CAPÍTULO 1

Prévia do material em texto

1. HISTÓRICO DA ASSISTÊNCIA SOCIAL NO BRASIL. 
1.1. A trajetória da assistência social nas políticas públicas brasileiras.
Ao se propor falar sobre a história do Serviço Social é importante conhecer suas origens no Brasil, de modo a contextualizar as primeiras escolas e instituições de Serviço Social. Para apresentar este cenário, destaca-se também, na história do Brasil, as políticas sociais a partir da emergência do processo de industrialização do país, principalmente a partir de 1930, com o surgimento do Serviço Social no Brasil.
As obras de caridade surgem no período colonial com as ordens religiosas, pois havia interferência religiosa na infraestrutura hospitalar, nas indústrias e no plano sindical. Contudo, as protoformas do Serviço Social surgem após a Primeira Guerra Mundial no cenário de surgimento da URSS e dos movimentos operários (Iamamoto; Carvalho, 2011).
Alguns fatores marcam esse momento de manifestação das primeiras formas do Serviço Social, no Brasil, conforme afirmam Iamamoto e Carvalho: 
O que se poderia considerar como protoformas do Serviço Social, como hoje é entendido, tem sua base nas obras e instituições que começam a “brotar” após o fim da Primeira Guerra Mundial. Caracteriza esse momento, no plano externo, o surgimento da primeira nação socialista e a efervescência do movimento popular operário em toda a Europa. O Tratado de Versailles procura instituir internacionalmente uma nova política social mais compreensiva relativamente à classe operária. É também o momento em que surgem e se multiplicam as escolas de Serviço Social. [...] os grandes movimentos operários de 1917 a 1921 tornaram patente para a sociedade a existência da “questão social” e da necessidade de procurar soluções para resolvê-la, senão minorá-la (IAMAMOTO; CARVALHO, 2011, p.176).
	No Brasil começam a aparecer Instituições Assistenciais como a Associação das Senhoras Brasileiras em 1920 no Rio de Janeiro, e a Liga das Senhoras Católicas em 1923 em São Paulo, a qual essas representam a primeira fase do movimento de “reação católica” e de divulgação do pensamento social na Igreja. Essas instituições têm como base a assistência preventiva, de apostolado social, com o objetivo de atender e minimizar as expressões da “questão social” [footnoteRef:2], principalmente no que refere a menores e mulheres. Nesse momento, ocorre a integração de mulheres de famílias operárias e da pequena burguesia no mercado de trabalho. Em 1922 é fundada a Confederação Católica, precursora da Ação Católica. Esse contexto foi de grande importância para a origem do Serviço Social no Brasil (Iamamoto; Carvalho, 2011). [2: Segundo Iamamoto (2000, p.16-17), A questão social diz respeito ao conjunto das expressões das desigualdades sociais e das lutas engendradas na sociedade capitalista madura, impensáveis sem a intermediação do Estado. Tem sua gênese no caráter coletivo da produção contraposto à apropriação privada da própria atividade humana – o trabalho – das condições necessárias à sua realização, assim como de seus frutos. É indissociável da emergência do “trabalhador livre”, que depende da venda de sua força de trabalho como meio de satisfação de suas necessidades vitais. A questão social expressa, portanto disparidades econômicas, políticas e culturais das classes sociais, mediatizadas por relações de gênero, características étnico-racias e formações religiosas, colocando em causa as relações entre amplos segmentos da sociedade civil e o poder estatal.] 
À medida que o Movimento Laico se desenvolvia, essas primeiras iniciativas assistenciais se multiplicam, dentro da Ação Social Católica, adquirindo a característica de apostolado social. Destacam-se as instituições que organizavam a juventude católica para agir junto à classe operária: Juventude Operária Católica (JOC); Juventude Estudantil Católica; Juventude Independente Católica; Juventude Universitária Católica e Juventude Feminina Católica (Iamamoto; Carvalho, 2011).
O elemento humano e a base organizacional que viabilizarão o surgimento do Serviço Social se constituirão a partir da mescla entre as antigas Obras Sociais – que se diferenciavam criticamente da caridade tradicional – e os novos movimentos de apostolado social, especialmente aqueles destinados a intervir junto ao proletariado, ambos englobados dentro da estrutura do Movimento Laico, impulsionado e controlado pela hierarquia. (IAMAMOTO; CARVALHO, 2011, p.178)
De acordo o com Fehberg (2009, p.34), o surgimento do Serviço Social no Brasil atuou “como desdobramento da ação social católica sob forte influência conservadora. Isso marca a atuação do Serviço Social numa realidade alienadora, ainda que buscando eliminar as injustiças sociais, mas reincidindo em práticas alienadoras”.
Neste cenário inicial, o Serviço Social configura-se como prolongamento da Ação Social, veículo de doutrinação e propaganda do pensamento da Igreja Católica. Trata-se de intervenção com ações educativas de cunho moralista, ressaltando a ação ideológica de ajustamento às relações sociais vigentes. Evidencia-se a visão moral dos fenômenos sociais com a naturalização do capitalismo, na qual a Igreja criticava os excessos desse sistema e não sua essência (modo produção), atribuindo ao indivíduo responsabilidade sobre as suas mazelas, sendo fundamental a intervenção do Assistente Social quanto ao ajustamento do sujeito ao meio, o qual era visto como “problema” desajustado às estruturas existentes. Destaca-se também a necessidade de reeducar a família para a sociedade industrial que emergia e recrutava as mulheres e seus filhos para o trabalho (SILVA, 2012, p.270).
Como nos esclarece Oliveira (2005), a Assistência[footnoteRef:3] Social esteve historicamente ligada à religiosidade e consequentemente pressupunha a naturalização da pobreza, pois era concebida como lugar da não política, da cultura do favor, de ações caritativas, voluntaristas de cunho solidário e assistencialista. Nessa lógica, a autora também acrescenta sobre a assistência: [3: A Assistência é entendida aqui como assistência pública a todos os segmentos sociais, não com foco único, mas atendendo de forma mais ampla todos os necessitados. Tanto as questões burocráticas de instituições credenciadas como a manutenção dessas instituições ficariam a cargo da esfera pública.] 
Na história da humanidade, a assistência aparece inicialmente como prática de atenção aos pobres, aos doentes, aos miseráveis e aos necessitados, exercida, sobretudo, por grupos religiosos ou filantrópicos. Ela é antes de tudo, um dever de ajuda aos incapazes e destituídos, o que supõe uma concepção de pobreza enquanto algo normal e natural ou fatalidade da vida humana. Isto contribuiu para que, historicamente e durante muito tempo, o direito à Assistência Social fosse substituído por diferentes formas de dominação, marginalização e subalternização da população mais pobre. (OLIVEIRA, 2005, p.25)
No Brasil, até a década de 1930, toda prática assistencial que existia até esse momento era desenvolvida pela Igreja Católica e organizações de caridade, assim não havia intervenção do Estado na área social. As práticas assistenciais tinham um caráter disciplinador, e não havia uma compreensão da pobreza como expressão da questão social, a qual era vista como um problema individual e tratada como caso de polícia através do aparato repressor do Estado (Mestriner, 2008). 
Carvalho (2008) ainda reforça que não se apreendia a pobreza como expressão da questão social, mas sim como uma disfunção pessoal dos indivíduos. As ações de assistência social eram realizadas através da caridade e benevolência, pois, a pobreza no Brasil até 1930, era considerada uma doença e não uma questão de cunho social, onde os pobres eram enviados para asilamento ou internação. 
Em relação à pobreza ser tratada como doença, Sposati afirma:
“(...) os pobres eram considerados como grupos especiais, párias da sociedade, frágeis ou doentes. A assistência se mesclava com as necessidades de saúde, caracterizando o que se poderia chamar de binômiode ajuda médico-social. Isto irá se refletir na própria constituição dos organismos prestadores de serviços assistenciais, que manifestarão as duas faces: a assistência à saúde e a assistência social. O resgate da história dos órgãos estatais de promoção, bem-estar, assistência social, traz, via de regra, esta trajetória inicial unificada” (Sposati et al., 2007, p.42).
Após a crise mundial do capitalismo (1929)[footnoteRef:4], o Estado fica frente a sociedade, inserindo-se na relação capital-trabalho, o que será a base para a acumulação, consolidação e expansão do capital. Especialmente no caso do Brasil, o Estado gradualmente começa a reconhecer a pobreza como questão social e, portanto, questão política a ser resolvida sob sua direção (Sposati et al., 2007). [4: Conforme ressaltado por Behring & Boschetti, 2006, a crise de 1929/1932 marcou uma mudança essencial no desenvolvimento das políticas sociais, pois consolidou a crítica sobre a necessidade de ajuste estatal para seu enfrentamento (p. 91). No Brasil, o principal impacto da crise foi uma mudança da correlação de forças nas classes dominantes, além da precipitação do que se ocasionou chamar de “Revolução” de 30, acontecimento este que trouxe conseqüências significativas para os trabalhadores (p. 104).] 
Entretanto, somente a partir da Revolução de 1930, quando Getúlio Vargas chega à presidência do país, que o Estado começa a assumir novas funções, deixando de ser apenas opressor (Mestriner, 2008). Dessa forma, o Estado passa a fazer a organização e regulação das condições sociais e políticas para o desenvolvimento industrial e econômico, promovendo a ascensão de um projeto de urbanização e industrialização (Ferreira, 2007).
Em 1932 surge o Centro de Estudos e Ação Social de São Paulo (CEAS), onde iniciou-se oficialmente com o “Curso Intensivo de Formação Social para Moças. Ao encerrar-se o curso, será feito um apelo para a organização de uma ação social visando o bem-estar da sociedade” (Iamamoto; Carvalho, 2011, p.168). Dessa forma, o principal objetivo do CEAS era: 
promover a formação de seus membros pelo estudo da doutrina social da Igreja e fundamentar sua ação nessa formação doutrinária e no conhecimento aprofundado dos problemas sociais, visando “tornar mais eficiente a atuação das trabalhadoras sociais”, e adotar uma orientação definida em relação aos problemas a resolver, favorecendo a coordenação de esforços dispersos nas diferentes atividades e obras de caráter social. (IAMAMOTO; CARVALHO, 2011, p.179)
“As atividades do CEAS se orientarão para a formação técnica especializada de quadros para a ação social e a difusão da doutrina social da Igreja” (Iamamoto; Carvalho, 2011, p.183). Assumindo essa orientação, o CEAS passa a atuar como estímulo do apostolado laico através da organização de associações para moças católicas e para intervenção direta junto ao proletariado. O CEAS promoveu diversos cursos de filosofia, moral, legislação do trabalho, doutrina social, enfermagem de emergência, etc, e em 1933, essas atividades se intensificam (Iamamoto; Carvalho, 2011).
Em 1936, a partir dos esforços desenvolvidos pelo CEAS e o apoio da hierarquia, funda-se a escola de Serviço Social de São Paulo, a primeira no Brasil. No entanto, essa não pode ser considerada como resultado exclusivo do movimento católico laico, pois já existe presente uma demanda a partir do estado, que assimilara a formação doutrinaria social técnica do trabalho (Iamamoto; Carvalho, 2011).
Os anos de 1930 e 1943 podem ser caracterizados como os anos de introdução da política social[footnoteRef:5] no Brasil. Conforme afirma Behring & Boschetti, o Movimento de 1930, que resultou na assunção de Getúlio Vargas ao governo, embora não tenha sido a Revolução Burguesa no Brasil, foi sem dúvida “um momento de inflexão no longo processo de constituição de relações sociais tipicamente capitalistas no Brasil” (Behring & Boschetti, 2006, p. 105). [5: Entende-se por política social, as formas de intervenção e regulamentação do Estado nas expressões da questão social, envolvendo o poder de pressão e a mobilização dos movimentos sociais, com perspectivas de problematizar as demandas e necessidades dos cidadãos, para que ganhem visibilidade e reconhecimento público.] 
Dentre os feitos de seu governo, Getúlio Vargas criou as Caixas de Subvenções, onde o governo fornecia uma ajuda financeira às instituições filantrópicas[footnoteRef:6] e públicas, afim de que as mesmas dessem assistência à população desamparada socialmente. Também consolidou as Leis Trabalhistas objetivando à produtividade, e o controle das greves e movimentos sociais. As leis trabalhistas representaram uma igualdade entre os trabalhadores assalariados e os empresários, além de trazer benefícios para essas duas classes (Mestriner, 2008). [6: A filantropia é entendida aqui como assistência pública por intermédio de uma instituição credenciada junto ao Estado, voltada a determinado público-alvo, escolhido de acordo com uma demanda focalizada em uma região específica. Ao Estado cabiam somente as questões burocráticas da instituição, ficando sua manutenção por conta da iniciativa privada. 60 ] 
Essa consolidação trabalhista criou a carteira de trabalho, instituiu uma jornada de trabalho de oito horas, férias remuneradas, saláriomaternidade e criou a área de segurança e medicina do trabalho (COUTO, 2006, p.103).
Todavia, no mandato do presidente Getúlio Vargas que os direitos dos trabalhadores brasileiros foram garantidos com implantação das leis trabalhistas. A partir dessas leis os benefícios sociais passaram a girar em torno do trabalho[footnoteRef:7], porém os direitos sociais eram restritos porque a maioria da população não tinha vínculo empregatício. Os desempregados eram atendidos por entidades filantrópicas (Carvalho, 2008). [7: Conforme salienta Couto, “esse corte de inclusão deu-se numa realidade onde a maioria dos trabalhadores estava vinculada ao trabalho rural e, portanto, desprotegida. As medidas regulatórias criaram um clima favorável ao deslocamento da base produtiva, incentivando a vinda dos trabalhadores rurais para os centros urbanos, em busca de melhores condições de vida” (Couto, 2006, p. 96).] 
	(Mestriner, 2008, p.105) salienta “o trabalho é dever de todos, o que implica crime o não trabalho. Assim, como que num movimento de punição, define que não merece garantia de atenção àquele que não trabalha e não produz”. Ou seja, nesse período só era considerado cidadão quem estava vinculado ao mercado formal de trabalho, e, portanto, somente esses teriam algum tipo de benefício previdenciário.
Em 1º de julho de 1938, Getúlio Vargas aprova um decreto que instituiu o Conselho Nacional de Serviço Social (CNSS) [footnoteRef:8], vinculado ao Ministério de Educação e Saúde, chefiado pelo Ministro Gustavo Capanema. Este conselho era composto por sete membros “notáveis”, tendo como funções essenciais a elaboração de inquéritos sociais, a análise das adequações de entidades sociais e de seus pedidos de subvenções e isenções, além das demandas dos mais desfavorecidos (Iamamoto; Carvalho, 2011). “[..] O (CNSS) tampouco chegou a ser organismo atuante. Caracterizou mais pela manipulação de verbas e subvenções, como mecanismo de dde clientelismos político” (Iamamoto; Carvalho, 2011, p.250). [8: O CNSS (Conselho Nacional de Serviço Social) nos dias de hoje responde como CFESS (Conselho Federal de Serviço Social).] 
Mestriner (2001), explica esse processo: 
O Conselho é criado como um dos órgãos de cooperação do Ministério da Educação e Saúde, passando a funcionar em uma de suas dependências, sendo formado por figuras ilustres da sociedade cultural e filantrópica e substituindo o governante na decisão quanto a quais organizações auxiliar. Transita, pois, nessa decisão, o gesto benemérito do governante por uma racionalidade nova, que não chega a ser tipicamente estatal, visto que atribui ao Conselho certa autonomia.(MESTRINER, 2001, p. 57-58)
Pode concluir que O CNSS foi o primeiro modelo organismo estatal próximoao campo de assistência social no Estado brasileiro, ainda que, com um caráter secundário de subvenção às entidades sociais. A partir de 1942, suas funções começaram a ser exercidas pela Legião Brasileira de Assistência Social (LBA)[footnoteRef:9], sendo a primeira instituição nacional de assistência social no Brasil instalada em nível federal como instituição não econômica (Carvalho, 2008). [9: A LBA é organizada sobre uma estrutura nacional (órgãos centrais, estaduais, municipais), procurando mobilizar e coordenar as obras particulares e as instituições públicas, ao mesmo tempo em que, através de iniciativas próprias, tenta surgir as brechas mais evidentes da rede assistencial. Atuara também como repassadora de verbas- globalmente vutosas- para ampliação e reequipamento das obras assistenciais particulares. (IAMAMOTO; CARVALHO, 2008, p.252).] 
Getúlio Vargas cria esta instituição para legitimar seu governo por meio de uma estratégia de dominação política. Ao colocar sua esposa Darcy Vargas no comando dessa instituição, ele vinculou a assistência social ao primeiro-damismo[footnoteRef:10]. Esse ato garantiu o cargo à presidência da LBA as primeiras-damas da República ocorrendo à junção entre iniciativa privada e pública conformando assim a relação entre classes subalternas e Estado (Torres, 2002). [10: Segundo SPOSATI (2007), Trata-se da institucionalização da assistência social na figura da mulher do governante. Quando elas assumem o comando da assistência social e realizam ações beneficentes, e caridosas.] 
De acordo com Amâncio (2008):
A LBA foi responsável, desde sua criação em 1942 pela implementação de convênios feitos diretamente entre o governo federal e as entidades assistenciais. Esta instituição criou a partir disso, uma rede de assistência social não em função da demanda da vulnerabilidade social, mas a partir da demanda das entidades (AMÂNCIO,2008, p.175).
Neste período, a assistência social como ação social é um ato de vontade e não direito de cidadania. Do apoio às famílias dos pracinhas, a LBA vai estender sua ação às famílias da grande massa não previdenciária. Passa a atender também as famílias que sofrem em decorrência de calamidades, o que trouxe o vínculo emergencial à assistência social que permanece até os dias de hoje (Sposati, 2007, p.20). 
No entanto, a implantação da LBA propiciou a expansão e o aumento quantitativo do volume de assistência e a aderência do Serviço Social na organização e distribuição dessa assistência da forma mais rentável política e materialmente, sem provocar mudança de sua qualidade (Iamamoto; Carvalho, 2011, p.250). Dessa forma, a LBA terá como objetivos básicos:
“1. executar seu programa, pela fórmula do trabalho em colaboração com o poder público e a iniciativa privada; 
2. congregar os brasileiros de boa vontade, coordenando-lhes a ação no empenho de se promover, por todas as formas, serviços de assistência social; 
3. prestar, dentro do esforço nacional pela vitória, decidido concurso ao governo; 
4. trabalhar em favor do progresso do serviço social no Brasil.” (IAMAMOTO; CARVALHO, 2011, p.250)
Em 1946, a LBA se reorganiza onde amplia suas ações e objetivos, os quais caracterizava-se pelo assistencialismo, envolvendo religiosas e o primeiro damismo. “Esse modelo predominou até o golpe de 1964, apesar da democratização vivida pelo País desde 1946” (Faleiros, 2000, p.46).
As mudanças ocorridas no Brasil a partir do golpe militar de 1964 fizeram o Serviço Social manter o seu tradicionalismo, porém era preciso indicar mudanças no âmbito da profissão. A profissão sofreu com a reestruturação do exercício profissional, e “este rearranjo global indica que os movimentos ocorridos neste marco configuram bem mais que a resultante do acúmulo que a profissão vinha operando” como afirma Netto[footnoteRef:11] (2009, p.155). Essas mudanças impactaram o Serviço Social, tanto em sue exercício, como também em sua formação profissional. [11: José Paulo Neto. Doutor em Serviço Social pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo – PUC/SP] 
Embora o Serviço Social tenha se originado em meados dos anos quarenta e se expandido nos anos cinquenta e inícios dos anos sessenta, este ainda não havia se consolidado. Somente com o processo modernização conservadora e o desenvolvimento das forças produtivas, que o país experimentou todas as expressões da questão socias. Segundo Netto (2009, p. 120). “é esse mercado de trabalho que o desenvolvimento capitalista operado sob o comando do grande capital e do Estado autocrático burguês a ele funcional redimensiona e consolida nacionalmente”. 
Ora, o crescimento industrial que se opera, especialmente nos anos do “milagre”, torna este segmento do mercado de trabalho algo extremamente expressivo – é a partir de então que, entre nós, pode-se falar propriamente de um Serviço Social de empresa (ou do trabalho, conforme a ótica do analista). Cabe ressaltar que o espaço empresarial não se abre ao Serviço Social apenas em razão do crescimento industrial, mas determinado também pelo pano de fundo sociopolítico em que ele ocorre e que instaura necessidades peculiares de vigilância e controle da força de trabalho no território da produção (NETTO, 2009, p.122).
Enquanto o mercado de trabalho se consolidava, as escolas de Serviço Social cresceram significativamente e buscavam romper com o “confessionalismo, o paroquialismo e o provincianismo” (Netto, 2009, p.124) que existiam nas escolas de Serviço Social desde a sua origem para formar assistentes sociais “modernos”, providos da racionalidade técnica necessária pelos novos espaços sócio-ocupacionais. 
Segundo Netto (2009), é neste contexto de mudanças no país impostas pela ditadura militar que o Serviço Social se insere no âmbito universitário, causando um duplo impacto na profissão: por um lado, uma aproximação com as disciplinas das ciências sociais, “é então que a formação recebe de fato o influxo da sociologia, da psicologia social e da antropologia” (Netto, 2009, p. 126), ainda que nos limites de uma universidade da ditadura; por outro lado, essa expansão universitária requer um grande número de docentes, que muitas vezes eram os profissionais formados pouco antes ou pouco depois do começo da ditadura e tinham mais possibilidades que os docentes formados anteriormente, de se dedicar aos estudos; isso possibilitou a formação de uma massa crítica que também não existia antes e surgiu com o fim da ditadura.
Ao longo dos anos e das contínuas políticas do país, a situação da assistência social qualificava por: práticas clientelistas, assistemáticas, de caráter focalizado e com traços conservadores, sendo realizado por sujeitos institucionais desarticulados, com programas sociais estruturados na lógica da concessão e da dádiva, contrapondo-se ao direito. As heranças clientelista e patrimonialista estatais impediam que se rompesse com a natureza assistencialista das políticas sociais (Couto, 2006, p. 71, 107, 108).
1.2. Política de Assistência Social na Constituição Federal de 1988
Para compreendermos a forma de organização da Política de Assistência Social no Brasil, é necessário fazer uma análise de sua trajetória até chegarmos a Constituição Federal de 1988, para compreendermos como se deu esse processo de transformações que resultou no reconhecimento desta como uma política pública, tornando-se um direito que, junto com a saúde e previdência social, as quais formam o tripé da seguridade social[footnoteRef:12]. [12: A noção de seguridade social supõe um conjunto de certezas e seguranças que cubram, reduzam ou previnam situações de risco ou vulnerabilidade sociais, as quais qualquer indivíduo pode ser submetido] 
Na década de 1980, através de debates que antecederam a constituição da Assembléia Nacional Constituinte, começou a se manifestar a ideia da inclusão da assistência social como política integrante da seguridade social, onde essa seria uma espécie de sistema de proteção social em favor dos desamparados, ao lado previdência social e da saúde (Sposati, 2007). 
O momentoconstituinte acelera articulações e, em outubro de 1988, é promulgada a Constituição da República Federativa do Brasil (CRFB)[footnoteRef:13], também chamada por Ulysses Guimarães de “Constituição Cidadã”, uma vez que constitui um regime democrático, unindo objetivos de igualdade e justiça social por via dos direitos sociais e da universalização das prestações sociais (Silva, 2000, p.132). Pela primeira vez na história do país, à assistência será reconhecido o status de direito social, o que causará grande impacto no campo das políticas sociais. [13: Constituição da República Federativa do Brasil, promulgada em 05 de outubro de 1988.] 
O período de 1980 a 1990 novas estruturas surgiram nas esferas políticas e sociais, com constantes reformas e uma ampliação da democracia. Foram também realizados constantes debates sobre a assistência, com a realização de estudos e pesquisas visando formular uma proposta de assistência social que realmente fosse efetiva. Através da Constituição Federal de 1988 (CRFB), a assistência social passa a ser um direito do cidadão e dever do Estado, em uma tentativa de romper com a lógica da caridade da benemerência (Couto, 2006).
A Constituição Federal de 1988 (CRFB) é um verdadeiro marco para o entendimento das transformações e redefinições do perfil histórico da assistência social no País, que a qualifica como política de seguridade social, segundo o art. 194 da Constituição Federal: 
Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social. 
Parágrafo único - Compete ao Poder Público, nos termos da lei, organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos: 
I - universalidade da cobertura e do atendimento; 
II -uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais; 
III -seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços; 
IV -irredutibilidade do valor dos benefícios; 
V - eqüidade na forma de participação no custeio; 
VI -diversidade da base de financiamento; 
VII - caráter democrático e descentralizado da gestão administrativa, com a participação da comunidade, em especial de trabalhadores, empresários e aposentado (CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL, 1988).
	Segundo Teixeira (1999) estabelece uma nova concepção baseada no modelo de Seguridade Social rompendo com o modelo baseado no sistema de “proteção social” de forma limitada e discriminatória, visando sua reordenação regrada no conceito de cidadania universal.
É necessário ressaltar que o termo seguridade social na Constituição Federal de 1988 é relacionado ao modelo criado na Inglaterra pelo Relatório Beveridge, nos anos 40, o qual se refere a um conjunto de leis para “manter todos os cidadãos acima de um umbral sociológico considerado mínimo, em todas as eventualidades que venham a afetar sua capacidade de subsistência ou de sua família” (Pereira, 1996).
A Seguridade Social foi inserida na Constituição de 1988 como um grande dever do Estado diante da imensa dívida social acumulada com o povo brasileiro majoritamente em situação de exclusão e pobreza. Assim não basta apenas uma nova carta constitucional, mas a vontade e o compromisso político de realizá-la (Falcão, 1999).
Já a assistência social será marcada pela promulgação da Constituição Federal de 1988, passando a ser um elemento importante na luta pela realização dos objetivos de justiça e igualdade preceituados por essa Constituição (Pereira, 2008). Dessa forma, a Política de Assistência Social é inscrita na Constituição Federal de 1988 pelos artigos 203 e 204: 
Art.203. A Assistência Social será prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuição à seguridade social, e tem por objetivos:
I- a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice;
II- o amparo às crianças e adolescentes carentes;
III- a promoção da integração ao mercado de trabalho;
IV- a habilitação e a reabilitação das pessoas portadoras de deficiência e a promoção de sua integração à vida comunitária;
V- a garantia de um salário mínimo de benefício  mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover à própria manutenção ou de tê-la provida por sua família, conforme dispuser a lei.
Art.204 As ações governamentais na área da assistência social serão realizadas com recursos do orçamento da seguridade social,previstos no art.195,além de outras fontes, e organizadas com base nas seguintes diretrizes:
I–descentralização político-administrativa,cabendo a coordenação e as normas gerais à esfera federal e a coordenação e a execução dos respectivos programas às esferas estadual e municipal, bem como a entidades beneficentes e de assistência social;
II–participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis. (CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL, 1988).
	Afirma Sposati (2004, p.42), que a Assistência Social, garantida na (CRFB) questionava o conceito de “(...) população beneficiária como marginal ou carente, o que seria vitimá-la, pois suas necessidades advêm da estrutura social e não do caráter pessoal”, portanto tem como público alvo os segmentos em situação de risco social e vulnerabilidade, não apenas à população pobre. 
A Assistência Social reconhecida como direito social perde o rótulo adquirida ao longo de muitos anos, de dádiva ou benemerância, o que não exige a formulação de diretrizes específicas e elaboração de uma política que define sua área de abrangência, limites, recursos e organização institucional. Portanto, no nível-legal, a inserção da assistência social na Constituição Federal Brasileira é uma grande inovação no campo das políticas sociais (Boschetti, 1993).
A assistência social, no conjunto das políticas assegurados constitucionalmente como direito social, constitui uma das formas de enfrentamento da pobreza, o que reclama um conhecimento mais profundo, não só das funções e objetivos, mas a própria concepção que permeia sua inclusão na Constituição Federal de 1988 (BOSCHETTI,1993, p.87)
	A Constituição Federal de 1988 tem forte caráter social, pois o artigo 6º define que “[...] são direitos sociais a educação, a saúde, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição” (CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL, 1988). 
	Pereira (1996) evidencia que nesse contexto, a saúde aparece como direito universal que ofertado por um sistema único de saúde – o SUS, e a previdência permanece contributiva. Porém, foi com a inclusão da assistência social na seguridade social que se torna uma das mais importantes inovações na experiência brasileira de proteção social pública, uma vez que efetivamente [...] 
só em 1988 os destituídos, inclusive de condições de trabalho, foram legalmente amparados no seu direito de proteção gratuita e desmercadorizável pelos poderes públicos. A partir de então, a assistência social deixa de ser, pelo menos em tese, uma alternativa ou expectativa de direito e se transforma em direito formal, da mesma forma que os destinatários dessa assistência deixam de ser meros clientes da proteção social do Estado e da sociedade e se transformam em cidadãos detentores do direito a uma proteção pública devida, nos termos da lei (PEREIRA, 1996, p. 66).
	Segundo Pereira (1996) a Constituição aproxima-se de um modelo social-democrata de bem-estar, que se guia pelo princípio da universalização da provisão social pública com a efetiva participação do Estado e da sociedade, principalmente da classe trabalhadora. 
Apesar de a Assistência Social ter se tornado um direito na Constituição de 1988, integrando o conjunto da seguridade social, ela continua limitada do ponto de vista conceitual, com função ainda suplementar “a ela cabe, nas entrelinhas da Lei, tangenciaras demais políticas sociais no sentido de compensar suas limitações ou os seus efeitos perversos” (Pereira,1996, p.66-67)
1.3. LOAS
Após a promulgação da Carta Constitucional de 1988 surgiram muitos processos de debates e lutas para que se regulamentassem os direitos previstos pela Constituição. Somente em 1990 começa o que Sposati (2007, p. 44) denomina de “contrações pré-parto para consolidar a democracia social”.
No contexto referente ao governo de Collor tem-se a primeira proposta pela LOAS, porém em novembro de 1990, Collor vetou o projeto de Lei Orgânica da Assistência Social, argumentando falta de recursos para cobrir os gastos sociais e dos Benefícios de Prestação Continuada (BPC). Entretanto, em 1992 Collor foi afastado da previdência, dando lugar para Itamar Franco que enfrentou um país com diversos problemas econômicos e sociais. Seu governo se caracterizou por um desenvolvimento da economia e o combate a inflação, sem romper com a condução política e econômica de seu antecessor (Couto, 2006). 
Após o veto de Collor ao projeto de Lei Orgânica da Assistência Social, o Ministério de Bem-Estar Social começou a promover encontros regionais em todo o país a fim de debater essa lei. Todos os encontros realizados resultaram na Conferência Nacional de Assistência Social, realizada em julho de 1993, em Brasília, onde muitas discussões foram feitas, houve algumas reformulações na lei visando ganhos para a assistência (MPES[footnoteRef:14], 2010). [14: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESPÍRITO SANTO – MPES. Disponível em: https://www.mpes.mp.br/Arquivos/Anexos/4a46f022-05a3-4410-9627-6c9151ca6621.pdf.] 
Frente a esse cenário de debates e grande pressão popular dos organismos de classe, que finalmente, em 7 de dezembro de 1993, foi sancionada pelo presidente Itamar Franco a Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), lei nº 8.742 que propõe mudanças estruturais e conceituais na assistência social pública (Couto, 2006).
É a partir da Constituição que encontramos a referência que caracteriza o processo inicial para a construção de uma nova matriz para a política pública de assistência social brasileira. Yazbek (2004) ainda reforça essa construção: 
Com a Constituição de 1988, tem início a construção de uma nova concepção para a Assistência Social brasileira. Incluída no âmbito da Seguridade Social e regulamentada pela Loas em dezembro de 1993, como política social pública, a assistência social inicia seu trânsito para um campo novo: o campo dos direitos, da universalização dos acessos e da responsabilidade estatal (YAZBEK, 2004, p. 26)
Para regulamentar todos os avanços alcançados através da Constituição Federal de 1988 e com a aprovação, pelo novo Congresso eleito, de várias leis regulamentadoras, como a Lei 8.069/1990 (Estatuto da Criança e do Adolescente), Lei 8.080/1990 (Lei Orgânica da Saúde) e Lei 8.142/1990 (Sistema Único de Saúde). foi preciso criar e aprovar leis orgânicas (Couto, 2006).
Em relação à consolição da LOAS, Zucco (1997) evidencia: 
“(...) seu processo de regulamentação demonstrou o movimento de afirmação e negação que permeia a assistência. Ao ser encaminhado o Projeto de Lei no. 48 de 1990, que dispunha sobre a Lei Orgânica de Assistência Social, à Câmara Federal sofreu vários embates e críticas, o que o levou a ser vetado pelo Presidente Fernando Collor de Mello, em 17 de setembro de 1990, com a alegação de vícios de inconstitucionalidade e de sustentação financeira para sua implantação” (ZUCCO, 1997, p. 43) 
É certo que a história da Política de Assistência Social, não termina com a promulgação da LOAS, visto que esta Lei introduziu uma nova realidade institucional, propondo mudanças estruturais e conceituais, um cenário com novos atores revestidos com novas estratégias e práticas, além de novas relações interinstitucionais e intergovernamentais, confirmando-se enquanto “possibilidade de reconhecimento público da legitimidade das demandas de seus usuários[footnoteRef:15] e serviços de ampliação de seu protagonismo” (Yasbeck, 2004, p.13), assegurando-se como direito não contributivo e garantia de cidadania (MPES, 2010). [15: Esta expressão é utilizada pela Lei no. 8.662, de 07 de junho de 1993 (Lei de Regulamentação da profissão do assistente social) para denominar o alvo da assistência social (artigo 4º. XI).] 
De acordo com o Art. 1:
A Assistência Social, direito do cidadão e dever do Estado, é política de Seguridade Social não contributiva, que provê os mínimos sociais, realizada através de um conjunto integrado de ações de iniciativa pública e da sociedade, para garantir o atendimento as necessidades básicas. (BRASIL, Lei n° 8.742, 1993). 
Então a LOAS inova ao afirmar para a Assistência Social seu caráter de direito não contributivo (independentemente de contribuição à Seguridade e para além dos interesses do mercado), ao apontar a necessária integração entre o econômico e o social e ao apresentar novo desenho institucional para a Assistência Social. (Yasbeck, 2006, p.12).
Todavia, ainda existem fatores que dificultem a compreensão da assistência social como direito,
Inegavelmente, a LOAS não apenas introduz um novo significado para a assistência social, diferenciando-a do assistencialismo e situando-a como política de Seguridade Social voltada á extensão da cidadania social dos setores mais vulnerabilizados da população brasileira, mas também aponta a centralidade do Estado na universalização e garantia dos direitos e de acesso aos serviços sociais qualificados, ao mesmo tempo em que propõe o sistema descentralizado e participativo na gestão da assistência social no país, sob a égide da democracia e da cidadania (YASBEK, 1997, p.9 apud COUTO, 2006).
	A LOAS traz um novo contexto para a assistência social brasileira, enquanto Política Pública. Ela propõe romper com uma longa tradição cultural e política, de modo que a LOAS foca suas diretrizes no atendimento aos cidadãos em situação de vulnerabilidade e pobreza (MPES, 2010).
	A LOAS introduz um novo significado a Assistência Social enquanto:
Política pública de seguridade, direito do cidadão e dever do Estado, prevendo-lhe um sistema de gestão descentralizado e participativo, cujo eixo é posto na criação do Conselho Nacional de Assistência Social – CNAS (MESTRINER, 2001, p.206.)
Faleiros (2000) ainda sobre a assistência social complementa que A LOAS torna: 
A assistência social um dever do Estado e um direito do cidadão. A política de mínimos sociais, nela prevista, foi implementada através de benefícios continuados de um salário mínimo para idosos e portadores de deficiência física (renda familiar de ¼ do salário mínimo per capita) (FALEIROS, 2000, p. 51).
Em continuidade, no Artigo 2º são definidos os objetivos da Assistência Social que são: 
I - a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice; 
II - o amparo às crianças e adolescentes carentes; 
III - a promoção da integração ao mercado de trabalho; 
IV - a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de deficiência e a promoção de sua integração à vida comunitária; 
V - a garantia de 1 (um) salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover a própria manutenção ou de tê-la provida por sua família ” (BRASIL, Lei 8.742/ 1993 – LOAS).
 
A partir do Art. 11 da LOAS é possível prever a efetivação dos direitos nela garantidos através de serviços, programas e projetos de forma não contributiva, onde se responsabiliza o Estado por assegurar o acesso de toda a população a política de assistência social, definindo-se a responsabilidade de cada esfera do governo nesta área. 
Art. 11. As ações das três esferas de governo na área de assistência social realizam-se de forma articulada, cabendo a coordenação e as normais gerais à esfera federal e a coordenação e execução dos programas, em suas respectivas esferas, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios”. (BRASIL, Lei 8.742/ 1993 – LOAS).
A LOAS apresenta a definição de Serviços Sociais em seu Artigo 23 como as:“atividades continuadas que visem à melhoria de vida da população e cujas ações, voltadas para as necessidades básicas, observem os objetivos, princípios e diretrizes estabelecidos nesta Lei” (BRASIL, Lei 8.742/ 1993 – LOAS).
O principal Benefício conquistado com a LOAS foi o Benefício de Prestação Continuada (BPC), que prevê o pagamento de um salário mínimo mensal a pessoas com deficiência e aos idosos que não possuem meios de prover seu próprio sustento. O financiamento dos benefícios, serviços, programas e projetos previstos na Lei estão condicionados aos recursos da União, Estado e Municípios que compõem o Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS) (BRASIL, Lei 8.742/ 1993 – LOAS). 
Como consequência da aprovação da LOAS, é extinto o (CNSS) -Conselho Nacional de Serviço Social, criado em 1938, e em seu lugar, é criado o Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS), órgão de composição paritária entre sociedade e governo, de caráter deliberativo e controlador da política de assistência social (MESTRINER,2001).
O (CNAS) possui grande importância, pois terá como tarefa aprovar a Política Nacional de Assistência Social, normatizando suas ações e regulando a prestação de serviços tanto de natureza pública quanto privada na área da assistência social, zelará pela efetivação do sistema de descentralização, aprovará propostas orçamentárias da assistência social, dentre outras funções (BRASIL, Lei 8.742/ 1993 – LOAS).
1.4 PNAS: NOB/SUAS
A primeira versão da Política Nacional de Assistência Social (PNAS)[footnoteRef:16] e da Norma Operacional Básica (NOB), só foram feitas em 1997, apresentadas e discutidas na II Conferência Nacional de Assistência Social, em dezembro de 1997, e aprovadas em dezembro de 1998 e publicadas em diário oficial em abril de 1999. A publicação da PNAS e da NOB serviu para orientar os procedimentos e ações que seriam adotados por gestores da política de assistência social no Brasil (Boschetti, 2001). [16: Resolução nº 145, de 15 de outubro de 2004.] 
A II Conferência Nacional que teve por tema o “Sistema Descentralizado Participativo: construindo a inclusão e a universalização de direitos, resultou na definição de meios e instrumentos destinados à viabilização da gestão descentralizada da Política de Assistência Social” (CAPACITAÇÃO MDS, 2005, p.37)[footnoteRef:17]. Dessa forma, no ano seguinte ocorre a aprovação, pelo CNAS, da primeira Política Nacional de Assistência Social, da qual sucederam duas Normas: a NOB/98 e NOB/Suas 2005 (CAPACITAÇÃO MDS, 2005). [17: Ministério do Desenvolvimento Social e Combate a Fome. Governo Federal, CAPACITAÇÃO DO MDS. Módulo 5. Brasília: 2005. Disponível em: https://www.mds.gov.br/webarquivos/publicacao/assistencia_social/Guia/Capacitacao_Conselheiros_AssistenciaSocial_Guia%20de%20Estudos.pdf] 
A NOB/98 definiu que o repasse de recursos ficava vinculado à criação dos conselhos, dos planos e dos fundos de Assistência Social em cada esfera de governo, (complementado pela Lei no 9.720, de 30 de novembro de 1998, que acrescentou Parágrafo único ao art.30 da Loas, estabelecendo como condição para transferência de recursos do FNAS aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios, a partir do exercício de 1999, a comprovação orçamentária dos recursos próprios destinados à Assistência Social alocados em seus respectivos Fundos de Assistência Social (CAPACITAÇÃO MDS, 2005, p. 37).
Todavia, as diretrizes para a criação da Política Nacional de Assistência Social (PNAS) em vigor, que contém as bases para implantação do Sistema Único de Assistência Social (Suas), foram aprovadas apenas na IV Conferência Nacional de Assistência Social, realizada em Brasília, em dezembro de 2003, quando se comemorava 10 anos de aprovação da LOAS (CAPACITAÇÃO MDS, 2005). Pois, na LOAS delegou às Conferências Nacionais “a atribuição de avaliar a situação de assistência social e propor diretrizes para o aperfeiçoamento do sistema” (LOAS, 1993).
A vista disso, pode concluir que a primeira Política Nacional de Assistência Social (PNAS) foi aprovada em 1998, após cinco anos da regulamentação da LOAS, porém se apresentou insuficiente. Após uma década da aprovação da LOAS ocorre a instituição da Política Nacional de Assistência Social (PNAS) [footnoteRef:18],, aprovada em 2004 (Couto[footnoteRef:19],;Raichelis[footnoteRef:20]; Yasbek[footnoteRef:21], 2010). [18: A PNAS 2004, teve sua primeira versão apresentada CNAS em junho de 2004, e até a sua aprovação em 15 de outubro de 2004 foi amplamente debatida recebendo contribuições Conselhos de Assistência Social, Fórum Nacional de Secretários Estaduais – FONSEAS, do Colegiado de Gestores Nacional, Fóruns Estaduais, Regionais, Governamentais e Não-Governamentais, Secretárias Estaduais, do Distrito Federal e Municipais, Universidades e Núcleos de Estudos, entidades de Assistência Social, estudantes da escola de Serviço Social, Escola de gestores de Assistência Social, além de pesquisadores, estudiosos da área ideias de sujeitos anônimos" (PNAS, 2004).] [19: Berenice Rojas Couto. Assistente Social. Doutora em Serviço Social pela Pontifícia Universidade Católica do Rio Grande do Sul - PUC-RS. Professora titular da Pontifícia Universidade Católica do Rio Grande do Sul - PUC-RS. E-mail: berenice.couto@terra.com.br] [20: Raquel Raichelis Degenszajn. Assistente Social. Doutora em Serviço Social. Professora assistente doutor da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo - PUC-SP. E-mail: raichelis@uol.com.br] [21: Maria Carmelita Yazbek. Assistente Social. Doutora em Serviço Social pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo. Professora do Programa de Pós-Graduação em Serviço Social da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo - PUC-SP. E-mail: mcyaz@uol.com.br ] 
O Ano de 2003 foi marcado pelo início do governo de Luís Inácio Lula da Silva, que teve muitas expectativas por se tratar da eleição de um partido político com forte apelo popular que defendia a democracia, e no qual se acreditava que poderia trazer mudanças significativas para o Brasil. O país no momento se encontrava num cenário de crise com a redução dos direitos sociais, desregulação financeira, constantes privatizações, todos esses processos herdados de mandatos anteriores, mas principalmente do governo de Fernando Henrique Cardoso (Ferreira, 2007).
Assim, com intuito de estimular o desenvolvimento social e o combate à fome foram criados o Programa Fome Zero; o Programa Bolsa Família; e o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) e sua Secretaria Nacional de Assistência Social (SNAS), indicando a verdadeira disposição do governo no propósito da efetivação da Assistência Social enquanto direito de cidadania (CAPACITAÇÃO MDS, 2005). 
A partir dos esforços da Secretaria Nacional de Assistência Social (SNAS) e com base em um projeto apresentado em obediência às diretrizes definidas na IV Conferência, desenvolveu-se um amplo e democrático processo de debate em todo o País, ao fim do qual, após o acolhimento de uma série de contribuições dos conselhos de Assistência Social, do Fórum Nacional de Secretários de Assistência Social (Fonseas), de universidades e núcleos de estudo, entre outros, em reunião ampliada do CNAS, realizada dos dias 20 a 22 de setembro de 2004, foi aprovada a Política Nacional de Assistência Social (PNAS) atualmente em vigor (CAPACITAÇÃO MDS,2005 p.37). 
A Política de Assistência Social mantém a natureza não contributiva da assistência social, e passa a ser acessível a todos que dela necessitar sem exceção ou discriminação, mas sendo ela apta à disponibilidade de recursos. O cidadão passa a ter sua dignidade reconhecida, devendo ele ser respeitado independente de sua situação econômica ou social, os serviços no campo da assistência social devem ser prestados a quem deles necessitar, deve-se haver a promoção da equidade no sentido de reduzir as desigualdades sociais e no enfrentamento de disparidades locais, além de se fazer uma ampla divulgação de serviços, programas, projetos e benefícios para que seja facilitadoo acesso da população os mesmo (CAPACITAÇÃO MDS, 2005).
A Política Nacional de Assistência Social tem como princípios:
I – Supremacia do atendimento às necessidades sociais sobre as exigências de rentabilidade econômica; 
II - Universalização dos direitos sociais, a fim de tornar o destinatário da ação assistencial alcançável pelas demais políticas públicas; 
III - Respeito à dignidade do cidadão, à sua autonomia e ao seu direito a benefícios e serviços de qualidade, bem como à convivência familiar e comunitária, vedando-se qualquer comprovação vexatória de necessidade; IV - Igualdade de direitos no acesso ao atendimento, sem discriminação de qualquer natureza, garantindo-se equivalência às populações urbanas e rurais; 
V – Divulgação ampla dos benefícios, serviços, programas e projetos assistenciais, bem como dos recursos oferecidos pelo Poder Público e dos critérios para sua concessão (PNAS, 2004, p.26).
Como forma de organização a PNAS será orientada segundo as seguintes diretrizes:
I - Descentralização político-administrativa, cabendo à coordenação e as normas gerais à esfera federal e a coordenação e execução dos respectivos programas às esferas estadual e municipal, bem como a entidades beneficentes e de assistência social, garantindo o comando único das ações em cada esfera de governo, respeitando-se as diferenças e as características socioterritoriais locais; 
II - Participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis; 
III - Primazia da responsabilidade do Estado na condução da política de assistência social em cada esfera de governo; 
IV - Centralidade na família para concepção e implementação dos benefícios, serviços, programas e projetos (PNAS, 2004, p. 26-27).
A descentralização politico-administrativa fortalece o papel das três esferas do governo na implementação da política de assistência social, com a participação da população por meio dos Conselhos e Conferências (Municipais, Estaduais e Nacional) para auxiliar na formulação e controle das ações na área da assistência social. A família passa a ser o principal foco para o desenvolvimento de serviços, programas e projetos e reforça-se ainda a responsabilidade do Estado na condução dessa política (PNAS, 2004).
A PNAS ajuda esclarecer e tornar claras as diretrizes que vão efetivar a assistência social como direito de cidadania e responsabilidade do Estado, tendo um modelo de gestão compartilhado, tendo suas atribuições e competências realizadas nas três esferas do governo. Ela reforça a necessidade de articulação com outras políticas e indicar que as ações a serem realizadas devem ser feitas de forma integrada para o enfrentamento da questão social (Couto; Yasbek; Raichelis, 2010).
A Política Pública de Assistência Social realiza-se de forma integrada às políticas setoriais, considerando as desigualdades socioterritoriais, visando seu enfrentamento, à garantia dos mínimos sociais, ao provimento de condições para atender contingências sociais e à universalização dos direitos sociais. Sob essa perspectiva, objetiva: 
I- Prover serviços, programas, projetos e benefícios de proteção social básica e, ou, especial para famílias, indivíduos e grupos que deles necessitarem; 
II- Contribuir com a inclusão e a equidade dos usuários e grupos específicos, ampliando o acesso aos bens e serviços socioassistenciais básicos e especiais, em áreas urbana e rural; 
III- Assegurar que as ações no âmbito da assistência social tenham centralidade na família, e que garantam a convivência familiar e comunitária (PNAS, 2004, p.27)
A intersetorialidade foi um dos pontos importantes trazidos com a PNAS, pois por meio da articulação com outras políticas públicas, tem como objetivo formular ações conjuntas para enfrentar as desigualdades sociais existentes e estabelecidas em determinadas áreas, além de realizar a proteção social básica e especial dos usuários. Com a junção entre as políticas públicas em torno de objetivos comuns passasse a orientar a construção das redes municipais. (Couto; Yasbeck; Raichellis, 2010). 
Os usuários da política de assistência social passam a ser todos os cidadãos ou grupos em estado de vulnerabilidade e risco social, ou seja:
 [...] famílias e indivíduos com perda ou fragilidade de vínculos de afetividade, pertencimento e sociabilidade; ciclos de vida; identidades estigmatizadas em termos étnico, cultural e sexual; desvantagem pessoal resultante de deficiências; exclusão pela pobreza e, ou, no acesso às demais políticas públicas; uso de substâncias psicoativas; diferentes formas de violência advinda do núcleo familiar, grupos e indivíduos; inserção precária ou não inserção no mercado de trabalho formal e informal; estratégias e alternativas diferenciadas de sobrevivência que podem representar risco pessoal e social (PNAS, 2004, p.27).
A implantação da PNAS vai classificá-la como política de proteção social aos que estão em determinada situação de vulnerabilidade e risco social.
A Proteção Social de Assistência Social consiste no conjunto de ações, cuidados, atenções, benefícios e auxílios ofertados pelo Sistema Único de Assistência Social para redução e preservação do impacto das vicissitudes sociais e naturais ao ciclo da vida, à dignidade humana e à família como núcleo básico de sustentação afetiva, biológica e relacional. (NOB/SUAS, 2005, p.16).
De acordo com a PNAS, o sistema de proteção social é dividido em Proteção Social Básica e Proteção Social Especial de alta e média complexidade. A Proteção Social Básica tem como alvo famílias ou indivíduos em situação de vulnerabilidade social, com o objetivo de prevenir situações de risco social através do desenvolvimento de potencialidades e aquisições, através do fortalecimento de vínculos familiares e comunitários. Regula o desenvolvimento de serviços, programas e projetos locais de acolhimento e socialização das famílias, buscando incluir pessoas com deficiência, e inseri-las nas ações ofertadas (PNAS, 2004).
Os Benefícios de Prestação Continuada (BPC) e os benefícios eventuais compõem a Proteção Social Básica. Os benefícios eventuais se aplicam a famílias e indivíduos incapazes de arcar por conta própria com as situações de vulnerabilidade e riscos temporários decorrentes de nascimento ou morte de familiares. Outros benefícios eventuais podem ser criados, com o propósito de atender às vítimas de calamidade pública. Exemplos de benefícios eventuais são: o Auxilio natalidade e funeral (PNAS, 2004).
Dentre os programas da proteção social básica destacam-se o Programa de Atenção Integral as Famílias (PAIF), que visam à proteção das famílias, viabilizando o acesso aos direitos e fortalecendo os vínculos familiares, e o Programa Bolsa Família (PBF)[footnoteRef:22], que na atualidade está entre um dos principais programas de transferência de renda do governo (PNAS, 2004). [22: 	 O Programa Bolsa Família foi criado em 2003 pelo governo do Presidente Lula. O programa faz parte do Fome Zero,que visa assegurar o direito à alimentação, procurando promover a segurança alimentar e contribuindo para a erradicação da fome, este programa está voltado para famílias que se encontram abaixo da linha da pobreza. Segundo Ferreira (2007), o PBF foi criado como forma de unificar quatro programas de transferência de renda oferecidos no governo do presidente Lula, são eles: o Auxilio Gás, Bolsa Escola, Bolsa Alimentação e Cartão Alimentação. O programa terá como objetivo “enfrentar o maior desafio da sociedade brasileira, que é o de combater a miséria e a exclusão social; promover a emancipação das famílias mais pobres” (Marques e Mendes, 2005 p.159 apud Ferreira, 2007). ] 
Os serviços, benefícios, programas e projetos de prestação social básica devem ser ofertados nos Centros de Referência de Assistência Social (CRAS) [footnoteRef:23], que são uma unidade pública estatal de base territorial, localizado em áreas de socialmente desfavorecidas dos municípios, ou indiretamente prestada nas organizações de assistencialsocial que estão situadas no âmbito do CRAS (GIMENES, 2009). [23: É uma unidade pública e estatal, que realiza atendimento de até 1.000 famílias/ano, estão localizados em área de maior vulnerabilidade social (PNAS, 2004).] 
Segundo a PNAS (2004), a Proteção Social Especial é a forma de atendimento às famílias e indivíduos que estão em situação de risco pessoal e social, devido a situações de abandono, maus tratos físicos ou, psíquicos, abuso sexual, uso de substâncias psicoativas, cumprimento de medidas sócio-educativas, situação de rua, situação de trabalho infantil, entre outras. Essa proteção especial possui serviços de média e alta complexidade. 
Os serviços de média complexidade serão prestados nos Centros Especializados de Assistência Social (CREAS)[footnoteRef:24], para a família e indivíduos cujos direitos foram violados direitos violados, mas que ainda possuem seus vínculos familiares mantidos. São realizados serviços de orientação e apoio sócio-familiar, plantão social, abordagem na rua, dentre outros serviços. A diferença entre a Proteção Social Especial de Média Complexidade para a Proteção Social Básica é que esta última visa a um atendimento que se dirige as situações de violação de direitos (PNAS, 2004). [24: 	 Destinados a pessoas com vínculos familiares rompidos, em decorrência de abandono familiar, violência, abuso sexual, além de maus tratos que podem ser físicos, ou mesmo psicológico (PNAS, 2004).] 
Os serviços de alta complexidade garantem a proteção integral aos indivíduos como moradia[footnoteRef:25], alimentação, trabalho protegido para as famílias e para aqueles que se encontram em situação de ameaça e afastados do núcleo familiar (PNAS, 2004).. [25: O direito à moradia foi incluído no rol dos direitos sociais pela Emenda Constitucional no. 26, de 2000.
] 
A Política Nacional de Assistência Social (PNAS) e a Norma Operacional Básica de Descentralização, confirmam os princípios já aprovados na LOAS, e criam comissões intergestoras, para debater os aspectos de gestão compartilhada entre os níveis de governo, estabelecem as regras e as formas de financiamento dos serviços, programas e projetos (AMÂNCIO, 2008). 
A PNAS trouxe várias mudanças na área de Assistência Social, inclusive a ampliação do conceito de usuários, como afirmado por Amâncio (2008), 
Os usuários no SUAS são os cidadãos, sujeitos de direitos e público da assistência. Não se trabalha com a ideia de carente, necessitado, sujeito demandantário de tutela. Eles não são vistos objeto de intervenção, mas sujeitos protagonistas da rede de ações e serviços. (AMÂNCIO, 2008, p.42).
 
Neste contexto, a PNAS é focada nas necessidades da família pois: 
A centralidade da família e a superação da focalização, no âmbito da política de Assistência Social, repousam no pressuposto de que para a família prevenir, proteger, promover e incluir seus membros é necessário, em primeiro lugar, garantir condições de sustentabilidade para tal. (PNAS, 2004, p. 41) 
A PNAS trouxe novos avanços para a assistência social, além disso, ela colaborou significativamente para a construção e implementação do SUAS no ano seguinte a sua aprovação. O SUAS, assim com a PNAS, trará importantes contribuições para o campo da assistência social como veremos no próximo subitem (PNAS, 2004).