Módulo Direito Administrativo

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DIREITO ADMINISTRATIVO – VINÍCIUS CAVALCANTE 
 
 
 
 
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1. DIREITO 
Direito é um conjunto de regras e princípios impostos 
coativamente pelo Estado, que disciplina a coexistência 
pacífica dos seres em sociedade. 
O Direito estabelece a harmonia na sociedade. A divisão do 
direito é meramente didática, ele é único. 
O direito se subdivide, para fins didáticos em: 
 - Direito interno: o que se preocupa com as relações 
internas. 
 - Direito internacional: se preocupa com as relações 
internacionais. 
Ainda, há a seguinte subdivisão: 
 - Direito público (interesse público): aquele que se 
preocupa com a satisfação do interesse público. Na busca 
desse interesse público, o direito público regulamenta a 
atuação do Estado na satisfação do interesse público. Ex: 
Direito Administrativo (ramo do direito público interno), 
Constitucional, Tributário, Penal etc. Aqui há desigualdade 
nas relações jurídicas em função da prevalência do 
interesse público sobre os interesses privados. É a 
aplicação direta do princípio da Supremacia do Interes-
se Público sobre o Privado. Ex: desapropriação de um 
imóvel para construção de estrada. 
 
 - Direito privado (interesse privado): se preocupa com 
os interesses dos particulares. Ex: Direito Civil. Aqui há 
igualdade jurídica na relação. Trata-se de uma relação jurídica 
horizontal, em que os direitos e obrigações são recíprocos. 
 
Direito Administrativo é ramo do direito público interno, visto 
que se preocupa com as relações dentro do território nacional 
e não ramo do direito internacional. 
 
2. DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
Critério da Administração Pública. É esse critério que 
define o conceito de Direito Administrativo. 
Introduzido pelo doutrinador Hely Lopes Meireles. 
Direito administrativo é um conjunto harmônico de princípios e 
regras (regime jurídico administrativo) que rege os órgãos 
públicos, os agentes públicos e as entidades publicas desde 
que exerçam atividade administrativa (Poder Legislativo, Poder 
Executivo ou Poder Judiciário) realizando de forma direta, 
concreta e imediata os fins desejados pelo Estado. 
Quem define as metas e objetivos do Direito Administrativo 
será o Direito Constitucional. Esse conjunto harmônico de 
princípios e regras compõe o regime jurídico administrativo. 
Sem esse regime não há disciplina autônoma. Esse regime 
jurídico rege agentes, órgãos e a atividade administrativa. 
 
Realizar de forma direta, concreta e imediata significa: 
- Direta (critério negativo): É a função que independe de 
provocação. Afasta-se, portanto, a função indireta do Estado. 
A direta não depende de provocação, a indireta precisa de 
provocação. Função do estado indireta é a jurisdicional (função 
de julgar) Ex: nomeação de candidato aprovado em concurso 
e desapropriação (atividades que não dependem de provoca-
ção). 
Ex. função indireta do Estado: função jurisdicional; o Poder 
Judiciário só trabalha se for provocado. 
Ou seja, realizar de forma direta é excluir a função 
jurisdicional. 
- Concreta (critério negativo): exclui a função abstrata 
(legislativa) do Estado. Significa que a atividade administrativa 
tem destinatário determinado e produz efeitos concretos. 
Exemplo de função abstrata: função legislativa (criar leis). 
Logo, legislar está fora do conceito. 
- Imediata (critério de distinção): é diferente da função 
mediata. Na imediata, fala-se da atividade jurídica do estado; 
É a atividade em que o Poder Público se encontra em posição 
de superioridade em relação ao particular. Aqui se aplica o 
chamado Pode extroverso do Estado. Poder extroverso 
significa que o estado goza de prerrogativas a mais na relação 
com o particular. Em outras palavras, o Estado manda mais 
que o particular na relação. Na função mediata fala-se da 
atividade social do Estado (implementação de políticas 
públicas. Ex: fome zero, bolsa família). 
 
3. FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO 
Conceito: Fonte é aquilo que leva ao surgimento de uma regra 
de direito administrativo. São 5 fontes: 
 
1) Lei em sentido amplo (qualquer espécie normativa, 
incluindo a Constituição Federal) 
O conceito de lei em sentido amplo inclui o estudo das regras 
e dos princípios. 
O nosso sistema legal é organizado numa estrutura 
escalonada/hierarquizada. 
As normas inferiores devem ser compatíveis com as normas 
superiores, e todas elas devem ser compatíveis com a Consti-
tuição Federal Isso o STF chama de relação de 
compatibilidade vertical (as normas inferiores tem se ser 
compatíveis com a lei superior e todas elas com a Constituição 
Federal). 
 
2) Doutrina: resultado do trabalho dos estudiosos. Mas a 
doutrina é muito divergente em direito administrativo, ante a 
ausência de um código específico para o Direito Administrati-
vo. 
 
3) Jurisprudência: são julgamentos reiterados no mesmo 
sentido feitos por um Tribunal. Jurisprudência é diferente de 
acórdão isolado. 
Ajuda a sanar as divergências da doutrina. Para o direito 
administrativo, exerce um papel muito importante. Quando 
uma jurisprudência já está consolidada, normalmente é 
transformada em Súmula (é uma jurisprudência sedimentada 
do Tribunal). Até 2004, as súmulas serviam somente como 
mecanismo de orientação; não obrigavam os demais órgãos 
do Poder Judiciário. 
A partir de 2004, com a Emenda Constitucional nº 45, surge a 
súmula com efeitos vinculantes, que tem procedimento 
próprio. Ela obriga os demais órgãos do judiciário e os 
administradores. 
Toda súmula tem efeito vinculante? Não, precisa de 
procedimento próprio. (Lei n. 11.417/06, que regula o artigo 
103-A, da CF). Súmula vinculante vem com o efeito de 
resolver um grande conflito. O problema é se surge de 2 ou 3 
processos (Não gerou um grande conflito). 
Esse é o problema da súmula vinculante nº. 05 (o advogado 
não precisa estar presente no processo administrativo) e nº. 
14 (acesso aos autos em procedimento investigatório). Essas 
súmulas vinculantes não representam um grande conflito. 
 
4) Costume: é a prática habitual dos cidadãos, acreditando 
ser ela obrigatória. Leva a criação de regras de direito 
administrativo, utilizada também como norte para 
interpretação.Os costumes não criam nem liberam obrigação 
no Brasil. 
 
5) Princípios gerais do direito: São as premissas éticas, 
sociais e jurídicas que inspiram a elaboração das normas 
jurídicas. Compõem o alicerce do direito. Não precisam estar 
escritos, e na sua maioria, são regras implícitas. Ex: aquele 
que causar dano a outrem terá que indenizar. Ex: é vedado no 
Brasil o enriquecimento sem causa. 
 
4. ESTADO X GOVERNO X ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 Estado 
É a pessoa jurídica de direito público. 
Tem personalidade jurídica, logo, tem aptidão para ser sujeito 
de direitos e obrigações. 
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Poderes de Estado: São os elementos organizacionais do 
Estado. Pela teoria da Tripartição dos Poderes adotada pelo 
Brasil, são Poderes de Estado o Poder Executivo, o Poder 
Legislativo e o Poder Judiciário. Eles não são subordinados 
entre si. (Princípio da Separação dos Poderes). Estão previstos 
no artigo 2º, da Constituição Federal. Desempenham funções 
típicas (principais) e atípicas (acessórias, secundárias). 
 
 Poder Legislativo: 
- Função típica: legislar, e alguns doutrinadores também 
colocam fiscalizar. 
- Funções atípicas: administrativa e julgadora. 
Características da função típica (função legislativa): 
 - Inova o ordenamento jurídico; 
 - Função, em regra, abstrata; 
OBS: Mas há leis de efeitos concretos: aquele que tem 
cara/procedimento/forma de lei, mas tem em seu conteúdo 
um ato administrativo. DL n. 3365/41 (Desapropriação) diz 
que pode desapropriar por lei: é lei, mas no conteúdo será um 
ato administrativo. 
Excepcionalmente, uma lei terá efeitos concretos. 
 - Aplicada erga omnes (função geral); 
- Função direta: porque pode ser feita independentemente de 
provocação. O próprio legislador pode fazer isso. Poder Judiciário: 
- Função típica: julgar. 
- Funções atípicas: administrar e legislar. 
Características da função típica (função jurisdicional): 
 - Em regra, não inova o ordenamento jurídico; 
- Função concreta. 
- Função indireta (depende de provocação); 
- Intangibilidade jurídica: impossibilidade de mudança/coisa 
julgada. Somente o Poder Judiciário produz Coisa Julgada. 
 
 Poder executivo: 
- Função típica: administrar. 
- Funções atípicas: legislar e julgar. 
Características da função típica (função administrativa): 
 - Não inova o ordenamento jurídico; 
 E a Medida Provisória? É atípica, logo, é função secundária. 
 - Função concreta; 
 - Direta; 
 - Os atos podem ser revistos pelo Poder Judiciário. 
 - Revisível – não produz intangibilidade jurídica. 
 O que significa “coisa julgada administrativa”? Que não 
cabe mais recurso na via administrativa. 
 
Elementos estruturais do Estado: Povo (sã os indivíduos de um 
Estado), Território (é o espaço territoriai de um estado) e 
Governo. 
 Governo 
É a direção do Estado (quem comanda e como comanda). De 
índole discricionária (o governo tem liberdade). A discricionari-
edade dos dovernos é aplicada na implementação de políticas 
públicas. Não se trata de uma liberdade incondicionada. O 
governo, embora tenha liberdade, deve exerce-la de forma 
limitada, sem violar os direitos e garantidas individuais e 
coletivos dos cidadãos. Para que exista um Estado 
independente, o Governo precisa ser soberano. 
O que é soberania? É independência internacional e 
supremacia na ordem interna. 
 Administração Pública 
Possui dos conceitos: 
 
1) No critério formal ou orgânico ou subjetivo: é a 
máquina administrativa (órgãos, agentes, entes, bens que 
compõem a estrutura). É a estrutura; é o instrumento que tem 
o Estado para pôr em prática as ações do Governo. É compos-
ta pelas pessoas da Administração Pública Direta e da Admi-
nistração Pública Indireta. 
2) No critério material ou objetivo: é a atividade 
administrativa. É a função administrativa, que é composta 
pelos serviços públicos e pela atividade de polícia administrati-
va. 
 
RRREEEGGGIIIMMMEEE JJJUUURRRÍÍÍDDDIIICCCOOO AAADDDMMMIIINNNIIISSSTTTRRRAAATTTIIIVVVOOO 
 
Quantos princípios compõem o regime jurídico administrativo? 
Até agora a doutrina não se resolveu. Há muita divergência. 
 
1. CONCEITO 
Regime jurídico administrativo é o conjunto de princípio e 
regras que guardam entre si uma correlação lógica e definem 
o direito administrativo. 
Ex: contratação sem concurso viola legalidade, 
impessoalidade, moralidade, isonomia. 
Uma mesma conduta viola sempre vários princípios. 
 
 Quais são as “pedras de toque” do direito 
administrativo? São os 2 princípios mais importantes, que 
estão na base do Direito Administrativo: 
- Supremacia do interesse público 
- Indisponibilidade do interesse público 
Todos os demais princípios decorrem desses dois (isso é o que 
prevalece na doutrina). 
 
2. PRINCÍPIO DA SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO 
É a superioridade do interesse público em face do interesse 
individual. 
Ele é pressuposto para a existência de uma sociedade, é 
condição para uma vida em sociedade. 
Em nome da supremacia do interesse público a administração 
possui algumas prerrogativas/privilégios. Esse princípio está 
implícito na Constituição. Mas é fácil identificá-lo. 
Ex: direito de propriedade. O Poder Público resolve construir 
uma escola e desapropria a propriedade. Neste caso, é 
possível em nome da supremacia do interesse público. 
Ex: Art. 5º, XXV da CF (requisição). Choveu demais na cidade 
e tiveram vários desabrigados. Usa a propriedade, depois 
devolve e indeniza, se houver dano. É também exemplo de 
supremacia do interesse público. 
Ex: sujeito resolve abrir uma boate, e o som é alto demais. A 
O Poder Público pode fechar a boate, em nome da supremacia 
do interesse público. 
Em nome da supremacia a administração pode quase tudo, o 
que não pode é dispor do interesse, ou seja, princípio da 
indisponibilidade do interesse público. 
 
 
 
3. PRINCÍPIO DA INDISPONIBILIDADE DO INTERESSE 
PÚBLICO 
A administração pública não pode abrir mão do interesse 
público, visto que o poder é do povo. 
O administrador exerce função pública, ou seja, exerce 
atividade em nome e no interesse do povo. Função pública é 
múnus publico ( é encargo, obrigação). 
Ex: a administração resolve não fazer concurso e contratar 
diretamente. Viola o princípio da indisponibilidade. 
Ex: licitação é para selecionar a proposta mais vantajosa. Mas 
se deveria licitar e não licita, viola o princípio da 
indisponibilidade do interesse público. Perde a oportunidade de 
escolher a melhor proposta para se contratar. 
 
 Princípios que estão no caput do art. 37: 
 
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer 
dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos 
Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, 
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impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, 
também, ao seguinte: 
 
É aplicável a todas as pessoas que compõem a administração 
pública direta ou indireta. Esses não são os únicos princípios 
aplicáveis à administração. 
 
OBS.: Quais são os princípios mínimos do direito 
administrativo? O LIMPE, ou seja, os princípios previstos na CF 
no art. 37 caput. 
 
4. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE 
Tem fundamento no conceito de Estado de Direito. Estado de 
Direito é aquele politicamente organizado e que obedece as 
suas próprias leis. O constituinte estava muito preocupado 
com este princípio, ele o repetiu de forma redundante na 
Constituição. 
 
Art. 5º, II, da CF: 
II - ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma 
coisa senão em virtude de lei; 
 
Art. 37 da CF: 
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer 
dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos 
Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, 
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, 
também, ao seguinte: 
 
Art. 150, I, da CF: 
Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao 
contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito 
Federal e aos Municípios: 
I - exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça; 
 
 Enfoques do princípio da legalidade 
Este princípio tem dois enfoques diferentes: 
1) Legalidade para o direito público (para um 
administrador público): o administrador só pode fazer o que 
a lei autoriza ou determina. 
Critério de subordinação à lei. Ex. aumento para os 
servidores não pode ser por decreto do chefe do executivo, 
mas somente por lei; não pode criar nova modalidade 
licitatória; não pode criar novo tipo de sanção para os 
servidores. 
O administrador não possui liberdade. 
Mas o administrador tem discricionariedade, mas esta se dá 
nos limites da lei. Ele deve agir conforme a lei. A liberdade do 
administrador é a da lei. 
 
2) Legalidade para o direito privado (para o 
particular): a legalidade significa que o particular pode tudo, 
salvo o que estiver proibido em lei. 
Chama-se de critério de não contradição à lei. Tem 
previsão no artigo 5º, II, da CF. 
 Aplicação do princípio 
Hoje, esse princípio da legalidade vem sendo aplicado em 
sentido amplo, porque o princípio da legalidade não é só a 
análise da aplicação da lei, também pode representar a 
aplicação dos princípios constitucionais. 
Sempre que se controla um princípio constitucional, se fala em 
controle de legalidade em sentido amplo. Então, não é mero 
controle de lei. 
Isso é controle de constitucionalidade também. 
 Princípio da legalidade X Reserva de lei 
Princípio da legalidade é sinônimo do princípio da reserva de 
lei (V ou F = F). 
Legalidade é fazer o que a lei autoriza e determina. 
Reserva de lei para o direito administrativo: significa separar 
uma determinada matéria e dar a esta matéria uma 
determinada espécie normativa. 
Ex: a CF diz matéria X depende de Lei Complementar. 
Quandonosso constituinte reserva uma matéria e dá a ela 
determinada espécie normativa, o que ele faz é uma reserva 
de lei. 
Reserva de lei é só a escolha da espécie normativa. Isso é só 
uma fatia da legalidade. 
Esses princípios não se confundem. 
 
5. PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE 
Significa que o Administrador não pode buscar interesses 
pessoais. O administrador não pode agir de forma pessoal ou 
na busca de interesses de pessoas próximas. Não pode buscar 
interesses próprios. 
Significa ausência de subjetividade. O administrador não pode 
agir de forma subjetiva. 
Os atos administrativos praticados pelos agentes 
administrativos também são impessoais (não pertencem à 
pessoa do agente – pertencem ao Estado como pessoa 
jurídica). É por isso que, num primeiro momento, a 
responsabilidade é da pessoa jurídica. (artigo 37, §6º, CF). 
Dois institutos do texto constitucional que representam o 
princípio da impessoalidade por excelência: concurso público e 
licitação. 
Obs. : artigo 37, §1º, CF – Vedação à promoção pessoal da 
autoridade ou do agente público. 
 
§1º - A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e 
campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, 
informativo ou de orientação social, dela não podendo constar 
nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção 
pessoal de autoridades ou servidores públicos. 
 
Marcas da campanha devem ser da campanha, encerrada a 
campanha isso tem que sumir. A promoção pessoal gera a 
improbidade administrativa.Como funcionava nome de obra 
pública? Normalmente era o nome de um político importante, 
depois de falecido. Com o passar do tempo, começaram a 
colocar nome de pessoas vivas. Hoje, colocam seu próprio 
nome. Isso é improbidade, é violação ao art. 37, §1º, da CF. 
A jurisprudência do STJ diz que essa proibição do art. 37, §1º, 
da CF não significa que o simples fato de fazer constar o nome 
caracteriza promoção pessoal, pode ter algum caráter 
educativo, social – utilizar o bom senso. 
 
6. PRINCÍPIO DA MORALIDADE 
Traduz a idéia de honestidade, lealdade, princípios éticos, boa-
fé, correção de atitudes e probidade administrativa. 
O conceito ainda é vago. 
Não há dúvida que está ligado a idéia de honestidade. 
Também traz a idéia de lealdade e de boa-fé. 
Representa a aplicação dos princípios éticos aceitáveis 
socialmente. 
 Moralidade administrativa X Moralidade comum 
Moralidade administrativa é igual à moralidade comum? Não. 
A moralidade comum lembra a correção de atitudes, lembra-se 
do certo e do errado, dentro dos padrões do convívio social. 
Mas moralidade administrativa é mais rigorosa do que a 
moralidade comum, exige-se mais do administrador do que a 
simples correção de atitudes. 
O administrador não tem que agir só de forma correta, ele tem 
que ter boa administração. 
Ele tem que ser o melhor administrador possível. 
O administrador tem que ter a melhor escolha. 
O conceito de moralidade administrativa não é pessoal, ou 
seja, não é d e cada administrador. Como se trata de um 
princípio administrativo, o conceito é jurídico (está na lei) e a 
sua violação torna a atuação do administrador ilegal. 
 Imoralidade X Improbidade 
Imoralidade é sinônimo de improbidade, e improbidade é 
sinônimo de imoralidade? Não são sinônimos, porque a 
imoralidade pode ser improbidade. Mas a imoralidade só será 
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improbidade se a conduta for praticada com desonestidade do 
agente público, mediante a qual este se enriquece ilicitamente, 
obtém vantagem indevida, para si ou para outrem, ou causa 
dano ao erário. A imoralidade é gênero da qual a improbidade 
é espécie. Ressalte-se que a improbidade administrativa 
recebeu tratamento diferenciado do legislador: A lei nº. 
8.429/92 trata das condutas que se amoldam às práticas de 
improbidade e o artigo 37, § 4º, da CF trata das sanções a 
serem aplicadas. 
 
7. PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE 
O nosso administrador exerce uma função pública, logo exerce 
uma atividade em nome e no interesse do povo. Então este 
representante deve dar conhecimento de suas práticas ao 
titular do direito. 
Nada mais justo que o administrador dê conhecimento ao 
titular do direito. Tem que dar ciência ao povo, titular do 
interesse. 
A publicidade também dá início a contagem de prazos, visto 
que antes da publicação o contrato administrativo não é 
eficaz. Ex. Entrega de merenda escolar; Recebimento de 
notificação de infração de trânsito. 
A publicidade também viabiliza o controle dos atos. Também 
significa mecanismo de controle. Ex.: Publicação das contas 
municipais (60 dias). A CF diz que as contas municipais devem 
ficar a disposição da sociedade pelo prazo de 60 dias ao ano, 
para conhecimento e questionamento. 
Publicidade é diferente de publicação (diário oficial), assim a 
publicação é forma de publicidade, esta, portanto, mas ampla. 
 Exceções ao princípio 
O princípio da publicidade possui 3 exceções (mas a regra é 
publicar): 
 
1) Art. 5º, X, da CF: a publicidade não pode comprometer a 
honra, a vida privada, a intimidade e a imagem das pessoas. 
 
X - são invioláveis a intimidade, a vida privada, a honra e a 
imagem das pessoas, assegurado o direito a indenização pelo 
dano material ou moral decorrente de sua violação; 
 
2) Art. 5º, XXXIII, da CF: a publicidade não pode colocar em 
risco a segurança da sociedade e do Estado. – é o único 
dispositivo pacífico. 
 
XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos 
informações de seu interesse particular, ou de interesse 
coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob 
pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja 
imprescindível à segurança da sociedade e do Estado; 
 
3) Art. 5º, LX, da CF: atos que correm em segredo de justiça 
na forma da lei. Ex.: processo ético disciplinar, para não 
destruir a carreira do profissional. 
 
LX - a lei só poderá restringir a publicidade dos atos 
processuais quando a defesa da intimidade ou o interesse 
social o exigirem; 
 
Alguns dizem que o dispositivo diz respeito ao processo 
judicial, mas isso não prevalece. 
Hoje, prevalece que os atos no processo administrativo 
também podem ser sigilosos. 
O administrador tem o dever de publicar, se assim não o fizer 
incorrerá em improbidade administrativa (Lei 8.429/92, art. 
11). 
 
8. PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA 
Ganhou roupagem de princípio constitucional expresso pela 
Emenda Constitucional 19/98. Antes da Emenda 19/98, a 
administração já tinha essa obrigação de eficiência? Com 
certeza, desde sempre. 
Fundamenta o conceito de Administração Pública Gerencial. 
 
O que significa eficiência? 
Significa primeiro a ausência de desperdícios, é a economia 
(de dinheiro público/de bens públicos). Também se pensa em 
produtividade. A administração também precisa de 
agilidade/presteza. Também da qualidade do serviço. 
 Princípio da eficiência X Estabilidade 
Em 1998, também houve alteração de outros dispositivos da 
Constituição Federal para que esta eficiência acontecesse 
efetivamente. Alterou-se estabilidade do servidor, 
racionalidade de despesas etc. 
 
A CF diz no art. 41 que o servidor adquire estabilidade 
quando: 
1) Tem que prestar concurso, passar e ser nomeado para 
cargo efetivo; 
2) Entrou em exercício, precisa de 03 anos de efetivo 
exercício. A CF não fala nada sobre estágio probatório (esse 
prazo está no Estatuto dos Servidores) – ponto crítico no 
direito administrativo. 
3) Precisa também de avaliação especial de desempenho. 
Isso nada mais é que exigência de eficiência. 
 
Art. 41. São estáveis após três anos de efetivo exercício os 
servidores nomeados para cargo de provimento efetivo em 
virtude de concurso público. 
§ 4º Como condição para a aquisição da estabilidade, é 
obrigatória a avaliação especial de desempenho por comissão 
instituída para essa finalidade. 
 Princípio da eficiência X Perda do cargo 
Se o servidor já é estável ele pode perder o cargo: 
1) Por decisão emprocesso judicial, com trânsito em 
julgado; 
2) Por processo administrativo, assegurada a ampla 
defesa; 
3) Por avaliação periódica de desempenho: a 
eficiência também está aqui presente. Essa avaliação já existia 
antes da EC 19/98, mas antes não tinha o poder de retirar a 
estabilidade. Essa avaliação ainda depende de 
regulamentação, depende de cada carreira. 
 Princípio da eficiência X Gastos da Administração 
Pública 
Além disso, há a preocupação também com os gastos da 
administração. Alguns gastavam mais do que arrecadavam 
para cumprir com a folha de pagamento. O constituinte 
também estabelece regras sobre a racionalização da máquina 
administrativa. Isso está previsto no art. 169 da CF. 
 
O art. diz que só pode gastar com folha de pagamento o limite 
previsto na lei complementar (Lei de Responsabilidade Fiscal, 
art. 19): 
 
Art. 19. Para os fins do disposto no caput do art. 169 da 
Constituição, a despesa total com pessoal, em cada período de 
apuração e em cada ente da Federação, não poderá exceder 
os percentuais da receita corrente líquida, a seguir 
discriminados: 
I - União: 50% (cinqüenta por cento); 
II - Estados: 60% (sessenta por cento); 
III - Municípios: 60% (sessenta por cento). 
 
O ente político que estiver acima deste limite terá que fazer os 
seguintes cortes (só pode passar a ordem seguinte depois de 
cumprida a anterior): 
1) Cargos em comissão e função de confiança: corte de, pelo 
menos, 20% dos cargos. 
- Cargo em comissão: para chefia, assessoramento e direção, 
qualquer pessoa pode ocupar. 
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- Função de confiança: serve para direção, chefia e 
assessoramento, mas só pode ser atribuída a quem tem cargo 
efetivo. Por esta função, paga-se a gratificação. 
2) Servidores públicos não-estáveis: quantos forem 
necessários, podendo chegar a 100%. 
3) Servidores públicos estáveis: quantos forem necessários, o 
cargo será extinto e somente pode ser recriado com funções 
idênticas ou assemelhadas depois de 04 anos. Estes servidores 
possuem direito à indenização. 
 
O administrador somente poderá passar ao grupo posterior 
depois de esgotado o grupo anterior. Ex. Administração 
pública para enxugar a máquina exonerou servidores 
(ATENCAO!!! Não é hipótese de demissão, visto que o servidor 
não cometeu falta grave). 
 Princípio da eficiência e serviços públicos 
Esses serviços devem ser eficientes quanto aos meios e aos 
resultados (gastar o menor valor possível e obter o melhor 
resultado possível). 
Tem que gastar o menor valor possível, obtendo o melhor 
resultado possível. 
Mas tudo isso resolveu a eficiência? Resolveu o problema, a 
administração ficou mais eficiente? A doutrina diz que, 
infelizmente, o conceito da eficiência é vulnerável/flexível 
demais, portanto, a sua aplicação é muito difícil. Tudo não 
passou de uma utopia, um desabafo do constituinte de 1998, 
sendo um conflito muito fluido, na prática quase nada foi 
mudado. 
Esse conceito não gerou resultados práticos. 
 
9. PRINCÍPIO DA ISONOMIA 
É tratar de forma igual os iguais, de forma desigual os 
desiguais, na medida de suas desigualdades. (princípio da 
igualdade material). 
Para saber se o princípio da isonomia está sendo respeitado, 
tem que se verificar o fator de discriminação/de exclusão e se 
ele é compatível com o objetivo da norma. 
Se está compatível com o objetivo da norma, não há violação 
ao princípio da isonomia. 
Assim, em concurso público, conforme a jurisprudência, as 
exigências do concurso público devem ser compatíveis com o 
exercício da função, e, além disso, a lei da carreira tem que 
disciplinar. 
Súmula 683, STF: 
 
Súmula 683 - O LIMITE DE IDADE PARA A INSCRIÇÃO EM 
CONCURSO PÚBLICO SÓ SE LEGITIMA EM FACE DO ART. 7º, 
XXX, DA CONSTITUIÇÃO, QUANDO POSSA SER JUSTIFICADO 
PELA NATUREZA DAS ATRIBUIÇÕES DO CARGO A SER 
PREENCHIDO. 
 
Estas exigências de idade, exame psicotécnico (Sumula 684 
STF + critérios objetivos), atividade jurídico, peso, altura, 
experiência, diploma, só podem aparecer no edital se forem 
compatíveis com a atribuição do cargo e se estiverem 
previstas na lei da carreira – entendimento do STF e STJ. 
Há critica doutrinária para o limite máximo. 
 
10. PRINCÍPIO DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA 
DEFESA 
São princípios que andam sempre juntos. 
Estão muito sedimentados no direito processual na via judicial. 
Mas isso não acontece na via administrativa. Infelizmente, só 
a partir da CF/88 estes princípios são observados no processo 
administrativo. Esses princípios ainda são muito recentes e 
muito desrespeitados. 
Processo administrativo prévio é condição de forma para o ato 
administrativo. Ex.: Rescisão de contrato realizado entre o 
poder publico com empresa privada por má prestação do 
serviço, deve ser oportunizado o contraditório e ampla defesa. 
Anulação de concurso, tem que dar contraditório e ampla 
defesa aos prejudicados. 
 
Há grande índice de nulidade no processo administrativo. 
Art. 5º, LV da CF prevê esses dois princípios: 
 
LV - aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e 
aos acusados em geral são assegurados o contraditório e 
ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes; 
 Contraditório (informação/reação) 
Dá ciência da existência de um processo (a parte será 
comunicada da existência do processo). 
Através do contraditório que se constitui a bilateralidade da 
relação jurídica. 
Além disso, o contraditório representa uma lógica política: 
ninguém pode ser processado ou ser punido sem ter 
conhecimento da existência do processo. Faz parte da 
estrutura do nosso ordenamento jurídico, mas na prática isso 
ainda não acontece. 
 Ampla defesa 
Sempre junto com o contraditório. É a oportunidade de defesa. 
Basta abrir um prazo para manifestação? Não, o princípio vai 
muito além de uma simples oportunidade. 
 
 Defesa técnica 
No processo administrativo exige-se a presença do advogado 
(defesa técnica)? A Lei n. 8.112/90 diz que a presença do 
advogado no processo disciplinar é facultativa. É isso que 
geralmente acontece, sem advogado. 
Na seqüência, a jurisprudência do STJ começa a evoluir 
porque a presença do advogado começa a contribuir para a 
legalidade do processo, e o administrador comete menos 
abusos. Seguindo essa idéia, o STJ editou a Súmula 343: 
 
Súmula: 343 - É obrigatória a presença de advogado em todas 
as fases do processo administrativo disciplinar. 
 
Isso era o que tinha de mais moderno. 
Como ficarão os servidores que foram demitidos via processo 
disciplinar sem a presença do advogado? Nessa idéia, o 
processo seria nulo porque o advogado seria obrigatório. A 
administração temia que nos últimos 5 anos todos os 
demitidos teriam que retornar, e o Governo Federal começou a 
contabilizar porque, então, teriam sido demissões ilegais. Isso 
então gera o direito da reintegração, em que o servidor 
retorna ao cargo de origem, com todas as vantagens do 
período em que esteve afastado. Então, haveria uma conta 
altíssima. 
Nesse contexto, o STF edita a Súmula Vinculante n. 05: 
 
Súmula vinculante nº 5 – A falta de defesa técnica por 
advogado no processo administrativo disciplinar não ofende a 
Constituição. Publicada no DOU de 16/5/2008, Seção 1, p.1. 
 
Essa súmula é completamente oposta ao entendimento do 
STJ. A grande preocupação é que houve um grande 
retrocesso, por questões simplesmente econômicas. 
A saída para essa situação: a doutrina diz que o STF poderia 
ter estabelecido um marco temporal para se ter como 
obrigatória a presença de advogado em processo 
administrativo, ou seja, modulação de efeitos. 
 
Direito de Recurso: 
Para que o direito de recurso aconteça tem que se ter 
conhecimento/acesso dos fundamentos/motivação da decisão. 
Nos concursos tem que fornecer cópia do espelho de prova – 
entendimento do STJ 
Direito de recurso condicionado à depósito prévio: STJ e STF 
entendem que é inconstitucional, condiciona a capacidade 
economia da pessoa, foi analisadaem sede tributária. 
 
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11. PRINCÍPIO DA CONTINUIDADE 
E quando o Estado tem que prestar de forma ininterrupta o 
serviço. O serviço público tem que ser prestado de forma 
continuada, ininterrupta. 
 Discussões sobre o princípio 
Existem 3 discussões sobre esse princípio: 
1) Corte do serviço público 
Pode? E isso viola o princípio? 
Se o usuário não paga a energia elétrica, pode cortar? Art. 6º, 
§3º da Lei n. 8.987/95: 
 
§ 3º Não se caracteriza como descontinuidade do serviço a sua 
interrupção em situação de emergência ou após prévio aviso, 
quando: 
I - motivada por razões de ordem técnica ou de segurança das 
instalações; e, 
II - por inadimplemento do usuário, considerado o interesse da 
coletividade. 
 
Pode em algumas situações, não violando o princípio: 
a) Emergência (sem prévio aviso) 
b) Com prévio aviso, quando: 
b.1) Quando se tratar de questão de segurança (normas 
técnicas); 
b.2) Inadimplemento do usuário: é possível, desde que haja 
prévio aviso. 
 
Em caso de emergência é possível o corte, porém não é 
exigível o prévio aviso ao usuário. 
A posição majoritária da jurisprudência é de que é possível o 
corte em caso de inadimplemento. 
Se a empresa é obrigada a prestar o serviço a quem não paga 
ela irá quebrar, e a conseqüência para os usuários adimplentes 
é que eles ficarão sem o serviço. Então, é melhor cortar de 
quem não paga do que não prestar o serviço a ninguém. 
O fundamento disso também está na supremacia do interesse 
público (tem que proteger a coletividade, e não aquele que 
não paga). 
Também significa princípio da isonomia porque se deve tratar 
os desiguais de forma desigual. 
Prevalece que isso pode ocorrer mesmo na prestação de 
serviços essenciais. 
A posição minoritária utiliza como fundamento o CDC, arts. 22 
e 42, que impedem o corte do serviço. 
Hoje a posição sobre o corte do serviço prevalece porque o 
nosso Estado é mínimo (redução da máquina estatal), os 
serviços estão sendo mais prestados pelos particulares, e tem 
que se proteger o prestador do serviço. 
 
OBS.: Se a administração pública for usuária inadimplente é 
possível o corte do serviço, desde que se resguarde alguns 
serviços indispensáveis, como por exemplo hospitais, 
iluminação dos logradouros públicos. 
2) Direito de greve dos servidores 
Servidor público tem direito de greve, conforme o art. 37, VII, 
CF: 
 
VII - o direito de greve será exercido nos termos e nos limites 
definidos em lei específica; 
 
Mas o artigo diz que é na forma da lei. 
Que lei é essa? É lei ordinária. Isso foi alterado com a EC 
19/98, que previa Lei Complementar. Lei específica é aquela 
que editada para tratar especialmente para esta matéria. 
Essa Lei Ordinária ainda não foi regulamentada. 
Mas essa norma é de eficácia limitada (posição tranqüila da 
jurisprudência). Ou seja, não poderia ser exercido enquanto 
não viesse a lei. 
Mas o servidor sempre fez greve e o legislador ignora que tem 
que fazer lei, ante a ausência da lei esta greve era considerada 
ilegal, que gera o desconto dos dias não trabalhados ou 
compensação de horário, porém não cabe demissão, visto que 
esta só pode ser aplicada ante a existência de infração grave. 
O STF já tinha julgado isso em sede de Mandado de Injunção, 
ele reconhecia que faltava lei, e comunicava o Congresso 
Nacional, que simplesmente não cumpria. Porém, o STF não 
pode obrigar o Congresso a legislar. 
Acontecia que, se o servidor exercia greve sem lei, essa 
conduta acabava sendo uma conduta ilegal. 
Conseqüentemente, havia o desconto dos dias não 
trabalhados. Não cabe, necessariamente, demissão. A 
demissão requer a prática de infração grave. 
Depois de tantas vezes ter ocorrido isso, e com a falta da 
regulamentação, existindo 3 Mandados de Injunção em 
andamento (MI’s 670, 708 e 712), o STF reconheceu que o 
servidor público tem direito de greve, que já foi comunicado 
ao Congresso, então, enquanto não vier a lei própria, aplica-
se, no que for cabível, a lei do trabalhador (Lei n. 7.783/89). 
(Teoria concretista direta geral). Decisão deixa de ser de 
efeitos declaratórios (comunicar o Congresso de sua mora) e 
passa ter natureza concreta mandamental. 
Com esta decisão os mandados de injunção acima 
mencionados deixam de ter efeitos inter partes, passando ter 
efeitos erga omnes (para todos). – tendência da 
abstrativizacão no caso concreto. 
3) Exceptio non adimplenti contractus 
É a exceção do contrato não cumprido: não pode exigir o 
cumprimento da outra parte se eu não cumpri a minha parte. 
Essa cláusula é aplicável no direito administrativo? A empresa 
é obrigada a prestar o serviço mesmo que a administração não 
pague? 
Ela é aplicável, mas não é aplicável de imediato. 
Ela é aplicável a partir de 90 dias, então, mesmo nos primeiros 
dias tem que se prestar o serviço. 
- Doutrina moderna: a exceptio non adimplenti contractus é 
aplicável, mas em nome do princípio da continuidade, é 
aplicável de forma diferenciada. Ou seja, é aplicada a partir de 
90 dias. Isso está no art. 78, XV, da Lei n. 8.666/93: 
 
XV - o atraso superior a 90 (noventa) dias dos pagamentos 
devidos pela Administração decorrentes de obras, serviços ou 
fornecimento, ou parcelas destes, já recebidos ou executados, 
salvo em caso de calamidade pública, grave perturbação da 
ordem interna ou guerra, assegurado ao contratado o direito 
de optar pela suspensão do cumprimento de suas obrigações 
até que seja normalizada a situação; 
 
12. PRINCÍPIO DA AUTOTUTELA 
A administração pode rever seus próprios atos se eles são 
ilegais (anulação) e se são inconvenientes ou inoportunos 
(revogação). Então, pode quando existir ilegalidade ou 
inconveniência. 
Súmulas 346 e 473 do STF: 
 
Súmula 346 - A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PODE DECLARAR A 
NULIDADE DOS SEUS PRÓPRIOS ATOS. 
 
Súmula 473 - A ADMINISTRAÇÃO PODE ANULAR SEUS 
PRÓPRIOS ATOS, QUANDO EIVADOS DE VÍCIOS QUE OS 
TORNAM ILEGAIS, PORQUE DELES NÃO SE ORIGINAM 
DIREITOS; OU REVOGÁ-LOS, POR MOTIVO DE CONVENIÊNCIA 
OU OPORTUNIDADE, RESPEITADOS OS DIREITOS 
ADQUIRIDOS, E RESSALVADA, EM TODOS OS CASOS, A 
APRECIAÇÃO JUDICIAL. 
 
OOORRRGGGAAANNNIIIZZZAAAÇÇÇÃÃÃOOO DDDAAA AAADDDMMMIIINNNIIISSSTTTRRRAAAÇÇÇÃÃÃOOO 
 
1. FORMAS DE PRESTAÇÃO DA ATIVIDADE ADMINIS-
TRATIVA 
Muitas atividades administrativas são prestadas pelo núcleo da 
administração (administração direta). Chama-se essa 
prestação de centralizada. As pessoas jurídicas são os entes 
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políticos, quais sejam, União, Estados, Distrito Federal e 
Municípios. 
Se o Estado transfere essa atividade para outras pessoas 
jurídicas para que o serviço seja melhor prestado; ele retira do 
seu núcleo. Isso é hipótese de descentralização. 
A prestação descentralizada pode ocorrer para as pessoas 
jurídicas da administração indireta ou para o particular. 
Isso é diferente do deslocamento da atividade dentro da 
mesma pessoa jurídica: isso é desconcentração. A 
descentralização pressupõe nova pessoa jurídica ou física. 
O deslocamento de serviço da União para um Estado, de 
Estado para Município, etc. Isso é descentralização? É sim, 
mas não é descentralização administrativa, é descentralização 
política (ligada à repartição de competências). Quem regula é 
o Direito Constitucional. 
 
Formas de descentralização administrativa 
1) Por outorga: quando há transferência da titularidade + 
execução do serviço. 
Como se tivesse transferindo a “propriedade daquele serviço”. 
É uma transferência muito drástica. 
Para essa transferência (titularidade + execução) deve ser 
utilizada lei. 
 
Quem pode receber? A titularidade do serviço não pode sair 
das mãos do Poder Público, então, quem pode receber a 
outorga de serviço é a administração indireta. 
 
2) Por delegação: aqui só se transfere a execução. 
Para dar somente a execução, pode ser realizada por meiode 
contrato administrativo ou por ato administrativo. 
- Delegação por contrato administrativo: feita aos particulares, 
p. ex: concessionárias e permissionárias. 
 - Delegação por ato administrativo: feita ao particular, p. ex: 
autorização de serviço (ex: táxi, despachante). 
 
2. ADMINISTRAÇÃO DIRETA 
União, Estados, DF e Municípios - são os entes políticos. 
Quem os estuda é o direito constitucional. Aqui só se estudam 
os órgãos públicos. 
Um servidor público preenche um cargo público e age como se 
fosse o Estado. Como se faz essa relação entre o Estado e 
seus agentes? 
É possível existir órgão público nas pessoas jurídicas da 
administração indireta? R.: Sim, como por exemplo, o INSS 
(autarquia) – art. 1° da Lei 9.784/99. 
Órgão público não celebra contrato e não responde por 
prejuízos, visto que não tem personalidade jurídica, ou seja, 
não possui aptidão para ser sujeito de direitos e obrigações. 
Assim, responde pelo órgão público é a pessoa jurídica a qual 
o órgão pertence. 
 
Relação Estado X Agentes 
Teoria do órgão ou da imputação 
Essa teoria, adotada no nosso ordenamento, tem 2 pontos 
interessantes: 
a) Toda relação decorre de previsão legal: a atuação do 
agente em face do Estado depende de previsão legal. A 
relação decorre da lei. 
b) A vontade do agente se mistura com a vontade do 
estado: quando o Estado está agindo é o próprio agente que 
está agindo e vice-versa. Essas vontades se confundem e 
representam uma única vontade. 
A lei tem um papel indispensável na nossa estrutura, porque 
ela que atribui esse poder. 
 
Órgão público 
1) Conceito 
Chama-se o órgão público de centro especializado de 
competência. É um núcleo de competência. 
Cada órgão público tem a sua competência específica. 
Órgão público está presente na administração direta e 
indireta? Na direta é fácil imaginar. E na indireta? Ela pode ser 
dividida em órgãos públicos? Ex.: autarquia INSS, existe uma 
divisão de competência dentro dela. Logo, existem órgãos 
públicos, com certeza, na administração indireta. Hoje não há 
mais dúvida disso. Essa previsão está no art. 1º da Lei n. 
9.784/99: 
 
Art. 1º Esta Lei estabelece normas básicas sobre o processo 
administrativo no âmbito da Administração Federal direta e 
indireta, visando, em especial, à proteção dos direitos dos 
administrados e ao melhor cumprimento dos fins da 
Administração. 
§ 1º Os preceitos desta Lei também se aplicam aos órgãos dos 
Poderes Legislativo e Judiciário da União, quando no 
desempenho de função administrativa. 
§ 2º Para os fins desta Lei, consideram-se: 
I – órgão – a unidade de atuação integrante da estrutura da 
Administração direta e da estrutura da Administração indireta; 
II – entidade – a unidade de atuação dotada de personalidade 
jurídica; 
III – autoridade – o servidor ou agente público dotado de 
poder de decisão. 
2) Características 
a) Órgão público NÃO tem personalidade jurídica, logo não 
tem aptidão para ser sujeito de direito e obrigações. 
b) Se ele não tem personalidade jurídica, quem responde 
pelos seus atos é a pessoa jurídica a que ele pertence. 
Cuidado: escola é órgão e Prefeitura também, quem responde 
é Município. 
c) Órgão público pode celebrar contrato? Regra geral, ele não 
pode celebrar contrato. 
Mas órgão público faz licitação, e quem celebra o contrato é a 
pessoa jurídica. Cabe ao órgão público tão somente a gestão 
do contrato administrativo. 
Ex.: Câmara Municipal celebrando o contrato, este é nulo, 
porque quem tem que assinar é o Município. 
d) Órgão público pode ir a juízo? Nascituro, Espólio, massa 
falida não tem personalidade jurídica, mas podem ir a juízo. A 
situação do órgão público é a mesma? Sim! Excepcionalmente, 
o órgão público pode ir a juízo como sujeito ativo e somente 
especialmente quanto ao exercício de prerrogativas funcionais 
(discussões ligadas ao exercício da função). Ex.: repasse do 
duodécimo para as despesas do legislativo. Isso é absoluto? 
Não. 
e) Órgão público pode ter CNPJ? A Receita Federal cria o CNPJ 
com o objetivo de identificar a pessoa jurídica, mas também 
como o objetivo de controlar o fluxo de recursos. Dentro desse 
contexto, a Receita Federal diz que apesar de órgão público 
não ter personalidade, para fins de fiscalização ela dá ao órgão 
público um CNPJ. Isso está no art. 11 da Instrução normativa 
748 da Receita Federal. Portanto órgão público pode ter CNPJ, 
porém não tem personalidade jurídica (o CNPJ serve apenas 
para controle de fluxo de recursos). 
3) Classificação dos órgãos públicos 
São 3 as mais importantes: 
A) De acordo com a posição estatal 
- Órgãos independentes: é aquele que goza de independência. 
Ex.:comando de cada um dos Poderes, por exemplo, 
Presidência da República, Prefeitura, Governadoria do Estado, 
Tribunais e juízos monocráticos, Congresso Nacional, Câmara 
dos Deputados, Senado Federal, Assembléias Legislativas, 
Câmaras Municipais. 
Existe hierarquia entre eles? Órgão independente não sofre 
relação de subordinação, não sofre qualquer relação de 
hierárquica, ele tem relação de controle em face dos outros 
Poderes. Esta sujeito a controle e não a subordinação. Possui 
previsão constitucional (Presidência da Republica, 
Governadoria dos Estados, Casas Legislativas, Tribunais 
Superiores – chefia de cada um dos poderes. 
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- Órgãos autônomos: já não gozam de independência, são 
subordinados aos órgãos independentes, Tem muita liberdade, 
não sofrendo grandes limitações ou grande controle. Ex.: 
Ministérios, Secretarias de Estado, Secretarias Municipais e, 
ainda, o Ministério Público e Tribunais de Contas. 
Normalmente não existem no PL e no PJ. 
Muitos autores colocam como autônomos o Ministério Público e 
o Tribunal de Contas. 
- Órgãos superiores: ele está abaixo dos independentes e dos 
autônomos. Mas ele ainda tem poder de decisão, então, 
manda menos que os outros. Ex.: Gabinetes, Procuradorias. 
- Órgãos subalternos: é mero órgão de execução, não tem 
poder de decisão. Ex.: zeladoria, almoxarifado, seções 
administrativas. 
Não se prender em exemplos. Superiores e subalternos 
dependem do tamanho da pessoa jurídica. Em uma cidade 
grande pode-se ter um almoxarifado grande, subdividido em 
vários setores. 
B) De acordo com a estrutura dos órgãos 
- Órgão simples: o órgão existe sozinho. Não têm agregados. 
Ex.: Gabinetes. 
- Órgão composto: órgão que tem ramificações, 
desdobramentos. Têm agregados. Ex.: Delegacia de ensino 
possui escolas ligadas a sua estrutura. 
C) De acordo com a atuação funcional 
Quantos agentes compõem/trabalham no órgão. 
- Órgão singular: composto por um único agente. Ex.: 
Presidência da República, juízo monocrático. 
- Órgãos colegiados: possui mais de uma agente. Ex.: 
Tribunais, Casas Legislativas. 
Tem que ler a lei da carreira que traz toda essa subdivisão. 
 
3. ADMINISTRAÇÃO INDIRETA 
3.1) Composição 
Pessoas que compõem a administração indireta: autarquia 
(agências reguladoras, autarquias territoriais, conselhos de 
classe. Obs.: a OAB não é autarquia!), fundações públicas, 
(agências executivas), consórcios públicos, empresas públicas 
e sociedades de economia mista. 
3.2) Características 
Para todas as pessoas da indireta. 
1) Tem personalidade jurídica própria, ou seja, responde 
pelos seus atos. 
Tem patrimônio e receita própria. Utiliza o seu patrimônio para 
cumprir as suas obrigações. Se tem receita própria, não 
interessa a origem. Se cada pessoa jurídica tem o seu 
patrimônio, então, ele precisa de autonomia para administrar 
isso. 
Tem autonomia administrativa, técnica e financeira já que tem 
personalidade própria. Tem liberdade para gerir a sua 
atividade, liberdade para administrar o seu dinheiro e gerir as 
suas regras técnicas. 
Possui autonomia ou capacidade política? Capacidade política 
significa a aptidão para legislar. Não goza de capacidade 
política. A agência reguladora não tem capacidade política 
porque a sua regulação écomplementar a previsão legal. 
 
2) Criação dessas pessoas jurídicas depende de lei (ora 
criação, ora autorização). 
Art. 37, XIX da CF: 
 
XIX – somente por lei específica poderá ser criada autarquia e 
autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de 
economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, 
neste último caso, definir as áreas de sua atuação; 
 
Lei específica cria a autarquia e autoriza a criação de EP, SEM 
e da fundação. 
Questão: As pessoas jurídicas da indireta dependem de lei (V, 
ora a lei cria, ora ela autoriza a sua criação, então, depende 
sempre de lei). 
Se a CF diz que lei específica cria e autoriza a criação: essa lei 
é Lei Ordinária, mas específica, vai cuidar só disso. 
Cada autarquia terá a sua lei. 
Lei Ordinária específica cria a autarquia e autoriza a criação da 
EP, SEM e fundação. 
Qual a diferença da lei criar e autorizar a criação? 
Se cria, basta a lei e não precisa de mais nada. Basta a 
existência da lei, a autarquia já está pronta para o mundo 
jurídico. 
Mas quando a lei autoriza a sua criação, para EP, SEM e 
fundação existir, a criação efetiva é constituída através de um 
registro. Depende da natureza da pessoa jurídica para se ter o 
registro. Se possui natureza comercial, será na Junta 
(empresa pública), se tem natureza civil, no Cartório 
(fundação). Na juta comercial registra-se o contrato social. No 
cartório registra-se o estatuto da pessoa jurídica. 
Por paralelismo de formas, se a lei autoriza a criação também 
se precisa de lei para autorizar a extinção. Tudo o que se faz 
para criar, se faz para extinguir. 
Parte final do artigo diz que lei complementar definirá as 
finalidades desta última, ou seja, das fundações. Cuidado: Lei 
Ordinária autoriza a criação, a Lei Complementar regula 
somente as possíveis finalidades. 
Que fundação é essa no art. 37, XIX? É pública ou privada? É 
fundação pública de direito público ou de direito privado? 
A fundação pública de direito público não precisa estar 
expressa porque é autarquia. 
Se a lei autoriza a criação, então, fala-se na fundação pública 
de direito privado, o constituinte falou dela porque não é 
espécie de SEM e EP. Ele só segue o regime destas. 
 
3) Cada pessoa da indireta tem a sua finalidade 
específica. 
Quando a direta cria a indireta precisa definir a sua finalidade 
(princípio da especialidade): cada pessoa da indireta tem a 
sua finalidade específica. 
E essa finalidade não pode ser modificada pelo administrador. 
Como se pode modificar essa finalidade específica? Somente 
por lei, o administrador não pode modificar essa finalidade. O 
administrador não pode interferir nisso. 
 
4) Não podem ter fins lucrativos 
É possível criar uma pessoa jurídica da indireta para o lucro? 
Elas podem ter fins lucrativos? 
Ter fins lucrativos significa criar para o lucro. 
O lucro pode acontecer, mas elas não são criadas para o lucro. 
O objetivo dela não pode ser o lucro. 
Em autarquias e fundações é fácil compreender isso. 
O problema é quando se pensa em EP e SEM: art. 173 CF: 
podem ter duas finalidades diferentes: 
 
Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a 
exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será 
permitida quando necessária aos imperativos da segurança 
nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos 
em lei. 
 
a) Para a prestação de serviço público, por exemplo, 
EBCT; 
b) Para desenvolver atividade econômica: quando isto 
representar interesse coletivo ou segurança nacional. Essas 
são as finalidades, não o lucro. 
 
Autarquias e fundações públicas são prestadoras de serviços 
públicos, assim, não possuem fins lucrativos. Já as empresas 
públicas e as sociedades de economia mista poderão prestar 
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serviços públicos ou exercer atividade econômica, nos termos 
do art. 173 da CF, quando houver interesse coletivo ou 
segurança nacional – Assim, as pessoas jurídicas da 
administração indireta não possuem fins lucrativos. 
 
 
5) Estão sujeitas a controle. 
Existe hierarquia entre a administração direta e a 
administração indireta? Não, é uma nova pessoa jurídica, mas 
há controle/fiscalização. Hoje o posicionamento é que o TCU 
ou TCE controla todas as pessoas jurídicas da administração 
indireta (até 2005 não era possível o controle pelo Tribunal de 
Contas nas SEM). Outro exemplo CPI. 
Que tipo de controle? 
PJ pode controlar a administração indireta? Uma vez 
provocado ele pode controlar. 
PL pode controlar a administração indireta? Sim, pelo Tribunal 
de Contas e CPI. 
PE pode controlar a administração indireta? Aqui o controle é 
feito pela supervisão ministerial. Isso especialmente quanto à 
nomeação dos dirigentes. 
 
4. FUNDAÇÕES PÚBLICAS 
4.1) Conceito 
Fundação é um patrimônio destacado por um fundador para 
uma finalidade específica. É um patrimônio personalizado. 
4.2) Instituição 
Quem instituiu a fundação? 
Se instituída pelo particular → será fundação privada. O direito 
civil estuda a fundação privada. 
Se quem instituiu foi o Poder Público → a fundação é pública. 
Qual é o regime jurídico desta fundação pública? 
O STF admite os dois regimes: 
1) Fundação pública de direito público → nada mais que 
uma espécie de autarquia. São as chamadas autarquias 
fundacionais. Então, o regime jurídico aplicável a essa pessoa 
é o da autarquia. Então, a lei cria essa autarquia fundacional. 
Regime jurídico é o das autarquias, ou seja, regime público. A 
fundação pública de direito público, por estar “dentro” das 
autarquias a lei ordinária CRIA este tipo de fundação. – vide 
autarquia 
2) Fundação pública de direito privado → chamada de 
fundação governamental, não é espécie, mas segue o regime 
aplicável as EP e SEM. Aqui o regime não é verdadeiramente 
privado, apesar de ser de direito privado, o regime é híbrido, 
que é o mesmo aplicável as EP e SEM. Apesar de ser pessoa 
privada, ela compõe a administração, então, não pode ser 
verdadeiramente privada. Aqui, então, a lei autoriza a criação 
da fundação governamental. – vide EP e SEM 
 
5. AUTARQUIAS 
5.1) Conceito 
É uma pessoa jurídica de direito público, com as 5 
características acima já vistas. 
A autarquia presta os serviços públicos mais importantes, elas 
podem ser criadas para atividade típicas do Estado. 
Autarquia é pessoa jurídica de direito público que tem como 
finalidade prestar serviços públicos podendo desenvolver 
atividades típicas do Estado (atividades mais importantes). 
5.2) Regime jurídico 
A autarquia é pessoa de direito público, portanto, o seu regime 
é praticamente o mesmo da administração direta. 
A) Atos praticados pelas autarquias 
São atos administrativos, ou seja, gozam de presunção de 
legitimidade, de auto-executoriedade, coercibilidade e de 
imperatividade. 
A autarquia que pratica ato administrativo pode celebrar 
contrato, ela pode celebra contrato administrativo? Os 
contratos administrativos são marcados pelas cláusulas 
exorbitantes. A autarquia tem essa prerrogativa? Pode, porque 
é pessoa pública e contrato administrativo é regime público, 
então, está sujeita a ele. 
Logo, ela está sujeita a licitação. 
Isso está no art. 37, XXI da CF: 
 
XXI – ressalvados os casos especificados na legislação, as 
obras, serviços, compras e alienações serão contratados 
mediante processo de licitação pública que assegure igualdade 
de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que 
estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições 
efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente 
permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica 
indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações; 
 
Ela segue a Lei n. 8.666/93. 
B) Responsabilidade civil 
A autarquia está sujeita ao §6º do art. 37 da CF: 
 
§ 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito 
privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos 
danos que seus agentes, nessa qualidade, causarama 
terceiros, assegurado o direito de regresso contra o 
responsável nos casos de dolo ou culpa. 
 
Ela está prevista no art. 37, §6º, da CF. 
Hoje, a responsabilidade civil admite as duas teorias na 
doutrina. 
No início, seguíamos a teoria subjetiva, que se caracteriza pelo 
cumprimento de 4 elementos: conduta, dano (tem que prová-
lo), nexo causal (entre conduta e dano) e culpa ou dolo. 
O ordenamento jurídico caminha com a idéia de proteger cada 
vez mais a vítima, então, passa-se a acolher a teoria da 
responsabilidade objetiva, havendo a exclusão do elemento 
subjetivo (dolo ou culpa). Então, basta a conduta, o dano e o 
nexo de causalidade. No Brasil, desde 1946 prevalece a teoria 
da responsabilidade objetiva do Estado. 
Hoje a jurisprudência faz uma distinção: 
- A responsabilidade objetiva é aplicável para uma conduta 
comissiva, ou seja, para uma ação. 
- A responsabilidade subjetiva é para caso de omissão. 
Esses dois conceitos não se confundem com responsabilidade 
solidária e subsidiária. 
Ex.: motorista da autarquia atropela uma pessoa. A vítima 
cobra da autarquia. A vítima pode cobrar o Estado? Neste 
momento não. Mas se autarquia não tiver patrimônio 
suficiente para cobrir o débito? O Estado é chamado à 
responsabilidade em segundo plano. Para isso, pouco importa 
a pessoa jurídica. 
- Responsabilidade solidária: cobrar dos 2 ao mesmo tempo, 
não é o caso. 
- Responsabilidade subsidiária: é a do Estado, estabelece uma 
ordem de preferência: primeiro paga a autarquia, depois o 
Estado. (subsidiária e objetiva). 
 
C) Bens autárquicos 
Autarquia é pessoa jurídica de direito público, razão pela qual, 
seus bens seguem o regime de direito público. Assim, são 
características dos bens públicos: 
- inalienabilidade relativa, na medida em que, podem ser 
alienados de forma condicionada (as condições estão previstas 
no art. 17 da Lei 8666/93); 
- impenhorabilidade; além disso, não podem ser objeto de 
arresto (cabível para bens indeterminados) e nem de 
seqüestro (cabível para bens determinados), que são 
cautelares típicas, cuja finalidade é garantir uma futura 
penhora. Ela é conseqüência da inalienabilidade do bem 
público. Arresto e seqüestro significam cautelares para a 
garantia da penhora. Ex: o credor toma conhecimento que o 
devedor quer se desfazer do seu patrimônio. Pede, portanto, 
ao juízo, as cautelares de arresto ou de seqüestro. 
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- impossibilidade de oneração, ou seja, não podem ser 
gravados por direito real de garantia (penhor/hipoteca). 
Penhor e hipoteca são espécies de direito real de garantia 
realizados fora do juízo. Ex: o cidadão precisa de dinheiro, vai 
ao banco e consegue um empréstimo. Como garantia, penhora 
os bens móveis ou hipoteca os bens imóveis. Lembrar que o 
penhor e a hipoteca, quando não adimplido o pagamento do 
empréstimo, acarretam na penhora do bem. 
- imprescritibilidade, ou seja, bens públicos não podem ser 
objetos de prescrição aquisitiva, não podem ser objeto de 
usucapião. Cuidado! Não esqueça que o poder público pode 
usucapir bens particulares. 
D) Prescrição 
Qual o prazo prescricional para as ações serem ajuizadas em 
face das autarquias? A autarquia tem natureza de Fazenda 
Pública, portanto, está sujeita à prescrição qüinqüenal – é a 
posição majoritária, com base no Decreto-lei n. 20.910/32. 
Mas há doutrina que diverge (minoritária), afirmando que o 
prazo prescricional para a reparação de danos é de 3 anos, de 
acordo com o art. 206, CC. 
 
E) Privilégios processuais 
A autarquia tem prazo dilatado, nos termos do art. 188, CPC: 
 
Art. 188. Computar-se-á em quádruplo o prazo para contestar 
e em dobro para recorrer quando a parte for a Fazenda Pública 
ou o Ministério Público. 
 
A autarquia também está sujeita ao reexame necessário 
(=duplo grau de jurisdição voluntário); mas há exceções, por 
exemplo: quando a matéria já foi decidida pelo pleno do 
tribunal; quando o valor da causa for pequeno (até 60 salários 
mínimos) e quando há julgamento do pleno sobre o assunto 
(STF ou Tribunal Superior) – art. 475 do CPC. 
 
F) Servidor público de autarquia (Regime de pessoal) 
Se a pessoa jurídica é de direito público quem trabalha é 
servidor público. Atualmente os servidores públicos no Brasil 
estão sujeitos ao regime jurídico único, ou seja, naquela 
ordem política somente se admite um regime qual seja, todos 
estatutários ou todos celetistas. 
Servidor público é aquele que trabalha na pessoa jurídica de 
direito público. Mas ele é um servidor público celetista ou 
estatutário? O texto original da CF/88 estabelecia que se 
aplicava, aos servidores públicos, o regime jurídico único, que 
era, preferencialmente, estatutário (note que o regime tinha 
que ser único, mas não obrigatoriamente estatutário; em 
alguns âmbitos, o regime escolhido era o celetista). 
A EC 19, chamada de reforma administrativa, alterou o art. 
39, CF e passou a admitir, a partir daí, o regime múltiplo, de 
forma que eram possíveis, na mesma pessoa jurídica, 
existirem servidores que seguissem regime celetista e 
servidores que seguissem regime estatutário, ou seja, 
existiam ocupantes de cargo ou de emprego público; quem 
definia era a lei. Além disso, a doutrina dizia que, para a 
definição do regime (pela lei), era necessário verificar a 
atividade exercida, de forma que, se adotasse, 
preferencialmente o estatutário, principalmente quanto 
àquelas atividades que exigiam condições/qualificações 
especiais. 
No ano passado, a ADI 2.135 discutiu a matéria e, em sede de 
cautelar, o STF entendeu que o art. 39, caput, CF, sofre de 
uma inconstitucionalidade formal (não foi aprovado em 2 
turnos nas 2 casas); lembre-se que cautelar em sede de ADI 
tem, em regra, efeito ex nunc.. Neste cenário, atualmente, o 
regime jurídico é único; 
Para a doutrina majoritária, único é um só regime naquela 
ordem política. Ex.: o regime da União se aplica a todos os 
servidores federais; o regime dos Estados se aplica a todos os 
servidores estaduais, etc. 
Portanto, hoje, aos servidores das autarquias se aplica o 
regime único, que é o combinado com o regime adotado pela 
Administração Direta, devendo ser preferencialmente 
estatutário, mas, se a Direta escolher celetista, a Indireta 
também vai ter que seguir o celetista (ex.: se o Município 
escolher a celetista, as suas autarquias municipais devem 
seguir o celetista). 
G) Exemplos de autarquia 
Universidades federais (cuidado! nem toda universidade 
pública é federal; existem universidades públicas que são 
estaduais, sendo fundações), INSS, IBAMA, INCRA, agências 
reguladoras, conselhos de classe (que são autarquias 
profissionais, exceto a OAB). 
5.3) Autarquia territorial 
Território não está na lista da CF como ente político, mas tem 
natureza jurídica de direito público. Diante disso, encaixaram o 
Território dentro da categoria de autarquia especial. Mas 
autarquia presta serviço público e Território não presta serviço 
público – portanto, essa classificação é monstruosa, de forma 
que, o único ponto em comum com as autarquias é a natureza 
de direito público. Atualmente, não temos nenhum Território; 
assim, essa questão não tem sido discutida com profundidade 
pelos doutrinadores. 
5.4) Conselhos de classe – autarquias 
profissionais 
Os conselhos de classe possuem natureza autárquica. 
A anuidade cobrada pelos conselhos de classe têm natureza 
tributária de contribuição, de forma que a cobrança deve 
respeitar todos as regras aplicáveis ao sistema tributário; 
nesse sentido, a falta de pagamento de anuidade pode ser 
cobrada via execução fiscal. 
Quem nele trabalha é servidor público, sujeito à concurso 
público. 
Entretanto, a OAB é exceção. A OAB é pessoa jurídica ímpar, 
não congênere aos outros conselhos de classe. O problema 
começa com o Estatuto da AOB, que é a Lei 8.906. O próprio 
estatuto da OAB afasta a possibilidade de ajuizar execução 
fiscal para cobrar suasanuidades, visto não terem natureza de 
tributo. Também a contabilidade é privada, não sendo cabível 
a fiscalização/controle do TC. O PGR ajuizou a ADI 3.026 
(leitura obrigatória), objetivando interpretação conforme para 
dizer que o regime para contratação de pessoal é celetista, 
porém com concurso público. Neste julgamento o STF 
entendeu que não procede a alegação de que a OAB se sujeita 
aos ditames da Administração Pública Direta ou Indireta. A 
OAB não é entidade da Administração Indireta da União, mas 
trata-se de um instituto independente, que não está incluída 
no rol das autarquias especiais. A OAB não se submete à 
exigência de concurso público para a admissão dos seus 
trabalhadores. Neste cenário, a OAB, atualmente continua com 
os privilégios da autarquia, porém não tem as obrigações das 
autarquias: 
- a OAB é pessoa jurídica ímpar, que não se encaixa na 
Administração Direta, nem à Administração Indireta. 
- a anuidade da OAB não tem natureza tributária – se não for 
paga, está sujeita à execução comum, não se submete à 
execução fiscal. 
- a OAB não exige concurso público. 
 
1) Empresa pública 
Nem toda a empresa em que o Estado tenha participação é 
empresa pública ou sociedade de economia mista. Para que 
tenha essa natureza, ela tem que seguir um regime jurídico 
próprio. 
A empresa pública tem natureza de pessoa jurídica de direito 
privado. 
O nome empresa pública é resultado do seu capital, já que é 
exclusivamente público. 
O capital exclusivamente público pode ser de mais de um 
ente? Pode, não significa que pertença a uma única pessoa. 
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Pode-se ter tranquilamente uma sociedade, desde que o 
capital seja exclusivamente público. 
Serve para a prestação de serviços públicos ou para explorar 
atividade econômica. 
Essa empresa pode ser constituída de qualquer modalidade 
empresarial, inclusive, sociedade anônima, se for de capital 
fechado. 
A lei ordinária específica autoriza a criação destas empresas 
públicas, não visa lucro, apesar de poder auferi-lo, tem 
personalidade jurídica, está sujeita a fiscalização para 
cumprimento de suas finalidades, possui patrimônio, 
administração própria etc. 
Ex.: EBCT, BNDES, CEF, Casa da Moeda. 
 
2) Sociedade de economia mista 
É pessoa jurídica de direito privado. 
Tem o capital misto, ou seja, há uma parte pública e outra 
parte privada. 
A parcela pública tem que representar a maioria votante deste 
capital. A administração dessa empresa, o poder da decisão 
tem que estar nas mãos do Poder Público. 
Também serve para a prestação de serviços públicos ou para 
explorar atividade econômica. 
Só pode ser sociedade anônima. 
A lei ordinária específica autoriza a criação destas sociedades 
de economia mista, não visa lucro, apesar de poder auferi-lo, 
tem personalidade jurídica, está sujeita a fiscalização para 
cumprimento de suas finalidades, possui patrimônio, 
administração própria etc. 
Ex.: Petrobrás, Banco do Brasil, bancos estaduais. 
 
 Finalidade das empresas públicas e das sociedades de 
economia mista 
A empresa pública ou a sociedade de economia mista podem 
prestar serviço público ou explorar atividade privada, mas 
vários aspectos são alterados em razão da finalidade. 
Essas pessoas jurídicas possuem duas finalidades: 
1) Prestadora de serviço público → apesar de ter regime 
privado, ele é híbrido, então, quando prestar serviço público, o 
regime sofre uma derrogação e ela terá regime mais público 
que privado. O regime é muito semelhante ao regime das 
autarquias. 
2) Exploradora de atividade econômica → art. 173 CF/88: diz 
que essas pessoas jurídicas poderão através de lei específica 
ter regime próprio para algumas situações. Mas elas exploram 
atividade econômica, então, o regime será mais próximo da 
iniciativa privada (somente nos casos de segurança nacional e 
relevante interesse coletivo). Seja a empresa prestadora de 
serviço público ou explorando atividade econômica, em ambos 
os casos estará perseguindo interesse público. 
 
 Regime jurídico das empresas públicas e das 
sociedades de economia mista 
Características gerais + as seguintes características: 
1) Extinção das empresas 
A Lei n. 11.101/05 é expressa ao dizer que não estão sujeitas 
a esse tipo de extinção. Não estão sujeitas a falência. 
Art. 2º da Lei n. 11.101/05: 
 
Art. 2º Esta Lei não se aplica a: 
I – empresa pública e sociedade de economia mista; 
 
Até 2005 existia uma divergência em que, se fosse prestadora 
de serviço público era sem falência, mas se fosse exploradora 
de atividade econômica tinha falência. Mas, hoje, a Lei não faz 
diferença, apesar de alguns doutrinadores ainda colocarem 
essa diferença. 
Em concurso marcar o texto da lei. 
2) Contratos Administrativos / Licitação 
 
Estão sujeitas à licitação? Depende da finalidade. 
Se a empresa pública ou sociedade de economia mista é 
prestadora de serviço público, o seu regime é mais público que 
privado, portanto, não há dúvida que elas estão obrigadas a 
licitar. 
Art. 37, XXI da CRFB/88: 
 
XXI – ressalvados os casos especificados na legislação, as 
obras, serviços, compras e alienações serão contratados 
mediante processo de licitação pública que assegure igualdade 
de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que 
estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições 
efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente 
permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica 
indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações; 
 
Mas se estas empresas forem exploradoras da atividade 
econômica, o art. 173, §1º, III da CRFB/88 diz que essas 
empresas poderão, por lei específica, ter estatuto próprio para 
contratos e licitações: 
 
§ 1º A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, 
da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias que 
explorem atividade econômica de produção ou comercialização 
de bens ou de prestação de serviços, dispondo sobre: (...) 
III – licitação e contratação de obras, serviços, compras e 
alienações, observados os princípios da administração pública; 
 
Contudo, esta lei até hoje não saiu. Então, a regra aplicável a 
ela é da Lei n. 8.666/93. 
A Lei n. 8.666/93, por sua vez, traz hipóteses de dispensas e 
de inexigibilidades, o que torna possível contratar sem licitar. 
Ex.: se o valor é pequeno, a licitação pode ser dispensada. 
Isso porque o art. 24, I e II da Lei n. 8.666/93 diz que pode 
ser dispensada a licitação se o valor não exceder a 10% do 
limite do convite. Essa é a regra. Desta forma, para obras e 
serviços de engenharia o valor é de R$ 15.000,00 e, para 
outros bens e serviços, o valor é de R$ 8.000,00. Mas em se 
tratando de empresa pública e sociedade de economia mista 
há uma exceção: a dispensa de licitação pode atingir até 20% 
do limite do convite (art. 24, parágrafo único da Lei n. 
8.666/93). Logo, a dispensa é de R$ 30.000,00 para obras e 
serviços de engenharia e, para outros bens e serviços, o limite 
é de R$ 16.000,00. Ver art. 24, § único da Lei 8.666/93. 
 
Art. 24. É dispensável a licitação: 
I - para obras e serviços de engenharia de valor até 10% (dez 
por cento) do limite previsto na alínea "a", do inciso I do artigo 
anterior, desde que não se refiram a parcelas de uma mesma 
obra ou serviço ou ainda para obras e serviços da mesma 
natureza e no mesmo local que possam ser realizadas 
conjunta e concomitantemente; 
II - para outros serviços e compras de valor até 10% (dez por 
cento) do limite previsto na alínea "a", do inciso II do artigo 
anterior e para alienações, nos casos previstos nesta Lei, 
desde que não se refiram a parcelas de um mesmo serviço, 
compra ou alienação de maior vulto que possa ser realizada de 
uma só vez; (...) 
Parágrafo único. Os percentuais referidos nos incisos I e II do 
caput deste artigo serão 20% (vinte por cento) para compras, 
obras e serviços contratados por consórcios públicos, 
sociedade de economia mista, empresapública e por autarquia 
ou fundação qualificadas, na forma da lei, como Agências 
Executivas. 
Então, muitas vezes elas não licitam porque possuem um valor 
maior de dispensa. 
A Administração realiza licitação para escolher a melhor 
proposta. Então, quando licita está se protegendo o interesse 
público. Mas se essa licitação prejudicar o interesse público ao 
invés de protegê-lo, deve-se licitar ou não? A licitação não 
pode acontecer. 
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A Lei diz no art. 25 que a licitação é inexigível quando a 
competição for inviável em alguns casos: esse rol é 
exemplificativo. Então, sempre que a competição for inviável a 
licitação será inexigível – para proteger o interesse público. Se 
a licitação prejudicar a atividade fim das empresas estatais 
estará prejudicando o interesse público. 
Se a licitação prejudicar o interesse fim que é o interesse 
público, torna-se inviável, e, portanto, inexigível. 
Segundo o caput do art. 173, pode-se explorar atividade 
econômica quando existir interesse coletivo ou para segurança 
nacional, então, se a licitação prejudicar um desses dois 
fatores estará prejudicando o interesse público, logo, há a 
falta pressuposto jurídico, o que torna a competição inviável. 
No Brasil, é muito comum o serviço de gráfica oficial ser 
prestado por uma sociedade de economia mista. Mas ela 
também faz outros serviços gráficos. Se na atividade fim, tiver 
que licitar, ela não participará do mercado ao concorrer com 
outras gráficas privadas. Se licitar será prejudicada no seu 
interesse coletivo. Então, se comprometer atividade fim, a 
licitação se torna inexigível. A inexigibilidade está presente 
quando faltar pressuposto jurídico, ou seja, quando prejudicar 
interesse público (atividade fim da empresa). 
Faltando qualquer um dos pressupostos a competição se torna 
inviável. 
Por isso, na prática, elas sempre escapam da licitação. 
Como fica a situação da Petrobrás (SEM)? Ela segue um 
procedimento diferente da licitação, mas ela não deveria estar 
sujeita a Lei n. 8.666/93? A Petrobrás, pela Lei n. 9.478/97, 
ganhou um procedimento simplificado de licitação definido 
pelo Presidente da República por Decreto. Essa lei é 
constitucional? A Constituição diz que essas empresas 
poderão, por lei, ter estatuto próprio, mas essa lei não serve 
para isso. O TCU disse, em 2008, que esse procedimento é 
inconstitucional, e suspendeu licitação da Petrobrás. Disse que 
ela poderá ter um procedimento quando houver um estatuto 
próprio das empresas. A Petrobrás, com isso, ajuizou o MS 
25.888 no STF, o qual, em sede de liminar em MS, disse que 
ao TCU que apesar da Súmula 347 STF autoriza-lo a fazer 
controle de constitucionalidade, o seu controle não pode ser 
feito pela via de ação, que é de competência do STF. O TCU 
somente pode fazer controle de constitucionalidade inter 
partes. Então, o STF disse que a Súmula o permite apenas que 
declare inconstitucionalidade dos atos praticados e não a 
inconstitucionalidade de uma lei. Assim sendo, o STF disse que 
a Petrobrás pode continuar a realizar o procedimento 
simplificado, sendo que no mérito da ação analisará se o 
procedimento é constitucional ou não. 
3) Privilégios tributários 
Essas pessoas jurídicas pagam tributos? 
Art. 173, §2º, CF: 
 
§ 2º - As empresas públicas e as sociedades de economia 
mista não poderão gozar de privilégios fiscais não extensivos 
às do setor privado. 
 
Esse parágrafo só pode ser atribuído às pessoas que estão no 
caput do art. 173, CF, ou seja, só se aplica para as pessoas 
jurídicas exploradoras de atividade econômica. Assim, as 
empresas públicas e as sociedades de economia mista NÃO 
têm privilégios NÃO extensíveis à iniciativa privada. 
E se for prestadora de serviço público? Hoje se utiliza como 
respaldo o art. 150, §3º, CF, que é aplicável a todas as 
pessoas jurídicas prestadoras de serviços públicos. Se o 
tributo está embutido no valor do serviço pago pelo 
consumidor, não existem privilégios. 
 
§ 3º - As vedações do inciso VI, "a", e do parágrafo anterior 
não se aplicam ao patrimônio, à renda e aos serviços, 
relacionados com exploração de atividades econômicas regidas 
pelas normas aplicáveis a empreendimentos privados, ou em 
que haja contraprestação ou pagamento de preços ou tarifas 
pelo usuário, nem exonera o promitente comprador da 
obrigação de pagar imposto relativamente ao bem imóvel. 
 
Esse parágrafo é pouco utilizado; na prática, elas pagam, 
porque no direito tributário, existem muitas discussões a 
respeito. 
4) Responsabilidade civil 
Está sujeita ao art. 37, §6º da CRFB/88? 
 
§ 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito 
privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos 
danos que seus agentes, nessa qualidade, causaram a 
terceiros, assegurado o direito de regresso contra o 
responsável nos casos de dolo ou culpa. 
 
Depende da finalidade. 
Só está no art. 37, §6º se a empresa pública ou sociedade de 
economia mista for prestadora de serviço público. Então, em 
regra, a responsabilidade é objetiva. Mas, o Estado pode ser 
chamado subsidiariamente para responder pelo ato. 
Mas se a empresa pública ou sociedade de economia mista é 
exploradora de atividade economia, aplica-se a ela as regras 
de direito civil. A responsabilidade é a do direito privado, em 
que a regra é a responsabilidade subjetiva. Aqui o Estado não 
responde por nada (subjetiva). 
 
Atenção! O STF mudou o entendimento no sentido de que a 
responsabilidade do prestador de serviço é objetiva, seja 
usuário ou não usuários. 
5) Bens 
De acordo com a doutrina majoritária, só seguem o regime de 
bem público se diretamente ligados à pessoa jurídica com 
regime de direito público. 
Assim, em regra, os bens seguem o regime de direito privado, 
ou seja, são penhoráveis, salvo se DIRETAMENTE ligados à 
prestação de serviço público. 
Cuidado! O fato da pessoa jurídica ser prestadora de serviço 
público, não significa que todos os seus bens são públicos. 
Assim, em regra, seus bens são penhoráveis. 
 
6) Regime de Pessoal 
Quem trabalha em empresa pública ou em sociedade de 
economia mista NÃO é servidor público. São servidores de 
entes governamentais de direito privado. Pergunta-se: 
eles são agentes públicos? Agente público é expressão usada 
para todos aqueles que exerçam funções públicas, assim, eles 
são agentes públicos. Há equiparação em alguns sentidos com 
o servidor público. 
Aqui, vale lembrar que, se o regime está previsto na lei ou na 
CF, será estatutário e ocupante de cargo, que só existe em 
pessoas jurídicas de direito público. Se o regime é contratual, 
segue o regime celetista e é titular de emprego. 
 
Parênteses: 
 só existe SERVIDOR PÚBLICO em pessoa jurídica 
de direito público. 
 só existe regime ESTATUTÁRIO (e, portanto, cargo 
público) em pessoa jurídica de direito público. 
 
Pergunta-se: os servidores de entes governamentais de direito 
privado são titulares de cargo ou de emprego? São titulares de 
emprego e seguem o regime da CLT. Porém, se equiparam aos 
servidores públicos nos seguintes aspectos: 
- prestam concurso público; 
- estão sujeitos ao regime da não-acumulação (art. 37, 
XVI, CF); 
- se a empresa pública/sociedade de economia mista 
vive da própria receita, não está sujeita ao teto remuneratório, 
mas se receber repasses de custeio, está; 
- estão sujeitos à improbidade administrativa (Lei n. 
8.429/92); 
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O 
- são funcionários públicos para a lei penal (art. 327, 
CP); 
- estão sujeitos aos remédios constitucionais. 
Obs.: a dispensa pode ser imotivada (não gozam da 
estabilidade do art. 41, CF). Assim, quanto à dispensa, eles 
não se equiparam aos servidores públicos. Com base em que? 
Conforme a súmula 390, TST, se ele é empregado da pessoa 
jurídica de direito público, da Administração Direta ou da