Direito Administrativo

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NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
- SOLDADO PM - 
POLÍCIA MILITAR DO PARÁ - SOLDADO 
NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
- LEI 5.810/94 
 
 
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POLÍCIA MILITAR DO PARÁ - SOLDADO 
NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
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PROGRAMA: 
4 - NOÇÕES DE DIREITO: 
4.2. ADMINISTRATIVO - O Estado, Poderes e funções, 
Funções administrativas, Princípios da Administração 
Pública, Uso e abuso do poder: Poder de Polícia; Polícia 
administrativa e judiciária. 
 
 
NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
 
DIREITO ADMINISTRATIVO - O Estado, Poderes e 
funções, Funções administrativas, Princípios da 
Administração Pública, Uso e abuso do poder: Poder 
de Polícia; Polícia administrativa e judiciária. 
 
 
LEGISLAÇÃO PERTINENTE 
 
TÍTULO I 
DOS PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS 
 
Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela 
união indissolúvel dos Estados e Municípios e do 
Distrito Federal, constitui-se em Estado democrático de 
direito e tem como fundamentos: 
I - a soberania; 
II - a cidadania; 
III - a dignidade da pessoa humana; 
IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; 
V - o pluralismo político. 
 
Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o 
exerce por meio de representantes eleitos ou 
diretamente, nos termos desta Constituição. 
Art. 2º São Poderes da União, independentes e 
harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o 
Judiciário. 
 
Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República 
Federativa do Brasil: 
I - construir uma sociedade livre, justa e solidária; 
II - garantir o desenvolvimento nacional; 
III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as 
desigualdades sociais e regionais; 
IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de 
origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas 
de discriminação. 
O ESTADO 
 
O Estado, instituição política, foi criado para cuidar dos 
interesses coletivos. Por isso, devemos considerá-lo 
como sendo o 1º setor, visto ser uma das primeiras 
instituições criada pelo homem. 
No Estado, 1º setor, como regra, tem-se a submissão ao 
regime de direito público (regime especial), a 
prevalência do interesse público (supremacia do 
interesse público sobre o privado), bem como a 
indisponibilidade desse interesse. Por tudo isso, 
dizemos que se trata de setor público, de modo que as 
pessoas que são criadas neste setor são pessoas 
jurídicas de direito público. 
Com efeito, o Estado (1º setor) é compreendido como 
um ente ou uma entidade. Isto é, trata-se de uma 
pessoa jurídica, politicamente organizada, de modo a 
contemplar três elementos essenciais, sendo povo, 
território e soberania ou governo. Há quem ainda inclua 
a finalidade. 
Essa definição parte dos estudos formulados por 
Montesquieu, para quem o Estado, organização política, 
é concebido para bem promover os interesses coletivos 
(finalidade) e, portanto, ser democrático. 
Com base nesse entendimento, para considerarmos o 
Estado como democrático deve-se contemplar a 
existência da separação de poderes, ou seja, não pode 
haver a concentração de funções (Poder) ou atividades 
em um único órgão ou pessoa, sob pena desse Estado 
se tornar absolutista. 
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ADMINISTRATIVO 
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Por isso, formulou Montesquieu a chamada separação 
de poderes estatais, que fora adotada por nossa 
Constituição (tripartição de poderes), ao prevê a 
existência de funções distintas a ser conferida a órgãos 
distintos do Estado, ou seja, ao Executivo, Legislativo e 
Judiciário. 
Esse processo, de separar poderes, criando órgãos 
distintos para realizar cada uma de suas funções 
políticas é denominado de desconcentração política. 
 
IMPORTANTE 
O Estado é uma organização política, dotada de 
personalidade jurídica de direito público, que, 
modernamente, congrega três funções ou poderes: 
 Legislativo, 
 Judiciário e 
 Executivo. 
 
Perceba que a função executiva também é denominada 
administrativa e, por isso, muitas vezes se confunde o 
Poder Executivo com a Administração Pública. Todavia 
essa simplificação não é de todo correta na medida em 
que a Administração Pública se encontra inserida nos 
três poderes, conforme se constata do art. 37, caput, da 
Constituição Federal: 
Art. 37. A administração pública direta e indireta de 
qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito 
Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de 
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e 
eficiência e, também, ao seguinte: 
 
Muito embora haja essa divisão de funções (legislativa, 
executiva e judiciária), sendo cada função exercida de 
forma primordial ou principal por um órgão 
independente (além de seus órgãos auxiliares), ou seja, 
como função típica, é possível verificar que há funções 
atípicas ou anômalas que também serão exercidas 
concomitantemente por tais órgãos de Poder. 
Observe que cada função é exercida por órgãos 
especiais definidos como Poder Executivo, Poder 
Judiciário e Poder Legislativo, significando dizer que um 
não está subordinado aos outros (independentes), 
tendo suas limitações e prerrogativas conferidas 
constitucionalmente, muito embora um controle o 
outro Então, vale ressaltar que cada Poder (órgão que 
exerce a função política do Estado) além de sua função 
típica (finalística), exerce outras funções, de forma 
atípica ou anômala. 
Por exemplo, ao Poder Executivo cabe o exercício da 
função típica administrativa, que é de gerir a máquina 
estatal, realizar os serviços públicos e concretizar as 
políticas públicas, dentre outras atividades, mas cabe, 
de forma atípica, o exercício das funções legislativas (tal 
como a edição de Medidas Provisórias, regulamentos 
internos) e de julgar (condução de processos 
administrativos etc.). 
Por outro lado, aos demais Poderes, isto é, ao 
Legislativo e ao Judiciário caberá o exercício de forma 
atípica ou anômala das funções que seriam funções 
típicas de outro poder. 
Assim, além de legislar e fiscalizar os gastos públicos, ao 
Legislativo cabe realizar a organização e funcionamento 
de suas atividades (função administrativa), bem como 
julgar os parlamentares por falta de decoro ou, no 
âmbito do Senado, por exemplo, julgar o Presidente por 
crime de responsabilidade (função judiciária). 
De igual forma, ao Poder Judiciário, além de dizer o 
direito no caso concreto, promovendo a pacificação 
social, resolvendo os conflitos de interesse (função 
judiciária), também terá que gerir seus serviços, seus 
servidores, realizando concursos, licitações etc. (função 
administrativa) e elaborar seu regimento interno e 
expedir resoluções administrativas (função legislativa). 
Porisso, ante essa complexidade de atuações e as 
inúmeras atividades que devem desempenhar o Estado, 
além de suas funções primordiais (poderes), é 
necessária uma organizada estrutura administrativa a 
fim de promover seus objetivos, qual seja, de atender 
os interesses coletivos. 
Nesse sentido, e como já ressaltamos, foi estabelecida 
essa divisão de funções entre os três órgãos ou poderes 
(desconcentração política). 
Porém, no nosso caso, é possível percebermos que 
esses órgãos estão na estrutura de um Ente Político 
que, conforme a Constituição Federal, se chama 
República Federativa do Brasil. Observe então que 
nosso Estado (República Federativa do Brasil), antes 
constituído como um Império deixou de ser um Estado 
Central, ou seja, aquele que não tem divisão política 
interna de competências, para ser uma Federação. 
Significa dizer que promoveu uma distribuição de 
competências entre outros 
Entes Políticos internos. (Forma de Estado: Federativa) 
Perceba que temos dois momentos distintos. Um 
quando se repartiu o Poder, criando funções distintas e 
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conferindo-as a órgãos distintos. Outro quando o 
Estado, antes central, reparte-se em Unidades Políticas 
internas, com competências próprias. 
Com efeito, essa distribuição de competências entre 
unidades políticas distintas do Ente Central (R. F. Brasil), 
ou seja, a criação da Federação decorre da necessidade 
de aproximar a realização das atividades Estatais ao 
povo. 
É que o Estado centralizado, na dimensão do nosso, 
torna-se mais lento, com dificuldades de atender aos 
reclamos populares e a necessidade de se promover 
determinados serviços públicos. 
Por isso, empreendeu-se uma repartição (territorial) de 
atribuições – competências políticas -, criando-se outros 
entes políticos, o que se denomina de descentralização 
política. 
Importante compreender que essa descentralização é 
realizada por força da Constituição, conforme a criação 
dos Entes Federados, nos moldes do art. 18 da CF/88, 
sendo: a União, os Estados-membros, o Distrito Federal 
e os Municípios. Vejamos: 
 
Art. 18. A organização político-administrativa da 
República Federativa do Brasil compreende a União, os 
Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos 
autônomos, nos termos desta Constituição. 
 
Então, vamos relembrar: O Estado (República 
Federativa do Brasil) exerce três funções primordiais 
por órgãos criados para isso (desconcentração política). 
Funções que integrarão as competências distribuídas 
aos entes políticos internos que foram criados para 
exercer tais competências que decorrem do Ente 
central (descentralização política). 
 
Logo se percebe que o exercício da função 
administrativa é concebido para ser realizado pelo 
Estado ou seus entes políticos. Desse modo, quando o 
Estado ou os entes políticos estão exercendo a função 
administração serão chamados de Administração 
Pública. 
Ocorre que o Estado Central (República Federativa do 
Brasil) passa a atuar no campo externo (internacional), 
deixando que no campo interno atuem seus entes 
políticos (Estado descentralizado). Assim, quando os 
entes políticos atuam internamente é o próprio Estado 
quem estará realizando diretamente a função 
administrativa. 
AUTONOMIAS: 
 
As autonomias são as competências outorgadas pela 
Constituição a cada ente federativo (União, estados, 
municípios e Distrito Federal ). São as seguintes: 
 
Autogoverno: capacidade de os entes escolherem seus 
governantes (executivo e legislativo) sem interferência 
de outros entes; 
 
Auto-organização: capacidade de instituírem suas 
próprias constituições (no caso dos estados) ou leis 
orgânicas (no caso dos municípios e do DF); 
 
Autolegislação: capacidade de elaborarem suas 
próprias leis através de um processo legislativo próprio, 
embora devam seguir as diretrizes do processo em 
âmbito federal; 
 
Autoadministração: capacidade de se administrarem de 
forma independente, tomando suas próprias decisões 
executivas e legislativas. 
 
TRIPARTIÇÃO FUNCIONAL DO PODER: 
 
São Poderes da União, independentes e harmônicos 
entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário. 
 
1- Esta é uma cláusula pétrea, não pode ser abolida (ou 
reduzida) de nossa Constituição. 
 
Art. 60, § 4º Não será objeto de deliberação a proposta 
de emenda tendente a abolir: 
I - a forma federativa de Estado; 
II - o voto direto, secreto, universal e periódico; 
III - a separação dos Poderes; 
IV - os direitos e garantias individuais. 
 
 
 
 
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PODER 
FUNÇÃO 
TÍPICA OU 
EXCLUSIVA 
FUNÇÃO 
ATÍPICA OU 
HARMÔNICA 
 
EXECUTIVO 
 
 
ADMINISTRAR 
LEGISLAR E 
JULGAR 
 
LEGISLATIVO 
 
 
LEGISLAR 
ADMINISTRAR 
E JULGAR 
 
JUDICIÁRIO 
 
 
JULGAR 
LEGISLAR E 
ADMINISTRAR 
 
Conquanto a Constituição tenha elencado 3 Poderes do 
Estado, seguindo a famosa teoria da "separação dos 
poderes" de Montesquieu, atualmente o uso do termo 
"separação dos poderes" ou "divisão dos poderes" é 
alvo de críticas. O Poder do Estado para a doutrina 
majoritária é apenas um (unicidade do poder político), e 
assim como a sua soberania, é indelegável (o interesse 
do povo não pode ser usurpado) e imprescritível (não se 
acaba com o tempo). Desta forma, o que se separa ou 
se divide não é o Poder do Estado (Poder Político) e sim 
as funções deste Poder, daí termos a aplicação da 
expressão "tripartição funcional do Poder" (ou 
"distinção das funções do poder"). O Poder continua 
uno, porém, exercido através das funções executiva, 
legislativa e judiciária. Lembrando que o titular deste 
Poder é o povo, e os agentes ao exercerem cada uma 
destas funções devem agir em nome do povo. 
 
 
PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS 
 
LEGISLAÇÃO PERTINENTE 
 
CAPÍTULO VII 
DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
Seção I 
Disposições Gerais 
 
Art. 37. A administração pública direta e indireta de 
qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito 
Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de 
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e 
eficiência e, também, ao seguinte: 
LIV - ninguém será privado da liberdade ou de seus bens 
sem o devido processo legal; 
LV - aos litigantes, em processo judicial ou 
administrativo, e aos acusados em geral são 
assegurados o contraditório e a ampla defesa, com os 
meios e recursos a ela inerentes; 
 
Ao iniciarmos o estudo do Direito Administrativo nos 
deparamos com a organização da Administração 
Pública. Assim, tais entes e entidades, órgãos e agentes, 
estão submetidos ao conjunto de normas que vai 
orientar toda a sua atuação. 
Como bem destaca a doutrina, as normas podem ser 
divididas em regras e princípios. Os princípios são 
comandos mais abstratos, gerais, quando em conflito 
(só aparente) se resolve pela ponderação de valores, já 
as regras ou se aplicam ou não se aplicam (os conflitos 
são resolvidos por critérios de intertemporalidade, tal 
como lei posterior revoga a anterior, lei especial afasta 
a geral etc.), são menos abstratas e, em geral, tratam de 
situação específica. 
Com efeito, é importante sabermos que é a 
Constituição Federal que estabelece de forma expressa 
ou implícita os princípios fundamentais que orientam a 
Administração Pública. 
 
Os princípios administrativos, segundo o Prof. Carvalho 
“são os postulados fundamentais que inspiram todo o 
modo de agir da Administração Pública”. 
 
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Para Diógenes Gasparini, os princípios constituem “um 
conjunto de proposições que alicerçam ou embasam 
um sistema e lhe garantem validade”. 
 
Como bem apontam Vicente Paulo e Marcelo 
Alexandrino, “os princípios são as ideias centrais de um 
sistema, estabelecendo suas diretrizes e conferindo a 
ele um sentido lógico, harmonioso e racional, o que 
possibilita uma adequada compreensão de suaestrutura”. 
 
Com efeito, como disse, a Constituição prevê os 
princípios que orientam toda a Administração Pública, 
seja ela direta ou indireta, dos três poderes, da União, 
dos Estados, Distrito Federal e dos Municípios, ao prevê 
os denominados princípios (expressos) básicos da 
Administração Pública, sendo: Legalidade, 
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, 
conforme preconiza o art. 37, caput, assim expresso: 
 
 
Art. 37. A administração pública direta e indireta de 
qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do 
Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos 
princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, 
publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: 
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 
1998) 
 
O princípio da Legalidade, também chamado de 
legalidade administrativa, restrita ou estrita, expressa 
que a administração somente pode fazer o que a lei 
autoriza ou permite. 
É, consoante magistral lição de José Afonso da Silva, 
“princípio basilar do Estado Democrático de Direito”, 
“porquanto é da essência do seu conceito subordinar-se 
à Constituição e fundar-se na legalidade democrática. 
Sujeitar-se ao império das Leis”. 
Cuidado, pois, há a legalidade geral (ou princípio da 
autonomia da vontade) que permite aos particulares 
que se faça tudo que a lei não proíba, conforme prevê o 
art. 5º, inc. II, da CF/88, segundo o qual “ninguém será 
obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão 
em virtude de lei”. 
Todavia, ao administrador público somente cabe 
realizar o que a lei permita (atuação vinculada) ou 
autorize (atuação discricionária). 
É necessário distinguir o princípio da legalidade do 
princípio da reserva legal, sendo importante 
verificarmos qual o alcance da expressão lei no âmbito 
do princípio da legalidade administrativa (alcance da 
legalidade). 
Quanto ao seu alcance, o princípio da legalidade deve 
ser visto como respeito, submissão, à lei. No entanto, 
devemos entender aqui lei em sentido amplo, ou seja, 
qualquer ato normativo, desde a Constituição, 
passando pelos atos infraconstitucionais (espécies 
normativas do art. 59, CF/88), até os atos infralegais 
(decretos, regulamentos, instruções normativas). 
Nesse aspecto, devemos considerar inclusive os 
princípios expressos e implícitos contidos na 
Constituição Federal, ou seja, não se exige apenas a 
observância da lei em sentido estrito. 
Deve-se observar o que se denomina bloco de 
legalidade, ou seja, não só a lei em sentido estrito, mas 
todo o ordenamento jurídico. 
Quanto à diferença entre legalidade e o princípio da 
reserva legal, devemos observar que este denota a ideia 
de necessidade de lei, no sentido formal, para dispor, 
regulamentar, certas matérias, conforme exigência 
constitucional. 
Por exemplo, ao servidor público é assegurado o direito 
à greve, nos termos e limites da lei. Assim, exige-se lei, 
em sentido estrito, a regular tal atividade. Quer dizer, 
que não poderá a matéria ser regulada por outro ato do 
poder público, senão por lei. 
Quer dizer que determinados temas devem 
necessariamente ser regulamentos por meio de lei em 
sentido estrito. 
Ademais, vale lembrar que o princípio da legalidade 
tem representação para além do âmbito geral ou 
administrativo, há ainda o princípio da legalidade penal, 
da legalidade tributária etc. 
A propósito, em sintonia com o princípio da legalidade é 
possível destacar o princípio da finalidade, segundo o 
qual o administrador público deve observar em todos 
os seus atos o fim estabelecido pela lei, que é o 
atendimento ao interesse público. 
 
Com efeito, acaso o administrador pratique o ato não 
cuidando da finalidade pública incidirá em vício, 
denominado de desvio de finalidade, modalidade de 
abuso de poder, o que causa a nulidade do ato. 
Para alguns autores, o princípio da finalidade tem 
estreita sintonia com o princípio da impessoalidade. 
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O princípio da impessoalidade é visto sob duas 
vertentes. A primeira, no sentido de atuar visando o 
interesse público (finalidade), impedindo assim que a 
Administração atue de forma discriminatória ou 
beneficie alguém por critérios subjetivos, ou seja, que 
favoreça ou prejudique alguém por critérios pessoais. 
Nesse sentido, conforme bem destaca o Prof. Bandeira 
de Mello, o princípio da impessoalidade assumiria a 
faceta de princípio da isonomia, na medida em que a 
Administração deve proporcionar igualdade de 
condições e tratamento a todos os administrados. 
Noutra acepção, estabelece a vedação da promoção 
pessoal de agentes públicos ou autoridades 
administrativas, conforme preconiza o §1º do art. 37, 
CF/88, assim expresso: 
§ 1º - A publicidade dos atos, programas, obras, serviços 
e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter 
educativo, informativo ou de orientação social, dela não 
podendo constar nomes, símbolos ou imagens que 
caracterizem promoção pessoal de autoridades ou 
servidores públicos. 
Nesse aspecto, é bom esclarecer que os atos realizados 
pelos agentes públicos não são imputados a si mesmos, 
mas às pessoas jurídicas a que pertencem, ou seja, à 
Administração Pública (princípio da imputação volitiva). 
Assim, quando o agente usa a máquina administrativa 
visando promoção pessoal deverá sofrer as sanções 
legais na medida em que não deve atuar em seu nome, 
mas em nome da coletividade, isto é, em nome da 
Administração Pública, que representa o interesse 
coletivo. 
Para Hely Lopes Meirelles, o princípio da 
impessoalidade está relacionado ao princípio da 
finalidade, pois a finalidade se traduz na busca da 
satisfação do interesse público. 
A propósito, vale lembrar que o interesse público se 
subdivide em primário (interesse coletivo) e secundário 
(entendido como interesse da Administração enquanto 
pessoa jurídica). 
Como destacado, noutro sentido é a lição de Celso 
Antonio Bandeira de Mello, que liga a impessoalidade 
ao princípio da isonomia, que determina tratamento 
igual a todos perante a lei. 
E afirma que o princípio da finalidade é inerente ao 
princípio da legalidade, ou seja, está contido nele, na 
medida em que estabelece o dever de a lei cumprir seu 
objetivo. 
O princípio da moralidade está assentado na ética, 
moral, lealdade, ou seja, no sentido de promover a 
probidade administrativa, a honestidade. 
É princípio que permite a verificação de validade dos 
atos administrativos, sob o prisma da legitimidade. 
É certo que se trata de um conceito jurídico 
indeterminado, carecendo de norma para concretizá-lo, 
ante sua natureza abrangente, mas, como bem destaca 
Alexandrino, “o princípio da moralidade complementa, 
ou torna mais efetivo, materialmente, o princípio da 
legalidade”. 
Todavia, não se pode dizer, jamais, que se trata de 
primado inútil, visto servir de parâmetro para coibir 
condutas ilegítimas, devendo ser tonalizado sob o 
aspecto jurídico, de modo a caracterizar o conjunto de 
preceitos advindos da disciplina administrativa no 
tocante à condução da coisa pública. 
Como bem ensina Hely Lopes Meirelles à moralidade 
administrativa é a atuação dentro dos padrões da ética, 
moral, honestidade, probidade. 
Nesse sentido, a Constituição, no seu art. 37, §4º, 
estabelece que os atos de improbidade administrativa 
importarão em suspensão dos direitos políticos, perda 
da função pública, indisponibilidade dos bens e 
ressarcimento ao erário, sem prejuízo da ação penal 
cabível. 
Percebe-se, portanto, que a Constituição deu especial 
atenção à probidade, já que, nos dizeres de José Afonso 
da Silva, a improbidade administrativa é uma 
imoralidade qualificada. Com efeito, a Constituição 
permitiu ao particular (cidadão) exercer o controle dos 
atos da Administração a fim de verificar não só o 
cumprimento dos aspectos da legalidade, mas também 
da moralidade, conforme prevê o art. 5º, inc. LXXIII, ao 
dispor sobre a ação popular. 
O princípio da publicidade consistena obrigação que 
tem a Administração Pública, como atividade e ente 
público, de dar transparências aos seus atos, como 
meio de assegurar a todos o conhecimento de suas 
realizações, a fim de fiscalizá-la e exercer o controle 
sobre esses atos, bem como para fins de o ato produzir 
seus efeitos. 
É certo que a conduta da Administração deve ser 
pública, transparente. Todavia, a Constituição ressalva 
alguns atos que são protegidos pelo sigilo, eis que 
necessários aos imperativos de segurança nacional ou 
que digam respeito à intimidade ou vida privada. 
A publicidade pode ser feita pelos mais diversos meios, 
tal como a utilização de jornal oficial ou em local onde 
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se possa dar ampla divulgação dos atos administrativos. 
Por vezes será necessário que a publicidade seja 
realizada diretamente ao interessado (notificação) ou 
somente em boletim interno. 
Assim, o princípio da publicidade pode, como meio de 
transparência, ser um requisito de validade do ato, ou, 
poderá, como instrumento para deflagrar os efeitos do 
ato (publicação do ato), ser requisito de eficácia. 
Uma das decorrências do princípio da publicidade é o 
princípio da motivação dos atos administrativos, ou 
seja, segundo o qual na pratica de um ato deve a 
Administração apresentar, torna explícitos, os motivos 
de sua realizada, ou seja, os fatos e fundamentos de 
direito que o justificam. 
O principio da eficiência, erigido a princípio expresso a 
partir da EC 19/98, traduz a ideia de resultado, busca 
pela excelência no exercício das atividades 
administrativas. 
Para tanto, criou-se diversos mecanismos tal como as 
escolas de governos, avaliações periódicas e políticas de 
desenvolvimento da administração, tal como o contrato 
de gestão (art. 37, §8º, CF/88). 
Como bem destaca José Afonso da Silva, o princípio da 
eficiência “orienta a atividade administrativa no sentido 
de conseguir os melhores resultados com os meios 
escassos de que dispõe e a menor custo”, “consiste na 
organização racional dos meios e recursos humanos, 
materiais e institucionais para a prestação de serviços 
públicos de qualidade com razoável rapidez”. (art. 5º, 
LXXVIII) 
Trata-se da tentativa de mudar o foco da Administração, 
ou seja, passar-se a uma Administração gerencial, que 
busca o resultado, em detrimento da Administração 
burocrática, que prima pelo controle, bem como da 
Administração Patrimonialista, que confundia o 
interesse do dirigente com o interesse da 
Administração. 
A par desses princípios expressos existem outros 
princípios implícitos na CF/88, também chamados de 
reconhecidos, sendo importante destacar os princípios 
da supremacia do interesse público sobre o privado, o 
da indisponibilidade do interesse público, da autotutela, 
da proporcionalidade e razoabilidade, da continuidade 
dos serviços públicos, dentre outros. 
O princípio da supremacia do interesse público traduz-
se na ideia de que o interesse público deve prevalecer 
sobre o interesse particular, de modo que, em regra, 
quando houver um confronto entre o interesse público 
e o particular, deve-se dar primazia ao interesse 
público. 
Diz-se, em regra, tendo em vista que a Constituição 
estabeleceu uma série de direitos e garantias 
individuais que, mesmo em confronto com o interesse 
público, devem ser respeitados, resguardados. 
Com efeito, é em razão do princípio da supremacia do 
interesse público que se fundam as prerrogativas ou 
poderes especiais conferidos à Administração Pública. 
É por força da supremacia que a Administração Pública 
atua com superioridade em relação ao particular, por 
exemplo, impondo-lhe obrigações de forma unilateral, 
com a inserção de cláusulas exorbitantes em contratos 
administrativos, conferindo presunção de legitimidade 
aos atos da Administração etc. 
De outro lado, o princípio da indisponibilidade do 
interesse público orienta à Administração Pública 
impondo-lhe restrições, limitações, ou seja, não lhe é 
dado dispor desse interesse, eis que ela não é sua 
proprietária, detentora do interesse público, apenas o 
tutela, o protege, ou seja, apenas representa a 
coletividade, de modo que não pode dispor do que não 
lhe pertence. 
Significa dizer que, de um modo geral, não há 
possibilidade de a Administração Pública abdicar, 
dispor, abrir mão, daquilo que se refere ao interesse 
público. Por isso, a sujeição da administração pública a 
restrições especiais ou diferenciadas, tal como dever de 
prestar contas, concurso público, licitações etc. 
Esses dois princípios, é importante dizer, são 
considerados por parte da doutrina como super-
princípios, ou pedras angulares do Direito 
Administrativo, na feliz expressão de Celso Antônio 
Bandeira de Mello, na medida em que dão origem aos 
demais princípios administrativos e ao próprio regime 
jurídico administrativo. 
Portanto, pode-se afirmar que o sistema administrativo 
está fundado nesses postulados centrais, isto é nestes 
dois princípios primordiais (na supremacia e na 
indisponibilidade do interesse público). 
Decorrência lógica desses dois princípios, e aplicação do 
princípio da legalidade, surge o princípio da autotutela, 
segundo o qual a administração pública pode controlar 
seus próprios atos, ou seja, pode anular os atos que 
contenham vício de legalidade e revogar os 
inconvenientes e inoportunos, respeitados os direitos 
de terceiros de boa-fé. 
Podemos ainda citar os princípios da proporcionalidade 
e da razoabilidade, da continuidade, da motivação, 
dentre outros que orientarão a atividade 
administrativa. 
POLÍCIA MILITAR DO PARÁ - SOLDADO 
NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
- LEI 5.810/94 
 
 
10 
Os princípios da razoabilidade e proporcionalidade, 
como já observamos, são princípios implícitos na 
Constituição Federal e decorrem diretamente do 
princípio da legalidade, bem como do postulado do 
devido processo legal substantivo. 
Vale lembrar, ademais, que a Lei nº 9.784/99 positivou 
esses princípios, ao prescrever a observância da 
adequação entre meios e fins (razoabilidade), vedada a 
imposição de obrigações, restrições e sanções em 
medida superior àquelas estritamente necessárias ao 
atendimento do interesse público (proporcionalidade). 
 
De todo modo, necessário ainda dizer que a Lei nº 
9.784/99, lei que regula o processo administrativo no 
âmbito federal, positivou diversos princípios que 
estavam implícitos no bojo da Constituição, 
estabelecendo o seguinte: 
 
Art. 2º A Administração Pública obedecerá, dentre 
outros, aos princípios da legalidade, finalidade, 
motivação, razoabilidade, proporcionalidade, 
moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança 
jurídica, interesse público e eficiência. 
 
O princípio da continuidade, princípio específico da 
prestação dos serviços públicos, estabelece que em 
razão do atendimento das necessidades e anseios da 
coletividade, os serviços públicos não podem ser 
interrompidos, não podem sofrer lapso (intervalo) de 
continuidade. 
O princípio da segurança jurídica, também chamado de 
proteção da confiança, estabelece a necessidade de 
estabilidade das relações jurídicas em virtude do 
transcurso de tempo e da boa-fé do administrado. 
É decorrência desse princípio a decadência, a 
prescrição, bem como os postulados constitucionais do 
direito adquirido, do ato jurídico perfeito e da coisa 
julgada. 
Esse princípio é visto sob duas vertentes, a perspectiva 
de certeza, ou seja, no sentido de que as normas e 
regras são de conhecimento comum, e a perspectiva de 
estabilidade, isto é, de que as relações constituídas se 
consolidam com o tempo. 
O prof. Carvalho Filho ainda indica o princípio da 
precaução, retirado do âmbito do Direito Ambiental, 
mas que também já vem sendo adotado no âmbito do 
Direito Administrativo, no sentido de que se 
determinadas condutas traz riscos para a coletividade a 
Administração deve tomar medidas (prevenção) para 
evitar que tais ações/eventos lhe geram danos.Por exemplo, se um empresário que desenvolver um 
novo projeto empresarial (exploração de determinado 
componente) ao solicitar o alvará para funcionamento 
dessa atividade, a Administração deverá lhe cobrar os 
estudos necessários para saber qual o impacto que essa 
exploração possa vir a causar na coletividade 
(precaução). 
 
PODER DE POLÍCIA ADMINISTRATIVA E JUDICIÁRIA 
LEGISLAÇÃO PERTINENTE 
CONSTITUIÇÃO FEDERAL 
 
CAPÍTULO III 
DA SEGURANÇA PÚBLICA 
Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e 
responsabilidade de todos, é exercida para a 
preservação da ordem pública e da incolumidade das 
pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos: 
I - polícia federal; 
II - polícia rodoviária federal; 
III - polícia ferroviária federal; 
IV - polícias civis; 
V - polícias militares e corpos de bombeiros militares. 
 
CÓDIGO TRIBUTÁRIO NACIONAL 
 
Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da 
administração pública que, limitando ou disciplinando 
direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato 
ou abstenção de fato, em razão de interesse público 
concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos 
costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao 
exercício de atividades econômicas dependentes de 
concessão ou autorização do Poder Público, à 
tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e 
aos direitos individuais ou coletivos. (Redação dada 
pelo Ato Complementar nº 31, de 1966) 
Parágrafo único. Considera-se regular o exercício do 
poder de polícia quando desempenhado pelo órgão 
competente nos limites da lei aplicável, com 
observância do processo legal e, tratando-se de 
atividade que a lei tenha como discricionária, sem 
abuso ou desvio de poder. 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/ACP/acp-31-66.htm#art7segunda
POLÍCIA MILITAR DO PARÁ - SOLDADO 
NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
11 
PODERES ADMINISTRATIVOS 
 
O Prof. José dos Santos Carvalho Filho conceitua 
poderes administrativos como “o conjunto de 
prerrogativas de direito público que a ordem jurídica 
confere aos agentes administrativos para o fim de 
permitir que o Estado alcance seus fins”. 
Devemos compreender que o ordenamento jurídico 
confere aos agentes públicos, para o exercício de suas 
funções e a consecução dos fins públicos, um conjunto 
de prerrogativas, poderes. E, por força disso, também 
estabelece uma série de restrições, de deveres. 
Percebe-se, portanto, que esses poderes são 
outorgados aos agentes públicos no sentido de que 
cumpram suas atribuições voltadas ao atendimento do 
interesse coletivo. 
Então, é até por isso, pode-se enumerar duas 
características que lhe são peculiares, ou seja, tais 
poderes são irrenunciáveis e devem ser 
obrigatoriamente exercidos. 
Em razão desse duplo aspecto, os poderes 
administrativos impõem ao administrador o exercício 
das prerrogativas e vedam a inércia, eis que o exercício 
dessas prerrogativas é obrigatório tendo em vista o 
atendimento dos anseios coletivos. 
Significa dizer que ao ser conferido certo poder, o é em 
razão do exercício da atribuição, de modo que o agente 
público não poderá ficar inerte, não poderá se omitir, 
deverá realizar suas funções. 
É que, enquanto o particular quando titular de uma 
prerrogativa tem a faculdade de exercê-la, o 
administrador tem o poder-dever de agir. 
Isto é, conforme destaca Bandeira de Mello, “tais 
poderes são instrumentais: servientes do dever de bem 
cumprir a finalidade a que estão indissoluvelmente 
atrelados. Logo, aquele que desempenha função, tem, 
na realidade, deveres-poderes”. 
Quando se utiliza desses poderes de forma normal diz-
se que há o uso do poder. Porém, o uso indevido, 
anormal, ilegítimo, configura o abuso de poder. 
Assim, abuso de poder é, conforme lição de Carvalho 
Filho “a conduta ilegítima do administrador, quando 
atua fora dos objetivos expressa e implicitamente 
traçados na lei”. 
O abuso de poder pode se constatado sob duas 
vertentes ou espécies, sendo: o excesso de poder e o 
desvio de poder. O excesso de poder ocorre quando o 
agente atua fora dos limites da competência que lhe foi 
atribuída. Já o desvio de poder ocorre quando o agente, 
muito embora seja competente, atua em descompasso 
com a finalidade estabelecida em lei para a prática de 
certo ato. 
O desvio de poder também é conhecido como desvio 
de finalidade, que corresponde à conduta do agente 
público que dá ao ato finalidade diversa daquele 
prevista na lei. 
Cito como exemplo, a remoção de um subordinado pelo 
superior hierárquico, para comarca distinta, sob a 
alegação de necessidade do serviço, mas com o fim 
único de persegui-lo, puni-lo. 
Tanto quando há excesso ou desvio de poder diz-se que 
ocorreu abuso de poder, o que configura ilícito 
administrativo, além de ilícito penal tipificado na Lei nº 
4.898/65 (abuso de autoridade), além de ser ato de 
improbidade administrativa, conforme art. 11, inc. I, da 
Lei nº 8.429/92, que assim dispõe: 
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa 
que atenta contra os princípios da administração 
pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres 
de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade 
às instituições, e notadamente: 
I - praticar ato visando fim proibido em lei ou 
regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de 
competência; 
Ademais, como ressaltado, se é dever atuar, também 
haverá abuso de poder quando o agente deixar de 
praticar o ato, ou seja, ficar inerte, omisso. 
Com efeito, o abuso de poder é conduta, omissiva ou 
comissiva, que afronta os princípios da legalidade, 
finalidade, moralidade, dentre outros, sujeitando-se, 
pois, ao controle administrativo (autotutela) ou judicial 
(mandado de segurança, por exemplo). 
 
AUTOTUTELA 
 
Súmula 346 
A administração pública pode declarar a nulidade dos 
seus próprios atos. 
 
SÚMULA 473 
A administração pode anular seus próprios atos, 
quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque 
deles não se originam direitos; ou revogá-los, por 
motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados 
http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=473.NUME.%20NAO%20S.FLSV.&base=baseSumulas
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NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
- LEI 5.810/94 
 
 
12 
os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, 
a apreciação judicial. 
 
CONTROLE JUDICIAL 
 
Art. 5°, XXXV - a lei não excluirá da apreciação do 
Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito; 
Outrossim, ao mesmo tempo que são conferidos 
poderes, também são fixados deveres, restrições, aos 
agentes públicos, tal com o dever de probidade, o dever 
de prestar contas, o dever de eficiência, dentre outros. 
De modo geral, a doutrina destaca a existência de 
diversos poderes administrativos, de modo que é 
possível enquadrá-los nas seguintes modalidades ou 
espécies: 
a) poder discricionário/vinculado; 
b) poder regulamentar; 
c) poder hierárquico; 
d) poder disciplinar; 
e) poder de polícia. 
 
 
PODER DE POLÍCIA ADMINISTRATIVA 
 
O poder de polícia é a prerrogativa de que dispõe a 
Administração Pública para condicionar e restringir o 
uso e gozo de bens, atividades e direitos individuais, em 
benefício da coletividade ou do próprio Estado. 
Esse poder tem por fundamento, conforme lição da 
Professora Di Pietro, no princípio da predominância do 
interesse público sobre o particular, que dá a 
Administração posição de supremacia sobre os 
administrados, na medida em que a Administração 
dispõe de prerrogativas especiais para a consecução de 
seus fins. 
Com efeito, a definição de poder de polícia fora 
positivada no Código Tributário Nacional, em seu artigo 
78, ao expressar que: 
Art. 78. Considera-se poder de polícia a atividade da 
Administração Pública que, limitando ou disciplinando 
direito, interesse ou liberdade, regula prática de ato ou 
abstenção de fato, em razão de interesse público 
concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos 
costumes, à disciplina da produçãoe do mercado, ao 
exercício de atividade econômicas dependentes de 
concessão ou autorização do Poder Público, à 
tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e 
aos direitos individuais e coletivos. 
O poder de polícia pode ser visto numa acepção ampla 
ou numa acepção restrita. 
Em sentido amplo compreende toda a atividade estatal 
de condicionar, restringir, direitos individuais em prol 
do interesse coletivo. Assim, compreenderia, por 
exemplo, a atividade legislativa, isto é, a criação de leis 
restritiva de direitos. 
Em sentido estrito corresponde à atividade 
administrativa que impõe restrições à atividade, 
liberdade e à propriedade, por meio de intervenções 
abstratas ou concretas da Administração Pública, sendo 
denominado de polícia administrativa. 
Com efeito, o poder de polícia pode ser preventivo ou 
repressivo. É preventivo quando destina a evitar 
condutas que violem o interesse da coletividade. É 
repressivo quando destinado a combater ilícitos que 
redundem em afronta ao interesse público. Significa 
dizer que no exercício da polícia administrativa 
preventiva a Administração expedirá os atos normativos 
(regulamentos, portarias etc.), ou seja, atos gerais e 
abstratos, que delimitarão a atividade e o interesse dos 
particulares em razão do interesse público. 
No tocante ao poder de polícia repressivo a 
Administração irá atuar no sentido de fiscalizar 
atividades e bens, verificando a existência de infrações 
às disposições preventivas e punindo as condutas ilícitas 
administrativas. 
No primeiro caso, ou seja, do exercício do poder de 
polícia preventivo podemos citar a necessidade, por 
exemplo, de se requerer o alvará de funcionamento 
para abertura de bares ou restaurantes. No segundo 
caso, polícia repressiva, temos a fiscalização estatal a 
fim de verificar se os bares e restaurantes têm os 
referidos alvarás e se cumprem as regras inerentes à 
segurança, saúde etc. 
Nesse sentido, distingue-se a polícia administrativa, 
que incide sobre bens, atividades ou direitos, da polícia 
judiciária que atua sobre pessoas, voltada ao combate 
de ilícitos criminais. 
A Polícia Judiciária atua no sentido de manter a ordem e 
a segurança da sociedade, combatendo a criminalidade, 
atuando por meio de órgãos de defesa, ou seja, por 
corporações (Polícia Militar, Polícia Civil, Polícia 
Federal). 
POLÍCIA MILITAR DO PARÁ - SOLDADO 
NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
13 
Então, podemos dizer que a polícia judiciária tem 
atuação predominantemente voltada para as pessoas, 
no combate à criminalidade, à repressão penal, à 
segurança pública. 
A polícia administrativa, por outro lado, não incide 
sobre pessoas, incide sobre bens, atividades, e 
liberdades individuais, tanto preventiva quanto 
repressivamente, ou seja, atua no combate a ilícitos 
administrativos, antissociais, na fiscalização dos diversos 
setores sociais (comércio, sanitário, meio ambiente 
etc.). 
Portanto, enquanto a polícia administrativa é regida 
pelo Direito Administrativo, a polícia judiciária deve 
observar as normas de direito criminal (processuais e 
penais). 
Assim, como o poder de polícia, a polícia administrativa, 
é atividade conferida ao Estado para impor restrições a 
esfera particular, devemos entender que se trata de 
prerrogativa especial, e como tal, goza de atributos 
diferenciados. 
Assim, o poder de polícia goza dos seguintes atributos 
específicos: a discricionariedade, a autoexecutoriedade 
e a coercibilidade (DAC). 
A DISCRICIONARIEDADE deve ser entendida no sentido 
de que cabe à Administração definir quando e onde 
exercitar seu poder de fiscalização e controle, ou seja, a 
oportunidade e conveniência de exercer o poder de 
polícia, aplicando as sanções e os meios necessários à 
proteção do interesse público. 
Contudo, deve-se ressaltar que o poder de polícia é em 
regra vinculado, isso porque a lei pode estabelecer o 
modo e a forma de sua realização quando, então, não 
haverá margem de escolha da Administração, sendo, 
pois, vinculado, tal como a concessão de licença para 
dirigir (habilitação). 
Com efeito, a licença é ato de polícia vinculado, ou seja, 
ocorre quando o indivíduo, preenchidos os requisitos, 
tem o direito de praticar o ato, por isso são atos 
vinculados (licença para construir, para dirigir etc.). 
A autorização, por outro lado, é ato decorrente do 
poder de polícia discricionária, ou seja, dependerá da 
conveniência e oportunidade da administração em 
permitir ou conceder o ato (ex. porte arma), podendo, 
portanto, ser revogada. 
Assim, podemos concluir que nem todo ato do poder 
de polícia é discricionário. 
A AUTOEXECUTORIDADE é a prerrogativa conferida à 
Administração para decidir e executar diretamente suas 
decisões, por seus próprios meios, sem intervenção do 
Poder Judiciário. 
Veja que a Administração para praticar seus atos 
condizentes com o poder de polícia não necessita de 
autorização judicial, de modo que por si mesma pode 
executá-los. 
A COERCIBILIDADE é o atributo que confere à 
Administração poder de impor obrigações ou condutas 
aos particulares, de forma a exigir seu cumprimento, 
sob pena de a Administração fazer-se cumprir pelo uso 
da força.