 141, 
§38), de sociedades mútuas de seguro nas quais a União represente os segurados ausentes, de 
empresas públicas, de serviços sociais autônomos, de instituições ou fundações para cuja 
criação ou custeio o tesouro público haja concorrido ou concorra com mais de cinqüenta por 
cento do patrimônio ou da receita ânua, de empresas incorporadas ao patrimônio da União, do 
Distrito Federal, dos Estados e dos Municípios, e de quaisquer pessoas jurídicas ou entidades 
subvencionadas pelos cofres públicos. 
No caso em apreço, o Vereador Douglas de Souza Gomes ajuizou a presente Ação 
Popular em face do Município de Niterói, objetivando a anulação do artigo 18, do Decreto 
Municipal nº 13.994 de 17 de abril de 2021. O autor alega que a limitação de presença em 
igrejas e templos religiosos, ainda que em decorrência das medidas de enfrentamento à 
pandemia de COVID-19, afronta preceitos fundamentais vinculados ao exercício da liberdade 
religiosa, resguardados pela Constituição Federal de 1988. 
Em análise esmiuçada do caso em concreto, faz-se necessário elencar os requisitos para 
propositura da presente Ação Popular, nos moldes da legislação mencionada anteriormente. 
Observa-se: 
1- Condição de eleitor do proponente: 
Somente poderá ser autor da ação popular o cidadão, assim considerado o brasileiro nato 
ou naturalizado, desde que esteja no pleno gozo de seus direitos políticos, provada tal situação 
(e como requisito essencial da inicial) pelo título de eleitor, ou documento que a ele corresponda 
(art. 1.º, § 3.º, da Lei n. 4.717/65)2. 
Notadamente, a petição inicial informa que o Sr. Douglas de Souza Gomes, ora autor, 
exerce a função de Vereador, desempenhando-a em pleno gozo de seus direitos políticos, isto 
é, podendo votar e ser votado. Portanto, não há que se falar em ilegitimidade de parte autora. 
2- Lesividade ao patrimônio público: 
Neste ponto, é importante destacar que a lesão ao patrimônio público é entendida, 
também, como ilegalidade, pois, como assinalou Temer, “A questão pode ser solucionada pela 
compreensão de que é impossível a existência de um ato lesivo, mas “ilegal”. É que a lesividade 
traz em si a ilegalidade. (…) De modo que, embora o texto constitucional não aluda à 
ilegalidade, ela está sempre presente nos casos de lesividade ao patrimônio público”3. 
Por patrimônio público se entendem os bens e direitos de valor econômico, artístico, 
estético ou histórico. 
Note-se que, no caso sob análise, a pretensão é buscar a anulação do artigo 18, do 
Decreto Municipal nº 13.994 de 17 de abril de 2021, uma vez que a limitação de presença em 
igrejas e templos religiosos, estaria lesionando diretos e garantias fundamentais presentes na 
Constituição Federal de 1988. 
Evidencia-se, portanto, que o autor pretende atacar as determinações proferidas em 
Decreto Municipal, baseando-se nas suas convicções de violação ao patrimônio público. 
O que busca o autor é questionar atos do executivo municipal, ao argumento de que 
qualquer restrição ao direito fundamental da liberdade religiosa será tida como inconstitucional, 
aduzindo que as arbitrariedades instituídas pelos referidos decretos, extrapolam a competência 
municipal pela edição de atos desproporcionais. Assim, a pretensão refere-se não a proteção do 
erário, mas de interesses de particulares. 
Verifica-se que tal circunstância não caracteriza violação ao patrimônio público, e, pelo 
exposto, a Ação Popular não pode ser manejada para enfrentar decisões administrativas, tal 
como o Decreto Municipal em questão. Logo, não vislumbra o interesse na modalidade 
adequação a autorizar o manejo da Ação Popular para proteção de interesses/direitos de 
particulares oponíveis à municipalidade. 
Em harmonia com o entendimento exposto, confiram-se os julgados do e. Superior 
Tribunal de Justiça: 
PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO POPULAR. DECRETO 
MUNICIPAL. TAXA DE ILUMINAÇÃO PÚBLICA. 
DIREITOS PATRIMONIAIS INDIVIDUAIS 
HOMOGÊNEOS. 
INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. VIOLAÇÃO DO 
ART. 480 DO CPC. AUSÊNCIA DE 
PREQUESTIONAMENTO. SÚMULAS N.º 282 E 356 DO 
STF. INDICAÇÃO DE OFENSA A DISPOSITIVOS DA 
CONSTITUIÇÃO FEDERAL. COMPETÊNCIA DO 
PRETÓRIO EXCELSO. 
1. A ação popular não é servil à defesa de interesses 
particulares, tampouco de interesses patrimoniais 
individuais, ainda que homogêneos. 
2. É que o art. 1.º da Lei n.º 4.717/65 dispõe que: "Art. 1º 
Qualquer cidadão será parte legítima para pleitear a 
anulação ou a declaração de nulidade de atos lesivos ao 
patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados, dos 
Municípios, de entidades autárquicas, de sociedades de 
economia mista (Constituição, art. 141, § 38), de sociedades 
mútuas de seguro nas quais a União represente os segurados 
ausentes, de empresas públicas, de serviços sociais 
autônomos, de instituições ou fundações para cuja criação 
ou custeio o tesouro público haja concorrido ou concorra 
com mais de cinqüenta por cento do patrimônio ou da 
receita ânua, de empresas incorporadas ao patrimônio da 
União, do Distrito Federal, dos Estados e dos Municípios, e 
de quaisquer pessoas jurídicas ou entidades subvencionadas 
pelos cofres públicos." 3. O objeto mediato da ação popular 
é sempre o patrimônio das entidades públicas, o que não se 
confunde com o patrimônio público em geral, no qual estão 
encartados os interesses difusos, coletivos e individuais 
homogêneos de caráter tributário. 
4. Deveras, mesmo em se tratando de interesses 
transindividuais, a própria Lei n.º 7.347/85 interdita o uso 
da Ação Civil Pública para veicular pretensões individuais 
homogêneas de caráter tributário. 
5. In casu, o pleito é de anulação do Decreto Municipal n.º 
062/2003, que regulamentou a cobrança de Contribuição de 
Iluminação Pública, instituída pela Lei Municipal n.º 
2.379/02, bem como a restituição dos valores 
indevidamente recolhidos pelo Município a este título,o 
que evidencia a inadequação da via eleita pelos autores 
populares. 
6. A ofensa a princípios e preceitos da Carta Magna não é 
passível de apreciação em sede de recurso especial. 
7. É inviável a apreciação, em sede de Recurso Especial, de 
matéria sobre a qual não se pronunciou o tribunal de 
origem, porquanto indispensável o requisito do 
prequestionamento. Ademais, como de sabença, "é 
inadmissível o recurso extraordinário, quando não ventilada 
na decisão recorrida, a questão federal suscitada" (Súmula 
282/STF), e "o ponto omisso da decisão, sobre o qual não 
foram opostos embargos declaratórios, não pode ser objeto 
de recurso extraordinário, por faltar o requisito do 
prequestionamento" (Súmula N.º 356/STJ). 
8. Recurso especial parcialmente conhecido e, nesta parte, 
provido, para extinguir o processo sem resolução de mérito. 
(REsp 776.857/RJ, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA 
TURMA, julgado em 16/12/2008, DJe 18/02/2009) 
*** 
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO 
POPULAR. FUNDO DE FINANCIAMENTO AO 
ESTUDANTE DO ENSINO SUPERIOR (FIES). 
MEDIDA PROVISÓRIA Nº 1.827/99. DECLARAÇÃO 
DE INCONSTITUCIONALIDADE. ATOS LESIVOS. 
INEXISTÊNCIA DE INDICAÇÃO. 
(…) 
3. Mérito da impossibilidade jurídica do pedido da ação 
popular. 
Sob pena de usurpação de competência do Supremo 
Tribunal Federal, a ação popular não se mostra a via 
adequada para a obtenção de declaração de 
inconstitucionalidade de lei federal, devendo haver a 
comprovação da prática de atos administrativos concretos 
que violem o erário público. Precedentes. 
4. Na hipótese, o objetivo da ação popular não se relaciona 
a atos específicos, mas contra todo o sistema de repasse 
previsto nas normas pertinentes ao FIES, sem a 
especificação de um ato concreto lesivo ao patrimônio 
público, requisito exigido e necessário para se autorizar a 
sua impugnação por meio deste tipo de ação. Esse fato, por 
si só, afasta a possibilidade do cabimento da ação popular 
por equivaler à declaração de inconstitucionalidade de lei 
em tese, em flagrante usurpação de competência do Pretório 
Excelso para efetuar o controle em abstrato da 
constitucionalidade das leis. 
5. Ação popular extinta, sem resolução do mérito, com 
fundamento no art. 267, inciso VI, do Código de Processo 
Civil, ficando prejudicado o exame da prescrição (ofensa 
aos artigos 21 c/c 22 da Lei nº 4.717/65 e 295, inciso IV, do 
CPC). 
6. Recurso especial conhecido em parte e provido. 
(REsp 1081968/SC, Rel. Ministro CASTRO MEIRA, 
SEGUNDA TURMA, julgado em 06/10/2009, DJe 
15/10/2009) 
Acertadamente, o e. Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro, no julgamento da Remessa 
Necessária nº 0029844-60.2018.8.19.0001, assentou o posicionamento a seguir: 
REEXAME NECESSÁRIO. AÇÃO POPULAR. 
DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. 
AÇÃO POPULAR CONTRA DECRETO DO PREFEITO 
MUNICIPAL. LEI EM TESE. FUNDAMENTOS 
EXCLUSIVAMENTE CONSTITUCIONAIS 
SENTENÇA DE EXTINÇÃO SEM RESOLUÇÃO DO 
MÉRITO. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. SE. 
MANUTENÇÃO DA SENTENÇA 
Pretensão posta na pelo autor não se enquadra na hipóteses 
do art. 5º da CRFB, tampouco da Lei 4.717/65, portanto não 
poderia ser judicializada por meio de Ação popular, o que 
evidencia a inadequabilidade da via eleita. A Ação Popular 
não pode ser utilizada como meio de impugnação da 
atividade legislativa, lei em tese, pois tal pretensão foge ao 
estrito limite do controle de legalidade de ato e atividade 
tipicamente administrativa, para o qual a Ação se presta. 
Ação popular pautada exclusivamente em normas 
constitucionais, para fundamentar o controle abstrato da 
validade do ato normativo. Ação Popular não pode 
funcionar como sucedâneo da Ação de controle abstrato 
de constitucionalidade. 
MANUTENÇÃO DA SENTENÇA 
(0029844-60.2018.8.19.0001 - REMESSA NECESSARIA. 
Des(a). FERDINALDO DO NASCIMENTO - Julgamento: 
19/11/2020 - DÉCIMA NONA CÂMARA CÍVEL) 
Embora o objeto principal da ação popular seja a anulação de ato administrativo ilegal 
e lesivo ao patrimônio público, consoante o disposto no art. 1º, caput, da Lei nº 4.717/65, não é 
qualquer ato que pode ser impugnado, posto que a Ação Popular não pode ser utilizada como 
meio de impugnação da atividade legislativa. 
No caso em apreço, não há dúvidas de que o ato impugnado constitui lei em tese, 
caracterizada pela generalidade e abstração, isto porque o referido decreto dispõe abstratamente 
sobre a “limitação à presença de pessoas em missas, cultos e demais atividades religiosas”. 
Assim, o autor popular não especificou qualquer ato concreto lesivo ao patrimônio público. 
Com efeito, não é viável a propositura de Ação Popular para combater lei em tese, pois 
tal pretensão foge ao estrito limite do controle de legalidade de ato e atividade tipicamente 
administrativa, para o qual a Ação não se presta. 
De outro lado, o patrimônio público abrange não só os bens materiais e imateriais 
pertencentes às entidades da administração pública, como também aqueles bens materiais e 
imateriais que pertencem a todos, de um modo geral, como o patrimônio cultural, o patrimônio 
ambiental e o patrimônio moral. 
Todavia, a religião não se encontra inserida nem no patrimônio público material nem no 
patrimônio público imaterial, já que o Estado é laico e não pode interferir em questões de cunho 
religioso. Trata o direito ao livre exercício de culto religioso de direito e garantia individual, 
que deve ser defendida através da via própria, que não a ação popular. 
Nesse sentido, se faz necessário mencionar o entendimento firmado pela 26ª Câmara 
Cível do e. TJ/RJ: 
COVID-19. DECRETO MUNICIPAL. EDUCAÇÃO. 
AÇÃO POPULAR. INADEQUAÇÃO DA VIA 
ELEITA. IMPUGNAÇÃO DE ATO QUE AUTORIZOU 
RETORNO DE AULAS PRESENCIAIS. AUSÊNCIA DE 
OFENSA AO ERÁRIO, MORALIDADE 
ADMINISTRATIVA OU PATRIMÔNIO PÚBLICO. 
SENTENÇA EXTINTIVA MANTIDA. 
Ação popular manejada com o objetivo de proteger direitos 
e interesses de profissionais de educação portadores de 
comorbidades, integrantes ou residentes com integrante de 
grupo de risco dentro do contexto da pandemia de Covid-
19. Circunstância que não caracteriza violação à moralidade 
administrativa ou ao patrimônio público. Inadequação da 
via eleita. 
SENTENÇA MANTIDA EM SEDE DE REMESSA 
NECESSÁRIA. 
(0231637-79.2020.8.19.0001 - REMESSA NECESSARIA. 
Des(a). NATACHA NASCIMENTO GOMES TOSTES 
GONÇALVES DE OLIVEIRA - Julgamento: 13/05/2021 - 
VIGÉSIMA SEXTA CÂMARA CÍVEL) 
Em outro ponto, ainda que, hipoteticamente, a pretensão do autor fosse cabível, o pedido 
principal não poderia ser acolhido pelo magistrado, em virtude da vedação à violação ao artigo 
2º da Constituição Federal de 19884. Observando a finalidade da separação de poderes, Dimitri 
esclarece que: “seu objetivo fundamental é preservar a liberdade individual, combatendo a 
concentração de poder, isto é, a tendência ‘absolutista’ de exercício do poder político pela 
mesma pessoa ou grupo de pessoas. A distribuição do poder entre órgãos estatais dotados de 
independência é tida pelos partidários do liberalismo político como garantia de equilíbrio 
político que evita ou, pelo menos, minimiza os riscos de abuso de poder. O Estado que 
estabelece a separação dos poderes evita o despotismo e assume feições liberais. Do ponto de 
vista teórico, isso significa que na base da separação dos poderes encontra-se a tese da 
existência de nexo causal entre a divisão do poder e a liberdade individual. A separação dos 
poderes persegue esse objetivo de duas maneiras. Primeiro, impondo a colaboração e o 
consenso de várias autoridades estatais na tomada de decisões. Segundo, estabelecendo 
mecanismos de fiscalização e responsabilização recíproca dos poderes estatais, conforme o 
desenho institucional dos freios e contrapesos”5. 
Assim sendo, constatada a inadequação da via eleita pelo autor para provocar a atividade 
jurisdicional, já que não demonstrada, pelos argumentos expendidos, pretensãodestinada à 
proteção do patrimônio público, do meio ambiente e da moralidade administrativa contra ato 
ilegal e lesivo, condições da ação popular, nos termos do que prevê a Lei nº 4.717/1965 e o art. 
5º, inciso LXXIII, da Constituição Federal, deve ser extinto o feito sem julgamento do mérito, 
nos termos do art. 485, inciso IV, do CPC. 
 
CONCLUSÃO 
 
Ante o exposto, entende-se que a presente Ação Popular não merece ser apreciada, 
devido à constatação da inadequação da via eleita pelo autor, posto que a presente demanda não 
se presta para a finalidade pretendida por este, devendo o magistrado indeferir a petição inicial, 
uma vez verificada a ausência a ausência de pressupostos de constituição e de desenvolvimento 
válido e regular do processo, julgando extinto o feito sem resolução do mérito, com base no 
artigo 485, inciso IV, do CPC. 
 
É o parecer. 
 
 
 
Local e Data 
Nome do Advogado 
OAB nº... 
 
 
 
1- i ART.18. Está autorizada a realização presencial de missas, cultos e as demais atividades religiosas, 
desde que a presença de público esteja limitada a 10% (dez por cento), ou no máximo 100 pessoas, o 
que representar o menor número, sendo vedada, em qualquer hipótese, a venda ou consumo de 
alimentos e bebidas no local. 
2- Art. 1º, §3º, Lei nº 4.717/65 - A prova da cidadania, para ingresso em juízo, será feita com o título 
eleitoral, ou com documento que a ele corresponda. 
3- Elementos de direito constitucional, p. 208 
4- Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o 
Judiciário. 
5- Dimitri Dimoulis, Significado e atualidade da separação de poderes, p. 145-146.