Estado, governo e adm pública - conceito, elementos, poderes, natureza, fins e princípios

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NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO:
1 Estado, governo e administração pública: conceitos, elementos, poderes, natureza, fins e princípios.
Estado é um ente, um sujeito de direitos, que tem como ELEMENTOS: o povo, o território e a soberania; esses 3 elementos são indissociáveis e indispensáveis para a noção de um Estado independente.
A responsabilidade civil é do Estado e não da Adm Pública;
Como ENTE: o Estado é capaz de adquirir direitos e obrigações; tem personalidade jurídica própria interna e externa;
POVO: legitima a existência do Estado. (art. 1º Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição);
SOBERANIA: poder que tem o Estado de se administrar. O Estado pode regular seu funcionamento, as relações privadas de seus cidadãos e as funções econômicas e sociais de seu povo. Edita leis que se aplicam ao seu território, sem se sujeitar a qualquer tipo de ingerência de outros Estados;
TERRITÓRIO: área onde o Estado exerce sua soberania.
As funções estatais, normalmente denominadas “PODERES do Estado” são 3: legislativa, executiva e judiciária.
As 3 funções ou Poderes da União, “independentes e harmónicos entre si”, são o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.
LEGISLATIVO: edita atos gerais, impostos de forma isonômica a todos. Esse Poder é o que, por excelência, representa a vontade do povo.
EXECUTIVO: atua por meio de atos específicos na gestão da coisa pública, visando uma situação concreta, dentro dos limites previamente estabelecidos pela lei e agindo em prol do interesse público.
JUDICIÁRIO: é dele a função precípua de resolver os conflitos existentes entre os indivíduos, entre estes e o Estado ou entre os entes que compõem o Estado, bem como é dele a função de interpretar a lei para julgar os casos e aplicar o direito.
Sistema de Freios e Contrapesos: nenhuma das funções é “exclusiva”, mas sim “precípua” de cada um dos Poderes. Por isso, se diz que a separação das funções no Brasil é “flexível”, pois cada um dos Poderes detém atribuições típicas e atípicas. No sistema de freios e contrapesos, as funções promovem uma mútua fiscalização umas das outras (o Poder Legislativo fiscaliza atos dos Poder Executivo, por meio dos Tribunais de Contas, o Poder Judiciário avalia a legalidade e os procedimentos adotados pelo Legislativo, o Executivo nomeia os juízes dos tribunais de segunda instância e de instância superior etc.).
Organização: Brasil adota o FEDERALISMO como forma de Estado e a REPÚBLICA como forma de governo.
 
 É elemento do Estado e o define como “a atividade política organizada do Estado, 
 possuindo ampla discricionariedade, sob responsabilidade constitucional e política”
 (Leandro Zannoni, obra Direito Administrativo, Série Advocacia Pública, p. 71).
ESTADO: é apresentado sob o critério sociológico, político, constitucional etc.
GOVERNO (função política): é o conjunto de órgãos constitucionais responsáveis pela função política do Estado. Está relacionada a função de comando, coordenação, direção e fixação de planos e diretrizes de atuação do Estado (políticas públicas); a Adm pública é o aparelho que dispõe do Estado para a mera execução das políticas de governo, das políticas públicas.
É subdividido em sentido formal (conjunto de órgãos), em sentido material (funções que exerce) e em sentido operacional (condução política).
	GOVERNO
	ESTADO
	ADM PÚBLICA
	é o comando do Estado.
	é a pessoa jurídica de direito público.
	é a máquina e a estrutura administrativa.
	função de governo: declaração de guerra, celebração de paz, decretação de estado de sítio e de defesa, sanção e veto.
	o Estado é dividido em Poderes (divisão orgânica), onde cada um exerce funções típicas e atípicas.
	executa os comandos ditados pelo governo.
	exerce atividade política discricionária.
	
	exerce atividade nos limites da lei.
*Forma de Estado: 
a. Estado Unitário: centralização política; existe um único poder político central sobre todo o território nacional e sobre toda a população. Ex.: Uruguai.
b. Estado Federado: descentralização política; ocorre a convivência de diferentes entidades políticas autônomas, distribuídas regionalmente, em um mesmo território. 
· Descentralização política; repartição de competências; constituição rígida com base jurídica; inexistência do direito de secessão (princípio da indissolubilidade do vínculo federativo); soberania do Estado federal; intervenção; auto-organização dos Estados-membros; órgão representativo dos Estados-membros; guardião da Constituição (STF); repartição de receitas.
· NÃO existe hierarquia ou subordinação entre os entes federados.
· União, Estados, DF e Municípios: AUTÔNOMOS.
· Territórios: são Descentralizações administrativo-territoriais da União; NÃO POSSUEM AUTONOMIA POLÍTICO.
*Forma de Governo:
a. Sentido Formal: conjunto de Poderes e órgãos constitucionais.
b. Sentido Material: complexo de funções estatais básicas.
c. Sentido Operacional: condução política dos negócios públicos.
Governo: formado pelos órgãos governamentais superiores, com funções eminentemente políticas, de fixação de diretrizes e elaboração de planos de ação;
Administração Pública: em sentido estrito, é formada pelos órgãos e entidades administrativas, subalternos, que desempenham funções de execução das decisões e dos planos governamentais.
a. República: eletividade, temporalidade no exercício do poder, representatividade popular e responsabilidade do governante (dever de prestar contas).
b. Monarquia: hereditariedade, vitaliciedade, inexistência de representação popular, irresponsabilidade do governante (ausência do dever de prestar contas).
*Sistema de Governo:
· Representa o modo como se dá a relação entre o Poder Legislativo e o Executivo no exercício das funções governamentais, sendo classificado em:
a. Presidencialismo: as funções de Chefe de Estado e Chefe de Governo encontram-se nas mãos de uma única pessoa, chamada de Presidente da República. Ex.: Brasil (presidente tem dupla função - chefe de Estado: internacional; chefe de Governo: interno); divisão de poderes, que devem ser independentes e harmônicos entre si.
b. Parlamentarismo: colaboração entre os Poderes Executivo e Legislativo. As funções de chefe de Estado e de Governo são exercidas por pessoas distintas.
Adm Pública:
a. Conceito FORMAL, ORGÂNICO, SUBJETIVO (ESTRUTURA): agentes, órgãos, entidades e bens: a Adm Pública é o conjunto de órgãos, pessoas jurídicas e agentes, não importando a atividade que exerçam. (Adm Pública);
b. Conceito MATERIAL, OBJETIVO (ATIVIDADE): representa o conjunto de atividades que costumam ser consideradas próprias da função administrativa. (adm. pública). 
Administração: instrumento que executa as decisões políticas do governo.
Em sentido AMPLO abrange a) os órgãos governamentais, ou simplesmente Governo, superiores, que exercem suas funções eminentemente políticas (comando, direção, fixação de diretrizes e elaboração de planos de ação); e b) os órgãos e pessoas jurídicas que exercem a função meramente administrativa, ou seja, são encarregados da execução das decisões e dos planos governamentais. E em sentido ESTRITO abrange somente os órgãos e entidades administrativas que exercem função administrativa. Ou seja, só se encontram os órgãos e pessoas jurídicas responsáveis pela execução dos planos de governo, responsáveis por desenvolver a função administrativa.
· Adm em sentido estrito:
a. Sentido subjetivo/formal/orgânico - conjunto de pessoas jurídicas, órgãos e agentes públicos que exercem a função administrativa, ou seja, “quem” exerce tal função.
b. Sentido objetivo/material/funcional - é a atividade administrativa em si, ou o conjunto de atividades que costumam ser consideradas próprias da função administrativa, ou seja, “o que” é realizado.
 Fomento: atividade administrativa de incentivo à iniciativa privada de interesse ou utilidade pública, ocorrendo por meio de auxílios financeiros ou subvenções, financiamentos sobcondições especiais, etc.
 Polícia Administrativa/Poder de Polícia: atividade pela qual a Adm impõe restrições, limitações ou condicionamentos ao exercício das atividades privadas em prol do interesse coletivo. Ex.: atividades de fiscalização, expedição de licenças, sanções, autorizações, etc.
 Serviço Público: toda atividade concreta e imediata que a Adm Pública executa, direta ou indiretamente, para satisfazer as necessidades coletivas, com regime jurídico predominantemente público. Ex.: prestação de serviços de telecomunicação ou de instalação e fornecimento de energia elétrica.
 Intervenção Administrativa: em sentindo amplo, a intervenção compreende 3 espécies de atividades: (i) regulamentação e fiscalização da atividade econômica de natureza privada (intervenção indireta); (ii) atuação direta do Estado no domínio econômico (intervenção direta), o que ocorre normalmente por meio das empresas estatais; (iii) atividades de intervenção na propriedade privada, mediante atos concretos incidentes sobre destinatários específicos (desapropriação, servidão administrativa, tombamento, etc).
· Atividades-meio e atividades-fim da Adm: 
a. as atividades finalísticas: (fomento, polícia administrativa, serviço público e intervenção administrativa) justificam a razão de ser da Adm, ou seja, o porquê ou para quê são criados os órgãos públicos.
b. As atividades –meio: atividades acessórias como (i) a composição, manutenção e o aparelhamento material e humano; (ii) a edição de atos normativos; (iii) decisões administrativas que solucionem conflitos, sem força de definitividade.
· Funções da Adm Pública:
a. Função Ordenadora: exercício do poder de polícia;
b. Função Prestacional: prestação de serviços públicos, prestar comodidades e utilidades a sere usufruídas pelo particular;
c. Função Regulatória: regulando e fomentando a atividade de particulares;
d. Função de Controle: autotutela.
Dir. Administrativo
1. Dir. Privado: disciplina as relações jurídicas entre os particulares, tutelando preponderantemente os interesses individuais; relações são marcadas pela igualdade jurídica entre as partes integrantes. Ex.: Dir. Comercial, Dir. Civil.
2. Dir. Público: se ocupa do interesse da sociedade como um todo, o interesse público. Tem como característica a desigualdade jurídica entre as partes da relação. O Estado encontra-se em superioridade perante os particulares, uma vez que está representando o interesse de toda a coletividade. Ex.: Dir. Constitucional, Dir. Administrativo. 
· Dir. Adm: 
Segundo Hely Lopes Meirelles, o Direito Administrativo Brasileiro sintetiza conjunto harmônico de princípios jurídicos que regem os órgãos, os agentes e as atividades públicas tendentes a realizar concreta, direta e indiretamente os fins desejados pelo Estado 
· Fontes do Dir. Administrativo:
a. Lei (fonte primária): é aquilo que pode dar origem a uma regra de direito administrativo. Ex.: Constituição, lei complementar. A norma inferior tem que ser compatível com a norma superior e todas devem ser compatíveis com a CF (STF chama de normas escalonadas/estrutura hierarquizada do nosso ordenamento jurídico).
b. Doutrina (fonte secundária): é o resultado do trabalho dos nossos estudiosos, influenciando não só a elaboração de novas leis como também o julgamento das lides de cunho administrativo.
c. Jurisprudência (fonte secundária): julgamento reiterado sempre no mesmo sentido. Em regra, a jurisprudência no Brasil não vincula, servindo como orientação, mas excepcionalmente algumas súmulas passaram a ser vinculantes (estas últimas são fontes principais, uma vez que alteram diretamente nosso ordenamento jurídico, estabelecendo condutas de observância obrigatória para toda a adm pública). Súmulas vinculantes = são fontes primárias.
d. Costumes (fonte secundárias): conjunto de regras não escritas, porém observadas de modo uniforme pelo grupo social, que as considera obrigatórias. É prática habitual acreditando ser ela obrigatória. No Brasil o costume só serve como fonte, não criando, nem extinguindo obrigações.
e. Princípios gerais: servem como alicerce ao ordenamento jurídico, não precisam estar escritos.
Regime Jurídico Administrativo:
Conjunto de princípios que regem o Direito Administrativo. Se traduz na dialética “poderes-limitações” / “prerrogativas-restrições”. São essas duas ideias centrais que fundamentam o regime jurídico administrativo.
O regime jurídico-administrativo, sistema que dá identidade ao Dir. Administrativo, repousa sobre dois princípios básicos:
a. Supremacia do Interesse Público: pressuposto para a existência de uma sociedade. Superioridade do interesse público em face do interesse privado. Existe implicitamente, não existindo na CF. 
Prerrogativas que caracterizam o regime jurídico administrativo X supremacia do interesse público: autoexecutoriedade; presunção de legitimidade e veracidade; poder de expropriar ou de requisitar serviços; possibilidade de alteração ou de rescisão unilateral dos contratos; imunidade tributária; prazos dilatados em juízo e processo especial de execução.
b. Indisponibilidade do Interesse Público: o administrador não pode dispor do interesse público. 
Indisponibilidade do interesse público X limitação ao princípio da supremacia: a Adm não pode dispor do interesse público, pois este não é dela, e sim da coletividade.
*Em nome do interesse público, a Adm Pública pode quase tudo (supremacia), mas não pode dispor do interesse público (indisponibilidade).
Princípios da Adm Pública:
Determinam o alcance e o sentido das regras, servindo de parâmetro para a exata compreensão delas e para a própria produção normativa. Não possuem hierarquização material entre si, ou seja, não há princípio mais ou menos importante, todos se equiparam.
a. Princípios consagrados na CF/88: LIMPE
· Legalidade: possui dois enfoques - 1° enfoque: legalidade para o interesse público (critério de subordinação à lei), significa dizer que o administrador só pode fazer o que a lei autoriza, não pode inventar regra nova; 2° enfoque: legalidade para o interesse privado (critério de não contradição à lei), significa que o particular pode tudo, exceto o que estiver proibido em lei.
· Impessoalidade: ausência de subjetividade - o adm não pode buscar interesses pessoais, dos seus familiares ou amigos.
-É ato impessoal: o ato não é do adm, mas sim do ente ao qual pertence;
-Ideias relacionadas à impessoalidade: traduz a ideia de que a Adm Pública tem de tratar a todos sem discriminações benéficas ou prejudiciais; favoritismos e perseguições são intoleráveis; simpatias e animosidades pessoais, políticas ou ideológicas não podem interferir na atividade administrativa.
-Ligada à isonomia.
-Impessoalidade X Proibição do nepotismo: o nepotismo proíbe o ingresso do parente sem concurso ou licitação. Também foi proibido o nepotismo cruzado, que ocorria com a troca de parentes nos órgãos do Poder Judiciário e do Ministério Público. (tem respaldo em 4 princípios: impessoalidade, moralidade, eficiência e isonomia). OBS.: os agentes políticos não estão sujeitos a essa proibição, pois são cargos de natureza política.
· Moralidade: tem um conceito vago ou indeterminado e é difícil sua aplicação individual ao caso concreto.
-Ideias relacionadas à moralidade: honestidade, lealdade e boa-fé.
-OBS.: Moralidade não é sinônimo de probidade administrativa, pois existe improbidade quando violo qualquer princípio da adm e não só o da moralidade.
-Ato de improbidade: é aquele que gera enriquecimento ilícito e acarreta dano ao erário, bem como a violação de princípios da adm. o Rol da improbidade é maior que o da imoralidade. Posso encontrar improbidade em outros princípios.
· Publicidade: palavra chave da publicidade = conhecimento (dar a conhecer os seus atos ao titular de direito).
-é condição de eficácia do contrato (art. 61 da Lei n. 8.666);
-é condição para início de produção de efeitos;
-o início da contagem do prazo também é consequência da publicidade;
-o controle ou fiscalização tambémsão resultados do princípio da publicidade;
-EXCEÇÕES ao princípio da publicidade:
*art. 5°, XX, da CF - são invioláveis a intimidade, a vida privada, a honra e a imagem das pessoas, assegurado o direito a indenização pelo dano material ou moral decorrente da sua violação;
*art. 5°, XXXIII, da CF - todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestados no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado;
*art. 5°, LX, da CF - a lei só poderá restringir a publicidade dos atos processuais quando a defesa da intimidade ou o interesse social o exigirem.
-OBS.: a licitação na modalidade convite não tem publicidade? FALSO, porque embora no convite inexista publicação do instrumento convocatório, HÁ PUBLICIDADE. Publicação é apenas um das hipóteses de publicidade;
*é proibida a publicidade do político como forma de promoção pessoal, sob pena de incorrer em improbidade administrativa prevista na lei 8.429/92 e bi art. 37, p. 1°, da CF. (nomes, símbolos e imagens não podem ser usados em obras públicas para representar promoção pessoal);
*prevalece que é ilícito colocar nome de pessoas mortas que se destacaram.
· Eficiência: entrou através de Emenda. Exige a ausência de desperdício (economicidade); produtividade e agilidade (presteza);
-O serviço público precisa ser eficiente quanto aos meios e quanto aos resultados. Deve-se gastar pouco + resultado bom.
-Consequências do princípio da eficiência:
*eficiência quanto aos meios: deve o administrador gastar o menor valor possível;
*eficiência quanto aos resultados: deve o adm obter um bom resultado, com o menor custo; e
*eficiência voltada ao servidor público: queda da estabilidade; previsão de que a aquisição da estabilidade ocorre por meio da nomeação em cargo efetivo; 3 anos de exercício; e aprovação na avaliação de desempenho.
b. Princípios não expressos na CF/88:
· Isonomia: tratar os iguais de forma igual e os desiguais de forma desigual na medida de suas desigualdades;
· a discriminação deve ser compatível com o objeto da norma;
· a contribuição previdenciária reduzida para as mulheres não viola a isonomia;
· o limite da idade em concursos é válido, quando possa ser justificado pela natureza das atribuições do cargo a ser exercido.
· Contraditório e Ampla Defesa:
· procedimento determinado, bem como penas pré-definidas: surpresas podem ferir a ampla defesa;
· direito à informação também significa direito de defesa: garantia de informação sobre os atos do processo;
· garantia de produção de provas: a prova deve ser levada em consideração no convencimento do julgador;
· presença de defesa técnica (advogado): em regra, não é exigível sua presença, mas aconselhável. Súmula vinculante n.05 - a falta de defesa técnica por advogado no processo administrativo disciplinar não ofende a constituição.
· direito de recurso: traduz também o direito à ampla defesa.
· Razoabilidade e proporcionalidade:
· Razoabilidade = agir de forma coerente, lógica e congruente. 
· Proporcionalidade = está embutida na razoabilidade; é o equilíbrio entre atos e medidas.
· Autotutela: é a revisão dos próprios atos quando:
· ato for ilegal - anulação;
· ato não for mais conveniente - revogação
· súmulas STF 346 e 473;
· zelo, cuidado e proteção.
· Presunção de Legitimidade: pressupõe que os atos administrativos são presumidamente legítimos (morais), legais (observam a lei) e verdadeiros.
· legitimidade - observar as regras morais;
· legalidade - observar as leis;
· veracidade - observar a verdade.
· Consequência do princípio da presunção de legitimidade: aplicação imediata dos atos administrativos independentemente de prévia autorização do Judiciário.
· Especialidade: prende os entes da Adm Pública indireta as suas finalidades previstas por lei.
· Continuidade dos serviços públicos: visa proteger os serviços que são essenciais à sociedade, vedando que determinados serviços sejam interrompidos, devendo, ao contrário, ter normal continuidade. Serviço adequado é serviço ininterrupto. 
· é possível cortar o serviço sem violar a continuidade:
*situação de emergência (sem prévio aviso);
*com prévio aviso - exigência técnica para Segurança do Serviço (desrespeito às normas técnicas - usuário tem uma casa com péssimas instalações elétricas; inadimplemento do usuário - não pago e o serviço é suspenso);
*emergência (não exige notificação);
*ordem técnica, segurança das instalações, inadimplemento, considerado o interesse da coletividade (exige notificação prévia). 
· Segurança jurídica: confere estabilidade às relações jurídicas, não permitindo que fiquem indefinidamente sem solução.
· Motivação: é a indicação dos pressupostos de fato e de direito que determinarem a decisão. Motivar é explicar, justificar sua decisão.