09 - As funções do Estado

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UNIVERSIDADE ESTADUAL DE MATO GROSSO DO SUL
 Curso de Direito – 1ª Série - Unidade de Naviraí
 Material de Aula: Ciência Política
As funções do Estado
Atualmente, as três funções em que se divide o poder do Estado – executiva, legislativa e judiciária – atuam de modo que haja colaboração e ao mesmo tempo um controle recíproco, que garante da forma mais adequada o critério fundamental de evitar a concentração de poder em um único órgão através da divisão de poderes.
Ocorre que com a complexidade maior da sociedade atual há uma evidente necessidade de se aprimorar esse mecanismo. Uma das tendências é incluir junto a essa já tradicional divisão horizontal dos poderes uma divisão vertical consistindo numa descentralização territorial do poder do Estado.
Há uma necessidade urgente de reformar o Estado e suas funções, e o principal desafio que se enfrenta é abri-lo para a sociedade, aperfeiçoar a descentralização e a redistribuição do poder e transformar as questões estatais em assunto público. Ou seja, valorizar a sociedade como sua fonte originária de legitimidade. Isto implica uma mudança profunda na cultura organizacional do Estado. O objetivo é passar de um Estado estruturado com base no princípio autoritário e hierárquico a um sistema pluralista e flexível de tomada de decisões, que incorpore diferentes atores no processo de governança, sem colocar em risco as bases da ordem democrática.
Tem-se que considerar também que o Estado deve garantir maior controle social sobre sua gestão, melhorar os meios e instrumentos que hoje existem de representação política e social e estabelecer outras formas de participação que complementem as existentes, fortalecendo a democracia, descentralizando seu poder com a transferência de responsabilidades e recursos às outras esferas do Estado, incluindo as locais ou municipais.
Um novo Estado deve assumir outras responsabilidades, como simplificar e tornar eficazes os processos administrativos do setor público e procurar estabelecer a transparência em todos os assuntos públicos, para combater a corrupção e resgatar a confiança e credibilidade da comunidade.
1. O governo
O governo constitui-se no sujeito principal da ação política. Podemos defini-lo como o conjunto de órgãos estáveis que atualizam, coordenam, instrumentam e orientam a ação política que se expressa como fins do Estado e que se desenvolve no exercício de suas funções básicas: executiva, legislativa e jurídica. De modo geral, denomina-se governo, num sentido mais restritivo, ao poder executivo.
Num sentido amplo, podemos conceber o governo como o poder político estabilizado, estruturado e institucionalizado no Estado e que assume a responsabilidade da orientação política geral. O poder tende a estabilizar-se como dominação e se expressa em uma estrutura política institucionalizada, que aparece como uma função política de governo. Podemos entender o modelo institucionalizado de dominação como governo.
Denominamos governantes aos “homens que, tendo recebido competência para gerir os negócios públicos, tomam as decisões iniciais, ou seja, aquelas pelas quais, num ou noutro setor de atividade, se acha envolvida a vida nacional. Eles detêm, no Estado, a um só tempo o poder de decidir o exercício da força coercitiva”.
A estrutura de governo tem um aspecto formal, considerando o aspecto jurídico, enquanto este define os órgãos que o compõem e estabelece as suas competências respectivas. Os atos que são realizados pelos órgãos representativos de governo são imputados ao Estado.
2. O princípio da divisão de poderes
A principal característica do Estado de direito é a divisão horizontal de poderes, ou seja, a distribuição de atribuições a órgãos de uma mesma categoria dentro da ordem constitucional. Se não existe equilíbrio teórico e prático entre os órgãos que constituem o Estado, ou se algum prevalece em termos de atribuições no exercício objetivo do poder do Estado, então não existe Estado de direito.
O Parlamento cumpre uma função essencial no Estado de direito. Garante, em primeiro lugar, a legalidade das normas, ou seja, debate, votação e expedição da lei com base nas atribuições constitucionais recebidas por esta instituição. A teoria da representação política assegura que as normas sejam expedidas pelo órgão que tem essa função explícita; o Executivo somente poderá exercer esta função por tempo determinado, e em temas específicos (como os decretos-leis); e suas ações “legislativas”, para continuarem a ter efeito, deverão obter aprovação do Parlamento.
Por seu lado, o Executivo tem força e identidade próprias, assim como recursos constitucionais que lhe permite estabelecer uma relação equilibrada com o Parlamento. Estas relações dependem do tipo de regime político adotado, pois serão diferentes num sistema presidencial e num sistema parlamentarista.
A ideia atual prevalece da doutrina da divisão dos poderes se deve a Montesquieu, que a apresenta no O espírito das leis (1748). Sua ideia está baseada na elaboração de um instrumento através do qual o Estado se auto-limita no exercício do poder, limitação que tem como último objetivo a obtenção da máxima liberdade para os indivíduos.
A doutrina formulada por Montesquieu se baseia em dois postulados: i) cada uma das funções fundamentais do Estado – legislativa, executiva e judicial – tem que ser exercida por um titular diferente, não podendo concentrar-se numa só pessoa ou órgão mais de uma das funções citadas; ii) os três poderes resultantes, com seu âmbito de competência própria, ficam vinculados entre si, reciprocamente, através de meios de ação também recíprocos.
A doutrina de Montesquieu tem como finalidade principal a obtenção e manutenção da liberdade política, sendo que, segundo ele, o pior inimigo da mesma é o poder, que deriva em abuso, e por isso torna-se imprescindível dividi-lo. Quanto o poder executivo e o legislativo se reúnem numa mesma pessoa ou órgão, não há liberdade. Também não há liberdade se o poder de julgar não está bem desvinculado do legislativo e do executivo.
Esses três poderes não se encontram isolados, mas reciprocamente unidos através da possibilidade de intervir na atuação dos demais, quando estes abusarem do exercício de suas respectivas competências; os três poderes dispõem de meios de fiscalização e de veto sobre os demais.
3. A função legislativa
Atende ao objetivo de sancionar e promulgar as normas estabelecidas pela autoridade pública.
No processo político, a legislação tem um papel que varia em importância, dependendo do tipo de sistema político. Nos estados democráticos modernos, baseados na legalidade estrita, a função legislativa constitui um meio eficiente para realizar mudanças sociais, de forma pacífica, de acordo com o direito, através da revisão, modificação e sanção de leis. As mudanças baseadas na legislação, onde vigora o Estado de direito, contam com apoio da comunidade, que se sente representada nos órgãos de governo.
3.1. O processo legislativo
O processo legislativo se desenvolve em diversas etapas: inicial, reunião e obtenção de informações, formulação de alternativas, deliberação e decisão.
a) Fase inicial – Nesta fase, há um aspecto formal e outro informal que pode dar início ao processo legislativo. O aspecto formal é o que tem origem nos órgãos do Estado: executivo, legislativo, consultivos (conselhos econômicos, sociais etc.), ou através do reconhecimento institucional da iniciativa popular. Em termos informais, a origem está vinculada à iniciativa da comunidade, que apresenta, com situações e problema concretos, suas necessidades e interesses, suas opiniões e valores, através dos grupos de interesse, os partidos políticos, as lideranças sociais e os representantes eleitos.
b) Fase de reunião e obtenção de informações – Nesta segunda fase, a obtenção de dados e consultas pode também ocorrer por canais informais, que seja durante todo o curso do processo legislativo ou durante as eleições. Mastambém assume formas institucionais, mas formais, como as comissões parlamentares que se reúnem legisladores especializados em determinadas matérias, que apresentam maior facilidade para o recolhimento de informações, dados e consultas específicas, principalmente utilizando sua própria estrutura partidária e mantendo contato com os grupos de interesse.
O Executivo possui uma organização ministerial e um aparato burocrático bastante amplo, e que pode ser eficiente para reunir informações e dados que possam contribuir para preparar os projetos de lei.
A proposta política pode surgir sem uma base de informação necessária, e sem consulta à comunidade, derivada em geral de uma burocracia tecnocrática que julga possuir o conhecimento necessário para obter melhores resultados.
c) Fase de formulação de alternativas – Constitui o momento em que ocorre a concentração de forças em apoio a diferentes projetos que envolvem uma matéria específica, buscando provocar modificações ou tentar controlar o debate sobre o assunto em pauta. Essa concentração de forças pode se polarizar em posições antagônicas que buscam dotar a sua vontade particular de expressão normativa através de aprovação de uma lei de seu interesse.
d) Fase da deliberação legislativa – Constitui a parte do processo legislativo que mais se desenvolveu em termos de normas constitucionais e procedimentos parlamentares, sendo estabelecidos os passos necessários para que o projeto de lei se converta em lei vigente.
O caráter público da deliberação coloca o corpo legislativo diante da opinião pública, e constitui um momento em que as diferentes opiniões partidárias se confrontam com suas respectivas plataformas eleitorais.
e) Fase de decisão final – Esta é a fase onde ocorre a decisão que se expressa através da sanção da lei, que se concretizou na votação do Parlamento ou Congresso. Uma vez aprovada, a lei exige a intervenção do Executivo, que pode se manifestar através da aprovação, promulgando a lei sancionada; ou pode manifestar-se através de um veto, parcial ou total, que obriga que o projeto de lei volte ao Parlamento ou Congresso para a sua revisão; este, por sua vez, pode aceitar as modificações propostas ou pode derrubar o veto, através de uma maioria qualificada.
A última etapa desta fase do processo legislativo consiste na publicação da lei como o objetivo de que passe a vigorar como regra jurídica de caráter obrigatório.
Com a publicação das leis, não se esgota o processo legislativo, pelo menos em seu aspecto político, pois se trata de um processo dinâmico, inserido num processo político mais amplo e que por isso está vinculado a outros subprocessos específicos que integram o sistema político.
É neste momento que se começa a verificar a eficácia da lei ou ato legislativo como norma reguladora de condutas. Ela é um produto do sistema político, e se reintegra nele novamente, seja como apoio específico ao governo no sentido de que a lei atendeu às demandas que lhe deram origem, seja como incremento da demanda, que pode se tornar mais agressiva na medida em que não foi atendida pela lei, considerada como produto ou decisão pública.
4. A função executiva
Esta função, cuja incumbência tem origem na Constituição, compreende uma atividade tão ampla e complexa como é a administração, pois na verdade ela jamais é mera execução ou aplicação mecânica de regras gerais a casos particulares, precisamente porque não é exclusivamente atividade autoritária, mas quem contém em si atividade social. Dentro da função executiva, grande parte da doutrina inclui, como suas modalidades, tanto a função administrativa como a de governo.
A administração é o complemento necessário da função de governo. Daí que se pode afirmar que é a configuração da vida pública em seu curso diário e que para a sua execução é necessário contar com certa margem de liberdade.
A administração, enquanto órgão auxiliar do governo, está contida no aparato do Estado, mas também tem seu vínculo com a comunidade através da prestação de serviços. Daí que exerce, também, uma função mediadora entre o político e o social, que pode ser desvirtuada se interferir na função de governo, ascendendo do nível executivo ao nível de controle.
A administração cumpre seu papel por meio da organização estrutural burocrática, que em seu aspecto político tem a função direta de oferecer assessoria técnica à direção e orientação política, através de pareceres e informes e auxiliando na negociação, tanto no plano interno como no externo da realidade política.
5. A função jurídica
O sistema judiciário (como um complexo de estruturas, de procedimentos e funções) pode ser visto como um subsistema do sistema político, que tem a função se satisfazer uma das necessidades fundamentais para que este se mantenha: a solução das controvérsias pela aplicação concreta das normas reconhecidas pela sociedade.
O sistema judiciário, nas suas formas mais desenvolvidas, se articula sobre muitas outras estruturas, além dos tribunais, e sobre funções não exclusivamente judiciais. Podem-se incluir nelas as estruturas auxiliares dirigidas para a averiguação dos fatos, para a captura de indivíduos procurados e para a detenção de indivíduos julgados culpados de reatos, para execução de outros tipos de decisão judicial, e para a representação dos interesses públicos, incluindo o interesse na correta aplicação e manutenção das normas vigentes.
A função jurídica consiste em pronunciar o direito nos casos concretos e litigiosos, de acordo com a ordem jurídica vigente. No entanto, a missão jurídica de pronunciar o direito não se reduz a reconhecer e declarar o direito expresso nas disposições legais, mais implica também cobrir as brechas da legislação (quando a lei se mostra insuficiente, por exemplo) através da criação de um direito jurídico novo, já que a jurisprudência é, também, fonte de direito (embora fonte de direito entre as partes, em casos concretos; e nunca de caráter geral). Neste sentido pode-se admitir que constitui um poder de decisão inicial de criação de direito, semelhante ao Legislativo, mais limitado a casos concretos, específicos.
O Poder Judiciário integra a balança ou equilíbrio de poderes desde o momento em que exerce a faculdade de controle da Constituição e da administração. Na realização desta função o Poder Judiciário administra justiça, seja aplicando o direito vigente, seja preenchendo as lacunas do ordenamento jurídico ao criar direito para ser aplicado na resolução de problemas entre partes definidas e concretas. 
No Estado de direito, permanentemente ocorre uma luta contra a arbitrariedade, que se manifesta tanto na infração ao direito vigente como na interpretação da ordem jurídica existente. Daí decorre a necessidade de se manter a independência dos órgãos judiciários e a estabilidade aos juízes; de assegurar o respeito ao devido processo, que existam instâncias de apelação que permitam a revisão das sentenças consideradas injustas.
A forma de Estado implica diferenças na organização jurídica. Nos Estados federais se estabelecem tribunais no âmbito nacional ou federal, e também no âmbito dos Estados ou Províncias.
			
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