qual a diferença de permissão e concessão?

A doutrina não é pacífica sobre o tema. Há quem defenda, inclusive, que atualmente não há diferenças relevantes entre esses institutos. Nesse sentido, Rafael Carvalho Rezende de Oliveira:

“Tradicionalmente, a concessão e a permissão representavam duas hipóteses distintas de delegação negocial de serviços públicos. A doutrina e a jurisprudência costumavam apontar as seguintes distinções:

a) quanto à formalização da delegação: a concessão seria formalizada por contrato administrativo, enquanto a permissão seria efetivada por meio de ato administrativo discricionário e precário;

b) prazo e indenização: a concessão, como ocorre em qualquer contrato administrativo, deveria ter prazo determinado e a sua extinção, antes do termo final e sem culpa do concessionário, geraria direito à indenização do particular; ao revés, a permissão não possuía, em regra, prazo determinado e a sua revogação não gerava indenização;

c) vulto dos investimentos necessários à exploração dos serviços: a concessão era utilizada para os serviços públicos que exigissem significativos investimentos por parte do concessionário, já que o contrato garantiria ao particular maior segurança jurídica (os direitos e deveres das partes estariam insculpidos nas cláusulas contratuais); a permissão, por sua vez, era recomendável para os serviços públicos que não envolvessem investimentos vultosos do permissionário, pois o vínculo precário do ajuste aumentaria consideravelmente os riscos do permissionário.

Atualmente, no entanto, a distinção entre as duas modalidades de delegação de serviços públicos, nos moldes acima citados, não pode subsistir, especialmente pela contratualização da permissão de serviço público. O art. 175, caput e parágrafo único, inciso I, da CRFB exige a realização de licitação para formalização da concessão e permissão de serviços públicos e afirma o caráter contratual da delegação. O caráter contratual da permissão de serviço público foi corroborado pelo art. 40 da Lei 8.987/1995, que define a permissão “contrato de adesão”.

A interpretação literal das definições legais de concessão e de permissão, contidas no art. 2.º, II e IV, da Lei 8.987/1995, ensejaria, em tese, duas diferenças entre os institutos, a saber:

a) quanto à figura do delegatário: na concessão, o concessionário deve ser pessoa jurídica ou consórcio de empresas, ao passo que, na permissão, o permissionário é pessoa física ou jurídica;

b) quanto à modalidade de licitação: concorrência para a concessão e qualquer modalidade de licitação para a permissão, desde que seja compatível com a delegação de serviços.

Verifica-se, no entanto, que as diferenças formais, retiradas da interpretação literal da Lei de Concessões, não são suficientes para estabelecer a distinção entre concessão e permissão, especialmente pelas características comuns desses institutos jurídicos:

a) são formalizados por contratos administrativos;

b) servem para o mesmo fim: delegação de serviços públicos; e

c) submetem-se ao mesmo regime jurídico (o art. 40, parágrafo único, da Lei 8.987/1995 prevê a aplicação das normas, que tratam das concessões, às permissões).

Portanto, independentemente da nomenclatura utilizada (concessão ou permissão), o regime jurídico da delegação negocial será idêntico.

Parcela da doutrina insiste na tentativa de diferenciação entre as formas de delegação de serviços públicos, afirmando o caráter precário da permissão (arts. 2.º, II e IV, e 40, caput, da Lei 8.987/1995) que, ao contrário da concessão, não admitiria indenização ao permissionário na hipótese de extinção antecipada do contrato, especialmente pela inexistência de bens reversíveis.

Entendemos que a precariedade não pode ser um critério diferenciador entre a concessão e a permissão. A extinção dos negócios jurídicos antes do termo final pode suscitar o direito à indenização do particular, ainda que não existam bens reversíveis, tendo em vista os princípios da boa-fé, da segurança jurídica e da confiança legítima. Por esta razão, não existem diferenças substanciais entre a concessão e a permissão de serviços públicos.” (Curso de Direito Administrativo. e-book. 6ª ed. pg. 223-224)