Módulo 1 - Do assistencialismo à política pública de assistência social - Políticas Públicas de Assistência Social

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1Módulo
Políticas Públicas
de Assistência Social
Políticas Públicas Setorias
Enap, 2021
Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Diretoria de Desenvolvimento Profissional
SAIS - Área 2-A - 70610-900 — Brasília, DF
Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Diretoria de Desenvolvimento Profissional
Conteudista 
Mariana de Sousa Machado Neris (Conteudista, 2021).
1. Unidade 1 – Constitucionalização: do assistencialismo à política de 
assistência social ..................................................................................................... 5
2. Unidade 2 – Política Nacional de Assistência Social: a era SUAS .................11
3. Referências ......................................................................................................... 14
Sumário
4Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública 5
 Módulo
Do assistencialismo à política
pública de assistência social1
1. Unidade 1 – Constitucionalização: do assistencialismo à 
política de assistência social
Objetivo de aprendizagem:
Ao final desta unidade, você será capaz de reconhecer a assistência social como 
política pública de estado e a importância de sua constitucionalização para o 
rompimento das práticas fragmentadas, pontuais e esporádicas na área. 
A trajetória histórica da política de assistência social no Brasil precisa ser conhecida, 
ainda que brevemente, de forma a contextualizar algumas transformações de 
práticas tradicionalmente adotadas e a profissionalização desse campo de atuação. 
A ideia é que você, gestora ou gestor municipal, seja capaz de diferenciar o que é 
uma ação social propriamente dita de uma política pública estruturada que assegura 
direitos. Isso é fundamental para que, ao tomar decisões de gestão no dia a dia, seja 
avaliado o alcance que se pretende atingir por meio da atuação devida do poder 
público local.
Para começar a nossa jornada, convido você a pensar na seguinte situação hipotética: 
no seu município deve haver algum morador de rua que sempre circula na mesma 
área. Essa pessoa geralmente está só, pede esmola para se alimentar, dorme na rua 
e sobrevive pela ajuda que recebe das pessoas que o enxergam e que se comovem 
com a situação para prestar-lhe uma ajuda.
Já parou para pensar quais são as necessidades básicas daquela pessoa que está 
na rua? Alimentação, moradia, emprego? De fato, todas essas. No entanto, é preciso 
também conhecer o contexto socioeconômico em que essa pessoa está inserida 
a fim de se estabelecer uma abordagem que não apenas atenda às necessidades 
imediatas de sobrevivência, como também aponte caminhos para a interrupção do 
ciclo de violações de direitos em que o indivíduo está inserido.
A atuação do poder público perante um caso como esse nem sempre foi a mesma. 
Ao longo da história mais recente do Brasil, tivemos marcos importantes que 
definiram abordagens baseadas em fundamentos distintos: ora como dever moral 
ora como direitos de cidadania. E foi com a Constituição Federal de 1988 que houve 
o reconhecimento da assistência social como componente da seguridade social,
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caracterizada no artigo 194 como dever do estado e direito do cidadão, ampliando o 
rol das responsabilidades públicas continuadas para o(a) gestor(a) municipal.
Até meados da década de 1930, no contexto do período pós-Revolução Industrial e 
de intensa ampliação do modo de produção capitalista, acompanhado por diversas 
manifestações da classe trabalhadora por melhores condições de trabalho e justiça 
social, imperava a prática religiosa nas provisões das necessidades básicas da 
população mais pobre. Baseada na benemerência e em princípios orientados pela 
Encíclica Rerum Novarum, do Papa Leão XIII, em 1891, a caridade era materializada 
pelo Estado e por associações por meio da repartição de bens e serviços para os 
operários.
Com a criação da Legião Brasileira de Assistência (LBA), em 1940, o então Presidente 
Getúlio Vargas, por intermédio de sua esposa, Darcy Vargas, instituiu um conjunto 
de ações sociais, executadas de forma centralizada, que tinham função protetora, 
integradora e preventiva, baseado em sistemas relacionais comunitários (família, 
vizinhança, trabalho). Sob a ótica da benemerência, ainda não como um direito, 
a LBA contava com uma estrutura formada por voluntárias e primeiras-damas de 
todo o país. Embora a origem dessas iniciativas tenha sido marcada por práticas 
filantrópicas, a assistência social avançou para uma atuação mais estruturada e 
sofisticada (BOSCHETTI, 2003; CASTEL, 1998).
A Legião Brasileira de Assistência (LBA) foi um órgão assistencial 
público brasileiro, fundado em 28 de agosto de 1942, pela então 
primeira-dama Darcy Vargas, com o objetivo de ajudar as famílias 
dos soldados enviados à Segunda Guerra Mundial, contando 
com o apoio da Federação das Associações Comerciais e da 
Confederação Nacional da Indústria.
Esse processo também influenciou na criação de perfis profissionais cada vez mais 
especializados, como o surgimento da primeira escola de Serviço Social, em 1936, 
em São Paulo, e da categoria profissional de assistentes sociais. 
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Os anos subsequentes foram marcados pela influência da filosofia positivista, 
tecnicista e pela psicanálise na organização das ações sociais voltadas ao indivíduo, à 
família ou à comunidade. A separação da abordagem em “caso, grupo e comunidade” 
revelava a tendência norte-americana de supervalorização da técnica e da defesa da 
neutralidade científica, remetendo à ideia de ajustamento e de ajuda psicossocial. 
Já entre os anos de 1960 e 1970, iniciou-se um movimento de ruptura com o 
conservadorismo, e o caráter cientificista da assistência social passou a integrar o 
campo das ciências sociais.
O serviço social enquanto curso de nível superior foi 
regulamentado por meio da Lei nº 8.662, em 15 de maio de 1993. 
Essa formação tem se consolidado como essencial na execução 
da política de assistência social, cujo profissional graduado e 
com registro de classe é chamado de assistente social. Mas só é 
possível atuar na política de assistência social quem é assistente 
social? De fato, não é possível realizar a política de assistência 
social sem ter o profissional assistente social na equipe, mas não 
é restrito a este. O campo socioassistencial é amplo o suficiente 
para incorporar diversos perfis profissionais de várias áreas do 
conhecimento, a saber: psicologia, direito, terapia ocupacional, 
pedagogia, contabilidade, economia, sociologia, filosofia, 
geografia, administração, gestão pública, entre outras.
Os anos 1980 e 1990 foram marcados pela influência de movimentos sociais, pela 
revisão dos aspectos técnico-burocráticos e, culminando nas mudanças legislativas 
subsequentes, por um debate mais profundo sobre as desigualdades de classes: uma 
nova compreensão baseada em critérios ético-políticos distintos do tradicionalismo 
filosófico. Na prática, inaugurou-se uma nova relação entre Estado e Sociedade.
Foi então, com a Constituição Federal de 1988, que a Assistência 
Social ganhou status de política pública, como dever do Estado 
e direito do cidadão que dela necessitar. Inserida no tripé da 
seguridade social, em conjunto com as políticas de saúde e de 
previdência social, a assistência social foi concebida como uma 
política de proteção social, de caráter universal e não contributivo, 
voltada ao atendimento de necessidades específicas, tais como: 
I - a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência 
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e à velhice;
II - o amparo às crianças e adolescentes carentes;
III - a promoção da integração ao mercado de trabalho;
IV - a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de 
deficiência e a promoção de sua integração à vida comunitária;
V - a garantia de um salário mínimo debenefício mensal à pessoa 
portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir 
meios de prover à própria manutenção ou de tê-la provida por 
sua família, conforme dispuser a lei. (Constituição Federal, art. 
203, 1998) 
Até o início da década de 1990, as práticas voltadas à população mais vulnerável 
eram caracterizadas como “assistencialistas”. Com a instituição da Lei Orgânica da 
Assistência Social (LOAS), Lei nº 8.742/1993, e a extinção da LBA em 1995, a política 
de assistência social ganha novos contornos e estruturas.
O assistencialismo é considerado uma prática baseada na moral, composta de 
ações voltadas ao indivíduo, para a garantia de mínimos vitais, que possuem um 
fim em si mesmas. São ações contingenciais ou eventuais desenvolvidas de formas 
compensatórias ou reparatórias, focadas em uma clientela. Por essa razão, tem 
natureza distributiva, pulverizada, clientelista e incerta (BOSCHETTI, 2003).
Em contraposição a esse conceito, a assistência social surge como política pública 
que assegura direitos ao cidadão. Tem natureza não contributiva, ou seja, não 
pode ser exigida nenhuma contraparte pelo cidadão, assim como as organizações 
privadas com atuação no campo socioassistencial devem ser, por natureza, sem 
fins lucrativos. Entre as principais conquistas constitucionais está o Benefício de 
Prestação Continuada (BPC), conhecido popularmente como “LOAS”, para referenciar 
a lei que o regulamentou (Lei nº 8.742, de 7 de dezembro de 1993).:
O BPC consiste no pagamento do valor de um salário mínimo 
mensal para a pessoa com deficiência ou pessoa idosa com 65 
(sessenta e cinco) anos, mediante critérios de vulnerabilidade 
definidos na lei. É um benefício assistencial de natureza federal, 
operacionalizado por meio do INSS, baseado em avaliação 
socioeconômica e, no caso da pessoa com deficiência, a partir de 
avaliação médica sobre as barreiras que impactam nas atividades 
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de participação social e no exercício de funcionalidades.
A partir dos anos seguintes, começamos a verificar uma grande mudança. Em 2003, 
a política de assistência social passa a se conformar na estrutura que conhecemos 
como Sistema Único de Assistência Social (SUAS).
Veja a seguir uma linha do tempo com os principais marcos da trajetória sócio-
histórica da assistência social no Brasil:
Final do século XIX
Revolução Industrial
1891: Encíclica Papal Rerum Novarum
Ação social baseada em princípios e diretrizes ditados pela igreja
1930
Intensa mobilização popular por melhores condições de trabalho e justiça 
social
1936: Surgimento da primeira escola de Serviço Social em SP
1940-1979
1942: criação da Legião Brasileira de Assistência (LBA)
Influência positivista, tecnicista
Atendimentos de caso, grupo e comunidade focados em ajustamento social e 
ajuda psicossocial
Rigor com o tecnicismo e cientificismo
1980
Crescimento de movimentos sociais em busca de direitos de cidadania.
Incorporação de critérios ético-políticos na abordagem e na formação 
profissional no campo socioassistencial.
1988: Constituição Federal. 
1990
1993: Lei Orgânica de Assistência Social (LOAS)
Extinção da LBA
Regulamentação do Benefício de Prestação Continuada (BPC)
Diante da especificidade da assistência social, é recomendável que o perfil 
escolhido para assumir a pasta seja baseado, sobretudo, em critérios técnicos, não 
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somente políticos ou mesmo por parentesco. O chamado “primeiro-damismo” vem 
acompanhando a gestão da assistência social desde os primórdios, sob a perspectiva 
de que as esposas dos prefeitos se tornem a personificação da bondade do dirigente 
para com o povo.
Não compreenda de forma pejorativa essa perspectiva. Mesmo que existam primeiras-
damas qualificadas para assumirem cargos de confiança e de gestão, deve-se evitar 
a sua designação como gestora da pasta pelo critério exclusivo de ser cônjuge do 
dirigente municipal. É importante lembrar que a política de assistência social busca 
sua profissionalização por meio da ruptura da filantropia e do assistencialismo. 
Dessa forma, o primeiro-damismo pode representar não apenas retrocesso sob a 
ótica da qualificação da política pública, como pode incidir em questionamentos 
sobre nepotismo, prática esta vedada pela Constituição Federal. Por isso, Prefeito e 
Prefeita, recomendamos avaliar essa designação, a fim de colaborar com a ruptura 
dessa visão assistencialista.
Isso posto, é importante que você compreenda que a trajetória da Assistência Social 
no Brasil sinaliza uma nova relação entre poder público e sociedade sob a ótica 
do direito. Portanto, gerir a assistência social no município, no Distrito Federal, no 
estado ou mesmo no governo federal, não é uma atividade optativa, não é ocasional 
e não está isenta de elementos históricos, técnicos, políticos e metodológicos na 
sua execução. Assim, esperamos que faça bom uso dessas informações para o seu 
cotidiano no enfrentamento de questões sociais.
1. Unidade 2 – Política Nacional de Assistência Social: a era 
SUAS
Objetivo de aprendizagem:
Ao final desta unidade, você será capaz de caracterizar os princípios e as diretrizes 
da Política Nacional de Assistência Social. 
Vamos conhecer um pouco mais sobre a assistência social. É importante compreender 
sua relação no conjunto das políticas de proteção social que compõem a seguridade 
social. A Constituição Federal, em seu artigo 194, inseriu a assistência social no rol 
da seguridade social não contributiva, ao lado da saúde e da previdência social, 
como política de proteção social para quem dela necessitar.
Mas foi somente em 1993 que houve, de fato, uma reestruturação político-
administrativa no seu desenho de ofertas, de gestão, de financiamento e de controle 
social, com a aprovação da Lei Orgânica de Assistência Social (LOAS), Lei nº 8.742, de 
7 de dezembro de 1993, no governo de Fernando Henrique Cardoso.
Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública 11
Até o final da década de 1990, o governo FHC tinha implementado 
três programas:
- Programa Brasil Criança Cidadã (BCC), extinto logo em 1999, que 
consistia em repasse direto aos municípios com a finalidade de apoiar 
projetos de cultura, esporte e lazer a crianças e adolescentes de 7 a 
14 anos, aprovados previamente por um Comitê Técnico Estadual de 
Avaliação.
- Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (Peti), criado em 
1996, que repassava um valor mensal às famílias por criança retirada 
da condição de trabalho infantil, denominada “bolsa criança cidadã”, 
e que desenvolvia atividades de convivência e de fortalecimento 
de vínculos chamadas de “jornadas ampliadas”, em contraturnos 
escolares. O Peti ainda existe enquanto programa no atual desenho do 
SUAS, tendo seu arranjo de gestão reformulado e a bolsa incorporada 
ao Programa Bolsa Família. 
- Programa Sentinela, de combate ao abuso e exploração sexual 
de crianças e adolescentes, criado em 1997, posteriormente 
transformado em Serviço de Proteção e Atendimento Especializado 
a Famílias e Indivíduos (PAEFI), ofertado pelo Centro de Referência 
Especializado da Assistência Social (CREAS). 
No segundo mandato do FHC, a principal inovação foi a criação do Fundo Nacional 
de Assistência Social (FNAS), que permitiu a descentralização de recursos federais 
para os municípios de uma forma mais direta. A partir do FNAS, estados e municípios 
passaram a estruturar unidades gestoras semelhantes para a realização da gestão 
mais eficiente de recursos públicos provenientes de transferências voluntárias ou 
de emendas parlamentares.
Ainda em 1998, também foi instituído o Programa de Garantia 
de Renda Mínima (PGRM), posteriormente ampliado com o bolsa-
escola e denominado Programa Nacional de Renda Mínima 
Vinculado à Educação, em 2001, integrado posteriormente no 
Programa Bolsa Família.
Outros programas e projetos de enfrentamento da pobreza foram 
desenvolvidos com o foco no atendimentode municípios de 
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menores Índices de Desenvolvimento Humano (IDH), que excluía 
cerca de 50% dos municípios brasileiros para o recebimento de 
incentivos por parte da União. Embora a legislação já apontasse 
para o caráter descentralizado das definições da política, as 
normatizações e formulações de programas e projetos de 
atendimento à população em situação de vulnerabilidade 
ainda eram definidas de forma centralizada no governo federal, 
desconsiderando as especificidades locais. 
Diante do desafio de se enfrentar a questão social, na busca de 
arranjos de gestão mais robustos e estruturados para atender 
também às especificidades locais, os participantes da IV 
Conferência Nacional de Assistência Social, em 2003, definiram 
como prioridade a criação e a implementação do Sistema Único 
de Assistência Social (SUAS).
Por meio da Resolução nº 145, de 15 de outubro de 2004, o Conselho Nacional de 
Assistência Social (CNAS) aprovou o texto da Política Nacional de Assistência Social 
(PNAS), contendo princípios, diretrizes, objetivos, definição dos usuários e arranjo 
de gestão, que inclui desenho de governança, formas de financiamento, controle 
social, monitoramento e avaliação. A PNAS já previa a estruturação do Sistema 
Único de Assistência Social (SUAS), o qual foi instituído por lei somente em 2011 (Lei 
nº 12.435).
Mas, afinal, quais são os públicos da assistência social? São as famílias e os indivíduos 
que vivenciam situação de vulnerabilidade e/ou risco social ou pessoal decorrentes 
de:
• pobreza;
• falta de acesso às políticas públicas;
• deficiência e dependência de cuidados;
• vulnerabilidades próprias aos ciclos de vida: crianças, adolescentes e idosos;
• trabalho infantil;
• ato infracional (adolescentes);
• violência, negligência e abandono;
• situação de rua;
• afastamento do convívio familiar por medida protetiva ou socioeducativa;
• emergência social, etc.
Princípios e diretrizes da Política de Assistência Social
A assistência social está baseada nas necessidades do cidadão, independentemente 
de quem seja ou de onde esteja (residente de área urbana ou rural) ou de sua 
renda. A assistência social não se restringe ao recorte de renda e pode ser acessada 
Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública 13
de forma espontânea ou por encaminhamento de outras políticas públicas, como 
em contextos de violência doméstica, por exemplo. Não faz distinção se a pessoa 
é brasileira ou estrangeira, ou se possui documentação para ingressar em algum 
programa ou serviço. Isso porque um dos pilares da PNAS é o fortalecimento dos 
vínculos familiares e comunitários.
Vamos agora assistir ao vídeo que nos apresenta os princípios e as diretrizes do 
Sistema Único de Assistência Social (SUAS), os quais trazem da Constituição Federal 
de 1988 as suas principais características:
Vídeo 1 - Os Princípios e as diretrizes do Sistema Único de Assistência Social (SUAS)
 https://cdn.evg.gov.br/cursos/490_EVG/videos/modulo01_video01.mp4
Você, gestora ou gestor municipal, deve se recordar disto: o governo federal não 
executa sozinho essa política! A relevância da diretriz da descentralização político-
administrativa consiste em afirmar que a coordenação e as normas gerais cabem 
à esfera federal e que a coordenação e a execução dos respectivos programas 
competem às esferas estadual e municipal, bem como a entidades beneficentes e de 
assistência social. Não há comandos paralelos, mas respeita-se o comando único das 
ações em cada esfera de governo, considerando-se as diferenças e as características 
socioterritoriais locais.
Embora a lei estabeleça o direito a serviços de qualidade, o 
que ainda se observa em muitas cidades é uma execução de 
serviço “pobre para pobres”, ou seja, de forma pejorativa, há 
gestores que não investem na qualidade de serviços, ou na 
composição de equipes de referência adequada, ou mesmo na 
estruturação de unidades de oferta dignas para o atendimento 
de seus públicos. Além de demonstrar um descaso e desrespeito 
ao cidadão, demonstra descumprimento da lei, cabendo-lhe 
responsabilização. 
Portanto, uma dica: vamos evitar aqueles bazares que arrecadam 
o que não serve para as famílias de classe média, geralmente 
brinquedos quebrados, roupas ou sapatos rasgados, para doar 
para os abrigos de crianças ou de idosos? Pense bem!
Importante destacar, ainda, que não cabe nessa política 
a destinação de bens e serviços ao amigo do Prefeito, em 
https://cdn.evg.gov.br/cursos/490_EVG/videos/modulo01_video01.mp4
14Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública
detrimento do oponente político. Também não se pode exigir do 
cidadão a comprovação de sua condição de vulnerabilidade. Há 
que se respeitar e se tratar de forma igual e com dignidade todas 
as pessoas que buscarem a assistência social, e os critérios de 
acesso a qualquer benefício, serviço, programa e projeto devem 
ser disponibilizados de forma pública e ampliada.
2. Referências
BOSCHETTI, I. Assistência social no Brasil: um direito entre originalidade e 
conservadorismo. 2. ed. Brasília: UnB/SER/GESST, 2003.
BRASIL. Controladoria-Geral da União. Nepotismo. CGU, Brasília, 2021. 
Disponível em: https://www.gov.br/cgu/pt-br/assuntos/etica-e-integridade/
nepotismo#:~:text=O%20Nepotismo%20ocorre%20quando%20um,favorecer%20
um%20ou%20mais%20parentes. Acesso em: 4 out. 2021.
BRASIL. Presidência da República. Casa Civil. Subchefia para Assuntos Jurídicos. 
Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília: Presidência da 
República, 1988. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/
constituicao.htm. Acesso em: 4 out. 2021.
BRASIL. Presidência da República. Casa Civil. Subchefia para Assuntos Jurídicos. Lei 
nº 8.742, de 7 de dezembro de 1993. Dispõe sobre a organização da Assistência 
Social e dá outras providências. Brasília: Presidência da República, 1993. Disponível 
em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8742.htm. Acesso em: 4 out. 2021.
CASTEL, R. As metamorfoses da questão social: uma crônica do salário. Petrópolis: 
Vozes, 1998. IAMAMOTO, M. V. Renovação e conservadorismo no serviço social: 
ensaios críticos. 9. ed. São Paulo: Cortez, 2007.
LEÃO XIII, Papa. Carta Encíclica “Rerum Novarum”. Roma: Libreria Editrice Vaticana, 
1981. Disponível em: https://www.vatican.va/content/leo-xiii/pt/encyclicals/
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YAZBEK, M. C. Os fundamentos históricos e teórico-metodológicos do Serviço 
Social brasileiro na contemporaneidade. In: Serviço Social: Direitos Sociais e 
Competências Profissionais, Conselho Regional de Serviço Social do RN, [s. d.]. 
Disponível em: http://cressrn.org.br/files/arquivos/ZxJ9du2bNS66joo4oU0y.pdf. 
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BOSCHETTI, I. Assistência social no Brasil: um direito entre originalidade e 
conservadorismo. 2. ed. Brasília: UnB/SER/GESST, 2003.
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novembro de 2009. Aprova a Tipificação Nacional de Serviços Socioassistenciais. 
Brasília: MDS, 2009.
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Assistência Social: Modo de Usar. Brasília: CNAS, 2017. Disponível em: http://blog.
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BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Secretaria Nacional 
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