Interfaces da Educação com o sistema de proteção espsecial_Volpi

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Interfaces da Educação com o Sistema de Proteção Especial
MarioVolpi*
Proteção e Inclusão Social
O discurso da proteção social vem sendo repetido ultimamente por atores sociais de tantos e tão diferentes cores políticas e ideológicas e transformou o conceito em sentido tão ambíguo que, para citação da expressão, torna-se sempre necessário um complemento que a adjetive e qualifique. Até o Banco Mundial e o BID incorporaram a expressão aos seus contratos e, para concederem a liberação de empréstimos ao governo brasileiro, estão condicionando-a à comprovação do investimento brasileiro num conjunto de 22 programas de orçamento batizado de Rede de Proteção Social.
Estes programas são:
Na área da educação: Livro Didático; Saúde do Estudante; Merenda Escolar; Gestão Eficiente; Complemento ao fundef; fundescola.
Na área do trabalho: Manutenção do Seguro-Desemprego; Abono Salarial; Qualificação Profissional.
Na área da saúde: Combate às Carências Nutricionais; Farmácia Básica do SUS; Programa Nacional de Imunização; Piso Assistencial Básico do SUS; Saúde da Família; Atenção Integral à Saúde da Mulher.
Na área da assistência social: Apoio à Criança Carente; Apoio ao Cidadão, à Família e ao Deficiente; Apoio à Pessoa Idosa; Benefício ao Idoso e à Pessoa Portadora de Deficiência (loas); Apoio ao Combate ao Trabalho Infantil; Apoio Integral à Criança e ao Adolescente no Enfrentamento à Pobreza; Participação da União em Programas de Garantia da Renda Mínima.
O debate sobre o que são redes, como se constituem, que atribuições têm e como se configuram no contexto das políticas sociais está longe de ser conclusivo. Pelo contrário, cada vez mais o conceito de rede se torna complexo e seu uso adquire diferentes significados, levando por vezes à expectativa de constituir-se enquanto panacéia para superar a dispersão de recursos, superposição de ações, paralelismo de políticas e outras mazelas que marcam os programas sociais no país.
Se por si só o conceito de rede já se apresenta complexo, agregado ao termo proteção social passa a demandar um estudo minucioso que permita compreender, minimamente, do que se trata. A origem das chamadas políticas sociais remonta ao período da Revolução Indus​trial na Europa e tem sua fonte mais específica na Lei dos Pobres da Inglaterra (Poor Law, Primeira Lei em 1535) [Castel, 1998, p. 91]. A lógica desta iniciativa da intervenção do Estado para regular as relações do mercado com o trabalho era de diminuir as disparidades que desestabilizavam o sistema social. Seguindo esse caminho e pressionado por um lado pela classe trabalhadora organizada e por outro pelas demandas de contenção da pressões sociais, o Estado se constitui num Estado de Bem-Estar Social (Welfare State), assumindo para si fun​ções de regulação social que pudessem assegurar assistência mínima àqueles que não tinham trabalho, não pudessem trabalhar (incapacidade física ou mental) e àqueles cujo rendimento do seu trabalho não permitia o suprimento das necessidades básicas.
Entre o econômico e o jurídico há um hiato preenchido, talvez tardiamente, pelo social. Não que a questão social seja uma coisa nova. O modo sistemático de intervenção no século XVI em relação aos mendigos, aos vagabundos, ao controle da circulação da mão-de-obra e à obrigatoriedade do trabalho são o que Robert Castel chama do cerne da questão "social assistencial", provando assim que a questão social já se colocava na fase anterior à industrialização da Europa ocidental.
Nossa situação atual não difere da problematização colocada na fase de estruturação do capitalismo. Os supranumerários de hoje, os que não participam, não têm, sequer são explorados, atualizam de forma trágica os inúteis do mundo pré-industrializado. "A metamorfose está em que anteriormente a questão era saber como um ator social subordinado e dependente poderia tornar-se um sujeito social pleno. A questão agora, sobretudo, é amenizar esta presença, torná-la discreta a ponto de apagá-la" [Castel, op. cit.].
Com o aperfeiçoamento do Estado Capitalista na Europa, os programas sociais que tinham o objetivo de atender a demandas sociais, diminuir tensões e "humanizar" as relações de trabalho passaram a se constituir em políticas permanentes de controle social que impedissem a desintegração (ou desfiliação, como diria Castel) dos cidadãos. Nos últimos 30 anos essas políticas constituíram-se em uma Rede de Proteção Social que tinha por objetivo assegurar a integração do indivíduo ao mercado (como força de trabalho e como consumidor). Daí essa rede ser composta de programas de garantia de renda mínima, salário-desemprego, auxílios sociais monetários e não monetários diversos (creche, escola, moradia), pois seu objetivo era manter os cidadãos participando da vida social, evitando sua exclusão e a formação de amplos contingentes de população empobrecida, cuja produção de estratégias de sobrevivência gera a instabilidade do sistema.
Falar, portanto, em Rede de Proteção Social implica a referência a uma análise funcionalista européia que vê a sociedade como uma unidade harmônica na qual o objetivo do Estado é preservar sua estabilidade por meio da acomodação dos interesses dos diferentes grupos sociais e da garantia de proteções ao cidadão para evitar sua exclusão social.
O anacronismo da expressão adotada de forma tão ampla está exatamente no fato de que a realização do Estado de Bem-Estar Social nunca se deu de forma efetiva no Brasil e a grande maioria de sua população está socialmente excluída. Por esse motivo não convém apostarmos numa Rede de Proteção Social tradicional, pois não se trata de proteger direitos assegurados e, sim, de assegurar direitos por meio de políticas sociais de inclusão.
Também o conceito de exclusão social não se apresenta unívoco, carregando consigo as críticas por dizer mais daquilo que o cidadão não é do que aquilo que ele é. Sem entrar no debate desse conceito típico das ciências sociais, consideramos que a realidade brasileira aponta para um déficit das políticas sociais e do seu funcionamento carregando, historicamente, mecanismos próprios de exclusão. Vejamos alguns exemplos.
A política educacional brasileira por muitos anos atuou como uma política de exclusão social, pela inadequação dos currículos e da metodologia que gerou a repetência, congestionou as séries de acesso à escolarização básica e gerou um déficit de vagas que, mesmo tendo diminuído significativamente, deve continuar preocupando todos.
A política de saúde, apoiada exclusivamente no trinômio centro de saúde, hospital e médico, gerou processos seletivos no atendimento, concentrando os serviços nas redes tradicionais, ignorando atividades de medicina popular e preventiva, colaborando para o agravamento das condições de saúde dos mais pobres, o que, por sua vez, dificulta o seu ingresso no mercado de trabalho.
Poderíamos falar também da política habitacional que beneficia exclusivamente a classe média, e de outras políticas sociais cuja promessa de efetiva garantia dos direitos sociais a todos os cidadãos ainda não se cumpriu.
É claro que reduzir o enfrentamento da pobreza a uma tarefa das políticas sociais representa um equívoco que ignora os impactos da política econômica na produção das desigualdades sociais. Sem distribuição de renda e geração de empregos as políticas sociais não têm onde se assentar.
Ao nos referirmos a uma Rede de Proteção Social ou, mais especificamente, a uma Rede de Proteção Especial, queremos identificar um conjunto de políticas sociais estruturadas, capazes de resgatar o cidadão de sua exclusão social e incluí-lo numa participação crítica e ativa na sociedade como um sujeito capaz de interferir na sua própria história e na história da sociedade na qual se integra.
Conselhos Tutelares, Programas de Proteção Especial e Sistema Educacional
Órgão de vanguarda do Sistema de Garantias, o Conselho Tutelar é órgão permanente e autônomo, nãojurisdicional, encarregado pela sociedade de zelar pelo cumprimento dos direitos da criança e do adolescente, definidos
no Estatuto da Criança e do Adolescente. Cada Município deverá ter pelo menos um Conselho Tutelar composto por 5 pessoas escolhidas pela comunidade por indicação regulamentada pelo Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente. O papel do Conselho Tutelar é assegurar de forma imediata os direitos infanto-juvenis,_podendo inclusive requisitar serviços e aplicar medidas protetivas. Caracteriza-se por ser um órgão de caráter comunitário e operacional.�
A expressão "não jurisdicional" merece destaque, pois representa uma ruptura com criminalização da pobreza presente na legislação anterior ao Estatuto. Melhor dizendo: o Conselho Tutelar exerce uma função de caráter social e não jurídica. Seu papel caracteriza-se por contribuir com as crianças e os adolescentes em situação de vulnerabilidade para promover sua inclusão social e não a aplicação de castigos ou punições.
Para isso, deve contar com uma retaguarda de serviços e programas que permitam agilizar os processos de prevenção e atendimento às situações de ameaça ou violação de direitos. Essa retaguarda se constitui de serviços de proteção transitórios e permanentes. A transitoriedade ou permanência não se referem ao serviço e sim ao usuário.
SERVIÇOS DE PROTEÇÃO TRANSITÓRIOS
São aqueles que se destinam a atender a situações emergenciais enquanto se providenciam soluções mais definitivas. Referiremos, a seguir, alguns mais significativos.
Abrigo
É um típico serviço de proteção transitório e destina-se àquelas crianças e adolescentes que estão impedidos da convivência familiar por ausência ou impedimento dos pais. É importante lembrar que a pobreza não se constitui em motivo para afastar a criança da família.
Ao se abrigar uma criança ou adolescente deve-se proceder à imediata informação à autoridade judiciária. O levantamento de sua história de vida e sua situação social são elementos fundamentais para, no imediato momento do abrigamento, iniciar os processo de localização e reaproximação da família, ou o estudo de alternativas como a inclusão em programa de adoção; encaminhamento à família substituta; identificação de adultos com os quais existem laços afetivos ou parentais e que possam assumir responsabilidades de guarda ou apoiar a sua inclusão em algum programa de convivência familiar.
No período em que a criança ou o adolescente estiverem abrigados, o diretor do abrigo tem responsabilidade de guarda, isto é, tem obrigação à prestação de assistência material, moral e educacional. Essa obrigação impõe a necessidade de imediata matrícula na escola e da sua inclusão em programa sócio-educativo que facilite a sua integração na comunidade, sendo vedada a reclusão ou privação de liberdade para fins de proteção.
Não existe abrigo permanente, pois a legislação optou por formas alternativas à institucionalização, uma vez que a experiência das instituições totais destinadas à criança pobre demonstraram sua incapacidade de promover o direito à convivência familiar e comunitária, assegurado como fundamental.
Existem situações de adolescentes e até crianças com mais idade ou portadores de deficiência que têm maior dificuldade de serem recebidos em adoção ou serem encaminhados a famílias substitutas com termos de guarda ou outras formas. Nesse caso, deve-se acionar a comunidade (Conselho Tutelar, escola, igrejas, Conselhos de Direitos, associações comunitárias e ONg) para a criação de alternativas à institucionalização total. Algumas experiências de "repúblicas" de adolescentes, "casas-lar", "núcleos de convivência" são soluções que, por meio da composição de pequenos grupos, geralmente próximos a uma família média brasileira, preservam crianças e adolescentes num contexto comunitário e tentam diminuir o impacto da impossibilidade de convivência familiar.
Casa aberta
São unidades de atendimento, em geral, a meninos e meninas de rua. Constitui-se também em um programa transitório destinado a propiciar um processo de auto-conhecimento e de reorganização de sua vida. A convivência de meninos e meninas por longo tempo nas ruas os leva a desenvolver hábitos, atitudes, linguagem, valores e códigos forjados como estratégias de sobrevivência num contexto de violência, desprezo, exploração e transgressão. A vivência na rua gera um modus vivendi que desconstrói as relações típicas de hierarquia, disciplina, horários e rotinas, substituindo-os por improvisos, atitude de permanente desconfiança e necessidade de decisões rápidas.
Submeter uma criança ou adolescente com essas vivências a uma rotina rígida e pré-definida resulta, na maioria dos casos, em um fracasso pedagógico. A casa aberta é um programa com a flexibilidade suficiente para permitir a meninos e meninas a reconstrução de um projeto mínimo de vida e um reaprendizado da cidadania que implica o conhecimento e o reconhecimento dos seus direitos, aos quais correspondem sempre deveres e responsabilidades.
A incompreensão dessa dinâmica social das populações de rua tem feito fracassar operações de recolhimento de crianças e adultos e gerado situações de arbítrio e violação de direitos. Além disso, tem desestabilizado processos pedagógicos que, no momento em que conseguem estabelecer vínculos mínimos de confiança e aproximação, sofrem uma ruptura e são obrigados a refazer todo um processo complexo e dinâmico.
Escola aberta
Nessa perspectiva transitória produziram-se também alternativas metodológicas ao ensino formal denominadas escolas abertas. A transposição de uma criança que vive nas ruas para dentro de uma sala de aula representa uma transição entre universos extremamente diferenciados. Para atenuar essa distância as escolas abertas se propõem a ser um momento intermediário de estímulo à criança ou ao adolescente para voltar à escola e, ao mesmo tempo, são um laboratório de criatividade para gerar novas metodologias que contaminem a escola formal para que se torne mais atrativa e interessante, especialmente para aquelas crianças e adolescentes que estão fora dela. Em muitas cidades brasileiras, a escola aberta já está inserida na política de ensino como estratégia de inclusão na escola de crianças e adolescentes evadidos ou que nunca a freqüentaram, seja por não gostar da escola, seja por viver na ruas; por inserir-se precocemente no mercado de trabalho; por abandono familiar; ou por exploração de qualquer tipo.
Educação social
Em alguns lugares também chamados de "plantão social", são programas destinados a dar apoio aos Conselhos Tutelares em situações emergenciais as mais diversas. Atuam nos casos em que é preciso providenciar cesta básica de alimentos; assegurar passagem de ônibus para migrantes; promover atendimento imediato de apoio sócio-familiar ou a aproximação do núcleo familiar com o estabelecimento de contatos periódicos em reuniões e visitas domiciliares, planejadas na perspectiva de não invadir arbitrariamente o núcleo familiar, mas respeitando os limites da individualidade e promovendo o diálogo e abertura para uma relação solidária; sugestão e estímulo ao encaminhamento a serviços especializados nos casos de graves desajustes como abuso de álcool e drogas e/ou maus-tratos; apoio terapêutico para a gerência a administração de conflitos interpessoais entre os membros da família quando assim o desejarem.
A partir das necessidades familiares (número de membros da família); condições de salubridade, higiene e segurança; respeito às normas mínimas da legislação local e da garantia de um espaço de dignidade e habitabilidade, poderá ser concedido apoio habitacional nos casos de maior emergência. Esse apoio se dá na forma de material de construção e/ou utensílios e mão-de-obra nos casos em que não for possível à família oferecê-la como contrapartida. Também encaminhamento ao SUS (Sistema Único de Saúde) para a obtenção de remédios, consultas e exames especializados, sempre em casos de emergências sociais.
Nos casos extremos de total indigência e miserabilidade em que a segurança alimentar da família estiver comprometida pela insuficiência ou inexistência de uma renda, alguns
programas destinam uma cesta básica de alimentos composta sob orientação de um nutricionista de forma a satisfazer às necessidades básicas, definidas a partir da composição familiar.
Em grandes centros urbanos existem programas de Educação Social de Rua, nos quais educadores atuam sistematicamente com a população de rua desenvolvendo um processo pedagógico de produção de vínculos de confiança para o encaminhamento aos serviços e programas existentes na comunidade.
SERVIÇOS DE PROTEÇÃO PERMANENTES
As políticas sociais básicas, através das suas redes de serviços, constituem a base dos serviços de proteção permanente. A escola, o centro de saúde, os programas sócio-educativos em meio aberto, as ações complementares à escola, as atividades de cultura, esporte e lazer são os pilares de todo o sistema de proteção aos direitos das crianças e adolescentes.
A permanente interlocução do Conselho Tutelar com essa rede de serviços é a estratégia básica para uma prevenção primária à violação dos direitos. Essa interlocução implica visitas do CT à escola e desta ao CT; ao centro de saúde e vice-versa e aos demais serviços, estabelecendo- se rotinas e procedimentos para o enfrentamento conjunto das situações de vulnerabilidade pessoal e social.
É importante destacar que esses serviços de proteção permanente devem estar estruturados com o objetivo da inclusão social de todas as crianças e adolescentes. Por isso a interlocução é o caminho mais adequado para ajustar deficiências e necessidades.
Escola
A existência de crianças e adolescentes fora da escola deve ser enfrentada como um problema que demanda tarefas coletivas. A escola precisa estar preparada para receber, a qualquer tempo, crianças com interesse no ingresso ou regresso escolar, desenvolvendo para isso estratégias de acomodação que assegurem a continuidade de dinâmicas e ritmos de aprendizagem dos alunos que já estão estudando e permitam a inserção do novo aluno com serenidade e compreensão para suas dificuldades iniciais.
A inexistência de escolas abertas não é motivo para retardar o ingresso de crianças no ensino formal. Com a capacitação dos profissionais de educação em tecnologias de aceleração do ensino e no desenvolvimento de dinâmicas socio-interacionistas e construtivistas, pode-se gerar capacidade pedagógica de dar múltiplas respostas a situações diversificadas das crianças e adolescentes em situação de risco.A partir da nova Lei de Diretrizes e Bases da Educação - LDB, o ensino profissionalizante compõem de forma definitiva a política educacional, devendo estruturar uma rede capaz de atender à crescente demanda de jovens por uma profissão. O aumento da idade de admissão ao emprego de 14 para 16 anos criou a necessidade de um grande investimento no ensino profissional para permitir ao adolescente o ingresso no mercado de trabalho com uma qualificação mais avançada, à qual corresponderá mais e melhores oportunidades.
Apoio sócio-familiar
" A família brasileira, em meio a discussões sobre sua desagregação ou enfraquecimento, está presente e permanece enquanto espaço privilegiado de socialização, de prática de tolerância e divisão de responsabilidades, de busca coletiva de estratégias de sobrevivência e lugar inicial para o exercício da cidadania sob o parâmetro da igualdade, do respeito e dos direitos humanos. A família é o espaço indispensável para a garantia de desenvolvimento e da proteção integral dos filhos e demais membros, independentemente do arranjo familiar ou forma como vêm se estruturando. É a família que propicia os aportes afetivos e sobretudo materiais necessários ao desenvolvimento e bem estar dos seus componentes. Ela desempenha um papel decisivo na educação formal e informal, é em seu espaço que são absorvidos os valores éticos e humanitários, e onde se aprofundam os laços de solidariedade. É também no seu interior que se constroem as marcas entres as gerações e são observados valores culturais" [Kaloustian, 1998].
No conjunto conceitual descrito na Lei Orgânica de Assistência Social, a família é a base sobre a qual uma política de assistência social cidadã se assenta. Identificamos aqui o apoio sócio-familiar com um programa de proteção permanente, pois deve estruturar-se como uma ação sistemática, organizada e continuada. Compõe-se esse programa de atividades específicas destinadas à família, que têm como objetivo apoiar a estrutura econômica familiar e dar suporte psico-social para ajudá-la a administrar conflitos, crises e tensões.
Os Programas de Renda Mínima, Bolsa Escola, Vale Cidadania e outra formas de garantia e melhoria da renda familiar são importantes para o enfrentamento de diferentes tipos de exclusão: trabalho infantil, exploração sexual comercial, mendicância e outras formas de violação de direitos realizadas enquanto estratégias de sobrevivência.
A terapia familiar, grupos de auto-ajuda e aconselhamento, núcleos comunitários de apoio sócio-familiar e outros serviços estruturados no contexto da comunidade são uma importante retaguarda para dar melhores condições à família para cumprir sua tarefa tão complexa de ser o espaço essencial de acolhida, compreensão e realização da criança e do adolescente. Nesse contexto, desempenham grande importância os programas de alfabetização de adultos, reinserção no mercado de trabalho, profissionalização e apoio com microcrédito a pequenos empreendimentos familiares.
Ações complementares à escola
Esses programas destinam-se a colaborar com o processo educativo, em sentido amplo, no período em que as crianças não estão na escola, desenvolvendo atividades de arte, música, cultura, esportes, cidadania, sondagem vocacional e demais modalidades de desenvolvimento e socialização.
Normalmente executados por organizações não governamentais, esses programas começam gradativamente a compor um sistema público de grande importância na proteção dos direitos da criança e do adolescente. A situação de vulnerabildiade social de um grande número de famílias brasileiras faz que a maioria dos pais ausentem-se de casa durante o dia para o trabalho, o que provoca abandono forçado das crianças à comunidade. A inexistência dos programas sócio-educativos na comunidade remete às ruas dos grandes centros urbanos crianças que ao mesmo tempo que se distanciam da família distanciam-se também da escola e da comunidade.
Centros de saúde
Com os agentes comunitários de saúde e por meio do desenvolvimento de procedimentos preventivos e de educação comunitária, inclusive, em alguns municípios, com programas de visitas médicas às famílias, a política de saúde torna-se mais presente no controle, na prevenção e no tratamento das situações de vulnerabilidade das crianças e adolescentes. Todavia, os centros de saúde, ou postos de saúde, desempenham um papel importante ao incorporar em suas rotinas uma atitude de vigilância em relação aos direitos da criança e do adolescente. Sinais externos, como hematomas pelo corpo, podem ser uma pista para a identificação de violência física contra crianças; instabilidade emocional, medos e inseguranças podem ser a manifestação de uma situação de sofrimento psicológico de uma criança em situação de grave risco.
Uma boa capacitação dos profissionais de saúde para a prevenção da violação de direitos tem efeito importante na proteção social de crianças e adolescentes. O contato com o Conselho Tutelar, a possibilidade de participação em debates, reuniões e capacitações vai gerando uma cultura de co-responsabilidade na proteção que tem impacto imediato na redução das situações de violação de direitos.
Para a Rede de Proteção Especial são essenciais, no âmbito das políticas de saúde, os programas de atendimento aos drogadidos, usuários de substâncias psicoativas, alcóolatras e pessoas com distúrbios psíquicos.
Não pretendemos esgotar todos os tipos de retaguarda necessários à proteção dos direitos infanto-juvenis. Quisemos apenas dar uma visão da diversidade de programas que são necessários para responder à diversidade de direitos. A estruturação desses programas
em rede é uma tarefa essencial sem a qual o mais excelente funcionamento dos programas isoladamente não assegura a proteção aos direitos.
A Atuação em Rede
O conceito de rede está inserido na própria definição do Estatuto da Criança e do Adolescente sobre a política de atendimento como um conjunto articulado de ações governamentais e não governamentais da União, dos Estados e dos Municípios, com a respectiva definição de papéis e responsabilidades. Na comunidade, a articulação em rede implica o conhecimento dos atores sociais existentes, suas propostas, atribuições e responsabilidades. Esse conhecimento é adquirido a partir de um processo permanente de diálogo e da formalização de momentos específicos de apresentação e troca de experiências.
Numa experiência desenvolvida numa comunidade para a prevenção, o atendimento das vítimas e o combate a abusos, maus-tratos e exploração sexual, uma entidade tomou a iniciativa de chamar todas as forças vivas da comunidade (escola, posto de saúde, creche, APAE, associação de moradores, associação de comerciantes, entidade de atendimento em meio aberto, curso profissionalizante, igrejas etc.) que tinham interesse na temática. Após a apresentação de cada um, descobriu-se que havia muita gente fazendo coisas semelhantes e havia áreas em que ninguém atuava. A partir dessa constatação, iniciou-se um processo de mapeamento de serviços e de estabelecimento de rotinas para o encaminhamento das situações mais emergentes. A partir dessas situações, cada entidade foi percebendo sua especialidade e aprofundando sua competência na sua área e contando de forma complementar com o apoio de outras organizações nas questões menos comuns ao seu trabalho. Foi possível também perceber que havia procedimentos comuns no encaminhamento de determinadas situações e que, quando isso ocorria, o problema se resolvia com mais facilidade. Quando, ao contrário, cada um queria fazer do seu jeito, produzia-se mal-estar e afloravam os desentendimentos. A partir desse aprendizado, estabeleceu-se um dia por mês para reunir todos e avaliar as atividades desenvolvidas, estabelecer novas metas e formalizar alguns procedimentos comuns. Dessa forma, diminuíram significativamente os conflitos e competições e deu-se uma dimensão verdadeiramente comunitária a cada programa e iniciativa.
Numa dimensão mais ampla, é importante que as políticas municipais também sejam estruturadas em redes de serviços, facilitando a integração das diferentes áreas das políticas públicas. Para isso, o Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente é o órgão fundamental e a sua criação depende da vontade política do governo e da participação da sociedade civil para a indicação dos seus representantes.
Trabalhar em rede implica submeter, sem perder sua autonomia e identidade, a um coletivo mais amplo, sua proposta político-pedagógica, para dar maior alcance à sua atividade e assegurar o princípio da indivisibilidade do direito. Esse princípio refere-se à compreensão de que os direitos de cada um não são como gavetinhas a serem preenchidas por diferentes instituições, mas que precisam ser assegurados integralmente de forma coerente e sistemática por meio de serviços e benefícios de qualidade que garantam o respeito à dignidade de cada um.
Trabalhar em rede contribui de forma especial para otimizar recursos, priorizar áreas de atuação e evitar o paralelismo e a superposição de ações. Para isso é muito importante a existência de um núcleo de planejamento, monitoramento e avaliação que concentre as informações de interesse comum e oriente a avaliação de desempenho de cada um na rede. Esse planejamento também colabora para a definição das responsabilidades e especificidades de cada um a partir de critérios claros e explicitados.
A grande conquista do trabalho em rede é a quebra do isolamento das entidades e a qualificação (no sentido de melhorar a qualidade) dos serviços oferecidos. O jeito de fazer, a metodologia, depende da correlação de forças da própria comunidade. O importante é tomar iniciativas concretas e colocar as pessoas a trabalhar juntas. A partir daí, cada rede vai tendo sua própria tessitura, suas características peculiares e sua identidade, ganhando força para modificar o contexto de exclusão social, a partir da sua própria organização.
A Cidadania Como Objetivo Comum
A exclusão social de crianças e adolescentes tem em sua base a sonegação contínua de seus direitos mais elementares. Tanto as violências praticadas no contexto familiar, como as resultantes de estruturas sociais injustas, ou ainda as praticadas isoladamente por pessoas ou grupos, são componentes de um mesmo quadro de violência social, no qual crianças e adolescentes são as vítimas mais vulneráveis.
Os múltiplos fatores que incidem sobre a produção da exclusão social da infância demandam múltiplas abordagens no seu enfrentamento. Mais do que procurar identificar se os fatores causais são de ordem estrutural ou conjuntural, é preciso considerar a complexidade da situação de ameaça e violação de direitos para não cairmos numa análise economicista que julga que, resolvidos os problemas econômicos, os sociais seriam resolvidos por conseqüência; ou na visão ingênua de que se resolvem problemas sociais sem necessidade de alterar fundamentos da economia.
A estruturação de um Sistema de Garantias foi a opção feita pelo legislador do Estatuto da Criança e do Adolescente, para enfrentar a complexidade da questão dando respostas imediatas às questões emergenciais e instituindo um caminho mais consistente para enfrentar as chamadas causas estruturais. Uma política de proteção especial só ganha sentido na medida em que se situa enquanto componente de uma política de garantia de direitos e não como uma ação compensatória de caráter isolado para resolver questões pontuais.
Para enfrentar as questões estruturais, o caminho indicado pelo Estatuto da Criança e do Adolescente é o da ampliação da democracia, a qualificação da criança e do adolescente como atores sociais credores de direitos, a desjurisdicionalização da pobreza, e a constituição de um conjunto de novos direitos que permitem gerar mecanismos de participação social capazes de produzir uma cultura de mais justiça social e menos desigualdades. Além disso, institui um conjunto de novas institucionalidades, programas de atendimento e alternativas metodológicas que, como uma rede de inclusão social, articula serviços de diferentes áreas para prevenir e reparar a violação de direitos. Os programas de proteção especial ganham, portanto, um duplo sentido: servem como proteção nos casos de ameaça aos direitos e funcionam como mecanismos de inclusão para os que são violados e excluídos.
É no âmbito da política municipal que se constituem as políticas de proteção especial. Articulados em rede, os programas que a compõem estruturam-se em torno de demandas concretas. Tradicionalmente, quando se fala em cidadania pensa-se logo no direito de ter direitos. Quem é cidadão de um país usufrui de todas as garantias e direitos assegurados formalmente na sua Constituição e nas legislações complementares. Essa visão resulta de uma redução do conceito de cidadania à formalidade das leis.
Numa perspectiva mais ampla do Estado Democrático de Direito, pode-se dizer que a cidadania é mais do que simplesmente ter direitos. É o direito de produzir a cada dia novos direitos e de reivindicá-los e obtê-los, concretamente, no dia-a-dia. "A democracia é invenção porque, longe de ser a mera conservação de direitos, é a criação ininterrupta de novos direitos, a subversão contínua do estabelecido, a reinstituição permanente do social e do político" [Lefort, in Silva Pereira, 2000, p. 560]. Partindo desse conceito, a defesa dos direitos é um processo amplo de lutas individuais e coletivas para assegurar o bem-estar de cada um e de todos.
A partir da Constituição Federal de 1988 e do Estatuto da Criança e do Adolescente de 1990, órgãosjá existentes foram reordenados, com a conseqüente redefinição dos seus papéis, além
de novas instituições terem sido criadas. O Ministério Público passou a ter um papel específico de fiscalização da lei e proteção dos direitos individuais, coletivos e difusos, especialmente no que se refere à prerrogativa de promover o inquérito civil e a ação civil pública, como mecanismo de garantia e exigibilidade do direito.
O antigo Juizado de Menores foi substituído por Varas especializadas da Infância e Juventude, com competência não só para a apuração de ato infracional atribuído a adolescente, aplicando as medidas cabíveis, como também para conhecer os pedidos de adoção, ações civis fundadas em interesses individuais, difusos ou coletivos afetos à criança e ao adolescente, ou ainda ações decorrentes de irregularidades em entidades de atendimento; aplicar penalidades administrativas nos casos de infrações contra norma de proteção à criança ou adolescente; e, finalmente, conhecer de casos encaminhados pelo Conselho Tutelar, aplicando as medidas cabíveis.
Criada pela Constituição Federal de 1988, a Defensoria Pública é o órgão responsável por atuar na defesa do cidadão sempre que seus interesses estiverem em questão. Na área da criança e do adolescente, a Defensoria é fundamental para assegurar a ampla defesa e o contraditório sempre que algum litígio estiver presente. Nesse caso, a Defensoria deve fazer a defesa técnico-jurídica do acusado, atuando de forma gratuita no processo.
Os Centros de Defesa da Criança e do Adolescente - CEDECA são ONG criadas com o papel de fazer a defesa jurídico-social, a mobilização da sociedade e a defesa política, isto é, a advocacy num sentido amplo. Um Centro de Defesa, normalmente, tem profissionais das áreas de Direito, Serviço Social e Educação que, além de fazer a defesa jurídico-social da criança e do adolescente, desenvolvem atividades de popularização do Direito e de disseminação de uma cultura de cidadania mais ampla.
Originados de uma concepção de ampliação da democracia presente no Estatuto da Criança e do Adolescente, os Conselhos de Direitos da Criança e do Adolescente são órgãos de deliberação das políticas de atendimento e garantia dos direitos, compostos em sua metade por representantes da sociedade civil, e em outra por representantes do Poder Executivo. Esses Conselhos estão presentes nos âmbitos nacional, estadual e municipal. A importância dos Conselhos Nacional, Estaduais e Municipais é que, ao deliberar sobre políticas públicas, têm a possibilidade de definir programas intersetoriais, rompendo com a dispersão de recursos e serviços, podendo organizar uma rede de atenção à infância com serviços das diferentes áreas das políticas públicas.
No âmbito municipal também foi criado o Conselho Tutelar, que é um colegiado composto de cinco membros eleitos pela comunidade para fiscalizar a garantia dos direitos da criança e do adolescente em uma perspectiva mais imediata. Sempre que algum direito for ameaçado ou violado, o Conselho Tutelar deve ser acionado para proceder a um encaminhamento imediato. Para tanto, pode requisitar serviços públicos e representar aos órgãos responsáveis.
Para as questões relativas à segurança pública existem as Delegacias da Criança e do Adolescente, que têm o papel de investigar a participação de adolescente na prática de atos infracionais. Há um grande empenho para que haja também Delegacias de Proteção da Criança e do Adolescente, que seriam responsáveis pela investigação de crimes cometidos contra a criança e o adolescente.
Todos esses órgãos e mais um conjunto diverso de iniciativas da sociedade civil que compõem o Sistema de Garantias constituem os instrumentos formais de que a sociedade dispõe para recorrer sempre que se sentir desrespeitada ou mesmo quando necessitar regularizar uma situação relativa aos seus direitos.
Para além disso, num sentido mais amplo, a defesa de direitos implica também um amplo processo pedagógico de formação e informação para a produção de uma cultura de cidadania ativa. Crianças, adolescentes e adultos devem todos ter a oportunidade de conhecer e debater os próprios direitos para produzir iniciativas de alcançá-los. Estamos nos referindo à dimensão de mobilização social que a defesa de direitos tem: mobilizar a sociedade significa mantê-la permanentemente atenta e sensibilizada para a necessidade de manifestar-se diante de todas as ações equivocadas, as omissões e as negligências, sejam do Estado, da família ou da própria sociedade.
A Escola e a Proteção dos Direitos Infanto-Juvenis
A criação do Conselho Tutelar ocorreu como resposta à necessidade de criação de um órgão permanente de vigilância em relação aos direitos da criança. Entretanto sua existência não exime os demais órgãos, programas ou unidades educacionais de sua tarefa nessa área. Com uma grande incidência na produção de valores, hábitos, atitudes, comportamentos e conhecimentos, a escola é um aliado fundamental na produção de uma cultura de respeito aos direitos e na vigilância para prevenir sua violação.� �
Um grande tarefa, nesse sentido, é a disseminação de informação, seja a respeito dos direitos, seja a respeito dos serviços existentes na comunidade e de como acessá-los. Mobilizando a comunidade educativa (pais, professores, alunos, comunidade), a escola também pode colaborar para a identificação de necessidades específicas e propor aos gestores públicos a criação dos serviços correspondentes. Todo esse processo demanda a construção de um projeto pedagógico de escola cidadã inserida na sua comunidade como uma força viva capaz de produzir direitos e prevenir violações.
No cotidiano das atividades escolares devem ser estabelecidos procedimentos ágeis e sistemáticos de comunicação aos Conselhos Tutelares das violações de direitos ocorridas. Casos de violência doméstica; desnutrição; negligência familiar; abandono; maus-tratos e outras situações que extrapolam a tarefa educativa de escola devem ser comunicados ao Conselho Tutelar para as providências necessárias.
Por vezes os professores têm conhecimento de que o aluno está se ausentando da escola por ser obrigado a trabalhar. Essa situação deve ser imediatamente comunicada ao Conselho Tutelar, para se proceder o retorno da criança à escola e, se for o caso, encaminhar os pais para um programa de renda mínima ou a inclusão em algum tipo de apoio sócio-familiar.
Outra situação pode ser o pouco aproveitamento do aluno por deficiência na sua alimentação; instabilidade emocional ou, às vezes, vivências de situações de conflito que dificultam sua participação no processo de aprendizagem. Esgotadas as possibilidades do encaminhamento da situação pela coordenação pedagógica da escola, o acionamento do Conselho Tutelar se faz necessário, o qual deverá aplicar as medidas previstas em lei.
Voltando ao conceito de rede explicitado anteriormente, não é demais repetir que esses procedimentos devem estar coletivamente acordados, evitando-se a exposição da criança a um processo infindável de encaminhamentos de um lugar para outro, transformando sua história pessoal num "caso complicado" do qual todos fogem.
O desenvolvimento de atividades como gincanas, concursos de desenho, redação ou música ou até festivais que promovam o debate acerca dos direitos infanto-juvenis e que estimulem a leitura do Estatuto da Criança e do Adolescente pelos alunos, professores e pais contribui para gerar uma cultura de cidadania em que a abordagem de problemas complexos torna-se mais humana e compreensiva.
Uma parceira entre Conselhos de Direitos, Conselho Tutelar, ONG e escola para a popularização do direito tem mostrado resultados muitos importantes em diversos lugares do país, para melhorar o ambiente pedagógico, diminuir tensões e violências e especialmente para proteger direitos. � membros, assegurado o melhor interesse da criança, o conselheiro pode proceder a encaminhamentos que, posteriormente, serão referendados pelo colegiado; entretanto, esta não deve ser uma rotina.
"As deliberações do Conselho Tutelar são atos administrativos e devem ser cumpridas, sob
pena de infração
aos artigos 236 e 249 do Estatuto da Criança e do Adolescente. Por serem atos
administrativos, exigem para sua validade os requisitos de competência, finalidade, forma, motivo
e objeto" [Pereira, in Silva Pereira, 2000].
O artigo 137 do Estatuto determina que "as decisões do Conselho Tutelar somente poderão ser revistas pela autoridade judiciária a pedido de quem tenha legítimo interesse".
Como um espaço privilegiado de vigilância dos direitos, o CT deve estabelecer com todos os programas da Rede de Proteção rotinas de comunicação e encaminhamento formalizadas por requisição de serviços, na forma do artigo 136, inciso II, "a", do ECA, planos de trabalho ou outros instrumento que facilitem o intercâmbio de informações.
Os profissionais de saúde, educação, serviço social e outros que atuem nessa área têm o dever ético e a determinação legal (artigo 245 do ECA) de comunicar ao CT em denúncias formais ameaça ou violação de direitos. Não existindo CT no município, a denúncia deve ser feita à autoridade judiciária.
Recebida a denúncia, o Conselho Tutelar, no âmbito de suas atribuições, verifica sua fundamentação e procede à aplicação de uma medida protetiva ou, no caso de extrapolar sua função, poderá: representar junto à autoridade judiciária nos casos de descumprimento injustificado de suas deliberações; encaminhar ao Ministério Público notícia de fato que constitua infração administrativa ou penal contra os direitos da criança ou adolescente; e encaminhar à autoridade judiciária os casos de sua competência.
O que o Conselho Tutelar pode fazer:
^ Ouvir a criança ou adolescente de forma reservada, assegurando-lhe privacidade e tranqüilidade para expressar-se;
^ Atender e aconselhar os pais ou responsável e, se for necessário, proceder a encaminhamento a algum dos serviços de apoio sócio-familiar, de saúde, educação ou outro;
^ Requisitar serviços públicos nas áreas de saúde, educação, serviço social, previdência, trabalho e segurança;
^ Requisitar certidões de nascimento e de óbito de criança ou adolescente quando necessário;
^ Defender a criança e o adolescente representando à autoridade quando tiver sua liberdade de expressão e manifestação reprimida;
^ Representar ao Ministério Público, para efeito das ações de perda ou suspensão do pátrio poder.
Também cabe ao CT assessorar o Poder Executivo local na elaboração da proposta orçamentária para planos e programas de atendimento dos direitos da criança e do adolescente. Cada CT é autônomo, subordinando-se aos procedimentos definidos em lei municipal que regulamenta seu funcionamento.
Para consolidar-se como base do Sistema de Garantias, suas atividades devem estar plenamente sintonizadas como os demais componentes do sistema e suas iniciativas, dirigidas a fortalecer o funcionamento de uma Rede de Proteção Social cujo objetivo maior é a inclusão social de crianças e adolescentes no exercício da cidadania plena.
� Na publicação de Brancher et aí., 1999, o capítulo "O Conselho Tutelar e a Escola" apresenta um conjunto
de reflexões sobre essa interface.
�	Aplicação e Execução das Medidas Protetivas: Rotinas e Procedimentos
Cabe ao Conselho Tutelar aplicar as medidas protetivas nas situações correspondentes, devendo para isso estruturar rotinas que lhe permitam ser ágil e eficiente. É importante observar que o CT é um colegiado e que suas decisões não podem ser tomadas arbitrariamente por um membro isolado. Nos momentos de plantão ou de impossibilidade de consulta aos demais