Políticas Públicas e Sociais - EAD

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POLÍTICAS PÚBLICAS E 
SOCIAIS
PROF. DR. JOSÉ ADALBERTO MOURÃO DANTAS
PROF.A MA. PRISCILA DE ALMEIDA SOUZA
© Direitos reservados à UNINGÁ - Reprodução Proibida. - Rodovia PR 317 (Av. Morangueira), n° 6114
 Prezado (a) Acadêmico (a), bem-vindo 
(a) à UNINGÁ – Centro Universitário Ingá.
 Primeiramente, deixo uma frase de 
Sócrates para reflexão: “a vida sem desafios 
não vale a pena ser vivida.”
 Cada um de nós tem uma grande re-
sponsabilidade sobre as escolhas que fazemos, 
e essas nos guiarão por toda a vida acadêmica 
e profissional, refletindo diretamente em nossa 
vida pessoal e em nossas relações com a socie-
dade. Hoje em dia, essa sociedade é exigente 
e busca por tecnologia, informação e conhec-
imento advindos de profissionais que possuam 
novas habilidades para liderança e sobrevivên-
cia no mercado de trabalho.
 De fato, a tecnologia e a comunicação 
têm nos aproximado cada vez mais de pessoas, 
diminuindo distâncias, rompendo fronteiras e 
nos proporcionando momentos inesquecíveis. 
Assim, a UNINGÁ se dispõe, através do Ensino 
a Distância, a proporcionar um ensino de quali-
dade, capaz de formar cidadãos integrantes de 
uma sociedade justa, preparados para o mer-
cado de trabalho, como planejadores e líderes 
atuantes.
 Que esta nova caminhada lhes traga 
muita experiência, conhecimento e sucesso. 
Prof. Me. Ricardo Benedito de Oliveira
REITOR
Reitor:
Prof. Me. Ricardo Benedito de 
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Adriano Vieira Marques
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Osmar da Conceição Calisto
Gestão de Produção: 
Cristiane Alves
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SUMÁRIO DA UNIDADE
INTRODUÇÃO ............................................................................................................................................................4
1. CONCEITO DE POLÍTICAS PÚBLICAS E SOCIAIS ..............................................................................................5
1.1 BASE HISTÓRICA E TEÓRICA DAS POLÍTICAS PÚBLICAS E SOCIAIS EM GERAL .......................................8
CONSIDERAÇÕES FINAIS ........................................................................................................................................11
CONCEITO DE POLÍTICAS PÚBLICAS E SOCIAIS
PROF. DR. JOSÉ ADALBERTO MOURÃO DANTAS
PROF.A MA. PRISCILA DE ALMEIDA SOUZA
ENSINO A DISTÂNCIA
DISCIPLINA:
POLÍTICAS PÚBLICAS E SOCIAIS
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INTRODUÇÃO
A base teórica para se entender a problemática das Políticas Públicas e Sociais nos indica 
que devemos partir da ordem econômica conforme o Manifesto do Partido Comunista, publicado 
em 1848, por Marx e Engels.
Marx nos informa que cada ordem econômica produz relações sociais diferenciadas. A 
ordem econômica é denominada no marxismo de modo de produção. Os principais modos de 
produção são: primitivo, antigo, medieval, capitalista, socialista e comunista. 
O marxismo nos indica que a História tem sido a história da luta de classes: na Antiguidade, 
patrícios e plebeus; na Idade Média, senhores feudais e servos; no capitalismo, burguesia e 
trabalhadores. Com o socialismo, classe intermediária entre o capitalismo e o comunismo, já não 
existem classes dominantes. 
Ainda para o marxismo, os membros das classes dominantes procuram obter o máximo 
de lucro possível. Para tanto, é necessário, por um lado, explorar o trabalho manual por meio 
do aumento da jornada laboral diária e da rapidez no processo de trabalho; por outro lado, pelo 
aumento da produtividade, advindo da inovação tecnológica, além do aumento da oferta de 
trabalhadores, decorrente, por exemplo, da desagregação do feudalismo, o que expulsou milhares 
de trabalhadores dos feudos, criando um estoque de desempregados que Marx denominou de 
exército industrial de reserva (MARX, 1983). 
Esses desempregados estarão à disposição do sistema (ou seja, dos empregadores) para 
terem sua força de trabalho usada quando necessário ou como uma maneira de ameaça ao indicar 
que sempre haverá alguém desejando seu lugar. 
O elo mais fraco do sistema é o trabalhador. Assim, entende-se aqui que o processo 
histórico do desenvolvimento causa a desigualdade, sempre havendo duas forças oponentes: os 
proprietários dos meios de produção – os patrões –, e os proprietários da força de trabalho – os 
proletários.
Para entendermos com mais objetividade a gênese das políticas públicas no Brasil, 
efetuaremos um corte histórico temporal, partindo da economia capitalista – considerando seu 
início por volta do século XV, com o capitalismo mercantil ou comercial (ROLL, 1977) –, com 
o intuito de entendermos e apreendermos o conceito de políticas públicas e sociais, as quais são 
gestadas principalmente em contextos de crise e instabilidade social. 
Para tanto, é necessário acompanhar o nascimento do capitalismo a partir do � nal da 
Idade Média, a qual foi caracterizada pela desagregação do regime feudal. Tal corte se justi� ca 
posto que a situação de desamparo de tais trabalhadores permanecerá na história por muitos 
anos fornecendo um campo de análise para as ciências sociais de uma forma geral, incluindo, 
nesse vasto campo, o estudo de políticas públicas e sociais.
Abordaremos, além da dissolução do feudalismo, a fase inicial do capitalismo – capitalismo 
liberal, o capitalismo monopolista e a atual fase neoliberal da ordem econômica e social. Veremos 
que, em cada fase, há exploração do trabalhador, expropriação de terras e, consequentemente, 
necessidade de políticas públicas. 
A trajetória das políticas públicas e sociais no Brasil evidencia a construção amalgamada 
entre Estado e sociedade civil, bem como sinaliza a formação de novas relações entre eles, tendo 
como marco a atual Constituição Federal, de 1988. 
As mudanças ocorridas no processo de globalização e da vida social têm destaque 
ao mostrarem a crise do Estado de bem-estar social e as di� culdades do Estado brasileiro na 
realização das reformas em curso.
O processo que instituiu a assistência social como política pública e as concepções que a 
norteiam evidenciam o crescente aumento da população vulnerável e excluída socialmente, que 
demanda políticas públicas e sociais.
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1. CONCEITO DE POLÍTICAS PÚBLICAS E SOCIAIS
O trabalhador típico durante toda a Idade Média (os servos da gleba – trabalhadores a 
serviço do senhor feudal), no período da desagregação dos feudos, perdeu a sua ocupação no 
campo, migrando, assim, para o setor urbano das nações que estavam ingressando no capitalismo 
comercial. Via de regra, são as nações da Europa, ainda na fase incipiente da industrialização 
artesanal, que necessitavam de mão-de-obra para ocupar os postos de trabalho nas pequenas 
indústrias do setor urbano (ROLL, 1977). 
Contudo, o número de trabalhadores oriundos dos feudos foi grande, constituindo um 
excedente de mão-de-obra a serviço do capitalismo inicial. Os que não conseguiam empregos 
vagavam pelas ruas das cidades da Europa, especialmente na Inglaterra. Havia falta de tudo para 
sua subsistência: moradia, alimentação, vestimentas, assistência médica etc. 
A jornada de trabalho durava mais de doze horas. Os que conseguiam emprego dormiam 
nas fábricas onde trabalhavam em condições insalubres. Em tal situação, a mortalidade entre 
os trabalhadores era elevada. Mesmo assim, havia um estoque de trabalhadores à disposição do 
capitalismo industrial em ascensão (HEILBRONER, 1992).
Em tal período, as igrejas, por meio das obras de caridade, prestavam assistência aos 
trabalhadores desamparados pelos estados de então. Na fasemais avançada do capitalismo da 
grande empresa (ou capitalismo monopolista, altamente mecanizado e decorrência da Revolução 
Industrial inglesa), o trabalhador é parcialmente substituído pela máquina, aumentando o que 
Marx denominou de exército industrial de reserva (MARX, 1983). Com isso, o estoque de mão-
de-obra cresceu. 
Nesse período, algumas características de políticas públicas surgem: os sindicatos, já 
atuando a favor dos trabalhadores, iniciam movimentos que reivindicavam aos empresários 
alimentação, assistência médica e uma formação escolar de caráter técnico que possibilitasse à 
classe operária uma formação pro� ssional e maior aprendizado do processo de trabalho como 
um todo (SMITH, 1983). 
 Como foram reivindicações negociadas com os patrões e aceitas pelos governos dos países 
industrializados, vê-se aí um início de políticas públicas. Mas, a partir do capitalismo monopolista, 
as políticas públicas e sociais vão tomando maior vulto na medida em que reivindicações de 
caráter social são incorporadas às negociações entre trabalhadores, patrões e estados. 
No caso brasileiro, as políticas públicas e sociais têm mais efetividade a partir do período 
histórico da Revolução de Trinta, que perdurou de 1930 até 1945, ou seja, durante todo o período 
da Ditadura Vargas. Posteriormente ao governo Vargas, há os períodos da redemocratização (de 
1945 a 1964), dos governos militares (1964 a 1985) e, outra vez, da redemocratização atual. 
Dessa forma, há uma história de políticas públicas e sociais que será resgatada ao longo 
desta disciplina.
Como foi dito anteriormente, o capitalismo monopolista como forma dominante de 
organização industrial tem efetividade na metade do século XIX nos países industrializados, mas 
com re� exo nos países ainda de base rural onde predominava o capitalismo de características 
comerciais e agrárias, exportadores de produtos essencialmente agrícolas.
O Brasil, nesse período, era um país predominantemente rural, patriarcal, escravocrata 
e de pouca densidade urbana. Isso signi� ca dizer que o mundo econômico, político e social 
gravitava em torno das fazendas embora houvesse uma nobreza que procurava se assemelhar à 
nobreza europeia. 
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A nobreza brasileira vivia dos impostos cobrados dos proprietários do setor econômico 
mais rentável, composto pela produção e exportação de café. No setor urbano, havia um pequeno 
número de trabalhadores brancos, assalariados, militares e funcionários públicos e, assim como 
no setor rural, uma grande quantidade de negros a serviço da nobreza e dos homens que viviam 
do negócio do café. 
Dessa forma, a mão-de-obra predominante no período foi a escrava, que vivia em 
condições degradantes tanto nas fazendas quanto no setor urbano. Uma pequena rede bancária 
fazia parte das atividades econômicas do Segundo Império. 
Fazia-se notar, no período, uma incipiente indústria, conhecida como “indústria de 
fundo de quintal”, fundamentalmente de caráter familiar, que produzia peças de reposição para as 
máquinas de bene� ciamento de café e para geradores de energia destinados à iluminação pública 
(nem sempre possível). 
A sociedade imperial se caracterizava pelo apadrinhamento e compadrio. Os empregos 
eram destinados aos familiares da elite; quase sempre, os preferidos eram indicados pelos 
membros dessa elite, ou seja, apadrinhados pelos afortunados (CALDEIRA, 2017). 
Conclui-se ser essa uma sociedade desigual e elitista. Quais os elementos indicativos para 
o surgimento de políticas públicas e sociais no período? 
Como a� rmado anteriormente, a mão-de-obra fundamental para o trabalho no Império 
foi a escrava, que vivia em um estado de miserabilidade, chegando perto da escassez de tal mão-
de-obra devido à perseguição internacional ao trá� co de negros, à alta mortalidade dos escravos 
e à diminuição do tempo útil de vida entre os trabalhadores. 
Tais fatos � zeram o estoque dessa mão-de-obra escassear com o passar do tempo, 
encarecendo a substituição desses escravos por novos. A par dessas características mais de 
ordem econômica, outras de ordem social somam-se à primeira. O Império promulgou leis cujo 
objetivo era proteger os escravos, porém, sob pressão internacional, notadamente da Inglaterra 
e de alguns notáveis brasileiros denominados de abolicionistas – homens, em geral, dedicados à 
cultura, como o poeta Castro Alves. 
Face a tais acontecimentos, a monarquia brasileira, sensibilizada, edita, em 13 de maio 
de 1888, a conhecida Lei Áurea, que abole a escravidão em todo o território nacional. Para se ter 
uma ideia da aprovação dessa legislação, o mercado � nanceiro da cidade do Rio de Janeiro teve 
uma expansão � nanceira nunca antes vista (CALDEIRA, 2017). 
A Lei de 13 de maio de 1888 pode ser entendida como uma política pública e social, que 
veio para resolver, primeiramente, um problema de caráter público, e, depois, outro de ordem 
social. A queda nos estoques de escravos ocasionou falta de mão-de-obra para a agricultura (aqui 
um problema público) e a desumanidade com um ser humano, o escravo, tratado como animal e 
sem os mínimos direitos políticos (aqui um problema social).
Logo após a Lei Áurea, em novembro de 1889 o Império cai. Com a Proclamação da 
República, instala-se a Primeira República, que abrange o período de 1º de novembro de 1889 e 
se estende até outubro de 1930. 
Contudo, os historiadores nos informam que houve poucas mudanças. As que aconteceram 
foram mais de caráter administrativo, caracterizadas pela forma de organização republicana: os 
títulos de nobreza não foram mais usados; descentralização administrativa, que concedia mais 
poderes às províncias; reforma parcial dos poderes; extinguiu-se o quarto poder, personi� cado 
na pessoa do imperador; breve mudança no direito, adaptando-se à nova era que se iniciava. 
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Mais tarde, na Primeira República (que teve início com a deposição do Imperador e que será 
denominada pelos historiadores de “República Velha” por conter os mesmos vícios do Império, 
quais sejam, as condições econômicas, políticas e sociais vigentes no Império), são reproduzidos 
pela República instalada a partir de novembro de 1889: os cargos públicos na administração 
republicana foram preenchidos pelas indicações políticas; as eleições, na sua totalidade, eram 
fraudadas; as políticas econômicas produzidas pelo Estado favoreciam os grandes proprietários 
agrários; os impostos foram abusivos para compensar as perdas decorrentes da queda dos preços 
do café no comércio internacional. 
Por outro lado, a população vivia desamparada pelas autoridades públicas. Os 
trabalhadores, agora livres, não tinham garantias trabalhistas. A jornada de trabalho passava de 
dez horas diárias e, no geral, não possuíam o mínimo necessário para subsistência. 
Em tal quadro político, econômico e social, as insatisfações generalizaram-se, inclusive no 
interior do próprio Estado, nas forças armadas e notadamente no Exército, que sempre foi mais 
sensível às reivindicações populares, principalmente no meio dos jovens o� ciais denominados 
pela historiogra� a como “tenentes” (alusão ao primeiro posto do o� cialato, mas que não se 
limitava somente aos jovens o� ciais, incluindo aí os capitães e o major, este com mais tempo de 
carreira e de maior idade). 
Essas insatisfações generalizadas deram lugar a um movimento armado denominado 
de “tenentismo”, que percorreu todo o País, divulgando o seu objetivo que, fundamentalmente, 
desejava mudanças na política brasileira (CARONE, 1974). 
À medida que percorria o País, foi arregimentando pessoas, que passaram a incorporar-
se ao movimento tenentista. Outros movimentos surgiram ao Sul do País, che� ados por Getúlio 
Vargas. Assim, as insatisfações tomaram corpo e, em 24 outubro de 1930, os revolucionários 
derrubaram o governodo Presidente Washington Luiz, assumindo o poder Getúlio Dorneles 
Vargas (NETO, 2012).
Getúlio Vargas assume o poder no momento em que o mundo já estava no capitalismo 
industrial avançado, ou seja, no período cuja produção já não dependia somente do trabalho 
manual, mas da maquinaria, cujo objetivo era produzir o máximo possível com o menor custo. 
Contudo, para conseguir tal intento, era necessário que a sociedade estivesse paci� cada. 
Para tanto, tornava-se necessário produzir políticas públicas que amortizassem a luta de classes, 
ou seja, o Estado teria de produzir políticas públicas e sociais para minimizar a situação da classe 
trabalhadora da época na medida em que o sistema necessitava de trabalhadores saudáveis, com 
saúde para a produção.
Durante o governo de Getúlio Vargas, ele produziu políticas públicas que modernizaram, 
segundo a ótica do governo, tanto o capitalismo nacional quanto as relações trabalhistas.
A esta altura da presente exposição e para melhor entendimento do próximo tópico, já é 
possível conceituar o que é política pública e, por decorrência, política social. A política pública 
pode ser uma ou um conjunto de políticas que visem a resolver um problema ou problemas 
públicos e, por analogia, problemas sociais posto que não há políticas públicas fora da sociedade, 
ou seja, do social (SECCHI, 2010).
Cabe agora interrogar quem produz políticas públicas e sociais. 
Ainda para SECCHI (2010), tais políticas são produzidas pelo Estado em sua maioria, 
todavia, alguns atores da sociedade civil têm produzido políticas públicas: é o caso das instituições 
não pertencentes ao Estado e/ou ao governo, como as ONGS – associações sem � ns lucrativos de 
combate à miséria, epidemias e doenças endêmicas, em várias partes do mundo. 
Podemos tomar como exemplos: os Médicos sem Fronteiras, que prestam assistência 
médica em países pobres e devastados por con� itos armados; o Greenpeace, que se dedica a 
combater a degradação do meio ambiente e faz pesquisa cientí� ca com o objetivo de melhorar a 
situação ambiental do mundo. 
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Em ambos os casos, a política de tais instituições da sociedade civil foi incorporada pelos 
governos de vários países do mundo e tornaram-se políticas públicas.
A partir dessa base teórica anunciada anteriormente, deter-nos-emos nos aspectos mais 
especí� cos do presente texto.
1.1 Base Histórica e Teórica das Políticas Públicas e Sociais 
em Geral
Foi no período do governo Vargas que as diretrizes de governo adquirem características 
das políticas públicas como as entendemos na atualidade. Os fundamentos históricos e teóricos 
que possibilitam entendermos a gênese de todas as políticas governamentais na época estão na 
ordem econômica conduzida pelos políticos e latifundiários das décadas anteriores à década 
de 1930: instabilidade política, corrupção generalizada, fraude nas eleições, crise econômica na 
economia cafeeira em consequência da crise mundial de 1929, desemprego em massa, controle 
dos postos-chave da Administração Pública pelos apadrinhados dos políticos. 
Esses fatores de instabilidade conduziram a população e parte das elites agrárias a um 
movimento civil e militar conhecido como Revolução de Trinta. Tal movimento, che� ado por 
Getúlio Dorneles Vargas, depôs o Presidente Washington Luiz. 
 Getúlio assume a che� a do governo de forma provisória para o período de 1930 a 1934. 
Em tal período, produziu políticas públicas e sociais, dentre as quais: criação do Ministério do 
Trabalho, estabelecimento do voto secreto, voto feminino, criação do Conselho Nacional do Café. 
Em 1932, explode o movimento que � cou conhecido como Revolução Constitucionalista 
de São Paulo, sob a direção da oligarquia cafeeira paulista, a qual desejava o retorno à Constituição 
que havia garantido privilégios econômicos e nobiliárquicos a tal oligarquia. 
Vargas, com o apoio das forças armadas, vence os revoltosos. Ainda em 1932, uma 
organização fascista foi criada por Plínio Salgado: a Ação Integralista Brasileira. Tal organização 
fez oposição ao governo.
O segundo período do governo Vargas se estende de 1934 a 1937. Em tal período, Vargas 
estabelece legalmente o voto secreto e o voto feminino, além de criar políticas públicas objetivando 
promover a industrialização, notadamente a indústria de base: Companhia Siderúrgica Nacional 
de Volta Redonda e Vale do Rio Doce. 
A partir desse período, a industrialização do Brasil passou a ser política pública do Estado. 
Em 1935, rompe um movimento chamado Intentona Comunista, composto por militares e civis 
que pretendiam a derrubada de Getúlio e a consequente implantação do comunismo no Brasil. 
Como consequência, em 1937, um plano denominado Cohen foi descoberto pelos agentes de 
Vargas. 
Não se conhecem seus autores nem mesmo se foi verdadeiro. Tudo indica que foi falso. 
A intenção foi criar um clima de que o comunismo estava ameaçando o Brasil. Argumentando 
que era necessário combater a intentona comunista, Getúlio e as forças armadas deram um golpe 
militar e implantaram uma ditadura que durou de 1937 a 1945. 
Getúlio, nesse período (o último de seu governo), teve apoio popular. Retornando ao ano 
de 1942, o governo Vargas elabora um conjunto de leis de apoio aos trabalhadores e de grande 
amparo social, a conhecida Consolidação das Leis Trabalhistas (CLT). A CLT ainda é referência 
legal para as disputas entre patrões e empregados. É um conjunto de políticas públicas e sociais 
de grande relevo para o País.
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No entanto, o governo de Getúlio foi motivado para produzir políticas públicas, porque 
ele almejava apaziguar a relação capital/trabalho, estabelecendo paz entre os empregadores 
e empregados, ou seja, minimizando a luta de classes. Alcançando tal paz, a produtividade do 
trabalhador aumentou, o que foi interessante para o sistema, porque se aumentava a margem de 
lucro. 
Em resumo, as principais características do período Vargas que con� guram políticas 
públicas e sociais foram: a prioridade na política econômica, com a criação das indústrias de 
base, siderurgia e indústria petroleira, exploração de jazidas minerais e recursos naturais. Com 
a indústria de base, o governo objetivava acelerar a industrialização e apoiar a indústria de 
consumo, a qual substituiria os produtos importados. 
Com isso, oferecia novos postos de trabalho no setor urbano, minimizando o desemprego 
estrutural. Esse fato representou uma política pública e social de grande relevância para o País, 
minimizando, no período, as crises de desemprego, embora não tenha sido possível chegar ao 
nível zero de desemprego. 
Contudo, estradas de rodagem e ferrovias foram construídas, e outras, reformadas. 
Expandiu-se a energia elétrica no País. No plano social, em 1940, estabeleceu-se o salário mínimo. 
Em 1941, criou-se a Justiça do Trabalho e da Previdência Social. Em 1º de maio de 1943, foi 
criada a legislação trabalhista pelo Decreto-Lei nº 5452. 
Todas as legislações anteriormente anunciadas vieram para regular as relações de trabalho 
e para dar segurança jurídica aos agentes públicos encarregados de aplicar, fazer cumprir a lei e, 
ainda, julgar o não cumprimento da legislação (NETO, 2012).
A estrutura agrária brasileira caracteriza-se por seu caráter concentrador de grandes 
propriedades. Apesar da existência das pequenas e médias propriedades, a maioria da população 
não tem acesso à terra.
Com o processo de modernização acelerado, principalmente a partir das décadas de 1950 
e 1960, a agricultura se converteu, gradativamente, em um setor subordinado à indústria e por 
ela transformada, ocorrendo, assim, a substituição de culturas e a priorização dos maquinários 
em detrimento da mão-de-obra.
Juntando-se a esses fatores e à ausência de políticas públicas e sociais no campo, esses 
determinantesresultaram num grande êxodo rural no País, invertendo, dentro de quase quatro 
décadas, as populações rural e urbana. 
Esse processo acelerado de urbanização do País, sem modi� cação da estrutura fundiária, 
sacri� cou uma imensa parcela da população rural migrante, que não pôde ser absorvida no 
mercado de trabalho urbano. Acumulou-se nas cidades a imensa população excedente, que 
aprendeu a se defender, recebendo uma minúscula renda gerada no núcleo capitalista, o que 
determinou a conformação de um mercado de trabalho desfavorável aos trabalhadores.
Nesse período, ocorre uma debilidade do movimento sindical e a ausência de uma política 
salarial, mantendo-se os baixos salários.
Quanto à implementação das políticas públicas e sociais, no Brasil, como na América 
Latina, elas sempre foram residuais em relação à política econômica, caracterizada por uma cultura 
legitimadora do autoritarismo, da tutela dos dominantes e da subalternidade dos dominados.
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Figura 1 - Presidente Getúlio Vargas. Fonte: Toca Livros (2021).
Getúlio foi um líder carismático e politicamente contraditório. Modernizou o País, mas 
seu governo foi ditatorial. Combateu o comunismo, mas promulgou uma legislação trabalhista 
considerada moderna para a sua época, trazendo benefícios para os trabalhadores. Mesmo em 
momentos formais, ele quebra protocolos.
Não restam dúvidas de que o Presidente Getúlio Vargas foi um estadista que esteve 
à frente de sua época. Seguiu os modelos autoritários do fascismo e do nazismo; 
contudo, foi modernizador ao romper com os padrões do desenvolvimento com 
base na agricultura e ao optar pelo desenvolvimento industrial, o qual representava 
a modernidade.
O processo de consolidação das políticas públicas e sociais, de fato, iniciou-se 
a partir da década de 1930, fundado na concepção de que a condição social de 
pobreza seria alterada por meio do trabalho. Assim, as leis sociais foram criadas 
para o trabalhador urbano, estabelecendo a lógica de que quem tem ofício não 
tem benefício.
Por que Getúlio Vargas, que foi Ministro da Fazenda do Presidente Washington 
Luiz, rompe com ele e o derruba do poder, assumindo a Presidência da República?
O desenvolvimento econômico com base na economia cafeeira já havia se 
esgotado na medida em que a renda gerada pela produção e comércio do café 
não correspondia às exigências de um capitalismo mais moderno. 
No entanto, sabia-se que o Presidente Washington Luiz era um político ligado 
ao setor agrário; por outro lado, Getúlio foi um homem ligado à modernização 
industrial e desejava inserir o Brasil no sistema industrial, considerado a mais 
moderna forma de desenvolvimento.
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CONSIDERAÇÕES FINAIS
Como � cou demonstrado, as políticas públicas e sociais foram formadas ao longo do 
desenvolvimento do capitalismo; no caso brasileiro, durante toda a sua formação econômica e 
social. 
Contudo, somente durante a segunda metade do segundo Império é que se pode falar de 
políticas públicas e sociais semelhantes às que conhecemos hoje, caso se interprete literalmente 
o conceito de políticas públicas e sociais. Recordando: são políticas elaboradas para resolver 
problemas públicos e sociais.
Nessa perspectiva, o Estado, entendido como esfera mediadora entre a produção material 
e a reprodução da vida humana em uma determinada sociedade, é estabelecido em dois grandes 
níveis: a sociedade política e a sociedade civil. Assim, a sociedade civil constitui-se num conjunto 
de organizações privadas, tais como escola, igreja, sindicato, associações, partidos políticos e 
meios de comunicação, enquanto a sociedade política é composta pelos aparelhos repressivos ou 
de segurança.
Destacamos as contradições imbricadas no sistema capitalista, que vêm marcando a 
dinâmica econômica, social e política nos diversos países, as ingerências das receitas neoliberais 
que promovem a crise do Welfare State e as reformas do Estado.
Ao analisarmos os determinantes da pobreza e a desigualdade, enquanto resultados do 
processo de construção das relações socio-econômico-políticas e não como de� ciência individual, 
constatamos que a sociedade brasileira, a partir da sua história de colonização, patriarcalismo e 
escravidão e do modelo de desenvolvimento capitalista adotado, efetuou um processo de domínio 
e diferenciação pejorativa de determinadas parcelas da população. Portanto, a desigualdade 
apresenta-se em variadas formas: social, política, sexual, geográ� ca, econômica, dentre outras. 
 É no movimento contraditório de dominação e resistência, exclusão e inclusão 
ao longo da nossa história, que vêm sendo construídas as políticas públicas e sociais na atual 
realidade brasileira. Os debates em torno da nova concepção de políticas públicas e sociais, mesmo 
tendo em vista sua persistência com seus modelos considerados conservadores, têm produzido 
resultados antes não conhecidos pela sociedade.
Para melhor entendimento dos mecanismos de políticas públicas e sociais, 
consultar a obra:
TREVOEDJRE, A. A Pobreza, Riqueza dos Povos. Petrópolis: Vozes Editora, 1982.
Assista ao vídeo O que foi a Revolução de 1930?, disponível em 
<https://youtu.be/z2KlN_kUWaE>.
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SUMÁRIO DA UNIDADE
INTRODUÇÃO ........................................................................................................................................................... 13
1. AS NOVAS CONFIGURAÇÕES DAS POLÍTICAS PÚBLICAS E SOCIAIS ........................................................... 14
1.1 AS ESTRATÉGIAS DO ESTADO .......................................................................................................................... 15
CONSIDERAÇÕES FINAIS .......................................................................................................................................20
AS NOVAS CONFIGURAÇÕES DAS 
POLÍTICAS PÚBLICAS E SOCIAIS
PROF. DR. JOSÉ ADALBERTO MOURÃO DANTAS
PROF.A MA. PRISCILA DE ALMEIDA SOUZA
ENSINO A DISTÂNCIA
DISCIPLINA:
POLÍTICAS PÚBLICAS E SOCIAIS
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INTRODUÇÃO
É complexa a discussão acerca do Estado, principalmente frente às imensas mudanças 
ocorridas nas últimas décadas, com o processo de globalização da economia e, sobretudo, da 
informação, o que proporcionou uma reorganização do capital e da vida social. Esse processo 
vem modi� cando radicalmente as relações no mundo do trabalho e as relações políticas e sociais 
do mundo capitalista.
Nesse contexto, a reforma do Estado e sua relação com a sociedade civil têm sido temas 
centrais.
Observando o Estado brasileiro no processo de modernização capitalista, veri� ca-se a 
dependência da sociedade civil no processo de modernização capitalista. Veri� ca-se a dependência 
da sociedade civil no processo de construção da sociedade política burguesa, principalmente no 
que se refere à organização das classes subalternas. 
Nesse processo, o estatal se mesclou ao privado, impedindo o nascimento de uma esfera 
pública, pois a dominação patrimonial se constitui em sinônimo de poder político, consolidando 
a ideia da cultura do público pelo privado.
Veri� camos que o padrão de intervenção do Estado brasileiro priorizou, em sua trajetória 
política, a acumulação e a expansão do capital em detrimento da institucionalização de estruturas 
democráticas e de amplo acesso aos bens e serviços públicos. Diferenciando-se das experiências 
dos países periféricos, não ocorreram revoluções burguesas que efetivassem a ampliação da 
cidadania política e social; ao contrário, a sua constituição histórica foi marcada pela conservação, 
reutilização e aprofundamento da desigualdade social.
Os determinantes da pobreza e da exclusão social em nossa sociedade têm uma matrizhistórica, desde a escravidão. O processo de reprodução da pobreza está diretamente determinado 
pela estrutura econômica, somada à questão da terra na formação das grandes propriedades e à 
organização do mercado de trabalho e das políticas públicas e sociais.
Nesse contexto, a questão social foi historicamente colocada em segundo plano em 
relação ao crescimento econômico, condicionado pelas regras do capital nacional e internacional.
As políticas públicas e sociais são estratégias governamentais vinculadas ao processo de 
desenvolvimento econômico para atuar na correlação de forças sociais existentes. Historicamente, 
a política pública e social ocorreu de forma setorizada, focada e fragmentada.
A globalização provoca desorganização e desordem e ocasiona o desemprego estrutural, 
pois milhões de trabalhadores perderam seus empregos uma vez que muitos produziram o que, 
depois, passou a ser importado. 
Nesse processo de desindustrialização, muitos operários não têm pronto acesso aos 
novos postos de trabalho, os quais exigem um pro� ssional quali� cado. Esse movimento vem 
deteriorando o mercado de trabalho para aqueles que precisam vender seu tempo de trabalho.
Decorrente do desemprego estrutural, a pobreza homogênea transforma-se em pobreza 
heterogênea, multidimensional, surgindo, assim, o novo pobre ou o novo excluído.
Essa nova pobreza se compõe igualmente daqueles segmentos que habitam as periferias 
das grandes cidades e que conquistaram maior acesso à educação e ao consumo; porém, dada 
a limitação das riquezas culturais, mantêm-se fora da competição e das melhores chances no 
mercado de trabalho, o que atinge especi� camente os jovens.
Mais grave do que a ausência de renda é a ausência de usufruto de bens e serviços 
societários, de representação e de poder dessa população, vinculando-se o conceito de pobreza à 
exclusão e às desigualdades sociais.
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1. AS NOVAS CONFIGURAÇÕES DAS POLÍTICAS 
PÚBLICAS E SOCIAIS
Neste período no Brasil, instalou-se uma política pública e social excludente. Ou seja, aos 
trabalhadores rurais, do mercado informal, aos desempregados, famílias e às crianças pauperizadas 
caberiam o assistencialismo e a caridade privada. Ao trabalhador com carteira assinada, caberia o 
direito aos benefícios instituídos na legislação, como a previdência social.
Com a Revolução de 1930, o Estado implementou o processo de regulamentação da 
relação capital/trabalho, chamada de cidadania regulada, para designar a forma como os sujeitos 
sociais foram considerados cidadãos e passaram a ter direito aos benefícios do Estado, restritos às 
pro� ssões regulamentadas por lei, ao criar a CLT. A introdução da política social teve a � nalidade 
de abrandar a crise de participação existente e, ao mesmo tempo, desenvolver o modo de se fazer 
política, qual seja, a cultura do pelego, do favor, de sindicatos burocráticos e tutelados.
A burocracia estatal, as forças armadas e a intelectualidade constituíram-se nos principais 
agentes da ordem industrial, desempenhando papel relevante na consolidação das instituições e 
mobilizando, assim, diversos segmentos sociais para participarem da dinâmica política.
As debilidades das organizações das classes e setores subalternos da América Latina 
mostraram que as associações das classes dirigentes conseguem o reconhecimento social e 
jurídico sem obstáculos políticos e legais, enquanto as das classes subalternas são vistas com 
temor e descon� ança e são alvos dos partidos, das classes dirigentes e do Estado para conseguir 
a sua subordinação política.
Esse processo de subordinação conduziu à absorção das classes subalternas pelo Estado, 
pois se buscou transferir suas preocupações e sua dinâmica para a esfera estatal, que requer 
projetos globais em que os interesses especí� cos de classe se difamam. Submetidas à arena dos 
con� itos dos diferentes projetos políticos, muitas organizações das classes trabalhadoras acabam 
se inserindo em diversos partidos políticos, dividindo-se e desenvolvendo ações autoritárias e 
clientelistas.
No Brasil, o processo de cooptação e subordinação das classes subalternas pelo Estado 
é histórico. No entanto, se não fossem as lutas e pressões dos movimentos sociais e sindicais, 
muitas das conquistas materializadas nas políticas públicas não teriam sido efetivadas.
O Welfare State, constituído nos países capitalistas centrais no período do pós-guerra, 
desenvolveu um modelo de proteção social que garantiu a todo cidadão a oportunidade de acesso 
a alguns serviços e aos mínimos sociais.
Por outo lado, ocorreram modi� cações nas políticas públicas e sociais do Welfare State
contemporâneo, caracterizadas pelo abandono do compromisso formal com pleno emprego 
por parte dos governos, pela diminuição do ritmo de crescimento dos gastos sociais públicos, 
pela transformação dos serviços sociais universais em atenção pública seletiva e focalizada, pelo 
privilégio da lógica do contrato, do seguro sobre o direito de cidadania e, ainda, pela ênfase na 
responsabilidade individual em contraposição à responsabilidade do coletivo social.
Esse sistema vigorou no Brasil completamente precário, de tal forma que é possível a� rmar 
a implementação de Estado de bem-estar social ocupacional, ou seja, no Brasil, as condições 
de reprodução social foram seletivamente estendidas a estratos ocupacionais a partir de sua 
importância econômica ou grau de organização.
Assim, as relações de direitos universais foram substituídas pelos direitos contratuais, 
e a combinação entre repressão e assistência evidenciou formas diferenciadas para tratar das 
desigualdades sociais.
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 A ideologia neoliberal vem devastando as conquistas sociais nesse � nal de século, 
promovendo a substituição dos poucos direitos de cidadania pelos de e� ciência e produtividade, 
num processo que obstrui, cada vez mais, a universalização dos direitos e amplia a segmentação 
dos grupos e das classes sociais.
Essa segmentação signi� ca um aumento crescente das desigualdades e disparidades 
salariais, abrindo um fosso quase intransponível entre o universo da pobreza, por onde circulam 
e no qual estão � xados contingentes crescentes de trabalhadores que se integram nos circuitos 
modernos do mercado e da vida urbana.
A pobreza contemporânea tem sido percebida como um fenômeno que atinge não só os 
segmentos da população considerados indigentes, subnutridos e analfabetos, mas também outros 
segmentos que não conseguem se inserir no mercado de trabalho, ou seja, pessoas expulsas desse 
mercado.
1 .1 As Estratégias do Estado
No período do regime liberal-democrático vigente no Brasil de 1951 a 1964, a política 
social se caracterizou pelo controle da política, constituindo uma estratégia de mobilização e 
de controle das populações empobrecidas. Já no período da ditadura militar, a política social se 
caracterizou como política de controle, constituindo-se na eliminação da política, numa negação 
do ato de poder e de politização (VIEIRA, 1995).
As estratégias básicas mantidas pelo Estado para o enfrentamento da pobreza foram o uso 
de um regime autoritário e excludente e a implementação de políticas sociais calcadas no modelo 
assistencial.
No processo de transição política no pós-82 (o retorno dos governos civis), um dos 
componentes para o retorno à democracia foi a instalação da Assembleia Constituinte e a 
aprovação da Constituição Federal em 1988. Percebemos inovações de aspectos essenciais no 
que se refere às políticas públicas e sociais, apontando para uma nova relação entre o Estado e a 
sociedade civil. 
A aprovação das diretrizes de descentralização, municipalização e ampliação da 
participação popular são alguns dos exemplos que permitem o exercício de participação dos 
cidadãos nas decisões de interesse público.
Nesse período, houveos avanços na organização dos chamados novos movimentos 
sociais, muitos deles vinculados a questões especí� cas, como: a questão da mulher, das etnias, da 
terra, do meio ambiente, da criança e do adolescente, dentre outras, as quais vêm primar pelos 
direitos das minorias, reivindicando o resgate de valores morais e éticos e criticando as formas de 
regulação social do sistema capitalista.
Muitos desses movimentos constituíram-se como bases de pressão e mobilização para a 
aprovação do atual texto constitucional, possibilitando que a política de direitos saísse do plano 
reivindicativo e alternativo para se abrigar no plano jurídico e alternativo.
Assim, a partir da década de 1980, houve uma intensa movimentação social em defesa de 
uma nova cidadania, de um processo criador de direitos e que fosse além dos limites jurídicos, 
ampliando e controlando os direitos e os deveres, criando e ocupando os espaços de participação 
dos cidadãos.
Criar novos direitos signi� ca con� ito e confronto com os poderes constituídos, pois a 
participação e a recriação da política e da forma de se fazê-la só ocorre na democracia. Não se 
limita ao exercício dos direitos civis e políticos, mas, principalmente, implementa os direitos 
sociais, que passam por três fases: direitos de liberdade, direitos políticos e direitos sociais. 
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Portanto, o fato de os indivíduos participarem do processo eleitoral para o Executivo e Legislativo 
por meio do sufrágio universal não garante formas de convívio democrático.
Mesmo com avanços no âmbito legal, ainda prevalece a existência da não cidadania uma 
vez que a ausência de espaços de reconhecimento dos direitos na sociedade brasileira propicia a 
manutenção de uma saga secular, que é o apartheid social. O problema que temos diante de nós 
é de como vamos garantir os direitos e como impedir que eles sejam continuamente violados.
O reconhecimento dos direitos convive com uma incivilidade cotidiana feita de violência, 
discriminações e preconceitos. Muitas das conquistas alcançadas podem ser desfeitas ou anuladas, 
sem suscitar protesto ou indignação da opinião pública.
As demandas vocalizadas numa sociedade complexa e multifacetada, com amplas 
facilidades de interconectar-se e navegar do local para o global, vêm introduzindo um novo 
modo de disputa no terreno da formulação da agenda política.
A tomada de decisões das políticas públicas e sociais foi, assim, tensionada entre demandas 
por demais particularistas e focais e outras de cunho universal.
Um exemplo de política pública social focal que envolve um número expressivo de 
novos atores protagonistas foi a marcha global pela erradicação do trabalho infantil, realizada 
no País e em várias partes do mundo, em 1998. Outro exemplo é o enfrentamento da violência e 
exploração sexual infanto-juvenil, rea� rmada na Conferência Nacional dos Direitos da Criança e 
do Adolescente (1999), que também navega globalmente. 
O maior desafi o no estabelecimento dos direitos do cidadão é que a sociedade 
resgate, nas relações entre modernidade e cidadania, valores como a igualdade, a 
justiça e a liberdade.
É fundamental a necessidade de uma redefi nição das relações entre Estado 
e sociedade civil, exemplifi cando que os movimentos organizados passaram a 
estabelecer com o Estado novas formas de gestão pública por meio da participação 
popular. 
Também, há os inúmeros fóruns criados nos últimos anos, na perspectiva de 
publicização dos direitos nas áreas da saúde, meio ambiente, habitação, direitos 
humanos, assistência social, criança e adolescente. Mesmo sendo exemplos 
pontuais, pois não atingem a maioria da população, são registros da construção 
de uma sociedade civil em formação, da construção de uma sociedade civil em 
formação, da construção de espaços públicos democráticos, que são espaços 
que publicizam os confl itos nas práticas de negociação.
A questão da descentralização e da municipalização (na retomada do papel do 
Estado como poder normativo e regulador da vida social, aprovado na Constituição 
de 1988) abriu espaços plurais de participação da sociedade civil, exigindo 
novas formas de articulação e ampliação das representações. A ampliação da 
participação popular nos espaços organizados é uma das referências essenciais 
para o alargamento da esfera pública e para a busca de maior clareza nas relações 
entre o público e o privado.
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Após a aprovação do marco legal das políticas públicas e sociais, como a Lei 
Orgânica da Saúde (1990), Estatuto da Criança e do Adolescente – ECA (1990) –, 
Lei Orgânica da Assistência Social (1993) e Lei de Diretrizes Básicas de Educação 
– LDB (1996) –, foram criados, com exceção da LDB, os conselhos paritários do 
governo e sociedade civil nos três níveis da administração pública, com caráter 
deliberativo e normativo, corresponsáveis pela implementação das políticas 
públicas e sociais.
São inúmeras as experiências afi rmativas de conselhos que estão construindo 
um desenho da política social, principalmente no âmbito dos municípios, 
proporcionando um novo arranjo das instâncias para controlar e fl exibilizar os 
processos das políticas sociais.
A atual Constituição ainda transferiu para os municípios a responsabilidade pela 
organização de sua política pública na criação de programas, serviços e projetos 
sociais de atenção básica, estabelecendo a participação da população nas 
discussões de suas necessidades e interesses.
De certa forma, o município está conquistando espaço de decisão direta com 
novas formas de gestão pública, possibilitando o exercício de práticas mais 
democráticas. Essa mediação entre Estado e sociedade civil permite retirar daquele 
o monopólio exclusivo na defi nição de prioridades e problemas pertinentes à vida 
em sociedade.
Entretanto, as práticas de negociação devem se pautar nas discussões que visam 
ao consenso, pois o consenso não é o ponto de partida para a interação dos 
protagonistas: ele é buscado numa trajetória que comporta a discussão, o confl ito.
Nesses espaços públicos, o embate das divergências ocorre em diferentes níveis 
uma vez que existem confl itos de interesses entre as classes e grupos, exigindo 
a mediação dos conselhos nas situações de poder entre Estado e sociedade civil. 
Dessa forma, é possível vislumbrar as possibilidades de aplicação do princípio 
democrático do reconhecimento, da representação e de negociação de interesses 
diversos, pois a cidadania só é plena se há o reconhecimento do direito por meio 
do acesso aos serviços.
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A partir da década de 1980, ao mesmo tempo em que a sociedade brasileira 
avançou na conquista de novos direitos sociais, com uma infl exão neoliberal, 
determinou intensas reformas do Estado, principalmente, nos países emergentes 
e periféricos, e a volta da primazia do mercado como regulador privilegiado.
Essas crises estão imbricadas no processo de consolidação de um capitalismo 
planetário, na nova forma de reorganização da acumulação do capital, na chamada 
fl exibilização da economia globalizada.
Respaldada pela revolução tecnológica, a globalização possibilita a organização 
da produção em nível mundial, passando por cima das divisões políticas ainda 
marcadas pelo Estado nacional, proporcionando a fragmentação do processo de 
produção e a desterritorialização do capital.
O Estado-nação vem sofrendo uma perda de autonomia territorial, política e 
econômica, e a nova estratégia frente aos impactos, exigências e mudanças da 
globalização são as integrações regionais.
Uma questão alarmante deste fi nal de século é o descontrole do capital fi nanceiro 
e a sua supremacia na economia mundial, constituindo um dos grandes problemas 
a serem enfrentados; assim, quantomais a economia de um país depender do 
capital externo, mais instável ele viverá.
Os centros de poder em âmbito mundial direcionam as regras do jogo econômico, 
político e jurídico de acordo com seus interesses. Tais centros ligados ao capital 
são representados, sobretudo, pelas organizações supranacionais, como a 
Organização Mundial do Comércio (OMC), Fundo Monetário Internacional (FMI) e 
o Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD).
Essas organizações são as principais guardiãs dos ideais e das práticas neoliberais 
em todas as partes do mundo.
As receitas neoliberais vêm alicerçando as intensas reformas do Estado, 
principalmente dos países periféricos.
Essas reformas no Brasil signifi caram o predomínio das políticas de estabilização 
monetária na agenda governamental, em detrimento das políticas públicas e 
sociais.
A reforma administrativa do Estado brasileiro em curso, preconizando a privatização 
das empresas estatais e a publicização dos serviços sociais não exclusivos do 
Estado, constrói um novo formato institucional, no qual a ótica predominante é a 
de que o Estado deve subsidiar as ações, e não as executar, e o chamado terceiro 
setor deve assumir atividades na área social, hoje prestadas diretamente por 
órgãos estatais.
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Também deve ocorrer a transferência para o setor privado de atividades que 
podem ser contratadas pelo mercado, como é o caso da Previdência Social.
Com essas profundas mudanças, os países da periferia capitalista sofreram: 
um aumento das formas de precarização das relações de trabalho, sobretudo o 
feminino; aumento do trabalho temporário e subcontrato; recriação do trabalho 
em domicílio, sem contrato de garantias; crescimento do trabalho informal; 
individualização da relação salarial; declínio dos sindicatos e perda dos padrões 
de proteção da sociedade salarial (CASTEL, 1991). 
Figura 1 - Dados e indicadores do Índice de Desproteção Social (IDS) por ponto de corte por 
município, em Minas Gerais. Fonte: Observatório de Desenvolvimento Social (2012).
Para melhor entendimento dos mecanismos de políticas públicas e sociais, 
consultar:
MOTA, A. E. Cultura da Crise e Seguridade Social: um estudo sobre as tendências 
da previdência e da assistência social brasileira nos anos 80 e 90. São Paulo: 
Cortez, 1995.
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CONSIDERAÇÕES FINAIS
A ideologia neoliberal em curso formula diferentes estratégias, dependendo das condições 
políticas e econômicas de cada país, podendo-se perceber que a publicização, focalização, 
privatização e descentralização são estratégias de ajuste, que têm sido implementadas como 
balizamento das políticas sociais, proporcionando uma reorientação do Estado de bem-estar 
social nos países centrais e intensas reformas do Estado nos países periféricos.
Dos anos 1940 até os anos 1970, os pilares do Estado de bem-estar social dos países 
desenvolvidos foram as políticas do pleno emprego, serviços sociais universais, extensão da 
cidadania, estabelecimento de um limiar socioeconômico e a efetiva intervenção no Estado, na 
economia e na sociedade.
 Atualmente, vem ocorrendo uma retração relativa do Estado no processo de provisão 
social, partilhando com o mercado e com o chamado terceiro setor a implementação das políticas 
públicas e sociais.
As políticas públicas e sociais do Welfare State foram criticadas pelas características de 
um alto custo e baixa efetividade, um gerenciamento burocrático e rígido e uma padronização de 
oferta de serviços, transformando a política universalista em universalidade.
Tem-se em vista a necessidade de um novo desenho da política pública a ser implementada 
pelo Estado brasileiro em contraposição ao atual modelo excludente, que não privilegia o Estado 
como seu principal executor.
Faz-se necessário fortalecer os conselhos ao modi� car o cartorialismo secular da coisa 
pública, assegurar a descentralização e o reordenamento por meio da participação ativa dos 
conselhos e ampliar sua representatividade para os setores excluídos e desorganizados.
Estimular a atuação dos movimentos sociais ao possibilitar, por meio da sociedade civil 
organizada, a atuação de movimentos sociais de resistência e de proposição alternativa.
Potencializar iniciativas organizadas na esfera do trabalho e ampliar experiências 
inovadoras de poder local ao implementar exemplos como o orçamento participativo e projetos 
de renda mínima.
Nesse contexto de rede� nição da relação Estado e sociedade e na construção de direitos 
e espaços públicos democráticos, as questões diversas (como habitação, saúde, educação, meio 
ambiente, assistência social e direitos humanos) apresentam-se como políticas que devem ser 
priorizadas na gestão da coisa pública.
O vídeo disponível em <https://youtu.be/UKw3JFZymgg> contém 
uma exposição de um professor da USP, que demonstra os conceitos 
de políticas públicas e sociais, suas diferenças e interfaces.
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Vivemos um processo de desestabilização, em que atores tradicionais, como o Estado, 
partidos e sindicatos, vêm perdendo sua hegemonia nas intervenções. Veri� camos a atuação 
de vários atores sociais, representados principalmente pelas organizações sem � ns lucrativos, 
fundações empresariais e as organizações não governamentais, chamadas de terceiro setor.
Os novos movimentos sociais são respostas, canais de vocalização de uma sociedade 
complexa e multifacetada. O tão defendido direito à diferença, quando exacerbado, descaracteriza 
a universalidade e torna-se parcial, correndo o risco, muitas vezes, de fragmentar as questões 
sociais.
Por outro lado, esses novos movimentos sociais desencadearam deslocamentos de sujeitos 
protagonistas que, através de alta vocalização, conseguem colocar prioridades políticas na agenda 
pública e, a partir dessa inclusão, num processo de pressão e negociação, implementar políticas 
com a participação dos sujeitos envolvidos, cobrando a necessidade de uma gestão cada vez mais 
democrática e transparente.
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SUMÁRIO DA UNIDADE
INTRODUÇÃO ...........................................................................................................................................................23
1. DISCUSSÃO CONCEITUAL ..................................................................................................................................24
1.1 ASSISTÊNCIA SOCIAL NO ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITOS – SEGURIDADE SOCIAL .....................25
1.1.1 DESCENTRALIZAÇÃO POLÍTICO-ADMINISTRATIVA ....................................................................................26
1.1.2 FINANCIAMENTO DA ASSISTÊNCIA SOCIAL ............................................................................................... 27
1.2 LEI ORGÂNICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL A PARTIR DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 ...................28
1.2.1 PLANOS DE ASSISTÊNCIA SOCIAL E CONSELHOS DE ASSISTÊNCIA SOCIAL ........................................30
1.2.2 VIGILÂNCIA SOCIOASSISTENCIAL ...............................................................................................................32
1.3 POLÍTICA NACIONAL DE ASSISTÊNCIA SOCIAL ............................................................................................33
1.3.1 MATRICIALIDADE SOCIOFAMILIAR ..............................................................................................................33
1.3.2 SEGURANÇAS AFIANÇADAS .........................................................................................................................34
CONSIDERAÇÕES FINAIS .......................................................................................................................................35
A POLÍTICA DEASSISTÊNCIA SOCIAL NO 
SISTEMA DE SEGURIDADE SOCIAL 
BRASILEIRO E SEU PLANEJAMENTO
PROF. DR. JOSÉ ADALBERTO MOURÃO DANTAS
PROF.A MA. PRISCILA DE ALMEIDA SOUZA
ENSINO A DISTÂNCIA
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POLÍTICAS PÚBLICAS E SOCIAIS
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INTRODUÇÃO
Caro(a) aluno(a), conforme estamos estudando, as políticas públicas e sociais não 
surgem de forma isolada e necessitam de todo um planejamento e norte para serem aplicadas e 
cumprirem seu objetivo de efetivar direitos constitucionalmente previstos. 
Nesta unidade, veremos que o Brasil possui um amplo sistema de proteção chamado 
Seguridade Social, composto por três grandes políticas: assistência social, saúde e previdência 
social. 
Tomando como base a política de assistência social, para pensarmos nas mais diversas 
políticas públicas e sociais existentes, veremos que ela precisa de uma sólida base de planejamento, 
� nanciamento, diretrizes e objetivos para que se efetive, não sendo possível e viável que trabalhe 
de forma isolada.
Nisso, veremos que há diversos mecanismos pensados para que ela se solidi� que em um 
sistema no qual os direitos sociais estão cada vez mais ameaçados e constantemente violados. 
Ainda usando da política de assistência social como inspiração, faz-se necessário pensar sobre 
todo o processo de planejamento, execução e aprimoramento das políticas públicas, seus objetivos, 
diretrizes e públicos atendidos e como elas precisam interagir para que um amplo sistema de 
proteção e garantia de direitos sociais se consolide, se fortaleça e se mantenha. Bons estudos!
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1. DISCUSSÃO CONCEITUAL
A assistência social, de forma geral, nasceu na sociedade civil como uma prática para 
amenizar as mazelas dos mais pobres, amparada nos princípios da caridade e da � lantropia. Nos 
países latino-americanos, conjugou-se um frágil Estado-Providência, com uma forte sociedade 
providência. Nesses países, as organizações provenientes das próprias camadas populares, das 
classes médias e altas, foram redes de solidariedade que assumem propostas conservadoras/
tutelares ou progressistas/emancipatórias. Mas todas elas constituem, em comum, braços de um 
Estado inadimplente com os empobrecidos e excluídos.
De qualquer maneira, essas práticas eram pontuais e com resultados bastante paliativos, 
embora assumindo características abrangentes, desenvolvidas na área da saúde, da educação, 
da habitação, dentre outros, daí o aspecto, desde sua origem, de uma ação de proteção social 
(CARVALHO, 2000).
Os propósitos extremamente tutelares e disciplinadores dos pobres neutralizavam 
esforços mais progressistas no bojo da assistência social. Com o tempo, ela vai sendo assumida 
pelo Estado como estratégia no enfrentamento da questão social, enquanto prática compensatória 
e disciplinar, para amenizar as mazelas resultantes do sistema capitalista, voltadas às classes 
subalternas e excluídas. Essa prática acabou sendo processante de políticas no Estado Moderno, 
ou seja, por meio dela, nasceram políticas públicas e sociais.
No Brasil, por longo tempo, até a década de 1990, esteve marcada como uma prática 
fragmentada e pontual, realizando ações para os diversos segmentos sociais: crianças e 
adolescentes; pessoas em situação de rua; idosos; pessoas com de� ciências; entre outros.
No entanto, cabe ressaltar que, observando a trajetória da extinta Fundação Legião 
Brasileira de Assistência (LBA), nascida em 1942, ela introduziu ações bem mais abrangentes que 
tocavam na área de saúde materno-infantil, criando inclusive maternidades, até a área do trabalho, 
com programas de geração de renda. Esses serviços/programas/projetos foram gradativamente 
transferidos para as políticas a� ns, quando essas ações ganharam maior visibilidade e cobertura. 
Mesmo com a sua transformação em política pública, de Estado, conforme veremos mais 
à frente, a assistência social, porém, mantém-se ainda, em muitas situações, como instrumento 
para � ns eleitoreiros, usada como moeda de troca nos acordos clientelistas, conservando uma 
prática tutelar, como ajuda e favor, e não estabelecendo uma relação de direitos.
Segundo Sposati (1988), um agravante nesse processo perverso foi a ausência do 
reconhecimento da responsabilidade governamental na assistência social, tendo como 
consequências: a inde� nição de competências intergovernamentais; a invisibilidade política; e o 
personalismo dos responsáveis no desenvolvimento de suas ações.
Essas características fortaleceram a postura de que qualquer serviço voltado à população 
pauperizada poderia ser aceito como su� ciente, inclusive reforçando a ideia de um Estado 
subsidiário nessa área, mantendo e deslocando para as organizações � lantrópicas da sociedade 
civil o desenvolvimento de serviços, programas e projetos assistenciais.
Os serviços, programas e projetos assumidos pelas organizações prestadoras de serviços 
assistenciais da sociedade civil são, geralmente, � nanciados pelos fundos públicos através de 
convênios ou pela isenção de impostos, auxílios e subvenções ou, ainda, por doações provenientes 
da sociedade. 
No entanto, além de serem transferências de recursos públicos parciais e insu� cientes 
para o desenvolvimento de tais ações, não há transparência nessas práticas. Estabeleceu-se na 
sociedade, no imaginário coletivo, a assistência social como prática de benemerência. Modi� car 
esse forte traço cultural é um dos maiores desa� os da área.
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Segundo Sposati (1988), existe uma concepção que defende a assistência social como 
política pública e social voltada para a pobreza, para atender determinados segmentos da 
sociedade, os pobres absolutos e/ou os pobres relativos, subsidiariamente ou não. No entanto, 
permanece tensionada entre os que a compreendem como prática compensatória e aqueles que 
aspiram a consolidá-la como uma política de seguridade social. 
Essa perspectiva, do ponto de vista técnico, começa a se modi� car com a de� nição da 
assistência social na Constituição Federal de 1988 enquanto política pública, direito do cidadão e 
dever do Estado, conforme veremos.
1.1 Assistência Social no Estado Democrático de Direitos – 
Seguridade Social
O � nal da década de 1980 é de extrema relevância para a história e para a trajetória da 
assistência social no Brasil como a conhecemos hoje, isso porque temos aqui uma reabertura 
democrática, marcada pela Constituição Federal de 1988.
Com a aprovação da Constituição Federal de 1988, os princípios de descentralização, 
municipalização e ampliação da participação popular propiciam a inovação da relação entre 
Estado e sociedade no processo de implementação das políticas sociais. 
Há nesse momento a real de� nição da assistência social enquanto uma política 
componente do sistema de seguridade social brasileiro, composto também pelas políticas de 
saúde e de previdência social, todas de� nidas como políticas públicas, direito de todo cidadão, 
cabendo ao Estado a sua gestão e organização.
Especi� camente a política de assistência social é apresentada na Constituição Federal de 
1988 como um direito de todos que dela necessitem, independentemente de terem contribuído 
para a seguridade social, tendo como principais objetivos:
[...] I - a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice;
II - o amparo às crianças e adolescentes carentes;
III - a promoção da integração ao mercado de trabalho;
IV - a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de de� ciência e a 
promoção de sua integração à vida comunitária;
V - a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de 
de� ciência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover à própria 
manutenção ou de tê-la provida por sua família, conforme dispusera lei 
(BRASIL, 1988).
Segundo o art. 203 da Constituição Federal de 1988:
A assistência social será prestada a quem dela necessitar, independentemente de 
contribuição à seguridade social, e tem por objetivos:
I - a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice;
II - o amparo às crianças e adolescentes carentes;
III - a promoção da integração ao mercado de trabalho;
IV - a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de de� ciência e a 
promoção de sua integração à vida comunitária;
V - a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de 
de� ciência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover à própria 
manutenção ou de tê-la provida por sua família, conforme dispuser a lei 
(BRASIL, 1988).
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Com isso, vemos que a assistência social passa de um status de caridade e benesse a um 
patamar de direito, sendo um dever do Estado a sua execução.
1.1.1 Descentralização político-administrativa
Outro importante avanço presente na Constituição Federal de 1988 e que direciona 
a con� guração da assistência social no Brasil a partir da década de 1990 é a descentralização 
político-administrativa, prevendo que a coordenação e as normas gerais da assistência social 
caberão ao governo federal e sua coordenação e execução, por meio de programas e projetos, 
caberão às esferas estaduais e municipais, prevendo isso também às entidades bene� centes e de 
assistência social (leia-se terceiro setor) e à participação da população, que será realizada pelas 
organizações representativas, no controle social das ações, em todos os níveis e na formulação e 
reformulação da política pública.
Todo o movimento desencadeado para a concretização da assistência social enquanto 
política de direitos propiciou um processo de ampla mobilização e debates sobre a assistência 
social enquanto política pública social. Inúmeros sujeitos da sociedade civil e do governo, 
por meio dos fóruns e dos conselhos, vêm participando da construção pública dessa política, 
trazendo, no bojo da discussão, a organização de novos espaços públicos de participação popular 
e visibilidade dessa área.
A assistência social passa a assumir uma atitude ativa em prol do direito coletivo das 
populações mais pobres, excluídas e em situação de vulnerabilidade. No entanto, convivemos, 
ainda nos dias de hoje, com uma matriz tradicional que a concebe como uma prática compensatória 
e residual, deslocada dos princípios de universalização, de respeito à dignidade do cidadão, 
à igualdade de direitos no atendimento e à promoção da equidade. Essa matriz tradicional 
mantém-se como resistência ao reconhecimento da assistência social como política pública e, 
especialmente, grande desa� o para a atuação do serviço social.
Ao mesmo tempo em que avançamos no âmbito legal e iniciamos a implantação da Lei 
Orgânica da Assistência Social (LOAS), por meio da Lei nº 8.742, de 7 de dezembro de 1993, 
convivemos com a crise do Welfare State e o processo de implementação de propostas neoliberais, 
alicerçadas nas profundas reformas do Estado, especialmente a partir da década de 1990, o que 
fragiliza o seu avanço como política pública.
Assim, a política de assistência social, tal como a conhecemos hoje, nada mais é do que um 
conjunto de normas, como legislações e orientações técnicas, que, aliadas à produção cientí� ca, 
dão a orientação sobre a forma ideal de se conduzir essa política, conforme veremos mais à frente, 
servindo também como norte para a atuação do assistente social.
Nas políticas públicas e sociais, a descentralização não pode ser confundida com a 
desconcentração, que apenas transfere serviços e programas, sem, no entanto, possibilitar a 
gestão pelo governo municipal.
Como instrumento estratégico para a descentralização das ações da política de 
assistência social, os planos devem garantir, em todas as etapas de elaboração, a participação 
efetiva das entidades e organizações da sociedade civil, não se limitando à sua dimensão técnica, 
mas possibilitando principalmente, a dimensão política, até porque não existem técnicas e 
planejamentos neutros.
Nessa perspectiva, o processo de descentralização pressupõe a implantação de mecanismo 
de gestão em todos os níveis que contemplem um controle menos burocrático e sejam mais 
de resultados, � uxo de informação contínua do governo e da sociedade civil organizada, que 
propugne defesa de proposta de interesse público/coletivo e que contribua para a construção 
de políticas públicas e sociais inter-relacionadas nos três níveis, mais próximas de uma gestão 
cooperativa, interinstitucionalizada e � exível. 
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1. 1.2 Financiamento da assistência social
Quanto ao � nanciamento da Assistência Social, a Constituição Federal de 1988 e a 
LOAS a de� nem como política integrante da Seguridade Social e de responsabilidade dos três 
níveis de governo e da sociedade, com recursos oriundos: de contribuições sociais, de acordo 
com o estabelecido no artigo 195 da Constituição Federal, dos empregados, incidentes sobre a 
folha de salários, o faturamento e o lucro, dos trabalhadores e sobre a receita de concursos de 
prognósticos; recursos � scais das três esferas de governo; recursos arrecadados pelos fundos de 
assistência social, de acordo com as respectivas leis de criação.
O Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS) foi regulamentado pelo já revogado 
Decreto nº 1605/95 e implantado em 1996. Prevê as despesas relativas aos Serviços Assistenciais, 
aos projetos de enfrentamento à pobreza, ao Benefício de Prestação Continuada e ao extinto 
programa Bolsa-Escola, incluídos pelo Congresso Nacional, a partir do orçamento de 1997.
A apropriação da Norma Operacional Básica da Assistência Social (NOB/SUAS) 
estabeleceu os critérios para a transferência de recursos para os fundos estaduais. No entanto, 
em seus primórdios, ocorreram di� culdades de operacionalização, não apenas pela falta de 
implantação dos fundos municipais já regulamentados, como no Estado do Paraná, onde, até o 
� nal de 1999, não havia sido repassado nenhum recurso para os municípios via esse fundo.
Já a atualização da NOB/SUAS em 2005:
[...] disciplina a operacionalização da gestão da política de assistência social, 
conforme a Constituição Federal de 1988, a LOAS e legislação complementar 
aplicável nos termos da Política Nacional de Assistência Social de 2004, sob a 
égide de construção do SUAS, abordando, dentre outras coisas: a divisão de 
competências e responsabilidades entre as três esferas de governo; os níveis de 
gestão de cada uma dessas esferas; as instâncias que compõem o processo de se 
relacionam; a nova relação com as entidades e organizações governamentais e 
não governamentais; os principais instrumentos de gestão a serem utilizados; e 
a forma da gestão � nanceira, que considera os mecanismos de transferência, os 
critérios de partilha e de transferência de recursos (BRASIL, 2005, p. 12).
Ainda, a NOB/SUAS explicita procedimentos e de� ne estratégias e operacionalização do 
processo de descentralização político-administrativa da Assistência Social, o � nanciamento e a 
relação entre os três níveis de governo, clareando as suas competências, de� nindo as competências 
dos órgãos gestores e das instâncias de negociação e controle social (conselhos), � uxos e requisitos 
para o processo de habilitação e os mecanismos e critérios para transferências dos recursos do 
Fundo Nacional de Assistência Social para os fundos estaduais e municipais.
A implantação das Comissões Intergestoras, organizadas no âmbito federal (Comissão 
Intergestora Tripartite, composta por três representantes da União, três representantes dos 
Estados e três representantes dos municípios, no nível estadual, Comissão Intergestora Bipartite, 
três representantes dos Estados e seisrepresentantes dos municípios), inaugura um processo de 
habilitação e desabilitação dos estados e municípios na condição de gestores.
Portanto, a NOB/SUAS, reguladora e normatizadora a complementar a Política Nacional 
de Assistência Social, contribuiu para uma melhor � scalização sobre a criação e o funcionamento 
dos conselhos, sobre a destinação dos recursos via fundo, en� m, sobre o cumprimento, de fato, da 
descentralização político-administrativa da política de assistência social na atualidade.
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1. 2 Lei Orgânica de Assistência Social a partir da 
Constituição Federal de 1988
No ano de 1993, tivemos um novo avanço no sentido de solidi� car a assistência social 
enquanto uma política pública e direito de todo cidadão: a criação da LOAS. Nela, em seu art. 1º, 
temos que:
A assistência social, direito do cidadão e dever do Estado, é Política de Seguridade 
Social não contributiva, que provê os mínimos sociais, realizada através de um 
conjunto integrado de ações de iniciativa pública e da sociedade, para garantir o 
atendimento às necessidades básicas (BRASIL, 1993).
Na Lei nº 8.742, de 7 de dezembro de 1993, que dispõe sobre a LOAS, essa questão 
� ca explicitada: aparece a necessidade de integração da política de assistência social, enquanto 
política pública social, às políticas setoriais, bem como a complementação e integração dos seus 
programas, não evidenciando, no entanto, a forma de sua implementação.
Entendemos que a construção da assistência social como política setorial não inviabilizou 
a sua transversalidade com as demais políticas públicas sociais, pois, a partir do momento em que 
se de� ne sua rede básica de serviços e constrói-se sua área de cobertura, integrada aos serviços 
das demais políticas públicas e sociais, proporciona-se organicidade à sua interface.
Sposati (1988), ao de� nir o conteúdo próprio da política de assistência social, ressalta 
ser necessário estabelecer quais as vulnerabilidades sociais que devem ser cobertas por uma 
política de seguridade social, de� nindo, assim, a sua especi� cidade entendida como uma política 
setorizada, e não de segmentos.
A partir de então, vemos que a LOAS vem passando por intensos e constantes processos 
de reformulação e aprimoramento e tem por principais objetivos:
[...] I - a proteção social, que visa à garantia da vida, à redução de danos e à 
prevenção da incidência de riscos, especialmente: a) a proteção à família, à 
maternidade, à infância, à adolescência e à velhice; 
b) o amparo às crianças e aos adolescentes carentes; 
c) a promoção da integração ao mercado de trabalho
d) a habilitação e reabilitação das pessoas com de� ciência e a promoção de sua 
integração à vida comunitária; e 
e) a garantia de 1 (um) salário-mínimo de benefício mensal à pessoa com 
de� ciência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover a própria 
manutenção ou de tê-la provida por sua família; 
II - a vigilância socioassistencial, que visa a analisar territorialmente a capacidade 
protetiva das famílias e nela a ocorrência de vulnerabilidades, de ameaças, de 
vitimizações e danos; 
III - a defesa de direitos, que visa a garantir o pleno acesso aos direitos no 
conjunto das provisões socioassistenciais (BRASIL, 1993). 
Para melhor entendimento da política de Assistência Social e os conselhos, leia:
RAICHELIS, R. Esfera pública e conselhos da Assistência Social: caminhos de 
construção democrática. São Paulo: Cortez, 1998.
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Para avaliar a assistência social como política pública, faz-se necessária a utilização de 
determinados critérios, como: princípios e diretrizes, tendo em vista as necessidades, demandas, 
metas de cobertura, custo, orçamento e avaliação, para dimensionar o seu desenho no âmbito da 
seguridade social, assim como está explícito na LOAS. 
Segundo prevê a LOAS, a assistência social tem por princípios:
[...] I - supremacia do atendimento às necessidades sociais sobre as exigências de 
rentabilidade econômica;
II - universalização dos direitos sociais, a � m de tornar o destinatário da ação 
assistencial alcançável pelas demais políticas públicas;
III - respeito à dignidade do cidadão, à sua autonomia e ao seu direito a benefícios 
e serviços de qualidade, bem como à convivência familiar e comunitária, 
vedando-se qualquer comprovação vexatória de necessidade;
IV - igualdade de direitos no acesso ao atendimento, sem discriminação de 
qualquer natureza, garantindo-se equivalência às populações urbanas e rurais;
V - divulgação ampla dos benefícios, serviços, programas e projetos assistenciais, 
bem como dos recursos oferecidos pelo Poder Público e dos critérios para sua 
concessão (BRASIL, 1993).
A LOAS ainda prevê, em seu art. 5º, como suas diretrizes: 
[...] I - A descentralização político-administrativa para os Estados, o Distrito 
Federal e os Municípios;
II - A participação da população, por meio de organizações representativas, na 
formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis e a
III - Primazia da responsabilidade do Estado na condução da política de 
assistência social em cada esfera de governo (BRASIL, 1993).
Conforme se pode ver pelos princípios e objetivos da LOAS, essa legislação contribuiu 
diretamente para consolidar a assistência social enquanto uma política pública, afastando-se cada 
vez mais de seu histórico de caridade e � lantropia.
A implementação da LOAS inova completamente a forma de gestão da assistência social 
no País, instituindo as instâncias deliberativas do sistema descentralizado e participativo, que 
são o Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS) e os Conselhos de Assistência Social em 
âmbitos estaduais, municipais e no Distrito Federal, de caráter permanente e com composição 
paritária entre o governo e a sociedade, extinguindo os órgãos centralizados e viciados no uso de 
uma máquina populista e clientelista.
A LOAS prevê não apenas serviços, programas e projetos no âmbito da administração 
pública direta, mas também entidades de atendimentos que abrangem o terceiro setor, ou seja, as 
organizações não governamentais (ONGS), que:
[...] prestam atendimento e assessoramento aos bene� ciários abrangidos por esta 
Lei, bem como as que atuam na defesa e garantia de direitos, sendo divididas 
entre entidades de atendimento, que oferecem de forma contínua serviços que 
concedem benefícios de prestação social básica ou especial, dirigidos às famílias 
e indivíduos em situações de vulnerabilidade ou risco social e pessoal (BRASIL, 
1993).
Ainda, as entidades de assessoramento são aquelas que:
[...] de forma continuada, permanente e planejada, prestam serviços e executam 
programas ou projetos voltados prioritariamente para o fortalecimento dos 
movimentos sociais e das organizações de usuários, formação e capacitação de 
lideranças, dirigidos ao público da política de assistência social (BRASIL, 1993).
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E, por � m, as entidades de defesa e garantia de direitos, que:
[...] prestam serviços e executam programas e projetos voltados prioritariamente 
para a defesa e efetivação dos direitos socioassistenciais, construção de novos 
direitos, promoção da cidadania e enfrentamento das desigualdades sociais 
(BRASIL, 1993).
Todas essas entidades devem respeitar as deliberações do Conselho Nacional de 
Assistência Social e também compõem o que chamamos de rede de serviços socioassistenciais, 
conforme veremos mais à frente.
1.2.1 Planos de assistência social e conselhos de assistência social
Para o repasse de recursos do Governo Federal, para a execução Política de Assistência 
Social nos Municípios, Estados e Distrito Federal, a LOAS apresenta algumas exigências, sendo