CIDADANIA CURSO

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7ª EDIÇÃO
CIDADANIA
e controle social
CURSO DE EXTENSÃO
NEIVA DE ARAUJO MARQUES
EDSON RODRIGUES DE ARO
BARTOLOMEU JOSÉ RIBEIRO DE SOUSA
ROSE CLÉIA RAMOS DA SILVA
KLEBERSON ROBERTO DE SOUZA
CIDADANIA
e controle social
CURSO DE EXTENSÃO
7ª EDIÇÃO
NEIVA DE ARAUJO MARQUES
EDSON RODRIGUES DE ARO
BARTOLOMEU JOSÉ RIBEIRO DE SOUSA
ROSE CLÉIA RAMOS DA SILVA
KLEBERSON ROBERTO DE SOUZA
UNIVERSIDADE FEDERAL DE MATO GROSSO
Evandro Aparecido Soares da Silva
Reitor
Autores
Dr. Neiva de Araujo Marques
Edson Rodrigues de Aro
Bartolomeu José Ribeiro de Sousa
Rose Cléia Ramos da Silva
Kleberson Roberto de Souza
Atualização
Claudia Oneida Rouiller
Maria Felícia Santos da Silva
Atualização do texto didático em 2020
sem custo para as Instituições
Anayna Auerswald
Cassyra L Vuolo
Claudete Silva de Oliveira
Isabela Gomes de Paiva
Simony Jin
Apoio Técnico
Murillo Oberdan dos Santos Gouveia
Apoio Administrativo
Josane Ferreira de Araújo
Projeto Gráfico e Editoração
Maurício Mota
Carlos Henrique A. Gontijo
Tatiane Hirata
Fabio Marques Guerreiro Santos
Edição dos Vídeoaulas
Agripino Bonilha Neto
Colaboração
Patrícia Simone Nogueira
Revisão
Irene Cajal
DADOS DO CURSO DE EXTENSÃO
Curso de Extensão: “Cidadania e Controle Social”
 
ÁREA DE CONHECIMENTO
Educação e Políticas Públicas
NATUREZA E MODALIDADE
Extensão (EAD)
UNIDADE RESPONSÁVEL
Secretaria de Articulação Institucional e Desenvolvimento da Cidadania do TCE-MT
CRIAÇÃO E SUPERVISÃO DO CURSO
Cassyra L Vuolo
Secretária de Articulação Institucional e Desenvolvimento da Cidadania
SUPERVISOR DA ESCOLA SUPERIOR DE CONTAS DO TCE/MT
Conselheiro Substituto Luiz Henrique Moraes de Lima
SUPERVISÃO PEDAGÓGICA DO CURSO
Marina Spinelli
Diretora da Escola Superior de Contas do TCE-MT
COORDENAÇÃO DO CURSO DE EXTENSÃO/UFMT
Rosana Abutakka 
COORDENAÇÃO DA ÁREA INOVAÇÃO EM TECNOLOGIA EDUCACIONAL/
CONVÊNIO TCE/UFMT
Rosana Abutakka 
COORDENAÇÃO PEDAGÓGICA
Esther de Mello Menezes
Vice-Diretora da Escola Superior de Contas do TCE-MT
COORDENAÇÃO EXECUTIVA
Anayna Auerswald
COORDENADORES DE TUTORIA
Isabela Gomes de Paiva
Simony Jin
REVISÃO TEXTO
Solange Maria de Barros
Alice Matos – Jornalista DRD 643/MT
Karoline Faria de Souza
ENDEREÇO DE FUNCIONAMENTO
Escola Superior de Contas do Tribunal de Contas de Mato Grosso
Rua Conselheiro Benjamin Duarte Monteiro, S/N, - Edifício Marechal Rondon
Centro Político Administrativo – Cuiabá-MT / CEP 78.049-915
Fone: (65) 3613-7550 – Email: escola_contas@tce.mt.gov.br
Horário de Funcionamento: 8h às 18h
Copyright © Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso, 2019.
As informações técnicas são de livre reprodução, total ou parcial, desde que citada a fonte.
Rua Conselheiro Benjamin Duarte Monteiro, nº 1
Centro Político e Administrativo – CEP: 78049-915 – Cuiabá-MT
+55 65 3613-7561 – publicontas@tce.mt.gov.br – www.tce.mt.gov.br
Rua Conselheiro Benjamin Duarte Monteiro, nº 1
Centro Político e Administrativo – CEP: 78049-915 – Cuiabá-MT
+55 65 3613-7500 – tce@tce.mt.gov.br – www.tce.mt.gov.br
Carta de ServiçoS ao Cidadão
http://www.tce.mt.gov.br/uploads/flipbook/CartadeServicos2013/index.html
Horário de atendimento: 8h às 18h, de segunda a sexta-feira.
Siga:
Dados Internacionais para Catalogação na Publicação (CIP)
M433c
 Mato Grosso. Tribunal de Contas do Estado
 Consolidação de entendimentos técnicos : súmulas e prejulgados 
 Tribunal de Contas do Estado. 7. ed. – Cuiabá : Publicontas, 2015. 
 
 320p. ; 22,8x15,8 cm.
 
 ISBN 978-85-98587-46-2
 1. Administração Pública. 2. Controle Administrativo.
 3. Controle Externo. 4. Orientação. 5. Fiscalização. I- Título.
 CDU 35.08
Jânia Gomes da Silva
Bibliotecária CRB1 2215
ProDução De ConteúDo
SuperviSão Maria Aparecida Rodrigues Oliveira ........................ Secretária-Geral de Controle Externo
Consultoria técnica
Coordenação e reviSão Bruno Anselmo Bandeira ............................................ Secretário-Chefe da Consultoria Técnica
elaboração Natel Laudo da Silva ..................................................... Assessor Tecnico da Consultoria Tecnica
 Bruna Henriques de Jesus Zimmer .......................... Técnico de Controle Público Externo
Colaboração Edicarlos Lima Silva ....................................................... Consultor de Estudos Técnicos
 Emerson Augusto de Campos ................................... Consultor de Orientação ao Fiscalizado
 Loide Santana Pessoa Bombassaro ......................... Auditora Pública Externo
 Renato Marçal de Mendonça ..................................... Técnico de Controle Público Externo
@TCEmatogrossoTCEMatoGrosso
Copyright © Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso, 2015.
As informações técnicas são de livre reprodução, total ou parcial, desde que citada a fonte.
IDENTIDADE ORGANIZACIONAL
NEGÓCIO
Controle da gestão dos recursos públicos.
MISSÃO
Controlar a gestão dos recursos públicos do Estado e 
dos municípios de Mato Grosso, mediante orientação, 
avaliação de desempenho, fiscalização e julgamento, 
contribuindo para a qualidade e a efetividade dos 
serviços, no interesse da sociedade.
VISÃO
Ser reconhecido como instituição essencial ao regime 
democrático, atuando pela melhoria da qualidade 
da gestão pública e no combate à corrupção e ao 
desperdício.
VALORES
Justiça: Pautar-se estritamente por princípios de justiça, 
pela verdade e pela lei, com integridade, equidade, 
coerência, impessoalidade e imparcialidade.
Qualidade: Atuar de forma ágil, tempestiva, efetiva, 
eficiente e eficaz, com base em padrões de excelência de 
gestão e de controle.
Profissionalismo: Atuar com base nos princípios 
e valores éticos e de forma independente, técnica, 
responsável, proativa, leal e comprometida com a 
identidade institucional e com o interesse público.
Transparência: Disponibilizar e comunicar 
tempestivamente em linguagem clara e de fácil acesso, 
as ações, decisões e atos de gestão do TCE-MT, bem 
como as informações dos fiscalizados sob sua guarda, no 
interesse da sociedade.
Consciência Cidadã: Estimular o exercício da cidadania e 
do controle social da gestão pública.
CORPO DELIBERATIVO
TRIBUNAL PLENO
Presidente
Conselheiro Guilherme Antonio Maluf 
Vice-Presidente
Conselheiro Gonçalo Domingos de Campos Neto
Corregedor-Geral
Conselheiro Interino Moises Maciel
Ouvidor-Geral
Conselheiro Interino Isaias Lopes da Cunha
Integrantes
Conselheiro Substituto Luiz Henrique Lima
Conselheiro Interino João Batista de Camargo Júnior
Conselheira Substituta Jaqueline Maria Jacobsen 
Marques
Conselheiro Interino Luiz Carlos Pereira
Conselheiro Interino Ronaldo Ribeiro de Oliveira
1ª CÂMARA
Conselheiro Gonçalo Domingos de Campos Neto;
Conselheiro Interino Luiz Carlos Azevedo Costa Pereira;
Conselheiro Interino Moises Maciel; e
Conselheira Substituta Jaqueline Maria Jacobsen 
Marques.
2ª CÂMARA
Conselheiro Interino Isaias Lopes da Cunha;
Conselheiro Interino João Batista de Camargo Junior; e
Conselheiro Interino Ronaldo Ribeiro de Oliveira.
CONSELHEIROS
Conselheiro Antonio Joaquim Moraes Rodrigues Neto
Conselheiro José Carlos Novelli
Conselheiro Valter Albano da Silva
Conselheiro Waldir Júlio Teis
Conselheiro Sérgio Ricardo de Almeida
MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS
Procurador-Geral
Alisson Carvalho de Alencar
Procurador-Geral de Contas Adjunto
William de Almeida Brito Júnior
Procuradores de Contas
Gustavo Coelho Deschamps 
Getúlio Velasco Moreira Filho
CORPO TÉCNICO
Secretaria-Geral do Tribunal Pleno
Angela Patricia Sousa Marques
Secretaria da Primeira Câmara
Elizabet Teixeira Sant’anna
Secretaria da Segunda Câmara
 Leandro Ribeiro Azevedo
Núcleo de Certificação e Controle de Sanções
Gilson Gregório
Secretaria-Geral de Controle Externo (Segecex)
Roberto Carlos Figueiredo
Secretaria de Gerenciamento de Sistemas Técnicos
Alexandre Gomes da Costa
Secretaria de Controle Externo de Administração 
Estadual
Adriana Oyera Bonilha Neuhaus
Secretaria de Controle Externo de Administração 
Municipal
Charles Conceição Ormond
CORPO DE GESTÃO
Gabinete da PresidênciaFlávia Bortot Scardini Farias
Secretaria do Sistema de Controle Interno
Élia Maria Antoniêto Siqueira
Secretaria de Articulação Institucional e
Desenvolvimento da Cidadania
Cassyra Lúcia Corrêa Barros Vuolo
Secretaria de Apoio às Unidades Gestoras
Adjair Roque de Arruda
Consultoria Jurídica-Geral
Grhegory Paiva Pires Moreira Maia
Secretaria Geral da Presidência
Flávio Vieira
Secretaria Executiva da Ouvidoria-Geral
Maria Carolina da Silva Rezzieri
Secretaria de Planejamento, Integração e Coordenação
Augustinho Moro
Subsecretaria de Planejamento
Monica Eliana Botelho Silva
Subsecretaria de Integração e Coordenação
Paula Palma Fontes
Secretaria de Comunicação Social
Raoni Pedroso Ricci
Escola Superior de Contas
Marina Bressane Spinelli Maia de Andrade
Secretaria de Controle Externo de Atos de Pessoal
Jesse Maziero Pinheiro
Secretaria de Controle Externo de Contratações 
Públicas
Saulo Pereira de Miranda e Silva
Secretaria de Controle Externo de Educação e 
Segurança
Patrícia Leite Lozich
Secretaria de Controle Externo de Obras e 
Infraestrutura
Narda Consuelo Vitorio Neiva Silva
Secretaria de Controle Externo de Previdência
Eduardo Benjoino Ferraz
Secretaria de Controle Externo de Receita e Governo
Jakelyne Dias Barreto Favreto
Secretaria de Controle Externo de Saúde e Meio 
Ambiente
Marcelo Takao Tanaka 
Secretaria Executiva de Orçamento, Finanças e 
Contabilidade
Maurício Marques Júnior
Secretaria Executiva de Tecnologia da Informação
Mateus Dias Marçal
Secretaria Executiva de Gestão de Pessoas
Eneias Viegas da Silva
Secretaria Executiva de Administração
Carla Cristiny Esteves de Oliveira
Núcleo de Gestão de Contratos, Convênios e 
Parcerias
 Edson Palma Ribeiro
Núcleo de Patrimônio
Marcelo Catalano Corrêa
Núcleo de Expediente
Luciano Macaúbas Leite de Campos
Núcleo de Cerimonial
Tânia de Cássia Melo Bosaipo
Núcleo de Material
Márcio Soudixon Bruno de Souza
Gerência de Transporte
João Noberto de Barros Mayer
Gerência de Controle de Processos Diligenciados
Oscar Silvestre da Silva
Gerência de Protocolo
Eliane Cecília Rondon Gracioso
sumário
APRESENTAÇÃO DO CURSO ...........................................................................10
MÓDULO 1 .........................................................................14
UNIDADE 1 - O ESTADO E SEUS ELEMENTOS CONSTITUTIVOS .......................18
1.1 Um pouco de história ....................................................................................................19
1.2 Você sabia que existem duas concepções distintas de Estado? ........................21
1.3 Como se organiza o Estado brasileiro? .....................................................................22
1.4 Princípios da Administração Pública .........................................................................26
UNIDADE 2 - DEMOCRACIA: PERSPECTIVAS LIBERAL E SOCIAL .....................34
2.1 Agora vamos entender um pouco o percurso histórico da democracia ............34
2.2 A hegemonia da democracia Norte-Americana ......................................................40
UNIDADE 3 - MODALIDADES DE PARTICIPAÇÃO E INSTITUCIONALIZAÇÃO DOS
CONSELHOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS ...........................................................49
3.1 Onde se situam os conselhos na estrutura do Estado? .......................................49
MÓDULO 2 .........................................................................63
UNIDADE 1 – O CONTROLE NA GESTÃO PÚBLICA ...........................................66
1.1 Definindo controle..........................................................................................................67
1.2 Controle interno em entidades públicas mato-grossenses ..................................72
1.3 Quem são os responsáveis pelo controle externo? ................................................75
1.4 Reflexão ...........................................................................................................................80
1.5 O direito à informação e o controle social ................................................................81
UNIDADE 2 - O TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MATO GROSSO ...........88
2.1 Qual o papel do Tribunal de Contas de Mato Grosso? ...........................................88
2.2 Criação e instalação do Tribunal de Contas de Mato Grosso ..............................89
2.3 Competência do Tribunal de Contas de Mato Grosso ...........................................91
2.4 Exercício do controle externo ......................................................................................94
MÓDULO 3 .........................................................................102
UNIDADE 1 - CONCEITOS BÁSICOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS .........................105
1.1 Conceitos Básicos de Políticas Públicas ..................................................................105
1.2 Ciclo de Políticas Públicas ...........................................................................................115
UNIDADE 2 - GESTÃO ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA ....................................133
2.1 Gestão Orçamentária e Financeira .............................................................................133
2.2 Ciclo Orçamentário no Brasil .......................................................................................140
2.3 Planejamento e Orçamento na Administração Pública .........................................144 
2.4 PDI – Programa de Desenvolvimento Institucional Integrado ..............................153
2.5 Audiências Públicas p/ apresentação e discussão dos Projetos
Orçamentários ......................................................................................................................156
2.6 Receitas Públicas sob o enfoque orçamentário ......................................................160 
2.7 Etapas da Receita Orçamentária ................................................................................163 
2.8 Despesas Públicas sob o enfoque orçamentário ...................................................164
2.9 Etapas da Despesa Orçamentária ..............................................................................166 
2.10 Indicadores Sociais .....................................................................................................168
MÓDULO 4 .......................................................................177
UNIDADE 1 - NOVOS INSTRUMENTOS LEGAIS DE CONTROLE DA GESTÃO 
PÚBLICA E A ARTICULAÇÃO ENTRE O CONTROLE INTERNO E O CONTROLE 
SOCIAL ............................................................................................................180
1.1 Novos Instrumentos Legais de Controle da Gestão Pública e a Articulação entre
o Controle Interno e o Controle Social .............................................................................180
1.2 Transparência na Administração Pública .................................................................186
1.3 Ouvidoria..........................................................................................................................194
1.4 Articulação entre o Controle Interno e o Controle Social .......................................196
1.5 Controle Social ...............................................................................................................203
1.6 Ações do TCE-MT de Estímulo ao Controle Social .................................................207
MÓDULO 5 .......................................................................216 
UNIDADE 1 - CONSELHOS MUNICIPAIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS ...................221
1.1 Controle social – e eu com isso? ...............................................................................221
1.2 Quais são as característica dos conselhos? ............................................................223
1.3 Como registrar e comunicar irregularidades? ..........................................................225
1.4 Conselho Municipal de Saúde (CMS) ........................................................................2311.5 Conselho de Alimentação Escolar (CAE) ..................................................................242
1.6 Conselho de Acompanhamento e Controle Social (CACS) – FUNDEB ..............250
1.7 Conselho Municipal de Assistência Social (CMAS) ................................................255
1.8 Alguns exemplos de sucesso do controle social ....................................................259
1.9 Ferramentas úteis para o controle social .................................................................262
UNIDADE 2 - FUNDAMENTOS TEÓRICO-METODOLÓGICOS DA FUNCIONALIDADE
DOS CONSELHOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS ....................................................271
2.1 A gestão democrática nas políticas e serviços públicos .......................................271
2.2 O controle social exige integração das ações e trabalho em rede ......................273
REFERÊNCIAS .................................................................282
Caro(a) Cursista
Seja bem-vindo(a) a este Curso de Extensão! 
Agora você inicia um importante Curso de Extensão − “CIDADANIA E CONTROLE 
SOCIAL” − que objetiva capacitar os conselheiros dos Conselhos Municipais e 
Estaduais, estudantes e membros da sociedade para o exercício do controle 
social, fomentando sua interface com o controle interno e externo. O curso visa 
promover o fortalecimento institucional dos conselhos de políticas públicas na 
medida em que favorece a atualização do conselheiro e a formação do cidadão 
para que se torne conselheiro futuramente.
Embora o controle social possa ser exercido individualmente ou por um grupo 
de pessoas, os conselhos gestores de políticas públicas são canais efetivos 
de participação relevante para a sociedade e os seus fins sociais pressupõem 
a melhoria da implementação das políticas públicas e de seus resultados à 
coletividade. Os perfis democrático, representativo e deliberativo dos conselhos 
provocam alguns questionamentos que serão estudados e debatidos neste 
curso. Somos uma sociedade efetivamente democrática? Os nossos conselhos 
de políticas públicas são democráticos de fato? De quais mecanismos devem se 
apropriar os conselhos para efetivarem o controle social que exercem?
Diante desses e de tantos outros questionamentos, este curso pretende, mediante 
uma carga horária total de 100 horas, com cinco módulos, provocar a sua reflexão 
e o seu potencial de ação, no âmbito dos conselhos que atua. Caso você não 
seja conselheiro(a), este curso também se dirige a você visando provocar-lhe 
o compromisso social da participação em instâncias tão importantes para a 
construção da democracia.
módulo I
“Estado, democracia e cidadania” (15 horas), visa oferecer-lhe 
fundamentos sobre o Estado, a forma de organização do Estado brasileiro e os 
princípios que regem a administração pública; a participação – compreendendo 
a democracia como o modelo político mais avançado historicamente na 
humanidade. Aborda, ainda, a institucionalização dos conselhos de políticas 
públicas, aos quais a função de controle social está legalmente atribuída, em 
nossas legislações vigentes.
módulo II
“Os Controles da Administração Pública” (25 horas), visa oferecer-
lhe conhecimento acerca das formas, mecanismos e funções do controle da 
gestão pública e a importância da articulação entre os controles. O papel do TCE-
MT e o controle da gestão dos recursos públicos.
módulo III
“Gestão Pública em Mato Grosso” (15 horas), visa oferecer-lhe 
fundamentos sobre a administração pública e conhecimentos elementares sobre 
o ciclo orçamentário para que possa ter clareza sobre as contas apresentas e 
o que é feito do dinheiro público, no âmbito dos gastos realizados pelo Poder 
Executivo de seu município.
módulo Iv
“Instrumentos de Controle na Administração Pública” (15 
horas), visa oferecer-lhe fundamentos sobre os novos instrumentos legais de 
controle da gestão pública, a articulação entre o controle interno e o controle 
social, bem como, elencar as ações do TCE-MT de estímulo ao controle social e 
ao exercício da cidadania.
módulo v
“Conselhos de Políticas Públicas” (30 horas), visa realizar revisão 
e síntese dos conceitos básicos oferecidos nos módulos anteriores, transmitir 
os fundamentos teórico-metodológicos da funcionalidade dos conselhos de 
políticas públicas, a prática concreta dos conselhos de modo a oferecer diferentes 
alternativas pautadas em estudos que referenciam um controle social efetivo. 
Para o alcance dos objetivos do curso, será necessário estabelecermos 
compromisso de leitura, estudo detido ao material e empenho nas atividades 
propostas para que, processualmente, em momentos avaliativos, todos 
demonstrem excelente nível de aprendizagem da totalidade de conhecimentos 
formulados para esta formação.
É importante destacar que as referências e a biblioteca virtual recomendadas 
constituem-se de textos e documentos legais, com informações e conhecimentos 
imprescindíveis para que você obtenha formação adequada e atual.
Desejamos-lhe um excelente curso!
2020 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSOPg. 13
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ao assunto que acabaram de ler. 
Quando alguma informação no material merecer um destaque de 
importância, o ícone ao lado deve constar próximo ao texto 
relacionado. 
Muitas vezes, escrever sobre o assunto lido/aprendido é a melhor 
maneira para fixar o conteúdo.
Quando um link externo, livro, vídeo ou PDF for necessário para que 
o assunto seja melhor compreendido, o ícone de “saiba mais” será 
exibido.
Ao fazer imersões profundas nos textos, momentos de pausa e 
reflexão se tornam necessários. Ao avistar esse ícone, reflita sobre 
o assunto. 
Para concluir um tema, nada melhor do que um resumo. Ao avistar 
o ícone ao lado, um resumo sobre a unidade será apresentado.
ESTADO, DEMOCRACIA E CIDADANIA | 2020
CIDADANIA
e controle social
CURSO DE EXTENSÃO
mod.
1
Profa. Dra. ROSE CLEIA RAMOS DA SILVA (Autor)
Graduada em Licenciatura Plena em Pedagogia pela UFMT (1998), 
Mestre em Educação pela UFMT (2002), Doutora em Educação pela 
UFF/ RJ (2011). Professora do Instituto de Educação, desde 2004, 
credenciada no Programa de Pós-graduação em Educação da UFMT, 
desde 2011 e líder do Grupo de Estudo e Pesquisa em Gestão e 
Financiamento da Educação Básica/ GEPGFEB,o qual está inserido 
na Linha de Pesquisa em Movimentos Sociais e Educação Popular do 
PPGE-UFMT-IE. [rosecleiarsufmt@gmail.com].
Prof. Ms. BARTOLOMEU JOSÉ RIBEIRO DE SOUSA (Autor)
Possui graduação em Licenciatura em Ciências Biológicas e Pedagogia 
pela Universidade Estadual do Piauí – UESPI (2002); Especialização 
em Educação a Distância pela Universidade de Brasília – UnB (2008) 
e Mestrado em Educação pela Universidade Católica de Brasília – UCB 
(2010), na linha de concentração Políticas Públicas e Administração 
da Educação. Atualmente é professor do Instituto de Educação da 
Universidade Federal de Mato Grosso (UFMT), onde atua no Curso 
de Pedagogia, modalidade a distância como professor conteudista 
da Disciplina Políticas Públicas e Gestão Educacional I. Foi Técnico-
Especialista em Educação do quadro efetivo de pessoal do Ministério 
da Educação (MEC), atuando na implementação e acompanhamento de 
programas e projetos educacionais, tendo atuado nos programas Escola 
de Gestores da Educação Básica Pública, Programa Pró-Licenciatura, 
Universidade Aberta do Brasil e Plano de Ações Articuladas. Foi Professor 
da Rede Pública de Educação do Estado do Piauí e professor substituto 
da Universidade Estadual do Piauí.
Profa. Ms. MARIA FELICIA SANTOS DA SILVA (Atualização)
Bacharel em Ciências Contábeis – UFMT (1989); Especialização em 
Controladoria e Finanças – UFMT (1995); Mestre em Ciências Contábeis 
e Atuariais – PUC SP (2000). Professora do Departamento de Ciências 
Contábeis – UFMT, desde 1996. Auditora PúblicaExterna no Tribunal de 
Contas do Estado de Mato Grosso, desde 2009.
Profa. Dra. CLÁUDIA ONEIDA ROUILLER (Atualização)
Graduada em Engenheira Química pela Universidade Estadual de Maringá 
- UEM (1992); Bacharel em Ciências Contábeis pela Universidade Católica 
Dom Bosco - PUC (2011), Especialista em Direito de Estado pela Fundação 
Getúlio Vargas - FGV (2012) - Especialista em Gestão e Tecnologias 
Ambientais pela Universidade de São Paulo - USP (2011), Especialista em 
Gestão Gestão da Qualidade de Alimentos pela Universidade Estadual de 
Londrina - UEL (2002), Mestre em Engenharia Química pela Universidade 
Federal de São Carlos - UFSCar (1995) e Doutora em Engenharia 
Química pela Universidade Federal de São Carlos - UFSCar (2000). 
Possui experiência profissional na área de saneamento, meio ambiente, 
alimentos e auditoria. Auditora Pública Externa do Tribunal de Contas do 
Estado do Estado do Mato Grosso, desde 2006.
2020 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSOPg. 16
MÓDULO I
ESTADO, DEMOCRACIA E CIDADANIA
Caro(a) Cursista, você está iniciando o seu primeiro módulo do Curso: “CIDADANIA 
E CONTROLE SOCIAL”. Conforme deve ter observado na apresentação geral do 
curso, o conteúdo está organizado em cinco módulos que se articulam e se 
complementam. Neste, trazemos três unidades: Unidade I, “O Estado e seus 
elementos constitutivos”; Unidade II, “Democracia, perspectivas liberal e social”; 
Unidade III, “Modalidades de participação e institucionalização dos conselhos de 
políticas públicas”.
As três unidades deste módulo objetivam a ampliação de seu conhecimento sobre 
Estado, Democracia, participação e as mediações que se fazem possíveis entre 
controle institucional e social, via conselhos de políticas públicas. Pretendemos 
que, mediante estudos e debates, durante o curso, você apreenda conhecimentos 
sobre os princípios da administração pública, perspectivas de democracia e seja 
capaz de propor caminhos alternativos para o funcionamento do conselho no 
qual atua, ou que atuará, em busca da melhoria na fiscalização e na avaliação 
dos resultados das políticas públicas.
É muito importante que você tenha empenho em relação aos estudos, inclusive, 
realizando todas as atividades propostas. Cada uma delas deve ser resolvida 
antes de você passar para o módulo seguinte.
Caso encontre alguma dificuldade, peça ajuda ao seu professor tutor, coordenador, 
supervisor e também procure discutir e socializar os conhecimentos com outros 
cursistas do seu município.
Participe do grupo de whatsApp. Não se sinta sozinho. Você está inserido no 
processo de formação continuada que se constitui numa rede de formação de 
conselheiros do Estado de Mato Grosso.
UNIDADE
O ESTADO E SEUS ELEMENTOS CONSTITUTIVOS1
2020 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSOPg. 18
UNIDADE 1
O ESTADO E SEUS ELEMENTOS CONSTITUTIVOS
Tão logo alguém diga dos negócios do Estado: que me importam 
eles? Pode-se estar seguro de que o Estado está perdido. 
(Rosseau. Do Contrato Social).
Vamos começar o nosso curso refletindo sobre um conceito que será fundamental 
para a compreensão das políticas públicas, da participação, do controle social e 
para sua atuação como cidadão. Trata-se do conceito de Estado.
Definir Estado é uma tarefa complexa, pois esse termo pode abrigar uma 
variedade de conceitos. Em uma definição clássica, o Estado pode ser definido 
como a ordem jurídica soberana, que tem por fim o bem comum de um povo, 
situado em determinado território (DALLARI, 2007).
Para além dessa definição clássica, é importante compreender que o conceito 
de Estado é complexo e que este precisa ser compreendido numa perspectiva 
histórica e na relação dialética e contraditória que ele estabelece com a 
sociedade. Não é possível falar de Estado sem relacioná-lo à sociedade, e vice-
versa, pois, onde quer que ambos compareçam, um tem implicações no outro e 
se influenciam mutuamente (PEREIRA, 2008).
2020 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSOPg. 19
Fonte: Google imagens
1.1 | UM POUCO DE HISTÓRIA
Até o século XV o Estado era tratado como uma entidade divina ou natural, e que 
não se separava da pessoa do rei ou governante. Foi somente no século XVII, 
com a publicação da obra Leviatã, de Thomas Hobbes, que o Estado passou 
a ser visto como uma entidade criada pelo homem ou um fenômeno político e, 
portanto, não natural. Por conseguinte, o Estado passou a ser encarado como 
separado tanto da pessoa do governante quanto da função de governo.
Na atualidade, o Estado é formado pelo conjunto de instituições públicas que 
representam, organizam e buscam atender aos anseios da população que habita 
o seu território. Entre essas instituições podemos citar as escolas, as prisões, 
os hospitais públicos, o exército, dentre outras. Assim, o mundo vivencia a 
consolidação e o desenvolvimento dos Estados Nacionais, com território definido 
e regido por uma lei maior ou Constituição.
Nesse processo, o desenvolvimento de uma burocracia pública voltada para a 
arrecadação de tributos, fiscalização e coerção legal foi essencial para que o 
2020 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSOPg. 20
Estado tornasse uma instituição verdadeiramente política, com supremacia 
sobre as demais instituições sociais.
Considerando a amplitude e complexidade do conceito de Estado, será mais fácil 
compreendê-lo conhecendo os elementos que o constituem que são:
1
Um conjunto de instituições e prerrogativas, dentre as quais o poder 
coercitivo, ou poder de polícia, que só o Estado possui por delegação 
da própria sociedade.
2
O território, isto é, um espaço geograficamente delimitado onde 
o poder estatal é exercido. Muitos denominam esse território de 
sociedade, ressaltando a sua inescapável relação com o Estado, 
embora esse mantenha relações com outras sociedades, para além 
de seu território.
3
Uma máquina burocrática capaz de administrar as instituições e as 
políticas governamentais: arrecadar e gerir tributos; zelar pela ordem 
pública interna e externa; imprimir e assegurar o desenvolvimento 
econômico; realizar estudos, pesquisas e construir dados estatísticos 
(não por acaso, a palavra estatística provém de Estado) cada vez 
mais precisos sobre eficiência e eficácia das ações estatais.
4
Um conjunto de condutas e comportamentos gerais e previsíveis 
regulados pela máquina burocrática do Estado dentro de seu território, 
o que ajuda a criar e manter uma cultura política comum a todos os 
que fazem parte da comunidade nacional ou do que muitos chamam 
nação. (PEREIRA, 2008, p. 142, com modificações).
Apesar de o Estado ser uma criação humana, é importante não tratá-lo em 
abstrato, ou seja, desenraizado da realidade e da história. Na prática, os Estados 
têm grandes dificuldades de exercerem os seus poderes políticos, regular a 
sociedade, aplicar regras e controlar a entrada de elementos externos indesejáveis 
no seu território (PEREIRA, 2008 p. 143).
Portanto, mesmo havendo concordância quanto a sua definição, torna-se evidente 
que a existência do Estado não é tranquila, assim como não são as ligações que 
ele mantém com seus elementos constitutivos. Junto à sociedade, com a qual 
estabelece constante e simultânea relação de antagonismo e de reciprocidade, 
os seus liames são tensos (PEREIRA, 2008. p. 143).
2020 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSOPg. 21
1.2 | VOCÊ SABIA QUE EXISTEM DUAS CONCEPÇÕES 
DISTINTAS DE ESTADO?
Nesse momento, importa considerar também as questões de fundo, ou 
concepções teóricas que orientam a ação do Estado, ou ainda os projetos de 
sociedade pois, como vimos, o Estado só pode ser analisado considerando-se 
a sua relação dialética com a sociedade. Dessa forma, são duas as principais 
concepções teóricas que analisam e explicam, sob ângulos distintos, a atuação 
do Estado e sua relação com a sociedade. Trata-se da perspectiva marxista e da 
perspectiva liberal ou neoliberalismo, como denominado nos dias atuais. 
Na perspectiva marxista, o Estado funciona como um agente ou comitê dos 
interesses da burguesia ou classedominante. Não importam as formas de 
governo que se apresentem, para Marx o Estado é sempre um instrumento de 
dominação e de manutenção da estrutura de classe que coloca em campos 
opostos os detentores dos meios de produção ou a burguesia, além da grande 
massa que nada possui a não ser a força de trabalho, denominada de proletariado.
Na perspectiva liberal ou neoliberal, o Estado é visto como um “mal necessário”. 
Essa abordagem teórica procura minimizar a influência de determinada classe ou 
frações de classes no direcionamento da ação do Estado. Nessa abordagem, o 
Estado deve garantir a liberdade e os direitos individuais. Por liberdade entenda-se 
a liberdade econômica. O Estado precisa garantir a livre circulação de mercadorias 
e produtos e não deve atuar em setores de produção como mineração, energia, 
telecomunicações. Por direitos individuais entende-se, sobretudo, a propriedade 
privada.
Para os defensores do neoliberalismo, o Estado deve garantir as condições 
para que o mercado, por sua racionalidade própria, garanta o desenvolvimento 
econômico e social. O mercado torna-se, assim, o princípio fundador e unificador 
da sociedade.
Compreender essas duas perspectivas e como elas se manifestam no interior da 
sociedade, é fundamental para a análise das políticas públicas. É a concepção 
de Estado e o projeto de sociedade em hegemonia num determinado momento 
histórico que orienta, bem como imprime os contornos legais e operativos que 
sustentam e viabilizam as políticas públicas, sobretudo, as políticas sociais.
2020 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSOPg. 22
RESUMINDO
RESUMINDO
Estado – é definido como o conjunto das instituições permanentes – como 
órgãos legislativos, tribunais, exército e outras que não formam um bloco 
monolítico necessariamente e que possibilitam a ação do governo.
Governo – conjunto de programas e projetos que partem da sociedade, 
como políticos, técnicos, organismos da sociedade civil e outros, propõe 
para a sociedade como um todo. O governo assume e desempenha as 
funções de Estado por um determinado período (HOFLING, 2001).
O Estado é a estrutura jurídico-política e compreende o conjunto das 
instituições permanentes. Os governos, no nosso sistema político, são 
ciclos de quatro anos, que podem ser reconduzidos por mais quatro anos.
O Estado não pode ser visto como um bloco estático, impermeável às 
demandas e reivindicações populares. Como uma criação humana, o Estado 
tem uma dimensão histórica, sendo, portanto, permeável às demandas e 
pressões populares.
Não se esqueça!
1.3 | COMO SE ORGANIZA O ESTADO BRASILEIRO?
É importante compreender que o Estado não pode ser visto em sentido absoluto. 
Na atualidade, os Estados podem assumir formas diferentes, destacando-se o 
Estado unitário e o Estado federal.
No Estado unitário, existe apenas um poder político central, com influência em 
todo o território. No Estado federal, também chamado de Estado composto, 
coexistem, no mesmo território, poderes políticos distintos.
2020 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSOPg. 23
Aqui, cabe lembrar que o conceito de Estado é diferente de país e de nação. O 
Estado é detentor de personalidade jurídica. Brasil é o nome do país e país é um 
conceito geográfico, histórico e até político, mas não jurídico (MESSEDER, 2007).
Veja o que determina a Constituição Federal de 1988 sobre esse assunto:
Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos 
Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado democrático 
de direito e tem como fundamentos
I – a soberania;
II – a cidadania;
III – a dignidade da pessoa humana;
IV – os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;
V – o pluralismo político.
Parágrafo único - Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de 
representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.
Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o 
Legislativo, o Executivo e o Judiciário (BRASIL, CF. 1988).
Conforme a Constituição Federal, o nosso país é uma República Federativa 
constituída por quatro ordens de pessoas políticas ou entes federados: União, 
Estados, Distrito Federal e Municípios, todos independentes e autônomos nos 
termos da Constituição. O Distrito Federal é uma espécie de ente federado 
híbrido, pois juridicamente possui características de Estado e de Município. A 
compreensão da organização federativa do Estado brasileiro é fundamental para 
a análise das políticas públicas.
2020 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSOPg. 24
O termo “federal” deriva do latim foedus, que significa pacto, e foederale, 
relativo a federação. Federalismo pode significar um conjunto de ideias 
sobre como governar um Estado. O federalismo, tal como concebido 
pelos pais fundadores dos Estados Unidos, é “uma forma de organização 
política que centraliza, em parte, o poder num Estado Unitário”. Hoje, 
concebe-se federalismo como uma forma descentralizada de poder. A 
federação permite uma aproximação maior entre os cidadãos e seus 
governantes, um pacto em que o poder dividido entre a União e os 
estados garante o espaço de atuação de ambos. A federação permite a 
descentralização político-administrativa (ABREU; ARAÚJO, 2009, p. 53).
Como você pode perceber, pelo exposto acima, a essência da dinâmica política de 
uma federação é produzir pactos. Assim, as relações intergovernamentais entre 
a União, os estados e os municípios, conforme a Constituição Federal, devem ser 
de cooperação e colaboração recíproca e orientada por processos de pactuação, 
tendo em vista o interesse público.
Além da forma de organização federativa, o povo brasileiro decidiu que 
nossa forma de governo é Republicana e que nosso sistema de governo é 
presidencialista.
A República, do latim res publica, “coisa pública”, é uma forma de governo na 
qual o chefe do Estado é eleito pelos cidadãos ou seus representantes, tendo o 
seu mandato uma duração limitada. Enquanto Republicano, o Estado brasileiro 
deve garantir a supremacia do interesse público sobre o privado, ou seja, não 
pode admitir que o interesse privado se sobreponha ao interesse público. De 
acordo com a nossa Constituição de 1988, o Estado brasileiro deve ter como 
fundamentos a soberania, a cidadania e a dignidade da pessoa humana. Deve 
também fundar-se na ética e na divisão e equilíbrio entre os poderes.
O presidencialismo significa que o Estado brasileiro é dirigido por um Presidente 
da República, chefe do Poder Executivo, eleito para mandato de quatro anos, a 
ser exercido com o auxílio dos Ministros de Estado (BRASIL, 2010).
2020 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSOPg. 25
Dos fundamentos da República Federativa do Brasil destacam-se os seguintes 
aspectos:
a) Soberania
Pode ser definida como o poder político supremo, a liberdade de poder político 
e decisório dentro de seu respectivo território nacional, principalmente no 
tocante à defesa dos interesses nacionais.
b) Cidadania
Decorre diretamente do princípio do Estado Democrático de Direito, 
consistindo na participação política do indivíduo nos negócios do Estado. 
A participação da sociedade, debatendo em suas organizações, dialogando 
com o Estado e realizando o controle social, é muito importante para 
garantir que as políticas públicas atendam, de fato, às necessidades da 
população, afim de melhorar os níveis de oferta e de qualidade dos serviços 
e a fiscalização da aplicação dos recursos públicos. São exemplos de 
instrumentos de controle social as Conferências, os Conselhos de Políticas 
Públicas e os Orçamentos Participativos (INSTITUTO PÓLIS, 2008, p. 1)
c) Dignidade da pessoa humana
Assegura ao cidadão brasileiro e seus equiparados um mínimo de direitos 
que devem ser respeitados pela sociedade e pelo poder público, de forma a 
preservar a valorização do ser humano.
d) Valores sociais do trabalho
Busca impedir a concessão de privilégios econômicos condenáveis, por ser 
o trabalho imprescindível à promoção da dignidade da pessoa humana.
e)Livre iniciativa
Ligada ao liberalismo econômico, envolve a liberdade de empresa e a 
liberdade de contrato. A livre iniciativa é também um princípio fundante da 
ordem econômica.
f) Pluralismo político
Diz respeito a uma sociedade plural onde exista diversidade e onde as 
liberdades devem ser respeitadas. O pluralismo é social, político, religioso, 
econômico, de ideias, cultural, dos meios de informação.
2020 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSOPg. 26
Quanto à Administração Pública, por força da organização federativa do Brasil 
temos uma Administração Pública Federal, uma Administração Pública Estadual, 
uma Administração Pública Distrital e Administrações Públicas Municipais.
O trecho abaixo é uma adaptação de Sérgio Jund (2007), com diferenciações 
entre governo e administração pública.
O vocábulo governo, pela sua etimologia, apresenta-se com o significado de 
autoridade, poder de direção, que preside a vida do Estado e provê as necessidades 
coletivas.
Já a Administração “[...]é o conjunto de órgãos instituídos para a consecução 
concreta dos objetivos do governo, em sentido formal, e a atividade pública 
(serviço público), em sentido material”.
RESUMINDO
RESUMINDO
SENTIDO FORMAL SENTIDO MATERIAL
GOVERNO Três Poderes
Funções do Estado 
(atividade administrativa, 
legislativa e judiciária)
ADMINISTRAÇÃO
Conjunto de órgãos e 
entidades que realizam 
serviço público
Serviço público (atividade 
administrativa)
1.4 | PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A Constituição da República de 1988 estabeleceu princípios que devem nortear 
a conduta e a atuação dos ocupantes de cargos e funções públicas, incluindo-se 
os conselheiros (as) dos conselhos municipais de políticas públicas.
2020 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSOPg. 27
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes 
da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá 
aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e 
eficiência [...].
Vamos compreender melhor como esses princípios podem ser garantidos na 
prática da administração e dos serviços públicos.
Legalidade – o princípio da legalidade impõe ao agente público o dever de agir 
em estrito cumprimento às disposições da lei. Logo, aos cidadãos, na esfera 
particular, é permitido fazer tudo o que a lei não proíbe, enquanto ao agente 
público só é permitido agir dentro daquilo que a lei determina. Sobre esse 
princípio, é preciso destacar que, no Brasil, ninguém pode, com relação à lei, 
alegar desconhecimento. De acordo com o art. 3º, da Introdução ao Código Civil: 
“Ninguém se escusa de cumprir a Lei alegando que não há conhece”.
Um conselheiro precisa conhecer bem as leis da área em que atua, sobretudo as 
de caráter nacional e do seu município. É importante também conhecer os atos 
emanados (indicações, pareceres, resoluções) do conselho congênere ao que 
pertence no âmbito nacional.
Impessoalidade – a impessoalidade na Administração Pública é um princípio 
extraído das contribuições de um importante pensador das Ciências Sociais, 
chamado Max Weber. Para Max Weber, a impessoalidade é uma forma, ou um 
modo particular de ser da burocracia pública. Dentro do aparelho do Estado, 
não pode existir acepção de pessoas, não pode ocorrer diferenciação de grupos 
(CURY,2005). A impessoalidade significa que, no âmbito da Adminstração Pública, 
não pode ocorrer nenhum tipo de privilégios.
Cabe lembrar que a impessoalidade na Administração Pública não significa 
tratar as pessoas de forma fria, distante, ou sem cordialidade. A pessoalidade e 
a impessoalidade, no trato da vida privada, tem um sentido e no trato da coisa 
pública apresenta outro sentido. Na vida privada, valoriza-se a pessoalidade 
enquanto a Administração Pública, no seu funcionamento, exige a impessoalidade 
que significa tratar a todos com igualdade.
O princípio da impessoalidade é, muitas vezes, quebrado por perseguições 
políticas, pelo tráfico de influência ou pelo clientelismo e assistencialismo político 
(SIRAQUE, 2009).
2020 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSOPg. 28
Moralidade – esse princípio adentra no resguardo dos bens públicos e no combate 
à corrupção financeira ou moral. A observância ao princípio da moralidade se 
torna mais sensível nos órgãos que lidam com o dinheiro público e que podem 
praticar atos (imorais) que tenham a ver com tráfico de influência ou malversação 
de dinheiro público. A moralidade se aplica também a atos que signifiquem, por 
exemplo, assédio de qualquer natureza para obtenção de vantagens ou a prática 
de colocar o bem público a serviço do interesse individual (CURY, 2005).
Publicidade – quando delegamos uma atribuição ou responsabilidade a outro, 
para a realização de uma determinada função, como no caso da democracia 
representativa, essa delegação geralmente implica uma assimetria de 
informações. Quando, por exemplo, delegamos a responsabilidade pelo conserto 
de um veículo a um mecânico que possui os conhecimentos especializados para 
tal função, este passa a ter conhecimentos privilegiados de que não dispomos, 
pelo desconhecimento do trabalho. Assim, pode-se agir de forma a se beneficiar 
dessa situação. Para evitar essa assimetria de informações, uma das marcas da 
Administração Pública deve ser a transparência. Isso significa dar publicidade 
dos atos praticados. O princípio da publicidade demonstra que não pode existir 
segredo na Administração Pública, a não ser em relação às informações que 
coloquem em risco a segurança do Estado e da sociedade. Nesse caso específico, 
é necessário que exista uma lei definindo as informações sigilosas e, mesmo 
assim, por prazo determinado (SIRAQUE, 2009).
A publicidade dos atos da Administração Pública, na esfera federal, é veiculada 
pelo Diário Oficial da União e, no Estado de Mato Grosso, pelo Diário Oficial do 
Estado de Mato Grosso, publicado pela Superintendência da Imprensa Oficial do 
Estado de Mato Grosso. Além da publicação dos atos oficiais do Poder Executivo 
estadual, o Diário Oficial do Estado de Mato Grosso também publica os atos do 
Poder Legislativo e Judiciário do Estado e os atos do Poder Executivo e Câmaras 
Municipais, de municípios que não dispõem de um veículo oficial de divulgação. 
Os municípios maiores geralmente dispõem de veículo próprio de comunicação.
Como instrumento de atendimento ao princípio da publicidade, o Tribunal de 
Contas de Mato Grosso instituiu o Diário Oficial de Contas do Tribunal de Contas 
de Mato Grosso (DOC/TCE-MT) - ferramenta eletrônica, regulamentada como 
meio oficial de divulgação e publicação dos atos processuais e administrativos do 
TCE-MT e das unidades gestoras fiscalizadas, bem como das suas comunicações 
em geral - https://www.tce.mt.gov.br/diario.
2020 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSOPg. 29
As publicações são gratuitas e auxiliam as unidades gestoras fiscalizadas do 
TCE-MT (e também o próprio TCE-MT, pois trata-se de uma instituição pública) 
no atendimento ao princípio da publicidade.
Fonte: Secom TCE-MT
O DOC foi institucionalizado pela Lei Complementar n° 475, de 27 de setembro 
de 2012, tendo entrado em operação no dia 3 de outubro do mesmo ano. Foi 
regulamentado pelas Resoluções Normativas TCE-MT 15/2012, 27/2012, 
004/2015 e Julgamento Singular nº 1738/2014.
Eficiência – esse princípio foi inserido na Constituição da República de 1988 
por força da Emenda Constitucional nº 19/98 e se insere no bojo de um amplo 
conjunto de mudanças na Administração Pública. O princípio da eficiência 
preconiza que o ato público não se esgota no cumprimento da conformação 
legal, mas este precisa atingir os objetivos e garantir resultados e a satisfação do 
cidadão.
Veja, no exemplo abaixo, uma situação concreta de aplicação do princípio da 
eficiência, referente à execução do Código Nacional de Trânsito.
Para controlar a velocidade dos veículos nas vias públicas e fiscalizar o 
cumprimento de outras normas do Código Nacional de Trânsito, poderiam ser 
colocados nas ruas diversosfiscais de trânsito. Essa medida ensejaria uma 
realidade bem conhecida de todos nós: corrupção, tráfico de influências por meio 
das famosas carteiradas e das notificações que desaparecem misteriosamente. 
Para resolver tal questão, existem mecanismos modernos de fiscalização do 
trânsito, como os meios eletrônicos de controle de velocidade e de cruzamento 
irregular dos semáforos. Por esses meios eletrônicos, garante-se a aplicação 
do Código Nacional de Trânsito em condições de igualdade para todos os 
motoristas. Cumprem-se, ao mesmo tempo, os princípios da isonomia, da 
2020 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSOPg. 30
legalidade, da impessoalidade, da publicidade e da eficiência (SIRAQUE, 2009, 
com modificações).
Além dos princípios já elencados, destacamos, ainda, o do interesse público ou 
finalidade e o da igualdade.
Interesse Público ou Finalidade – “O interesse público deve ser conceituado 
como interesse resultante do conjunto dos interesses que os indivíduos 
pessoalmente têm quando considerados em sua qualidade de membros da 
sociedade.” (MELLO, 2005, p. 61). Relacionado com a impessoalidade relativa à 
Administração, esse princípio orienta que as normas administrativas têm que ter 
sempre como objetivo o interesse público.
Igualdade – O presente princípio deriva da igualdade consagrada na Constituição 
Federal de 1988, solidificando a necessidade de tratamento isonômico a todos 
aqueles que se propõem a contratar com a Administração Pública. Assim, 
salvo as hipóteses e permissões legais, não é possível quaisquer formas de 
discriminação entre participantes de certames licitatórios, seja frustrando sua 
participação por meio de critérios diversificados no edital seja no julgamento das 
propostas no certame.
Além desses princípios plasmados no art. 37 da CF de 1988, temos outros 
que estão implícitos em nossa Constituição, como o princípio da supremacia 
do interesse público sobre o interesse privado, o princípio da razoabilidade, da 
proporcionalidade e os princípios estabelecidos no Decreto Lei nº 200/67.
Os Conselheiros de Políticas Públicas constituem agentes públicos no 
desempenho de suas funções e, portanto, também devem observar os princípios 
da Administração Pública no exercício dessa atividade.
2020 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSOPg. 31
Veja o resumo:
Fonte: www.entendeudireito.com.br (adaptado)
RESUMINDO
RESUMINDO
Nesta primeira unidade, você pode compreender o conceito de Estado, a 
organização política que organiza a nossa vida em sociedade.
Vimos que, até o século XV, o Estado era tratado como uma entidade divina, 
que não se separava da pessoa do rei ou governante. Após esse período, 
com o desenvolvimento sociopolítico, tivemos a consolidação dos Estados 
Nacionais, constituídos por um poder coercitivo, por um território, máquina 
burocrática e por um conjunto de condutas e comportamentos.
Você aprendeu que existem duas principais concepções teóricas que 
orientam a ação do Estado, por meio das políticas e dos serviços públicos: 
a perspectiva marxista e a perspectiva liberal ou neoliberalismo.
CONCEITO
Conjunto de órgãos integrados na estrutura administrativa do Estado, 
encarregado de exercer as funções determinadas pela constituição e 
pelas leis, no interesse da coletividade
PRINCÍPIOS • CONSTITUCIONAIS
• SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO
• RAZOABILIDADE
• PROPORCIONALIDADE
• MOTIVAÇÃO
• PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS DO 
DECRETO LEI 200/67
LEGALIDADE
IMPESSOALIDADE
MORALIDADE
PUBLICIDADE
EFICIÊNCIA
L
I
M
P
E
PLANEJAMENTO
COORDENAÇÃO
DESCENTRALIZAÇÃO
DELEGAÇÃO DE 
COMPETENCIA
2020 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSOPg. 32
O Estado brasileiro se organiza, sob a forma federativa, conforme a nossa 
Constituição de 1988, com quatro entes federados autônomos: União, 
estados, Distrito Federal e municípios. Nessa forma de organização, 
temos mais de um governo agindo em um mesmo território, o que implica 
cooperação e colaboração na execução das políticas públicas.
Vimos também que o nosso país, além de uma federação, é uma República 
e, como uma República, deve garantir a supremacia do interesse público 
sobre o privado. Você também pode conhecer os princípios que regem 
a administração pública e que também recaem sobre os Conselhos de 
Políticas Públicas.
UNIDADE
DEMOCRACIA: PERSPECTIVAS LIBERAL E SOCIAL2
2020 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSOPg. 34
UNIDADE 2
DEMOCRACIA: PERSPECTIVAS LIBERAL E SOCIAL
Antes de iniciar o estudo da democracia e suas principais perspectivas, vamos 
começar refletindo sobre o sentido da palavra democracia de acordo com 
seu ponto de vista. O que é democracia para você? Escreva rapidamente, sem 
consultar, o que entende por democracia.
2.1 | AGORA VAMOS ENTENDER UM POUCO O PERCURSO 
HISTÓRICO DA DEMOCRACIA
Em suas origens, a democracia como prática de civilidade surgiu na Grécia 
antiga, em Atenas, no século VI a. C. Os cidadãos decidiam, de forma direta, 
sobre os assuntos mais importantes da pólis. Mas nem todos eram cidadãos. 
Os escravos e as mulheres eram excluídos da cidadania ateniense, e somente os 
homens tinham posses de terras e eram considerados cidadãos.
Depois que a democracia ateniense teve seu fim, houve uma interrupção por dois 
mil anos e somente com os movimentos da Revolução Americana e Revolução 
Francesa (ambas no Século XVIII) é que ela reaparece com novas concepções 
filosóficas.
Surge então a ideia da democracia representativa como um fator inquestionável 
de legitimação da participação do cidadão no processo de escolha de seus 
representantes. Nesse contexto, lançando mão do sufrágio masculino e depois 
o feminino para exercer a democracia representativa, as formas de democracia 
2020 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSOPg. 35
direta no modelo dos antigos tornou-se inviável. Além disso, vale ressaltar que 
“[...] Somente a democracia, entre as formas de governo, nasceu como termo 
indicativo do poder (o-krátos) de um corpo coletivo” (BOBBIO, 2000, p. 377).
As diferentes formas as quais se configura o Estado na história revelam a 
presença ou ausência da democracia, ou ainda, a prevalência de seus sentidos 
enquanto liberal/formal ou social/substancial que significa partilha de poder 
com igualdade substancial do usufruto dos bens materiais, sociais e culturais 
acumulados pela humanidade. 
Para alguns estudiosos da democracia no Estado Liberal, a única forma de 
democracia compatível seria a democracia representativa ou parlamentar. Em 
outras palavras, trata-se da única forma de governo possível para reconhecer e 
garantir alguns direitos fundamentais (direitos de liberdade, de pensamento, de 
religião, de imprensa, reunião etc.).
Você sabia que existem cinco modelos de democracia que já foram 
historicamente implementados?
Democracia direta: diz respeito às formas de organizações políticas em que os 
cidadãos participam diretamente no processo de tomada de decisões das ações 
políticas. Dentre os autores que teorizam sobre este modelo, o que mais se 
destacou foi Jean-Jacques Rosseau (1712-1778) o qual idealizou a democracia 
como forma de participação direta do povo no ato legislativo e, assim, afirmou 
que a soberania deve expressar sempre a vontade geral. Um exemplo histórico 
de democracia direta foi também a Comuna de Paris. Na democracia direta, o 
cidadão vota e expressa sua opinião sem intermediários. No entanto, trata-se de 
um modelo aplicável apenas a populações e territórios pequenos.
Democracia representativa: neste modelo, o direito de fazer leis não deveria ser 
estendido a todo o povo reunido em assembleia, mas a representantes eleitos 
pelos cidadãos, aos quais são reconhecidos e garantidos os seus direitos 
políticos. Para Benjamin Constant (1767-1830), Alex Tocqueville (1805-1859) e 
John Stuart Mill (1806-1873), esse modelo é a única forma de governo possível 
para reconhecer e garantir alguns direitos fundamentais (direitos de liberdade, de 
pensamento, de religião, de imprensa, reunião etc.)
Democracia participativa: emerge a partir dos anos1960, caracterizada 
por eleições livres e periódicas, nas quais o cidadão tem participação como 
2020 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSOPg. 36
representante político e representado que faz suas escolhas, há centralidade 
à participação dos processos de decisões políticas por via da representação e 
composição de órgãos colegiados.
Democracia radical: está relacionada ao fim do domínio soviético, ao final dos 
anos 1980, constitui a ideia de uma posição hegemônica de equivalências, 
expressa a tendência pós-moderna de interpretação da democracia, pois, na 
prática, recomenda-se, nesta tendência, que a participação e a deliberação 
possam servir para aumentar a igualdade do poder político.
Democracia deliberativa: conceito mais difundido nos anos de 1980, a obra que 
mais influenciou esse modelo foi a de Jürgen Habermas sobre ação comunicativa. 
Dois aspectos básicos constituem este modelo: 
1) as decisões devem ser tomadas por todos os que são diretamente 
afetados pelas decisões em questão; 
2) o processo decisório deve acontecer por meio de apresentação de 
argumentos pelos envolvidos, considerando valores de imparcialidade e 
racionalidade.
 
Fonte: Google imagens
A atuação dos Conselhos Municipais contribui na mediação de relações e confere 
maior efetividade na interação entre governo e sociedade civil, pois são voltados 
à discussão, deliberação e definição de políticas públicas específicas, como 
o conselho de educação, saúde, cultura, meio ambiente, consumidor etc. Os 
Conselhos são compostos por representantes do poder público e da sociedade 
civil organizada que formulam em conjunto as políticas públicas, em um processo 
de gestão descentralizada e participativa (GOHN, 2001. p. 107-108).
2020 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSOPg. 37
Vamos refletir em relação aos modelos apresentados. Dentre os cinco modelos, 
qual deles você considera mais apropriado aos conselhos, à prática cotidiana do 
conselho no qual atua?
Pense sobre isso e faça uma breve pesquisa sobre o modelo que selecionou 
elabore um breve texto justificando os elementos que identificou como mais 
próximos à prática do conselho no qual você atua.
A democracia moderna, em perspectivas diferentes, aponta caminhos e modelos 
para a democracia nas quais a representação política ganha força.
Tornam-se evidentes por meio das experiências históricas da democracia que os 
modelos existentes possuem diferentes fins em relação à partilha do poder com 
a dimensão da soberania popular no movimento político.
Convém destacar que a democracia formal é aquela que materializa a concepção 
da democracia liberal. As pressões populares contribuíram para que esse modelo 
de democracia pautasse também o sufrágio universal, mas os seus fins não visam 
a distinção das classes sociais. Constitui-se de princípios e valores da cidadania, 
sendo uma perspectiva de cidadania pautada na defesa do direito individual à 
propriedade. A força da democracia formal está vinculada à hegemonia do 
capitalismo.
Contrapondo-se à democracia liberal/formal, a democracia social pressupõe 
a partilha substancial de poder nas decisões políticas e nas decisões sobre a 
distribuição dos bens materiais e culturais produzidos pela humanidade. 
A práxis humana pautada na democracia social visa alcançar a emancipação da 
sociedade para a coletividade e rejeita a divisão das classes sociais existentes 
2020 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSOPg. 38
nas sociedades capitalistas e a ideia da acumulação e apropriação privada de 
bens materiais.
Fonte: Google imagens
A teoria de Marx e Engels influenciou líderes socialistas. Dentre eles Lênin que 
se destacou como um teórico defensor da democracia genuína e um severo 
crítico da democracia burguesa. Apesar de reconhecer avanços na república 
democrática, ele afirma que, nas sociedades capitalistas, o conceito de liberdade 
é contraditório. 
Lênin formula uma concepção de democracia atribuindo, de fato, poder a todos os 
homens e mulheres, principalmente aos trabalhadores, isto é, um instrumento do 
poder político realizado por intermédio do Estado. Embora não tenha desprezado 
os avanços da democracia da república burguesa, sinalizou que o capitalismo 
não pode propiciar a completude da democracia social. Para Lênin, a exploração 
de sistema capitalista impede a emancipação dos trabalhadores e os aprisiona 
em aviltantes condições de trabalho e de vida.
Em virtude das condições da exploração capitalista, os escravos 
assalariados modernos vivem tão tiranizados pela penúria e pela miséria 
que se desinteressam da democracia, se desinteressam da política, de 
tal modo que no decurso quotidiano e pacífico dos acontecimentos, a 
maioria da população vive afastada da vida política e social. (LÊNIN, 
1975, p. 43-44).
Historicamente, ao mesmo tempo em que o movimento da democracia social se 
destaca por influentes teóricos, militantes e políticos da esquerda revolucionária, 
2020 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSOPg. 39
novas teorias da tradição liberal revertem-se em modelos políticos da direita 
conservadora. Dessa forma, a modernidade compõe-se de embates teóricos 
com projetos sociais propositivos que disputam a hegemonia de seus modelos.
Ao final do século XVIII, grandes nações, como a Inglaterra, Estados Unidos e 
a França, haviam passado por profundas mudanças políticas e institucionais. 
A Constituição dos Estados Unidos da América, por exemplo, a primeira 
constituição escrita do mundo, em 1787, representou o marco documental da 
separação dos três poderes que havia sido proposta por Montesquieu, no século 
XVIII. Logo em seguida, a Revolução Francesa, em 1789, defende o mesmo 
princípio e a Declaração Francesa dos Direitos do Homem e do cidadão, de 
1789, adotou a separação dos três poderes em seu artigo 16. Esse movimento 
significou a organização da classe burguesa para controlar e reduzir os poderes 
do absolutismo.
Fonte: Google imagens
Em consequência, o Estado passa a ser, predominantemente, entendido como 
uma instituição política capaz de vigiar a aplicação do direito positivado com 
respeito às liberdades e igualdades formais. Segundo as palavras de Bobbio:
[...] quando se fala de Estado de direito no âmbito da doutrina liberal 
do Estado, deve-se acrescentar à definição tradicional, uma definição 
ulterior: a constitucionalização dos direitos naturais, ou seja, a 
transformação desses direitos em direitos juridicamente protegidos, 
isto é, em verdadeiros direitos positivos (2006, p. 18).
A democracia liberal ou constitucionalista surgiu com o movimento da burguesia 
que, no campo econômico, visava assegurar o livre mercado para atingir os seus 
2020 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSOPg. 40
objetivos de consolidação das práticas mercantis diminuindo o poder regulador 
do Estado absolutista. Para a doutrina liberal, o individualismo é a base do 
desenvolvimento econômico. Daí se constrói a ideia de liberdade do homem 
perante o Estado, na qual se distingue o que é público do que é privado, sendo a 
comunidade estatal responsável pela garantia da cidadania, segurança jurídica 
e da organização da representação política e, no campo do privado, a garantia 
de proteção da vida, da liberdade, da instituição familiar, da propriedade e do 
mercado.
No final da II Guerra Mundial que os modelos fascistas e autoritários são 
derrotados e o discurso da democracia liberal se torna hegemônico. Mas tal 
discurso carrega um nítido conflito ideológico causado pela segregação de 
dois blocos, um liderado pelos Estados Unidos da América e outro pela União 
Soviética. O movimento da democracia liberal, durante o contexto da Guerra Fria, 
marcou uma nova conceituação para a democracia.
2.2 | A HEGEMONIA DA DEMOCRACIA NORTE-AMERICANA
Um teórico do tema da democracia que se tornou muito influente nos Estados 
Unidos e, posteriormente, no mundo foi Schumpeter (1953). Ele fez veemente 
crítica à doutrina clássica da democracia por considerar o povo consciente de 
suas escolhas e do significadode bem comum. Para Schumpeter, o povo é 
manipulado pela demagogia das propagandas políticas. Propõe a competição 
das elites pela disputa do voto popular. O seu modelo acaba sendo largamente 
reproduzido pelas democracias ocidentais, nas quais a participação do cidadão 
fica mais restrita ao voto e não se estende a outras formas de intervenção na vida 
pública.
Na visão de Schumpeter, a democracia passa a ter mais efeito ao se caracterizar 
como um mecanismo institucional de tomada de decisão política. Mas o que se 
coloca em questão é como aproximar a sociedade política da sociedade civil. 
Nesse aspecto, a teoria de Schumpeter é bastante criticada e falha.
Esse modelo elitista de democracia criado por Schumpeter influenciou 
importantes estudiosos do tema da democracia, como Robert Dahl, Giovanni 
Sartori e Antony Downs.
2020 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSOPg. 41
Para autores contemporâneos que se ocuparam do tema da democracia, muitas 
referências aparecem após a modernidade para o entendimento dos caminhos 
que a democracia passou a ter e das lutas sociais que a defendem. Os autores 
contemporâneos mais influentes são Hannah Arendt e Norberto Bobbio, por seus 
trabalhos sobre temas europeus, e Robert Dahl, com relação aos seus estudos 
acerca da evolução da democracia norte-americana.
As teorias sobre democracia apontam-nos diferentes concepções a respeito 
desse tema tão abrangente, entretanto, para fins de aproximarmos a ideia de 
democracia à prática dos conselhos de políticas públicas e melhor entendermos, 
dentre as perspectivas e os modelos já apresentados, qual é a perspectiva e o 
modelo que mais proximidade confere aos conselhos contemporâneos no Brasil, 
adentraremos, a seguir, no movimento recente de democratização da sociedade 
brasileira para compreendermos a eminência e configuração dessas instituições 
que se habilitam ao processo democrático em curso, no país. 
Diante do exposto, torna-se pertinente observar como se deu o movimento da 
democracia no Brasil, na contemporaneidade.
SAIBA MAIS
O texto de Marcello Baquero sobre democracia formal e cultura política 
traz uma importante abordagem dos limites da democracia brasileira. 
Disponível em: http://www.scielo.br/pdf/op/v14n2/05.pdf
Recomendamos leitura como ampliação do conhecimento acerca do 
movimento da democracia contemporânea no Brasil.
2020 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSOPg. 42
Agora, vamos pensar sobre a democracia no Brasil. Você acredita que 
vivenciamos um processo de democracia efetiva em nosso país?
IMPORTANTE
Mas é preciso questionar se, de fato, vivenciamos uma democracia de 
direitos.
E, nesse sentido, é preciso problematizar as formas de participação 
historicamente vivenciadas, sobretudo, analisarmos se as formas 
predominantes de participação de nossa sociedade têm contribuído para a 
sua emancipação.
DEMOCRACIA (Tom Zé)
Democracia que me engana
na gana que tenho dela
cigana ela se revela, aiê;
democracia que anda nua
atua quando me ouso
amua quando repouso.
É o demo o demo a demó
é a democracia
é o demo o demo a demó
é a democracia.
Democracia, me abraça
com tua graça me atira
desfaz esta covardia, aiê;
democracia não me fere
mira aqui no meio
atira no meu receio.
Democracia que escorrega
na regra não se pendura
na trégua não se segura, aiô;
democracia pois me fere
e atira-me bem no meio
daquilo que mais eu mais receio.
Democracia, não me deixe
sou peixe que fora d’água
se queixa, morre de mágoa, aiê;
democracia não se dita
maldita seja se dura,
palpita pela doçura.
2020 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSOPg. 43
Antes de responder a essas perguntas vamos analisar alguns dados da nossa 
realidade socioeconômica.
REALIDADE SOCIOECONÔMICA
31% dos estudantes 
brasileiros de Ensino 
Médio têm distorção 
idade-série, sendo que 
na região Norte este 
índice é de 45% (Censo 
Escolar 2018/UNICEF)
7% é a taxa de abandono 
escolar no Ensino 
Médio dos estudantes 
brasileiros e no Centro 
Oeste este índice é de 
28,40% (Censo Escolar 
2018/UNICEF)
Apenas 73% dos 
brasileiros são 
p l e n a m e n t e 
a l f a b e t i z a d o s , 
enquanto 29% 
são considerados 
analfabetos funcionais. 
(INAF 2018)
9,3 anos é o tempo 
médio de estudo de 
um brasileiro. Entre as 
mulheres ficou em 9,5 
anos. (IBGE/2018)
De cada mil bebês 
nascidos vivos, 22 
morrem antes de 
completar um ano. Em 
Mato Grosso a taxa de 
mortalidade infantil é 
de 19,2. (IBGE/2010)
11 milhões de pessoas 
passam fome no 
Brasil. Enquanto 
isso, em 2010, o país 
produziu 150 milhões 
de toneladas de grãos. 
(IBGE/2009)
Mais de 2,7 milhões de 
jovens entre 5 e 17 anos 
de idade trabalham 
no país, sendo 79 mil 
crianças de 5 a 9 anos. 
(IBGE/2015)
No Brasil o déficit de 
moradias cresceu 7% 
em apenas dez anos, 
de 2007 a 2017, tendo 
atingido 7,78 milhões de 
unidades habitacionais 
em 2017.(Abrainc/FGV)
11 milhões de 
brasileiros, o 
equivalente a 6% da 
população, vivem em 
favelas. (IBGE/2011)
Podemos dizer que somos uma sociedade democrática?
Quais são as principais contradições do projeto societário vigente?
2020 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSOPg. 44
Na década de 1970, o economista Edmar Bacha, ex-presidente do Banco Nacional 
de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), criou o termo “Belíndia” para 
designar o Brasil. Um país injusto e marcado por uma profunda desigualdade 
de renda. Uma pequena parte da população vive em condições semelhantes 
a Bélgica, país europeu de excelentes padrões de desenvolvimento humano e 
grande parcela da população brasileira em condições paupérrimas de vida, 
condições da Índia, naquela época. 
De lá para cá, muita coisa mudou. O Brasil implementou políticas públicas 
importantes de distribuição de renda com avanços significativos, sobretudo, nas 
áreas sociais. No entanto, essas políticas não atacaram problemas estruturais 
como a extrema desigualdade social e os mecanismos que alimentam essa 
desigualdade a exemplo da concentração de renda e de terra.
IMPORTANTE
O controle democrático é uma das ferramentas necessárias para reduzir as 
desigualdades.
É preciso compreendermos que a democracia como soberania popular emancipa 
a sociedade e torna autônoma a nação.
Para que a democracia seja consolidada, a desigualdade social não pode 
ser naturalizada, a corrupção não pode ser tratada como algo irrelevante e 
sem solução. Todos os problemas que impedem que a partilha do poder seja 
substancialmente igualitária em uma sociedade devem ser rigorosamente 
rejeitados na coletividade.
2020 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSOPg. 45
Veja algumas cenas dos nossos diferentes Brasis
O RICO
O Município de São Paulo possui a 
segunda maior frota de helicópteros 
do mundo, perdendo apenas para 
Nova York nos Estados Unidos 
(Abraphe/2013).
O Brasil rico já ultrapassou os Estados 
Unidos no ranking de países que mais 
realizam cirurgias plástica. Segundo dados 
divulgados pela ISAPS, em 2018 foram 
realizados 1.498.327 procedimentos 
cirúrgicos estéticos no Brasil, contra 
1.492.383 nos Estados Unidos.
O POBRE
Cerca de 7 milhões de brasileiros gastam 
mais de uma hora entre a casa e o trabalho 
(IBGE, Censo 2010).
A taxa de mortalidade de crianças com 
até 5 anos de idade foi de 16,4 mortes por 
1.000 nascidos vivos no Brasil em 2015. 
Essas tragédias poderiam ser evitadas se 
houvesse mais investimento em acesso 
à água potável, medidas de higiene e 
saneamento básico.
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2020 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSOPg. 46
Apesar da nossa Constituição da República de 1988 garantir direitos sociais 
universais como a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o 
lazer, a segurança, entre outros, a democracia brasileira, limitada ao aspecto 
formal e representativo, tem sido incapaz de garantir esses direitos a todos.
Dessa forma, a própria democracia corre grande risco. Limitada a um formalismo 
representativo, tem sido incapaz de geraruma nova sociedade cidadã e 
participativa, responsável, justa e solidária, diversa e sustentável (GRZYBOWSKI, 
2007).
Fonte: Google imagens
A organização de uma sociedade pautada em direitos que respeitam a condição 
de liberdade humana aproxima os homens de um mundo mais justo. A democracia 
tem a liberdade como premissa, a liberdade de escolha, o respeito às diferenças 
e a igualdade de oportunidades. Todavia, existem distintas concepções de 
sociedade, de educação e de democracia. Compreendendo que há distinção entre 
as perspectivas de democracia liberal e social, a perspectiva que defendemos é a 
social. Portanto, importa apreender a democracia como partilha do poder político 
com substancial igualdade na sociedade, e assim entendemos que é possível 
alcançar a emancipação. Não se pode dizer que a sociedade brasileira já tenha 
consolidado a democracia nessa perspectiva. Há ainda um longo percurso a ser 
trilhado nessa direção. Os conselhos de políticas públicas se constituem, a nosso 
ver, como importantes canais de fomento da democracia e de sua efetivação.
Democracia e participação são conceitos indissociáveis, entendendo a 
participação como ferramenta necessária ao processo de efetivação da 
democracia. No próximo tópico, apresentaremos as características de suas 
2020 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSOPg. 47
modalidades e abordaremos a institucionalização dos conselhos de políticas 
públicas.
RESUMINDO
RESUMINDO
Nesta unidade, você conheceu o percurso histórico da democracia e os seus 
modelos postos em prática. Assim, tivemos cinco modelos de democracia: 
direta, representativa, radical, participativa e deliberativa. Dentre os modelos 
apresentados, os mais próximos à prática dos conselhos são os da 
democracia participativa e deliberativa. Mostramos também, nesta unidade, 
que temos dois Brasis, um rico e um pobre, chamando a sua atenção para 
as contradições do sistema capitalista em nosso projeto societário vigente, 
de modo a provocar a sua reflexão sobre a perspectiva de democracia que 
nos referencia em nossa prática cotidiana. O que é democracia para você? 
Ela deve se materializar apenas formalmente ou substancialmente, no que 
se refere à igualdade política, econômica, cultural e social? Pense nisso.
SAIBA MAIS
Para saber mais sobre os temas debatidos nesta unidade, acesse: 
https://www.unicef.org/brazil/relatorios/panorama-da-distorcao-idade-
serie-no-brasil
https://novaescola.org.br/conteudo/15927/o-brasil-esta-mesmo-
alfabetizado
https://brasilescola.uol.com.br/sociologia/democracia.htm
UNIDADE
MODALIDADES DE PARTICIPAÇÃO E INSTITUCIONALIZAÇÃO 
DOS CONSELHOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS
3
2020 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSOPg. 49
UNIDADE 3
MODALIDADES DE PARTICIPAÇÃO E 
INSTITUCIONALIZAÇÃO DOS CONSELHOS DE POLÍTICAS 
PÚBLICAS
O artigo de ALMEIDA, Carla e TATAGIBA, Luciana, de 2012, o qual faz uma excelente 
abordagem sobre o argumento referente às expectativas democratizantes dos 
conselhos gestores pode trazer-nos elementos teórico-empíricos fundamentais 
para uma compreensão crítica e pertinente à nossa realidade, no que tange ao 
funcionamento dessas instâncias.
Acesse o artigo acima mencionado, disponível em: http://www.scielo.br/pdf/
sssoc/n109/a05n109.pdf e, depois de uma leitura detida, analise os pontos que 
identificar como similares em relação ao que você se depara na sua atuação con-
creta e no conjunto de práticas que vêm sendo desenvolvidas pelo conselho em 
que atua. Caso ainda não seja conselheiro, procure um conselho, entreviste um 
conselheiro e descubra essas respostas. 
REFLITA
3.1 | ONDE SE SITUAM OS CONSELHOS NA ESTRUTURA 
DO ESTADO?
Agora que você já sabe o que é o Estado, já conhece os seus elementos 
constitutivos, viu como se organiza o Estado brasileiro, o que é democracia e 
suas principais perspectivas, vamos refletir sobre a posição dos conselhos na 
estrutura do Estado.
Antes disso, vamos conhecer um pouco a história dos conselhos.
Os conselhos são uma das formas mais antigas de organização e deliberação 
coletiva. Há registros históricos que sinalizam que já existiam, há quase três mil 
anos, entre o povo hebreu, nas cidades estados da Grécia antiga, conselhos como 
formas primitivas e pioneiras de administração da vida social (BORDIGNON, 
2004).
2020 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSOPg. 50
Atenas, na Grécia antiga, no período democrático mais significativo, era dirigida 
por um conselho com quinhentos integrantes provenientes do espaço urbano e 
rural. Esses conselheiros somente poderiam ser indicados duas vezes em toda a 
sua vida, o que garantia constante renovação dos conselhos e uma participação 
ampliada dos cidadãos (FONTES,2012).
Como visto, o homem é um ser histórico que se reinventa e se recria, e com 
a questão da participação isso não é diferente. Nogueira (2005) elabora uma 
interessante síntese explicando a qualidade dos processos participativos que 
possuem diferentes características e perfis, de acordo com determinados 
contextos históricos. O autor descreve quatro modalidades, assim definindo-as:
Participação assistencialista – a que possui um perfil de filantropia 
ou de solidariedade - uma modalidade que teve mais sustentação nas fases 
que precederam a afirmação dos direitos de cidadania e aparece mais em 
circunstâncias nas quais os grupos sociais apresentam menor grau de 
consciência política coletiva;
Participação corporativa - está relacionada a interesses específicos 
de determinados grupos sociais ou de categoria de profissionais, trata-se 
da modalidade de participação que teve sua maior expressão na origem do 
sindicalismo moderno. É de grande importância, tanto quanto a participação 
assistencialista, que é uma modalidade universal de participação. Ambas se 
articulam porque estão relacionadas a problemas práticos, imediatos e quase 
sempre de fundo econômico;
Participação eleitoral – modalidade que visa especificamente à defesa de 
interesses particulares, mas com interferência na coletividade. Isso faz dessa 
modalidade uma ação da qual o indivíduo tem a consciência sobre o poder político 
que envolve sua participação e sobre as possibilidades de direcioná-lo. Mas essa 
modalidade apresenta limites no plano dos atos e escolhas individuais. Além 
disso, por meio do voto, não é possível expressar as convicções cívicas e com 
elas estabelecer influências, dadas as circunstâncias que envolvem um processo 
eleitoral e os riscos que podem trazer de despolitização, na medida em que os 
indivíduos não veem atendidas as suas expectativas e, consequentemente, em 
muitos casos, decepcionam-se com as escolhas feitas;
Participação política – modalidade que se realiza por via da organização da 
2020 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSOPg. 51
vida social em seu conjunto, com a observância do Estado. Para Nogueira (2005), 
esta é uma modalidade de prática política que se relaciona tanto com a questão 
do poder, quanto com a questão do consenso e da hegemonia, o que mostra 
a força e o consentimento, tanto no plano das práticas do governo, quanto no 
plano da convivência e da cultura.
Durante o século XX, houve uma mescla dessas quatro modalidades de 
participação, configurando o instituto da representação e a evolução da 
democracia moderna.
É interessante analisarmos que a prática da democracia está diretamente 
relacionada à ideia dos conselhos.
Para fins deste estudo, vamos conhecer agora um pouco da história dos 
Conselhos no Brasil.
No Brasil, os primeiros conselhos foram criados ainda no período colonial, logo 
após a vinda da Família Real, em 1808. Com a chegada da corte real ao país, no 
conjunto das medidas administrativas que foram tomadas, foi criado o Conselho 
de Fazenda e, em 1822, já no Império, foi criado o Conselho de Estado.
No cenário sociopolítico dos anos de 1930, foram criados importantes conselhos 
no âmbito federal, como o Conselho Nacional de Educação (1930), o Conselho 
Consultivo de Ensino Comercial (1930), Conselho Federal do Comércio Exterior 
(1934),