Aula_05_-_Acao_Estatal_no_Brasil[1]

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CURSO ON-LINE - CIÊNCIA POLÍTICA PARA MPOG 
PROFESSOR MARCELO GONÇALVES 
 
Aula 5 (última aula) 
 
 
Prezados, esta é a última aula do nosso curso. Esperamos que as 
informações que foram passadas ao longo do curso sejam de grande valia para 
a batalha que enfrentarão no próximo final de semana. 
Esta aula é composta por uma leitura da ação estatal no Brasil 
contemporâneo, assim esperamos cobrir o tópico 13 (Democracia, 
descentralização, atores sociais, gestão local e cidadania.). Em seguida, é feita 
uma apresentação dos conceitos de Estado, sociedade e mercado, com foco 
maior no segundo, que é o que tem caído em prova com mais freqüência. O 
primeiro é muito importante, mas a aula 1 já falou bastante sobre ele. 
 
Desejamos sucesso e pedimos desculpas pelas nossas falhas. 
 
 
 
Forte abraço, 
 
 
 
Janine Mello 
Marcelo Gonçalves 
 
 
 
 
 
 
Ação Estatal no Brasil 
Contemporâneo 
 
 
 
PANORAMA GERAL 
 
 
As duas últimas décadas foram de grandes debates acerca do tipo de 
sistema de políticas públicas que deveria vigorar no Brasil. Esse debate foi (e, 
em certa medida, ainda é) impulsionado por um sentimento de que Estado 
brasileiro tem sido incapaz de atender às demandas da população e resolver 
os problemas de bens e serviços públicos de forma satisfatória e eficiente. 
Essa imagem negativa do Estado e da administração pública não diz respeito 
apenas aos políticos e aos burocratas. É um reflexo da percepção de que 
grande parte das políticas públicas não funciona. A busca por transformações 
 
 
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nessas políticas previsivelmente passa por revisões acerca do tipo de Estado 
que se deseja. Logo, o debate concerne ao modelo de políticas públicas a ser 
adotado no país é também uma discussão sobre o tipo de Estado que o país 
deve ter e qual o seu relacionamento com a sociedade na elaboração, 
implementação e controle de políticas públicas. 
Esta aula vai abordar o desenvolvimento das políticas públicas nos 
últimos anos, apresentando os conceitos envolvidos no tópico dois do edital. A 
parte de economia pública será apresentada em separado, no final de texto. 
 
 
 
PRECEDENTES: POLÍTICAS ANTES DE 1980 
 
 
Até a década de 19801, as políticas públicas no Brasil eram 
caracterizadas primeiramente e principalmente por forte centralização. As 
decisões e recursos orçamentários ficavam sempre concentrados nas mãos do 
Executivo Federal, que atribuía aos estado e aos municípios o mero papel de 
executores de políticas formulados pelo poder central. Provavelmente, essa 
característica é um resultado do próprio processo de construção do estado 
nacional brasileiro e de suas constantes experiências autoritárias. 
Todavia, nesse contexto, os governos estaduais e locais não estavam 
completamente desprovidos de recursos de poder. Estes entes governamentais 
tinham a seu favor a proximidade com os usuários, logo, poderiam ter uma 
percepção mais apurada das necessidades e demandas dos beneficiários 
finais de uma política. Poderiam, inclusive, aferir com mais propriedade se uma 
política estava funcionando ou não, ou, mesmo, se estava atingindo seu 
público alvo. Sendo assim, fica claro que o governo central, tal qual em outras 
épocas, precisava do suporte dos governos sub-nacionais para implementar 
suas políticas. Surgem, então, relações de troca de favores entre as esferas de 
governo, em que governos locais tornam-se agenciadores de recursos federais 
para suas localidades. Nesse ponto, encontramos uma segunda característica 
relevante nas políticas públicas no Brasil: o clientelismo, sistema de troca de 
 
 
 
1 As idéias apresentadas nesta parte da aula são um resumo do trabalho de Marta Ferreira 
Santos Farah. Parcerias, novos arranjos institucionais e políticas públicas no nível local de 
governo. Revista de Administração Pública. V. 35. Nº5. Rio de Janeiro. Jan/fev 2001 (também 
publicada em outros veículos). Outros autores são utilizados para o preenchimentos da lacunas 
eventuais. 
 
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favores responsável por articular as esferas de governo e que se tornou ainda 
mais forte na Nova República. 
A terceira característica do sistema de políticas públicas no Brasil era 
justamente o fato de não ser um sistema. Ou seja, as políticas públicas eram 
fortemente marcadas pela fragmentação institucional. As estruturas 
institucionais de políticas públicas no Brasil foram sendo elaboradas aos 
poucos e de forma descoordenada. Como resultado, surgiram, ao longo dos 
anos, órgãos ou agências especializadas em certas áreas de políticas (saúde, 
habitação, educação etc.) sem que sua criação estivesse racionalmente 
atrelada a um projeto de construção estatal. O Estado cresceu 
descoordenadamente em todos os seus níveis, criando agências para setores 
em que já existiam agências, sobrepondo órgãos e contribuindo para o não- 
desenvolvimento de um sistema institucional de políticas públicas racional e 
articulado. 
Como resultado da fragmentação institucional, as políticas públicas no 
Brasil adquiriram sua quarta característica: o caráter setorial. O processo de 
construção institucional fragmentado selecionou algumas áreas de políticas às 
quais o Estado dedicava mais atenção. A especialização dos órgãos contribuiu 
para que esses setores de políticas ganhassem atenção especial, o que era 
condizente com a complexidade que os caracteriza – complexidade 
menosprezada por muitas décadas. Contudo, esse desenvolvimento setorizado 
contribuiu para que as políticas se apresentassem de forma autônoma e 
desarticulada, sem mecanismos que permitissem a consecução de objetivos 
comuns ou o aproveitamento de efeitos positivos da coordenação entre 
políticas. Ocorriam, muitas vezes, retrabalhos, desperdícios e ineficiência, 
principalmente em políticas relacionadas a realidades interligadas em que a 
coordenação entre programas é um fator fundamental para o aprimoramento 
da qualidade de vida do público alvo2. 
Provavelmente em função da fraca experiência democrática nacional, a 
exclusão da sociedade civil do processo de formulação, implementação e 
monitoramento de políticas públicas aparece como a quinta característica 
 
 
2 Exemplo disso são as políticas destinadas à educação infantil. Atualmente é notório o papel 
fundamental da coordenação de política educacional com política de saúde e segurança 
nutricional. Pois muitas crianças não conseguem ter um bom desempenho na escola porque 
não sofrem de desnutrição ou simplesmente porque não conseguem enxergar o quadro negro. 
 
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marcante do período. A articulação entre governo e sociedade se dava por 
meio de mecanismos políticos deletérios: o clientelismo, do qual já falamos, o 
corporativismo e o insulamento burocrático. Assim, a alocação dos recursos e 
serviços públicos atendia, em algumas 
 
situações, à lógica da relação entre políticos e 
 
suas clientelas e, em outras, à lógica da 
“cidadania regulada”, segundo a qual somente 
quem se enquadra em algum grupo laboral 
reconhecido pelo Estado tem acesso à 
cidadania – o símbolo da cidadania torna-se a 
carteira de trabalho. E nos órgãos em que 
ocorreu o insulamento burocrático, foram 
estabelecidas relações especiais entre alta 
burocracia e setores da burguesia nacional e 
internacional, de maneira que, ao invés de ficar 
isenta das pressões políticas da sociedade, 
essas burocracias simplesmentenão atendiam a 
todas as pressões políticas, mas sim apenas às 
pressões de alguns setores sociais com 
maior força política e com acesso a elas. 
Accountability: termo de 
difícil tradução, significa, 
basicamente, a capacidade 
do sistema político de prestar 
contas de suas promessas e 
atos aos cidadãos. Denota 
principalmente a falta de 
controle dos cidadãos 
(principais) sobre os agentes 
públicos (agentes). 
 
Responsividade: conceito 
formulado por R. Dahl que 
significa a capacidade do 
sistema político de responder 
às demandas de seus 
cidadãos. Sistemas com 
 
 
 
 
 
Dessa maneira, a incorporação de atores sociais ao processo de 
desenvolvimento de políticas ocorria de forma excludente e seletiva, 
beneficiando alguns grupos em função de suas relações políticas especiais. 
Isso resultou em modelo antidemocrático de prestação de serviços e bens 
públicos, marcado pela impermeabilidade do processo decisório, pela exclusão 
de amplos setores da sociedade ao acesso a serviços e bens públicos, pela 
falta de accountability dos atores públicos e pela redução da responsividade do 
sistema político. 
Essas características antidemocráticas eram reforçadas ainda pela 
rigidez burocrática de muitas agências que, focalizando excessivamente em 
ritos, procedimentos e hierarquia, distanciavam-se de seus usuários, não 
apresentando nenhuma preocupação com a qualidade dos serviços prestados. 
Por fim, a sexta característica das políticas públicas no período em 
 
análise é a vigência, no país, de um modelo de provisão estatal que se 
 
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constitui na tentativa de implantar um Estado de bem-estar social, semelhante 
ao modelo existente em alguns países desenvolvidos do pós-guerra. Neste 
modelo, dada a insuficiência das respostas oferecidas pelo mercado e a 
fragilidade da sociedade civil perante os enormes desafios na área social, cabe 
ao Estado a provisão de bens e serviços públicos. Nesse contexto, algumas 
iniciativas da sociedade civil e do mercado 
chegariam ao extremo de apontarem para a 
proteção social como responsabilidade 
exclusiva do Estado. 
Todavia, esse modelo nunca foi um 
consenso e sua revisão já fora proposta, em 
meados dos anos 50, por agências 
multilaterais de financiamento, como o Banco 
Mundial, uma vez que países em 
desenvolvimento não poderiam arcar o alto 
custo financeiro de sua manutenção. A 
escassez de recursos poderia levar o sistema 
ao colapso. A sugestão era o envolvimento 
da sociedade civil na busca por soluções para 
os problemas sociais (sem dizer que tipo de 
soluções seriam essas!). De qualquer forma, 
o welfare state serviu de base para o 
paradigma de provisão estatal que vigorou 
até a década de 1980, servindo de 
fundamento inclusive para o sistema de 
direitos sociais previsto na Constituição de 
 
1988. 
 
Cidadania regulada: conceito 
formulado por Wanderley G. dos Santos 
que aponta para o fato de a cidadania 
no Brasil não ter se desenvolvido pela luta 
dos movimentos sociais, mas pelo Estado. 
Segundo Santos, a cidadania regulada 
tem suas raízes não em um código de 
valores políticos, mas em um sistema de 
estratificação ocupacional. Ademais, tal 
sistema é definido por norma legal, ou 
seja, pelo Estado. Só tem acesso à 
cidadania quem atende aos pré- 
requisitos estabelecidos pelo Estado. 
 
Insulamento burocrático: artifício 
utilizado por alguns governos brasileiro 
(Vargas utilizou um pouco, e JK bastante) 
para reduzir as pressões políticas de 
grupos sociais sobre parcela da 
burocracia. Era a forma de elites 
“modernizantes” tecnoburocráticas e 
empresariais promoverem o 
desenvolvimento de forma isolada. 
Consiste em estruturar o processo 
decisório em rígida hierarquia e 
concentrar as decisões mais importantes 
em seu topo, nas elites. FHC, quando 
sociólogo, apontou que, na realidade, 
essas elites não ficam livres de pressões, 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
POLÍTICAS PÚBLICAS NO BRASIL: A DÉCADA DE 1980 
 
 
Em meados da década de 1980, havia uma agenda bem estruturada 
relacionada à reforma das políticas públicas, que nada mais era do que a 
reforma da própria ação do Estado. Nesse momento, o tema da reforma do 
Estado era central, o Brasil passava pelo processo de reabertura democrática e 
 
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caminhava para a elaboração de uma nova Constituição – a qual iria 
apresentar normatizações sobre políticas públicas como nenhuma outra. 
Assim, diante da experiência acumulada pela democracia incipiente de 1945- 
1963 e pelo período autoritário, e diante do momento de redemocratização, os 
eixos centrais dessa agenda de reforma passaram a ser a democratização 
dos processos decisórios e a eqüidade dos resultados das políticas 
públicas. Sendo que, entre os dois pontos, a democratização assumiu maior 
relevo, por ser considerado como pressuposto para a realização da eqüidade. 
De um modo geral, as propostas apontavam sempre para dois pontos 
comuns: a descentralização e o aumento da participação no processo de 
formulação e implementação das políticas. Esperava-se que estes dois fatores 
fossem capazes de superar as deficiências das políticas do momento anterior. 
Com descentralização e participação seria possível implementar um sistema de 
políticas publicas calcado em um modelo de Estado de bem-estar institucional- 
redistributivista, marcado por uma concepção universalista de direitos sociais. 
Tratava-se de uma clara aversão ao modelo corporativista e excludente das 
décadas anteriores. Era o momento de trazer os segmentos excluídos da rede 
de proteção social do Estado para dentro da cobertura dessa rede. 
Percebe-se, de imediato, que o clima de redemocratização foi um fator 
crucial no processo de discussão sobre políticas públicas na década de 1980. 
Como resultado disso, foi extremamente relevante a influência da 
efervescência social, a qual, entre outras coisas, marcou a arena pública com a 
emergência de novos atores e novas demandas sociais. Um reflexo dessa 
extensão da arena pública é a grande quantidade de temas que conseguiram 
sua constitucionalização em 1988. A euforia do momento parece, inclusive, ter 
impedido que muitos dos atores sociais percebessem o peso que as novas 
demandas representavam para um Estado em crítica crise fiscal e em contexto 
internacional desfavorável (“década perdida”). Diante disso, o tema da 
escassez de recursos traria nova tônica ao debate na década seguinte. 
 
 
 
POLÍTICAS PÚBLICAS NO BRASIL: A DÉCADA DE 90 
 
 
Diante da crise fiscal, a capacidade do Estado para responder às 
demandas da população torna-se extremamente limitada. Essa constatação faz 
 
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a agenda de debate das políticas públicas no Brasil sofrer uma redefinição, de 
maneira que, além da necessidade de democratização dos processos de 
políticas públicas e da preocupação com a equidade dos resultados, passa a 
figurar na agenda questões relativas à eficiência, à eficácia, à efetividade da 
ação estatal e à qualidade do gasto público. 
Nesse momento, o debate de políticas públicas está, como nunca, 
atrelado à discussão da reforma do Estado como um todo. E ganha bastante 
espaço, no ExecutivoFederal principalmente, o ideário neoliberal, segundo o 
qual a crise social e econômica vivida pelos países em desenvolvimento é 
resultado da crise do próprio Estado intervencionista ou desenvolvimentista, o 
qual é, por natureza, ineficiente, pesado, ineficaz e provedor de serviços de 
baixa qualidade. 
A proposta neoliberal vai de encontro ao projeto de Estado de bem-estar 
universalista e tem como principais pontos para a área de políticas públicas 
 
(notadamente, políticas sociais): 
• A privatização, por meio da transferência da produção de serviços 
públicos para o setor privado lucrativo; 
• A descentralização das políticas sociais para as esferas locais de 
governo, como forma de aumentar a eficiência e a eficácia do gasto 
público; 
• A focalização, orientada para a concentração da ação estatal em 
determinados serviços (considerados essenciais e não passíveis de 
oferta pelo mercado) e em segmentos específicos da população, ou 
seja, os mais vulneráveis e expostos a situações de pobreza extrema. 
• Mudanças na gestão dos programas estatais, de forma a dotá-los de 
eficiência e eficácia atribuídas à gestão privada. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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(parêntesis: outros pontos que não atingem diretamente a questão de 
políticas sociais, mas afetam o desenvolvimento da gestão dos programas é a 
terceirização, uma forma de flexibilizar as contratações do Estado, evitando o 
engessamento do concurso público. Em tese, a mão-de-obra terceirizada 
geraria menos gastos e menos desgaste para o Estado. Mas, logo se percebeu 
a necessidade de especialização da mão-de-obra pública para diversas áreas e 
os concursos e as reformulações de carreiras voltaram) 
 
 
O Brasil, então, tem nas mãos 
um anacronismo: de um lado uma 
constituição que assimilou boa parte 
dos princípios universalistas dos 
movimentos sociais da década de 
1980 e, de outro, a prática do 
governo federal, claramente calcada 
em princípios neoliberais. 
Nesse contexto, alguns 
movimentos sociais, percebendo os 
desafios decorrentes da crise do 
Estado, que muniam a vertente 
neoliberal, fazem a revisão da 
agenda democrática, assimilando no 
ideário democrata universalista idéias 
de eficiência, eficácia e efetividade da 
ação estatal. Dessa forma, assimilou 
 
 
 
 
 
Ideário Neoliberal 
Premissas: 
O Estado é essencialmente 
ineficiente, ineficaz e 
provedor de serviços de baixa 
qualidade 
Crise econômica e crise do 
Estado são o resultado da 
ação do próprio Estado e de 
sua intervenção excessiva Crise 
fiscal = incapacidade do 
Estado de atender demandas 
crescentes – problema do 
modelo do Estado de bem- 
estar 
Consenso de Washington: 
soluções para a crise do 
Estado. 
„Desmantelamento‟ do Estado 
de bem-estar social. 
 
 
 
ingredientes neoliberais, mas deu-lhes novas conotações: 
Privatização: não se trata, neste caso, de privatização como alternativa 
prioritária ou exclusiva (potencialmente segmentadora e excludente), mas de 
novas formas de articulação com a sociedade civil e com o setor privado, 
visando à garantia da provisão de serviços público. Pode ser também a 
construção de novas modalidades de solidariedade social, ocorrendo a 
substituição do modelo de provisão estatal por um modelo em que o Estado 
deixa de ser o provedor direto exclusivo e passa a ser o coordenador e 
 
 
 
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fiscalizador de serviços que podem ser prestados pela sociedade civil ou pelo 
mercado. 
Descentralização: não significa apenas transferir atribuições, de forma a 
garantir eficiência, mas é vista, sobretudo, como redistribuição de poder, 
favorecendo a democratização das relações entre Estado e sociedade e a 
democratização do acesso aos serviços. 
Focalização: é incorporada pelo reconhecimento da necessidade de se 
estabelecerem prioridades de ação em contexto de limites de recursos e por se 
entender que é preciso atender de forma dirigida a alguns segmentos da 
população que vivem situações de carência social extrema. No entanto, as 
políticas seletivas devem ser entendidas como complementares a políticas 
universais de caráter redistributivo e a políticas de desenvolvimento orientadas 
para a superação de desigualdades estruturais. 
Algumas idéias originárias da proposta da CEPAL para a América 
Latina, formulada no início da década de 90, exerceram forte influência na 
revisão da agenda de reforma das políticas pública no Brasil, sendo que alguns 
desses elementos estão presentes nas propostas democratizantes desde o 
final da década de 80. As idéias centrais são as seguintes: 
 
• Coordenação de metas entre política econômica e política social; 
• Definição de metas próprias para a política social, que não leve em 
consideração apenas as restrições derivadas da crise fiscal, mas 
orientem-se para a integração da população aos benefícios do 
desenvolvimento; 
• Articulação de programas sociais universais a programas seletivos, 
combinando focalização e universalidade de políticas públicas. 
Diferentemente da proposta neoliberal, a política social não é concebida 
como exclusivamente focalizada. Embora se reconheça a seletividade 
enquanto critério de atendimento a “setores vulneráveis”, não se abre 
mão da universalidade em áreas como saúde, educação e nutrição; 
• Integração da política social ao projeto de desenvolvimento. Não se 
concebe a política social como alívio de situações de pobreza extrema, 
sobretudo como atenuante dos efeitos perversos do ajuste. Entende-se, 
ao contrário, que a política social tem importantes impactos sobre o 
desenvolvimento, enquanto investimento em capital humano, o que 
inclui investimentos em saúde, nutrição, remuneração, além da 
educação, que, num momento de reestruturação produtiva, cumpre um 
importante papel na requalificação da mão-de-obra; 
 
 
 
 
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• Articulação entre programas sociais, de forma a consolidar um sistema 
de proteção social; 
• Racionalização do gasto social, de modo a se obter maior eficiência e 
maior efetividade. Tal racionalização envolve a articulação entre o setor 
público e o setor privado para a prestação de serviços sociais, havendo 
a transformação do modelo de provisão estatal para uma provisão em 
que o Estado deixa de ser o provedor direto exclusivo e passa a ser o 
coordenador e fiscalizador de serviços estabelecidos a partir da 
interação entre agentes públicos e privados. 
 
 
Com relação ao aparelho estatal como um todo, à gestão pública em si, 
os elementos da agenda eram: 
• Democratização interna da máquina pública, com alterações no 
processo de tomada de decisão centralizado; 
• Estímulos à inovação, substituindo-se os processos de estrito 
cumprimento da norma e considerados pouco dinâmicos; 
• Aproximação entre as agências prestadoras de serviços e os cidadãos- 
usuários, envolvendo capacidade de responder a necessidades não 
massificadas, transparência e possibilidade de controle, além de 
mecanismos de participação na gestão dos próprios serviços; 
• Estabelecimento de uma política de valorização de recursos humanos, 
que viabilize a dignificação da função pública, a qual deve incluir 
necessariamente programas de formação e requalificação do pessoal do 
Estado; 
• Descentralização damáquina pública, para democratizá-la e para 
melhorar as respostas da administração a necessidades regionalizadas. 
 
 
Como resultado dos debates em torno desses pontos, uma agenda de 
políticas públicas estava razoavelmente consolidada e tinha como principais 
pontos a descentralização, a participação, a necessidade de 
estabelecimento de prioridades de ação, a busca de novas formas de 
articulação com a sociedade civil e com o mercado (envolvendo a 
participação de novos atores provenientes de ONGs, da comunidade 
organizada, do setor público não-estatal e do setor privado na provisão de 
serviços públicos) e a introdução de novas formas de gestão nas agências 
 
 
 
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estatais, conferindo-lhes maior agilidade, eficiência, e efetividade, superando a 
rigidez derivada do modelo de administração burocrática, focada em 
procedimentos rígidos e na hierarquização excessiva dos processos decisórios. 
 
Políticas públicas no Brasil: anos 90 
 
Contexto: crise fiscal + escassez de recursos + ideário neoliberal 
 
Eixos do debate: eficiência, eficácia e efetividade da ação estatal e 
 
qualidade dos serviços públicos. 
 
Propostas principais: 
 
• Privatização – produção de serviços públicos pela iniciativa privada; 
 
• Descentralização das políticas sociais – aumentar eficiência e eficácia 
 
do gasto público; 
 
• Focalização – concentração da ação estatal em serviços essenciais e 
 
sem oferta pelo mercado e em segmentos específicos da população 
 
(vulnerabilidade social e em situação de pobreza); 
 
• Mudanças na gestão dos programas – modelo de gestão privada. 
 
 
 
Nova agenda consolidada para as políticas públicas: 
 
• Descentralização; 
 
• Participação; 
 
• Estabelecimento de prioridades de ação; 
 
• Novas formas de articulação com a sociedade civil e mercado (terceiro 
 
setor, privatizações e conselhos); 
 
• Novas formas de gestão nas organizações estatais, diminuindo a 
 
rigidez burocrática e a hierarquização excessiva do processo decisório; 
 
• Metas coordenadas entre política econômica e política social. 
 
 
Tendo sido delineado um panorama geral das políticas públicas no Brasil 
nas últimas décadas, vamos direcionar nossa atenção para alguns pontos 
específicos das políticas no Estado brasileiro, conforme especificado pelo 
edital. Advirto, contudo, que apesar da apresentação sistemática exigir a 
separação dos tópicos, os assuntos são interligados e estão relacionados a 
uma mesma realidade. 
 
 
 
 
 
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DESCENTRALIZAÇÃO, GESTAO LOCAL E DEMOCRACIA 
 
 
Conforme visto no tópico anterior, as reivindicações por descentralização 
das políticas públicas aparecem como uma demanda política poderosa durante 
o processo de reabertura operado nos anos 80. A descentralização, apesar de 
ser uma queixa antiga dos governos sub-nacionais e locais surge, em maior 
grau, como uma resposta a reivindicações da sociedade civil, dos movimentos 
sociais. Note-se, também, que a descentralização pautava as recomendações 
de melhoria de gestão de importantes agências financiadoras internacionais 
para os países em desenvolvimento 
A principal justificativa para essa demanda está baseada na idéia de que 
os governos locais teriam uma proximidade maior em relação às demandas da 
população, possibilitando-lhes uma gestão mais adequada das necessidades 
reais dos usuários dos servidos públicos. 
O processo de descentralização dá o seu maior salto com a Constituição 
de 1988, quando é formalizada a transferência de atribuições e competências 
do governo federal e estadual para o municipal. O município é reconhecido 
como um ente federativo (uma “inovação” brasileira sem similar no mundo 
inteiro até hoje), e torna-se significativo o aumento de sua participação na 
repartição de recursos fiscais previsto na Carta Magna. 
O debate, contudo, não foi encerrado na Constituinte. Pois, nesse 
momento, a forma das políticas descentralizadas não foi definida cabalmente, 
de maneira que sobreviveram pontos a serem resolvidos, concernentes ao 
nível de descentralização que seria operado na prática e a quais modelos de 
relações seriam estabelecidos pelos entes federativos para a coordenação de 
políticas regionais – debate que, até hoje, não foi resolvido satisfatoriamente. 
A razão de o debate continuar é simples: descentralização envolve 
vantagens e desvantagens. Entre o conjunto de vantagens é possível apontar 
que a descentralização favorece a promoção de ações integradas de diversas 
políticas voltadas para a melhoria do bem-estar de um mesmo público-alvo. Ou 
seja, com a política no nível local, e possível selecionar um bairro, por exemplo, 
e elaborar um conjunto de políticas que atenda a suas necessidades de forma 
conjunta, superando a fragmentação e setorialidade características das 
políticas federais. 
 
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A descentralização também viabiliza o estabelecimento de vínculos de 
parceria com outras esferas e níveis de governo e com governos de 
outros municípios, possibilitando, por exemplo, a formação de políticas 
articuladas em micro-regiões. Um exemplo disso é a Câmara do ABC paulista, 
conselho de iniciativa de prefeituras da região da Grande São Paulo que 
procura formular e implementar, de forma colegiada, um plano de 
desenvolvimento sustentável regional, e que envolve, entre os seus 
participantes, além de sete municípios da região, representantes do governo do 
Estado e da sociedade civil. Ademais, a articulação entre diversos governos 
municipais e entre diferentes esferas de governo aponta para o 
estabelecimento de um novo tipo de vínculo intergovernamental, diferente 
do que vinha caracterizando as políticas sociais no país – em que reinava o 
clientelismo e no qual os municípios possuíam a atribuição de meros 
executores, sem participação no desenho das políticas federais. Neste novo 
vínculo – o das parcerias, operacionalizadas principalmente por meio de 
convênios – há uma co-responsabilização pela política e por seus resultados, 
ainda que a cada um dos participantes possam caber papéis diferenciados ao 
longo do processo de implementação das políticas. 
A gestão descentralizada de políticas públicas também possibilita novas 
formas de articulação entre estado, sociedade civil e mercado que viabiliza 
a inclusão de novos atores na formulação e implementação das políticas no 
nível local, o que torna a gestão local mais inclusiva, dinâmica e marcada por 
uma série de projetos inovadores, os quais se desenvolveram nos últimos anos 
em diversos municípios ou regiões metropolitanas. É o caso dos conselhos 
populares voltados para administração de alguns serviços públicos e até 
mesmo dos instrumentos de orçamento participativo, utilizados em diversas 
administrações municipais do Partido dos Trabalhadores. 
Todas essas inovações decorrentes da descentralização têm um alto 
potencial de redirecionar as políticas públicas para o ideal de equidade social, 
promovendo políticas que fortaleçam a democracia por meio da melhoria do 
bem-estar da sociedade. 
Todavia, nem tudo são flores para o ideal de um sistema descentralizado 
de proteção social. Existem diversos problemas e dificuldade que não podem 
ser ignorados. Uma questão que logo aparece quando se fala em gestão local 
 
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de políticasé a capacidade da administração municipal para gerir políticas 
de acordo com padrões satisfatórios de eficiência, eficácia e qualidade. Dada a 
grande diversidade de realidades existentes no país, o processo de 
descentralização não ocorre de forma homogênea, mas acompanha a 
capacidade de cada município, amplamente diferenciada de caso para caso. 
Outro ponto fundamental que precisa ser resolvido diz respeito à 
variação do grau de descentralização entre as políticas. Não existe um 
consenso a respeito do grau de descentralização que cada política deve 
assumir. E esse consenso é muitas vezes dificultado pelos interesses que 
estão envolvidos e pela gama de confiança, ou capital social, que existe na 
relação entres os níveis de governo. 
É necessário também considerar que o sucesso de uma política 
descentralizada depende da dinâmica política e social de cada localidade, ou 
seja, das relações estabelecidas entre sociedade civil e governo local e 
também da existência ou não de um projeto razoável de gestão do município. 
Essa avaliação é necessária porque a descentralização pode ampliar 
consideravelmente a ocorrência de práticas clientelistas, uma vez que o 
governo local ganha maior relevância política e tem aumentado o seu poder de 
barganha. Se não existem movimentos sociais bem estruturados, organizações 
civis atuantes, e a sociedade civil não encontra canais de participação 
contínuos e sólidos, as chances de sucesso de uma gestão local concretizar as 
vantagens da descentralização são mínimas. Há, na realidade, uma grande 
chance de a administração ser capturada por interesses particulares. 
Por fim, a descentralização não pode ser considerada um processo 
fechado e único, uma vez que deve estar combinada a um sistema nacional de 
políticas públicas. Dessa maneira, para viabilizar um projeto nacional de 
desenvolvimento, é importante manter políticas de coordenação nos níveis 
estadual e federal. Assim, torna-se factível a minimização das desigualdades 
sociais e regionais. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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DESCENTRALIZAÇÃO 
 
VANTAGENS DIFICULDADES/PROBLEMAS 
 
Promoção de ações integradas – mesmo 
público-alvo 
Superação da setorização e fragmentação 
institucional 
 
Estabelecimento de vínculos de parceria com 
outros níveis de governo e com governos de 
outros municípios 
 
Novas formas de articulação entre estado, 
sociedade civil e mercado 
Inclusão de novos atores na formulação e na 
implementação das políticas no nível local 
 
Gestão local com participação popular 
Políticas voltadas para equidade social 
 
Não ocorre de forma homogênea em todo o 
país – capacitação municipal diferenciada 
Pode ampliar práticas clientelistas: governo 
local ganha maior relevância política e 
aumenta seu poder de barganha 
Influência da dinâmica política e social de 
cada localidade – relações entre sociedade 
civil e governo local e projeto de gestão do 
município 
Variação dos graus de descentralização 
entre as políticas sociais 
Importante manter políticas de coordenação 
nos níveis estadual e federal para minimizar 
desigualdades. 
 
 
 
 
 
PARTICIPAÇÃO, ATORES SOCIAIS E CONTROLE SOCIAL 
 
 
A demanda por participação também compunha o eixo principal das 
reivindicações da década de 1980. A idéia era tornar o processo de políticas 
públicas mais democrático e responsivo às demandas da população, 
destinatária dos produtos das políticas públicas. 
Nesse sentido, além da própria abertura do sistema político (a 
redemocratização), outros mecanismos deveriam ser adotados para que o 
povo brasileiro tivesse sua cidadania ampliada e pudesse participar da 
formulação, da implementação e do controle das políticas. O processo de 
desenvolvimento de políticas deveria então assimilar alguns pressupostos da 
democracia participativa e não apenas da democracia representativa 
(democracia formal, em que o eleitor escolhe seus representantes para as 
arenas deliberativas). 
A participação batalhada pelos movimentos sociais e pelos novos atores 
que surgiam na arena política envolve três dimensões básicas: a instituição de 
práticas participativas na formulação, na implementação e no controle de 
políticas públicas; a criação de mecanismos de accountability no sistema 
político brasileiro; e a definição de uma dimensão de co-responsabilidade 
pública pelas políticas realizadas. 
 
 
 
 
 
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Para tanto, era necessário criar canais de participação para o cidadão 
tomar parte nas políticas. Esses canais são basicamente de dois tipos: formais 
(conselhos co-gestores, setoriais, orçamento participativo e parcerias ligadas 
ao terceiro setor) e informais (movimentos sociais, fóruns não- 
institucionalizados e associações diversas). 
Um caso emblemático de canal formal de participação é o dos conselhos 
setoriais3, idealizados a partir da necessidade de criação e institucionalização 
de espaços de participação e que ilustra bem as três dimensões da 
participação, pois o desenho desses conselhos sinaliza4 exatamente para 
possibilidades de avanço na gestão de políticas públicas, no sentido de 
fomentar práticas mais participativas, articulando mecanismos de 
accounitability e gerando responsabilidade pública. 
De fato, o surgimento dos conselhos sinaliza uma ruptura com o 
arcabouço jurídico e institucional vigente até a Constituição de 1988. Suas 
inovações expressam pelo menos duas dimensões: uma técnico-normativa e 
outra relativa à ampliação da democracia. Se anteriormente o modelo concebia 
conselhos comunitários e populares de pequeno alcance, o modelo atual 
institui novas atribuições e altera completamente o perfil da participação: não 
mais conselhos atuantes no âmbito do microterritório, mas conselhos setoriais 
paritários em diversas esferas de poder e com poderes deliberativos, alocativos 
e regulatórios, co-responsáveis pela política elaborada. 
As vantagens desse tipo de participação para o desenvolvimento de um 
processo de políticas públicas mais democrático são bastante significativas. 
Primeiramente, os conselhos possibilitam uma compreensão mais global da 
 
 
 
3 “Os conselhos são canais de participação política, de controle público sobre a ação 
governamental, de deliberação legalmente institucionalizada e de publicização das ações do 
governo. Dessa forma, constituem espaços de argumentação sobre (e de redefinição de) 
valores, normas e procedimentos, de formação de consensos, de transformação de 
preferências e de construção de identidades sociais. Têm poder de agenda e podem interferir, 
de forma significativa, nas ações e metas dos governos e em seus sistemas administrativos. Os 
conselhos, como espaços de formação das vontades e da opinião, são também mecanismos 
de ação, que inserem na agenda governamental as demandas e os temas de interesse público, 
para que sejam absorvidos, articulados politicamente e implementados sob a forma de políticas 
públicas. Portanto, mais do que um canal comunicacional para ressonância das demandas 
sociais, os conselhos possuem dimensão jurídica e têm poder de tornar efetivos as questões, 
os valores e os dilemas vivenciados no espaço da sociedade civil”. Carla Bronzo Ladeira 
Carneiro. 
4 Carla Bronzo Ladeira Carneiro. Conselhos de políticas públicas: desafios para sua 
institucionalização. Revista de Administração Pública. Rio de Janeiro 36(2):277-92, Mar./Abr. 
2002. 
 
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política, o que viabiliza a definição de diretrizes mais acertadas no sentido da 
equidade e efetividade da política. Em segundo lugar, como os conselhos 
tendem a ser desenhados segundo estruturas paritárias de representação, 
tendem também a representar interesses coletivos na definição da agenda 
pública e na deliberação dos assuntos, afastando os riscos clientelistas da 
descentralização e outros vícios de relação entre Estado e sociedade. E ainda, 
em terceiro lugar, a dimensão de co-responsabilidade pela política entre os 
atores envolvidos incentiva maior cooperação e coordenação (gestão conjunta) 
entre Estado e sociedade civil na formulação, na implementação e no controle 
das políticas públicas. 
Como mecanismo de controle social, os conselhos apresentam um 
exemplo bastante interessante da inovação concernente a accountability do 
processo de políticas públicas. Isso ocorre porque representam um instrumento 
de acompanhamento constante da ação estatal. As políticas públicas passam a 
ser desenhadas com e na presença de seus destinatários, tornando-se 
bastante complicado desviar sua finalidade, uma vez que os conselhos tendem 
a adotar reuniões periódicas de acompanhamento da política a que se 
dedicam. 
De qualquer forma, o controle público torna-se bem mais efetivo quando 
a sociedade exerce influência direta sobre o Estado. E é certo que uma das 
maneiras de isso ser concretizado é por meio da inclusão de novos atores nas 
instâncias de decisão ou da criação de instâncias institucionalizadas de 
mediação Estado-sociedade, criando mecanismos mais efetivos de prestação 
de contas ou de controle (accountability). Trata-se, portanto, de abandonar os 
modelos convencionais de participação e adotar um modelo de participação 
cidadã diferenciada em relação aos instrumentos tradicionais de representação 
do Estado. 
Os conselhos, obviamente, não são os únicos recursos que podem ser 
usados diretamente pela sociedade para sancionar ou forçar a administração 
pública a reagir conforme os interesses dos beneficiados das políticas. Mas, 
em todo caso, as práticas de controle e gestão participativos institucionalizados 
mostram que o caráter dos recursos disponíveis aos cidadãos é de importância 
fundamental para a accountability observada. O problema, contudo, é que 
esses recursos são, em grande parte, fornecidos pelo Estado. Assim, toda vez 
 
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que se pretende institucionalizar o controle público por meio da criação de 
órgãos especiais, depende-se diretamente da eficiência do controle exercido 
pelo próprio Estado (informações, documentos, bancos de dados etc). Dessa 
forma, a eficácia de novas institucionalidades de controle e participação 
depende das oportunidades de participação e deliberação abertas pelo Estado, 
da transparência e do compromisso deste com princípios democráticos e 
participativos e com a criação de mecanismos institucionais adequados para o 
exercício da accountability. 
Em todo caso, os conselhos locais, estaduais e nacionais constituem 
experiências de inovação institucional que apontam para a ampliação dos 
espaços de deliberação pública, uma vez que são estruturas jurídico- 
constitucionais permanentes, com representação paritária entre Estado e 
sociedade civil e com amplos poderes de controle sobre a política. Mais do que 
expressão e mecanismo de mobilização social, os conselhos apontam para 
uma nova forma de atuação de instrumentos de accountability em sentido 
amplo, pela capacidade de colocar tópicos na agenda pública, de controlar seu 
desenvolvimento e de monitorar processos de implementação de políticas e 
direitos, por intermédio de uma composição de representantes do governo e da 
sociedade civil. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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ACCOUNTABILITY: FACES DO CONTROLE SOCIAL 
 
 
A noção de accountability política pressupõe a existência do poder e a 
necessidade de que este seja controlado. A razão de ser, portanto, da 
accountability é o controle do poder público, ou melhor, dos agentes 
investidos deste poder. 
A accountability tem três variações: accountability horizontal, vertical e 
societal. 
 
 
Accountability horizontal: aponta para relações de controle mútuo entre 
agências ou poderes situados na mesma posição hierárquica da organização 
estatal. Nesse sentido é que são criadas agências estatais (como a CGU) que 
têm o direito, o poder legal e a capacitação para realizar ações que vão 
desde a supervisão de rotina a sanções legais ou até a anulação de ações 
ou emissões de outros agentes ou agências do Estado que possam ser 
qualificadas como delituosas. Dessa forma, a accountability horizontal seria 
basicamente um produto de uma rede de agências, internas ao Estado. 
Todavia, em uma visão mais ampla, o controle exercido entre os três poderes, 
por exemplo, poderia ser classificado como horizontal, uma vez que não se 
sobrepõe, mas tem suas responsabilidades respectivas dentro de um sistema 
de check and balances. 
 
 
Accountability vertical: seria uma relação de controle estabelecida entre 
atores políticos em posições hierárquicas distintas, ou seja, um (o agente) 
estaria subordinado a outro (o principal). Essa é a lógica da accountability 
eleitoral, segundo a qual o parlamentar (agente) deve prestar contas de seus 
atos aos seus constituintes (eleitores = principais). E na relação entre políticos e 
burocratas, estes devem prestar contas aqueles. 
É preciso observar, contudo, que accountability horizontal e vertical, embora 
necessárias para a governança democrática, podem ser consideradas 
insuficientes para garantir a legitimidade necessária para o exercício da 
democracia. O conceito de soberania popular implícito na concepção da 
democracia exige uma base de legitimidade que vai além da existência de 
mecanismos de checks and balances entre os órgãos do governo e também 
dos tradicionais mecanismos de controle por meio das eleições. 
 
 
Accountability societal: pode ser definida como um mecanismo de controle 
não-eleitoral, que emprega ferramentas institucionais e não-institucionais 
(ações legais, participação em instâncias de monitoramento, denúncias na 
mídia etc.) e que se baseia na ação de múltiplas associações de cidadãos, 
movimentos ou mídia, objetivando expor erros e falhas do governo, trazer 
novas questões para a agenda pública ou influenciar decisões políticas a 
serem implementadas pelos órgãos públicos. A noção de accountability 
societal incorpora novos atores, tais como associações, ONGs, movimentos 
sociais e mídia. 
 
Diante do exposto, é possível afirmar que os conselhos exercem uma 
função pública extremamente relevante como canais de participação pública e 
controle sobre a ação governamental, bem como de deliberação legalmente 
 
 
 
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institucionalizada e de publicização das ações do governo. Todavia, é uma 
experiência em construção, assim como todas as outras formas de participação 
direta da sociedade no processo de políticas públicas. De sorte que apresenta 
vários problemas e enfrenta diversas dificuldades. 
O problema mais importante diz respeito à representatividade dos 
conselhos. Isso se deve a dois fatores principais. O primeiro deles refere-se ao 
fato de os representantes(conselheiros) não-governamentais serem 
geralmente escolhidos de forma autônoma (sem interferência do poder local), o 
que pode dificultar seu reconhecimento nessa esfera de poder. O segundo fator 
está relacionado à própria participação dos conselhos, que é muitas vezes 
deficiente, marcada por uma freqüência muito baixa dos representantes, 
conferindo pouca legitimidade aos conselhos. Por fim, é preciso observar que o 
funcionamento dos conselhos, em alguns casos, também é prejudicado por 
situações de assimetria informacional entre os representantes. Os técnicos 
tendem a conhecer mais de suas áreas de especialidades, e essas diferenças 
nas competências e conhecimentos sobre a área pode comprometer a relação 
de poder dentro do conselho. Ao mesmo tempo, a pouca preparação de alguns 
conselheiros leva a uma baixa qualidade de sua participação (esse aspecto 
aponta para problemas sérios de qualificação dos participantes de certos 
conselhos e fóruns). 
 
 
 
*** 
Não abordaremos o tema dos canais informais, pois iríamos adentrar na 
literatura de ciência política que é dedicada, por exemplo, a movimentos 
sociais. Isso iria nos afastar do núcleo da discussão: políticas públicas. 
 
 
GESTAO LOCAL, CIDANIA E EQUIDADE SOCIAL: algumas considerações 
complementares 
 
 
No Brasil, quando se fala em gestão local, é bastante comum haver 
referências aos vícios do nosso sistema sociopolítico, os quais apontam para a 
impossibilidade de uma democracia descentralizada e para incapacidade de 
existir no país um sistema de gestão local que seja realmente capaz de 
promover o acesso á cidadania e a equidade social. 
 
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Termos como patrimonialismo, personalismo, clientelismos estão 
sempre presente como características que parecem inatas à política local no 
Brasil5. Assim, é de fundamental importância definir claramente alguns 
conceitos. O conceito de personalismo diz respeito aos laços pessoais que 
estruturam relações sociais particularistas/personalistas de caráter hierárquico 
– um político coloca-se numa relação de proximidade a um eleitor, por 
exemplo, mas prevalece entre eles uma relação de subordinação em que este 
é subordinado àquele. Já patrimonialismo, em seu uso mais comum, refere-se 
a situações em que os políticos lidam com os recursos públicos como se 
fossem deles: em vez de distribuí-los de acordo com critérios universalistas e 
impessoais, privilegiam cabos eleitorais, familiares, amigos e sua clientela 
política. Em outras palavras, empreendem uma forma privada de patronagem 
política, típica de relações sociais das quais o coronelismo é um bom exemplo. 
Por fim, clientelismo, como visto anteriormente, refere-se a uma relação de 
troca de favores em que os indivíduos envolvidos se beneficiam mutuamente, 
mas de modo desigual. Dessa forma, enquanto “patrimonialismo” diz respeito à 
apropriação privada de recursos públicos, “clientelismo” denota uma relação de 
dependência entre patrões e seus clientes, a qual não dispensa a atuação de 
uma série de mediadores ou agentes. (os dois sistemas de relações sociais 
são perfeitamente compatíveis). 
É com base nessa realidade de relações deletérias que se pode afirmar 
a existência, em diversas localidades brasileiras, de uma cidadania mediada. 
Isso significa que, em um contexto político que não se pauta por regras 
efetivamente universalistas, os direitos de cidadania não estão disponíveis 
diretamente para ampla parcela da população pobre, ao contrário, o acesso à 
cidadania é constantemente negociado por agentes que se colocam entre o 
cidadão e o serviço ou bem público. 
Os vários conselhos populares e o mecanismo do orçamento 
participativo aparecem, nesse contexto, como potenciais alternativas para 
superar a exclusão por meio da democracia participativa, uma vez que a 
democracia representativa formal (aquela baseada unicamente no voto e na 
 
 
 
 
5 OTTMANN, Goetz. Cidadania mediada: processos de democratização da política 
municipal no Brasil. Novos estudos - CEBRAP, Mar. 2006, no.74, p.155-175. 
 
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representação do poder legislativo) não tem sido capaz de superar os vícios 
tradicionais da política local. 
No entanto, vencer esses vícios não é tão simples. A realidade da 
política local pode se mostrar tão complexa quanto as relações da política 
nacional. Estudos mostram que as relações sociais na localidade são baseadas 
em ligações muito complexas e fluidas. A patronagem política (uso de verbas 
pelos políticos para concessão de benefícios às suas bases eleitorais) faz-se 
presente na maioria dos sistemas políticos mesmo modernos, mas em lugares 
onde os direitos de cidadania não são universais essa prática se revela ainda 
mais essencial, na medida em que conforma uma importante rede de 
assistência social. A patronagem apresenta-se como uma verdadeira base de 
políticas de bem-estar social, todavia, uma política seletiva deletéria e 
excludente (quem não tiver um bom patrinho/patrão não tem acesso aos 
direitos da cidadania social). 
É preciso observar também, que nesse sistema de patronagem e 
clientelismo, a noção de mediação que impregna o conceito de cidadania 
mediada é a de uma mediação política como atividade competitiva. Os eleitores 
são exigentes e perspicazes ao fazer suas escolhas entre padrinhos 
(mediadores ou representantes) que prometem os melhores retornos possíveis. 
É seguindo essa lógica que as populações em situação de extrema carência de 
serviços públicos freqüentemente votam em políticos que cooptam as 
comunidades pobres para suas redes de patronagem por meios de doação de 
creches ou subsídio privado de equipamentos médicos, educacionais, culturais 
etc. 
É por isso que, no Brasil, o clientelismo e a patronagem constituem a 
base de sustentação de muitas carreiras políticas. Os legislativos municipais 
normalmente aprovam dotações orçamentárias que subsidiam as atividades 
assistenciais privadas de seus membros, consolidando assim suas bases de 
apoio eleitoral (fenômeno chamado de pork barrel na ciência política americana 
– procure o significado disso em dicionário para ver como os cidadãos são 
tratados). Os políticos eleitos para os executivos municipais, por sua vez, não 
agem de forma muito diferente. Tendem a estabelecer alvos estratégicos para 
a implantação dos serviços públicos e esses alvos são facilmente convertidos 
 
“favores pessoais”, que objetivam a ampliação de seu eleitorado. Uma vez que 
 
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dependem do Poder Legislativo para viabilizar suas estratégias, procuram 
firmar alianças6 com os políticos dos legislativos municipal, estadual e federal a 
fim de assegurar recursos para suas municipalidades e maximizar sua 
 
“governabilidade”. 
Diante do exposto, é possível perceber que transformar esse modelo 
político particularista num sistema mais universalista evidentemente não é 
tarefa fácil, por isso não se deve exagerar o potencial de experiências como os 
conselhos deliberativos, os orçamentos participativos etc. 
 
 
 
Cidadania: alguns conceitos importantes 
Cidadania civil: primeiro nível de cidadania, o mais elementar, consiste nos 
direitos necessários ao exercício da liberdade individual (direito de ir e vir, 
liberdade de expressão, direito de propriedade ...). 
 
Cidadania política: conhecida como direitos de segunda geração, é 
representada pelos direitosque asseguram o exercício da capacidade de 
influenciar no destino político da sociedade da qual o cidadão faz parte, ou 
seja, participar direta ou indiretamente (por meio de representantes) das 
decisões políticas. 
 
Cidadania social: direitos (de terceira geração) que asseguram aos cidadãos 
um mínimo de bem-estar social, permitindo que haja um padrão mínimo de 
qualidade de vida compartilhado por todos os membros da sociedade. É 
importante não confundir cidadania social com política social, a qual consiste 
nas decisões e ações relativas à alocação imperativa de recursos públicos 
com o objetivo específico de: (i) reduzir ou eliminar desigualdades sociais 
permanentes e auto-reproduzidas e (ii) prestar assistência e fortalecer as 
parcelas mais vulneráveis da sociedade. 
 
 
 
 
 
 
Sociedade civil 
 
 
 
 
 
Introdução 
 
 
O conceito de sociedade civil, assim como muitos outros na teoria 
política, possui uma ampla gama de significados que variam em função das 
 
 
 
6 Os inúmeros postos públicos preenchidos por nomeação são moeda corrente nesse processo 
de barganha política por meio do qual as alianças são forjadas. 
 
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correntes teóricas e do contexto social e histórico. Falar em sociedade, em 
teoria política, significa falar em sociedade civil, como explicaremos mais 
adiante, além de estar freqüentemente relacionado à idéia de uma esfera não- 
estatal. A seguir apresentaremos alguns dos conceitos e definições possíveis 
para sociedade civil. 
 
 
 
Sociedade civil e os contratualistas 
 
 
Teóricos clássicos como Aristóteles, modernos como Hobbes, Locke, 
Rousseau, Kant, Hegel, Tocqueville, Marx, e, contemporaneamente, Gramsci 
discutiram o sentido assumido pela sociedade civil e suas relações com o 
Estado. 
O conceito de sociedade civil na teoria contratualista (Hobbes, Locke, 
Rousseau) era entendido como sinônimo de Estado – em oposição ao “estado 
de natureza”. A sociedade civil seria o momento posterior ao Estado de 
Natureza no qual os indivíduos viveriam antes do estabelecimento do contrato 
social, como foi visto na aula 1. Nesse sentido, sociedade civil e estado 
significavam a mesma coisa e eram definidos como uma comunidade política 
baseada nos princípios da cidadania e em formas de escapar do Estado de 
Natureza e entrar na forma contratual de governo baseada na regra da lei. 
A formulação do conceito de sociedade civil dada primeiramente por 
Hobbes influenciou de forma significativa os teóricos seguintes, como Locke e 
Rousseau. Para esses autores, o termo sociedade civil estava intimamente 
relacionado ao termo civilidade, isto é, “respeito pela autonomia individual, 
baseada na segurança e na confiança entre as pessoas(...). (Civilidade) 
requeria regularidade de comportamento, regras de conduta, respeito pela lei, e 
controle da violência. Assim, uma sociedade civil era sinônimo de sociedade 
cortês, uma sociedade na qual estranhos agem de uma maneira civilizada com 
relação aos outros, tratando cada um com respeito mútuo, tolerância e 
confiança, uma sociedade na qual o debate racional e a discussão se tornam 
possíveis” (Kaldor, 2003:17). 
Entretanto, apesar dos pontos que unem os contratualistas, existe uma 
ponto crucial que diferencia a noção de sociedade civil exposta em Hobbes dos 
demais contratualistas: o papel da propriedade privada no desenvolvimento da 
 
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sociedade civil. Rousseau afirma que “o primeiro homem que, tendo cercado 
um pedaço de terra, (...) dizendo „isto é meu‟ e encontrando pessoas simples o 
bastante para acreditar nele, foi o fundador real da sociedade civil” (Rousseau, 
 
2002, 32). 
Locke, por sua vez, apresenta uma visão de sociedade civil marcada por 
ambigüidades com relação ao lugar da propriedade privada na gênese e no 
desenvolvimento da sociedade civil. Na verdade, o relacionamento de Locke 
com a propriedade privada aponta para outro fato, a saber, a relação deste 
autor com uma sociedade que começa a ser transformada pelo capitalismo 
agrário, mudanças estas que se encontram expressas em seu pensamento. 
Essa transformação social propiciou a identificação da sociedade civil com a 
categoria analítica e prática da economia. No fim do século XVIII, a associação 
da sociedade civil com a sociedade capitalista de mercado foi acompanhada 
pela emergência da economia política. 
 
 
 
A sociedade civil e a economia política 
 
 
 
De maneira mais específica, através dos escritos econômicos de Adam 
Smith e Karl Marx a sociedade civil se tornou intimamente ligada à divisão do 
trabalho, à produção em massa das commodities e à extensão das relações de 
propriedade privada características do capitalismo moderno. 
A idéia de sociedade civil aparece relacionada ao significado de 
conceitos como história, civilidade e sociedade. Em primeiro lugar, cumpre 
destacar a crença destes autores na idéia de sociabilidade inerente ao ser 
humano. Neste sentido, a idéia de Montesquieu segundo a qual “os homens 
nascem em sociedade (...)” é reforçada pelos economistas clássicos. A questão 
para esses autores deixa de ser a origem das sociedades, preocupação dos 
contratualistas, e passa a ser a forma com que as sociedade se diferenciam 
umas das outras. Nesse sentido, a história é entendida como uma progressão 
da humanidade através de vários estágios que diferenciariam as formas 
anteriores de sociedade da sociedade civil moderna. Dessa forma, para 
explicar a sociedade atual seria necessário examinar a sua evolução e 
entender a lógica e dinâmica de suas transformações. 
 
 
 
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Partindo disso, a mudança histórica adviria da propriedade, o que 
significou a identificação da sociedade civil com a sociedade de mercado 
capitalista (propriedade privada, divisão do trabalho e extensão do comércio) 
implicando em uma mudança do entendimento político para econômico da 
sociedade civil. 
 
 
 
A sociedade civil em Hegel 
 
 
 
Para Hegel, a sociedade civil seria constituída por associações, 
comunidades e corporações que teriam um papel fundamental na relação entre 
os indivíduos e o Estado. Hegel identificava a sociedade civil como um espaço 
historicamente concreto de interação social entre indivíduos. Tal interação era 
condicionada por três elementos: um “sistema de necessidades” – ou de 
maneira mais ampla, a economia –; uma “administração da justiça” que protege 
a propriedade como a fonte da liberdade individual; e “a polícia e a corporação” 
como reguladores das duas esferas precedentes. Hegel reconhece o papel 
desempenhado pelas organizações sociais – corporações, associações e 
comunidades da sociedade civil – na mediação do relacionamento político 
entre o indivíduo e o Estado – ou seja, em Hegel “a sociedade civil constitui o 
momento intermediário entre a família e o Estado (...)” (Bobbio, 1987, 30); 
 
 
 
A sociedade civil em Marx 
 
 
 
A contribuição de Karl Marx para o entendimento da idéia de sociedade 
civil, está relacionada a sua crítica acerca do pensamento hegeliano. Em Marx 
a sociedade civil aparece associada à esfera de produção e seu caráter 
histórico como limiar da modernidade. 
Para Marx, a sociedade civil poderia ser definida acima de tudo como a arena 
da luta de classes. Desta forma, vê-se que Marx busca destacar como as 
relações sociais de poder sob a sociedade civil são definidas pela emergência 
de duas classes antagônicas: burguesia e proletariado, cuja existência remonta 
a uma organizaçãoparticular da produção. A sociedade civil de Marx é a 
 
“sociedade burguesa” no sentido próprio de sociedade de classe. 
 
 
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Para Marx, a sociedade civil seria o momento do desenvolvimento das 
relações econômicas que precede e determina “em última instância” o 
momento político. De maneira mais específica, “o Estado, a ordem política, é o 
elemento subordinado, enquanto a sociedade civil, o reino das relações 
econômicas, é o elemento decisivo” (Marx apud Bobbio, 1987b:30-31). Para 
Marx – assim como para os economistas clássicos – a condição para a 
emergência da sociedade civil se encontra na separação de uma esfera 
privada da produção e da troca da arena pública do Estado político. Para Marx 
o Estado não expressa uma superação da sociedade civil, mas sim um reflexo 
desta conforme estudamos na relação entre estrutura e superestrutura no 
pensamento marxista. 
 
 
 
O conceito de sociedade civil hoje: 4 matrizes teóricas de destaque 
 
 
Observando o debate contemporâneo acerca da sociedade civil e de 
seus significados, é possível apontar 4 vertentes de análise baseadas no 
pensamento de Tocqueville, teóricos neoliberais, Habermas e Gramsci. A 
seguir serão descritos seus principais aspectos: 
 
 
 
1. Vertente neotocquevilliana 
 
 
 
A noção de sociedade civil em Alexis de Tocqueville foi influenciada por 
suas análises da sociedade norte-americana no século XIX., em sua obra “A 
democracia na América”, Tocqueville assumiu que seria possível identificar 
uma propensão para a associação cívica dos estadunidenses que possibilitaria 
o funcionamento de sua democracia. 
“Americanos de todas as idades, de todas as posições na vida, e de 
todos os tipos de disposição estão sempre formando associações. Não há 
apenas associações comerciais ou industriais nas quais todos tomam parte, 
mas outras de milhares de tipos diferentes – religiosas, morais, sérias, fúteis, 
muito genéricas e muito limitadas, imensamente grandes e muito pequenas 
(...). Nada, em minha visão, merece mais atenção do que as associações 
morais e intelectuais na América” (Tocqueville apud Putnam, 1995, 66). 
 
 
 
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Nesse sentido, a existência de uma sociedade civil ativa seria 
fundamental para a consolidação da democracia – “a liberdade de associação 
se tornou uma garantia necessária contra a tirania da maioria” (Tocqueville, 
 
2003, 68). 
Dessa forma, para Tocqueville e aqueles autores identificados com seu 
pensamento, a força e a estabilidade das democracias liberais dependem, 
necessariamente, de uma esfera de participação associativa forte. A sociedade 
civil apareceria assim como um local habitado por organizações de associação 
livre, das quais as pessoas participem de acordo com o seus interesses 
privados, vinculando-se com outros por intermédio da ajuda mútua. A 
sociedade civil seria vista, então, através de uma forma “espontaneísta”, na 
qual grupos e associações voluntárias surgem e contribuem para a estabilidade 
da democracia liberal. 
 
 
 
2. Vertente neoliberal 
 
 
Esta vertente está vinculada, de certa forma, à matriz neotocquevilliana 
ao incorporas em sua análise muitos dos elementos desenvolvidos por estes 
teóricos, entretanto é possível perceber uma maior passividade em relação a 
sociedade civil na perspectiva liberal. 
A sociedade civil, seria menos uma esfera de contraposiçao ao Estado e 
ao capitalismo e mais como um complemento ou mesmo um substituto para o 
Estado e o mercado. Sociedade civil, neste sentido, é o reino entre o Estado, o 
mercado e a família; não é o reino da luta e da emancipação, mas sim o reino 
da estabilidade, da provisão, da confiança e da responsabilidade social. A 
sociedade civil seria permeada por atores como as organizações sem fins 
lucrativos ou organizações não-governamentais, e seria definida também como 
Terceiro Setor. 
A defesa da incorporação pela sociedade civil de questões e ações 
antes relegadas ä ação estatal está diretamente vinculada ao ideário neoliberal 
de redução do tamanho do Estado, descentralização e privatização de serviços 
públicos. Dessa forma, a noção de sociedade civil da matriz neoliberal se 
baseia, entre outros, nos seguintes aspectos: 
 
 
 
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¾ Separação e autonomização entre Estado, mercado e sociedade civil – 
 
que se converte em Terceiro Setor; 
 
¾ Confusão entre público e privado; 
 
¾ Equiparação entre “Estado” e “governo”; 
 
¾ Identificação de ONG com movimento social; 
 
¾ Construção de parceiras com o Estado; 
¾ Complexa e heterogênea multipolarização supraclassista da nova 
questão social; 
 
¾ Crise fiscal do Estado. 
Com base nesses pressupostos os defensores do terceiro setor 
acreditam na possibilidade de reforçar a sociedade civil pela ação do terceiro 
setor, diminuindo o poder estatal e sua ingerência na esfera privada; criar um 
espaço alternativo de produção e consumo de bens e serviços; propiciar o 
desenvolvimento democrático; estimular os laços de solidariedade local e 
voluntária; compensar as políticas sociais abandonadas pelo Estado; além de 
constituir uma fonte alternativa de emprego (Montaño, 2002,134-177). 
Em suma, o fortalecimento da sociedade civil e de sua atuação no 
âmbito do desenvolvimento social seria, para esta matriz teórica, o caminho 
mais adequado no combate à injustiça e exclusão. 
 
 
 
3. Vertente habermasiana 
 
 
A teoria da ação comunicativa de Habermas assume que a ênfase dada 
pelos indivíduos ao trabalho teria produzido uma visão estreita das dinâmicas 
sociais que deixaria de fora o que ele chamou de “mundo da vida”. O mundo 
da vida é o pano de fundo de toda a interação social; é o lugar transcendental – 
fundante, não fundado – onde se desenvolve a intersubjetividade, constitutiva 
do ser social. Ele contém as interpretações acumuladas das gerações 
passadas e é feita de significados. É transmitida, alterada e reproduzida via 
comunicação, sendo a linguagem e a cultura – e não o trabalho – seus 
aspectos basilares (Chambers, 2002; Arato & Cohen, 1994). 
A sociedade civil seria, assim, o mundo da vida conforme se expressa 
nas instituições. Ou seja, a sociedade civil incluiria todas as instituições e 
formas associativas que requerem interação comunicativa para sua reprodução 
 
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e que confiam, primariamente, em processos de integração social para ação 
coordenada dentro de suas fronteiras. Desta forma, é possível perceber que o 
que possibilita as relações na sociedade civil seria a comunicação. A 
autonomia da sociedade civil seria garantida quando suas atividades são 
governadas por normas do mundo da vida e reproduzidas e reformuladas 
através da comunicação. 
A sociedade civil seria uma forma de ação comunicativa habermasiana, 
ou seja, um processo de deliberação através do qual os indivíduos podem 
estabelecer a validade de reivindicações morais. A sociedade civil seria assim 
uma forma de refrear o que Habermas chama de “colonização do mundo da 
vida”. 
 
 
 
4. Vertente gramsciana 
 
 
 
Uma das maiores preocupações de Gramsci foi responder à pergunta: 
“Por que, apesar da crise econômica aguda e da situação aparentemente 
revolucionária que existia em boa parte da Europa Ocidental ao longo de todo o 
primeiro após-guerra, não foi possível repetir ali, com êxito, a vitoriosa 
experiência dos bolcheviquesna Rússia?” (Coutinho, 1981:65). 
Partindo disso, Gramsci conclui em suas análises que as condições 
materiais e ideológicas dos contextos e locais influenciavam as mudanças na 
realidade. Dessa forma, em Gramsci o papel e força assumidos pelo Estado e 
pela sociedade civil teriam efeitos significativos sobre o curso das ações 
políticas de transformação. Nas palavras de Gramsci, 
“A mesma transformação deve ocorrer na arte e na ciência política, pelo 
menos no que se refere aos Estados mais avançados, onde a „sociedade civil‟ 
tornou-se uma estrutura muito complexa e resistente às „irrupções‟ 
catastróficas do elemento econômico imediato (crises, depressões, etc.); as 
superestruturas da sociedade civil são como o sistema das trincheiras na 
guerra moderna. (...) O último fato deste gênero na história da política foram os 
acontecimentos de 1917. Eles assinalaram uma reviravolta decisiva na história 
da arte e da ciência da política” (Gramsci, 2002,73). 
A idéia de hegemonia, já estudada em nossas primeiras aulas, toma 
existência no âmbito da sociedade civil, para Gramsci, o que implica em dizer 
 
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que como esfera de mediação clássica, a sociedade civil não possibilitaria a 
emancipação através da luta considerando a manutenção de sua identidade 
original com a ordem burguesa. 
Gramsci define a sociedade civil como “o conjunto de organismos 
designados vulgarmente como „privados‟ (...)” (Gramsci, 2001, 20), formada 
pelas organizações, relativamente autônomas em relação à sociedade política7, 
responsáveis tanto pela elaboração quanto pela difusão das ideologias, 
compreendendo assim o sistema escolar, as igrejas, os sindicatos, os partidos 
políticos, as organizações profissionais, a organização material da cultura 
através dos meios de comunicação. 
A diferença entre a sociedade política (Estado) e a sociedade civil, em 
Gramsci, está ligada às formas através das quais a dominação é exercida. 
Enquanto no âmbito do estado, a dominação é exercida via coerção, na 
sociedade civil ela se dá através da hegemonia. Enquanto a sociedade política 
tem seus portadores materiais nos aparelhos repressivos do Estado, os 
portadores materiais da sociedade civil são os „aparelhos privados de 
hegemonia‟: “é essa independência material (...) que funda ontologicamente a 
sociedade civil como uma esfera própria, dotada de legalidade própria, e que 
funciona como mediação necessária entre a estrutura econômica e o Estado- 
coerção” (Coutinho, 1981, 93). 
 
 
 
Conceito de Mercado 
 
 
 
Primeira coisa que temos a observar é que, em termos conceituais, a 
ciência política não tem muito a dizer. A questão fundamental que deve 
ressaltada é que o “mercado” pode ser definido de duas maneiras distintas: 
uma que ressalta o aspecto ou dimensão relacional e outro que aborda a 
questão do ponto de vista institucional. 
Na dimensão relacional, mercado pode ser definido como um conjunto 
de compradores e vendedores em relação de interdependência. Ou seja, o 
comportamento de um dos agentes, sozinho, não pode definir a lógica do 
 
7 A distinção entre sociedade civil e política não pode ser compreendida de forma completa, 
uma vez que ambos se confudem e intercambiam na realidade social. 
 
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espaço relacional compartilhado com os demais atores. Assim, podemos 
simplesmente afirmar que mercado é um espaço (físico ou teórico) de 
relacionamento regular entre compradores (portanto recursos fungíveis e de 
alta líquidos) e vendedores (ofertando os bens demandados pelos primeiros). 
Nesse contexto, o mercado se expressa principalmente pela maneira 
como são organizadas as trocas realizadas em determinado universo por um 
grupo de indivíduos, empresas e governos. Ou seja, define a lógica que orienta 
essas transações. 
No prisma institucional, mercado é formado concretamente pelas 
instituições nas quais são realizadas as transações comerciais. Ou seja, quer 
saber o que mercado financeiro, veja quais são as instituições que estruturam 
as relações de trocas, as transações desse mercado (bancos, governo, 
correntistas, investidores etc.) 
Independe do prisma pelo qual se observe a noção de mercado, é 
preciso observar que, sempre, a formação de um mercado pressupõe a 
existência de um excedente econômico intercambiável e, logo, algum grau de 
divisão e especialização do trabalho. Ou seja, é preciso que haja algumas 
pessoas produzindo algo com atenção especial para essa produção e que, ao 
mesmo tempo, não consumam toda sua produção. Concomitantemente, é 
preciso que essas pessoas precisem de bens que elas não produzem. Então 
utilizaram o excedente da sua produção para comprar o excedente da 
produção de outrem que está em situação similar. É formado então o mercado. A 
lógica básica do mercado é o sistema de preços. Ou seja, o que guia o 
comportamento dos atores é a chamada lei de oferta e demanda. Por meio 
dessa lógica, o sistema entraria em equilíbrio quanto a quantidade ofertada 
fosse igual a demanda. Quando há um desequilíbrio por parte da oferta, que 
pode ser um excesso de oferta, o preço cai, desestimulando o ofertantes e 
reduzindo a oferta até um patamar razoável para esses agentes. A mesma 
 
lógica, de maneira invertida, é colocada no âmbito da demanda. 
Os tipos de mercados são variados. A principal classificação é baseada 
no nível de concorrência. Num extremo podemos colocar concorrência perfeita 
e no outro o mercado monopolista, em que não há concorrência no lado da 
oferta. Assim, o único ofertante pode definir o preço final dos produtos 
negociados nesse mercado. No meio do caminho, há a concorrência imperfeita 
 
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do oligopólio e dos mercados monopsônio e oligopsônio, estes representam, 
respectivamente, mercados em que há apenas um comprador e mercados em 
que há somente um pequeno número de compradores. 
 
 
 
Ficamos por aqui! 
Boa prova no final de semana. 
Abraço a todos. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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