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EXCELENTÍSSIMO SENHOR DOUTOR JUIZ DE DIREITO DA _____ VARA
CÍVEL DA COMARCA DE PORTO ALEGRE/RS
JOÃO, nacionalidade, estado civil, empresário, portador da
cédula de identidade nº XXX e do CPF nº XXX, residente e
domiciliado na Rua XXX, nº XXX, bairro XXX, na cidade de
XXX, por meio de seu procurador firmatário, conforme
procuração anexa (fl. XXX), vem, perante Vossa Excelência,
propor
AÇÃO ORDINÁRIA 
em face do , pessoaMUNICÍPIO DE PORTO ALEGRE
jurídica de direito público, inscrita no Ministério da Fazenda
sob o CNPJ nº XXX, situada à Rua XXX, Bairro XXX, Porto
Alegre/RS, representado por sua procuradoria jurídica, cuja
sede localiza-se à Rua XXX, Bairro XXX, Porto Alegre/RS,
com base nas razões de fato e de direito abaixo aduzidas.
I. Das circunstâncias fáticas
O autor da presente demanda, João, é proprietário do Restaurante “Cova da
Mulita”, localizado na Cidade de POA⁄RS, estabelecimento o qual se encontra em
funcionamento há mais de 10 anos e adquiriu fama por servir as melhores polentas e
linguiças fritas da Cidade. 
João exercício regularmente o seu ofício profissional até o fatídico dia 12 de
agosto de 2020, quando a Vigilância Sanitária municipal, em vistoria, interditou o
estabelecimento de João, em razão de suposto descumprimento de Decreto-Municipall que
restringe o funcionamento de restaurantes em razão da COVID-19. 
No caso, a interdição foi fundamentada em razão de haver, em algumas mesas,
lotação superior a 04 pessoas, o que é vedado por referida Portaria. O Decreto Municipal
prevê a interdição por tempo indeterminado, a critério do poder público municipal, para
situações como a verificada no estabelecimento de João.
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Diante da circunstância narrada, segue-se, no próximo tópico, a exposição dos
fundamentos jurídicos da demanda.
II. Dos Fundamentos jurídicos
A) Da prejudicial de mérito: Declaração incidental de inconstitucionalidade do Decreto
Municipal
Antes da análise do mérito, urge-se salientar a evidente inconstitucionalidade
cristalizada no Decreto Municipal, uma vez que as sanções pelo descumprimento do seu
regramento liquidam o Direito ao livre exercício laborativo, previsto no Art. 5º, inciso XIII,
da Constituição Federal, e atenta contra um dos fundamentos da República Federativa do
Brasil, sendo este, os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa, previsto no Art.1º,III, da
Constituição Federal.
Primeiramente, cabe evidenciar que é necessário reequalizar o exercício dos
Direitos, ante o grave caso de saúde pública causado pela pandemia do COVID-19. Ademais,
salienta-se que é uma conduta muito salutar a busca pela proteção da vida em tempos de
ausência ou escassez de fármacos adequados para o combate da praga, dessa maneira, vê-se
com bons olhos as medidas preventivas, entretanto, a atuação preventiva conduzida pelo ente
estatal deve ser orientada pelos ditames do Estado de Direito, o qual encontra-se postulado no
Caput do Art. 1º da Constituição Federal, notadamente, naquilo que veda o arbítrio, o excesso
de poder, entre outros desdobramentos.
Nesse diapasão, ao analisar a conformidade do Decreto Municipal com a
Constituição Federal, verifica-se a clara dissonância entre os instrumentos normativos pelos
seguintes argumentos.
O Decreto municipal é um notório exemplo de uma restrição de um Direito
Fundamental e eventuais limitações ao exercício de direitos fundamentais somente serão tidas
como justificadas, caso guardarem compatibilidade formal e material com a Constituição.
Por conseguinte, os limites aos limites do exercício dos direitos fundamentais,
portanto, funcionam como verdadeiras barreiras à restringibilidade destes direitos, sendo,
nesta perspectiva, garantes da eficácia dos direitos fundamentais nas suas múltiplas
dimensões e funções, conforme leciona os professores Sarlet, Marinoni e Mitidiero.1
1MITIDIERO, Daniel; SARLET, Ingo Wolfgang; MARINONI, Luiz Guilherme. Curso de Direito
Constitucional. 7ª.ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2018.p.406.
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Logo, a normativa municipal de caráter restritivo, ainda que vise proteger um
bem jurídico fundamental, a saúde coletiva, não é admissível no ordenamento jurídico que tal
instrumento seja um artifício para o exercício abusivo das competências estatais.
No caso concreto, apura-se que a previsão interdição por tempo indeterminado
não coaduna com os mandamentos constitucionais ante o desrespeito à proporcionalidade, à
razoabilidade.
Por conseguinte, insta-se salientar que a ausência de especificação quanto ao
tempo de fechamento dos estabelecimentos fere frontalmente o princípio da eficiência, bem
como o direito fundamental à liberdade do proprietário.
Nessa toada, afirma Marçal Justen Filho:
A satisfação do princípio da eficácia administrativa pressupõe uma
avaliação permanente das finalidades a serem atingidas, das
necessidades concretas existentes, dos recursos públicos econômicos
e não econômicos disponíveis e das soluções técnico-científicas
aplicáveis (Curso de Direito Administrativo: 13. ed. São Paulo:
Thomson Reuters, 2018. p. 109).
A jurisprudência complementa o defendido pelo doutrinador:
A atuação da Administração Pública deve seguir os parâmetros da
razoabilidade e da proporcionalidade, que censuram o ato
administrativo que não guarde uma proporção adequada entre os meios
que emprega e o fim que a lei almeja alcançar (REsp 728.999/PR, 1ª
T., rel. Min. Luiz Fux, julgado em 12/09/2006, DJ 26/10/2006).
No que tange à proporcionalidade, cabe destacar que, pela doutrina e
jurisprudência, está sedimentada a concepção do dever de proporcionalidade como sendo um
parâmetro de valoração de atos, para aferir se eles estão informados segundo determinados
preceitos superiores inerentes ao todo do ordenamento jurídico.
No que tange à estrutura, a doutrina endossa uma tríplice caracterização do
postulado da proporcionalidade, apregoando a necessidade dos seguintes exames: (1)2
adequação Geeignetheit ( ) que, ao enfocar o aspecto interno, analisa a relação meio e fim,
exigindo que as medidas adotadas mostrem-se aptas a atingir os objetivos pretendidos (o
meio promove o fim?); (2) ( ) que, ao dizer com uma análise3 necessidade Notwendigkeit
2 ÁVILA, 1999, p. 172, ÁVILA, 2006, p. 146-147 e 149.
3 Salienta Humberto Ávila que a adequação do meio pode ser avaliada por meio do aspecto quantitativo
(promover menos, igualmente ou mais o fim), qualitativo (promover pior, igualmente ou pior o fim) ou
probabilístico (promover com menor, igual ou maior certeza o fim), não tendo o agente que escolher sempre o
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externa do ato, impõe a verificação da inexistência de meio menos gravoso aos direitos dos
sujeitos envolvidos para a efetivação dos fins visados (dentre os meios igualmente
apropriados à promoção do fim, não há outro menos restritivo aos direitos fundamentais
afetados?);4 (3) ( ),queproporcionalidade em sentido estrito Zumutbarkeit oder Angemessen
importa na ponderação entre o ônus imposto e o benefício trazido, para constatar se é
justificável a interferência na esfera dos direitos dos indivíduos ou se há restrição excessiva
aos direitos envolvidos; tratando-se, assim, da verificação do custo-benefício da medida, com
a ponderação entre os “danos” causados e os resultados a serem obtidos (as vantagens
trazidas pela promoção do fim correspondem ou superam as desvantagens provocadas pela
adoção do meio?).5
Nessa toada, verifica-se, ao analisar o crivo tripartite do postulado, que o
Decreto Municipal é desproporcional, pois, ainda que a medida promova o bem de maneira
indireta, a previsão de sanção por tempo indeterminado demonstra-se ao passodesnecessária,
que há meios menos restritivos apropriados para a garantia do fim desejado (proteção da
saúde pública), e , posto que o resultado da equação “custo-benefício”, ausente de ponderação
no presente caso, da restrição do bem jurídico tutelado não demonstra-se positiva, uma vez
que o Direito ao exercício laborativo é suprimido de modo extremamente arbitrário,
configurando um verdadeiro excesso do poder público.
De outra banda, ao analisar os diversos princípios vitais para a garantia da
ordem pública, depara-se com o princípio da razoabilidade, o qual é definido por Antonio
José Calhau de Resende da seguinte forma:
“A razoabilidade é um conceito jurídico indeterminado, elástico e
variável no tempo e no espaço. Consiste em agir com bom senso,
prudência, moderação, tomar atitudes adequadas e coerentes, levando-
se em conta a relação de proporcionalidade entre os meios empregados
meio mais intenso, melhor e mais seguro, mas sim o meio que efetivamente promova o fim. Ademais, a relação
de adequação deve ser avaliada diferentemente no plano geral (legal) e particular. Em se tratando de normas
gerais, a medida será adequada se, no momento da escolha (juízo prévio, e não posterior), servir abstrata e
geralmente de instrumento para a promoção do fim. Em se tratando de atos meramente individuais, a medida
será adequada se, no momento da escolha, servir concreta e individualmente de instrumento para a promoção do
fim. Além disso, quanto à intensidade do controle pela proporcionalidade, deve haver uma demonstração
objetiva, evidente e fundamentada que permita a declaração da invalidade do ato (ÁVILA, 2006, p. 153-158 e
169).
4 O exame da necessidade envolve duas etapas de investigação: exame da igualdade de adequação dos meios e
exame do meio menos restritivo (ÁVILA, 2006, p. 158).
5 ÁVILA, 2006, p. 160. Afirma o Ministro Eros Roberto Grau que dentre as suas convicções está a de que “a
interpretação é a interpretação/aplicação dos textos e dos fatos e de que a ponderação é um momento no
interior da interpretação/aplicação do direito” (ÁVILA, 2006, p. 18).
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e a finalidade a ser alcançada, bem como as circunstâncias que
envolvem a prática do ato”6
Neste prisma, constata-se que a administração pública, ao exercer suas
funções, deve primar pela razoabilidade de seus atos a fim de legitimar as suas condutas,
fazendo com que o princípio seja utilizado como vetor para justificar a emanação e o grau de
intervenção administrativa imposto pela esfera administrativa ao destinatário, como bem
assevera José Roberto Oliveira Pimenta. 7
Ainda, em relação ao princípio da razoabilidade, o constitucionalista e
Ministro do STF, Luiz Roberto Barroso, aduz: 
“O Princípio da razoabilidade é um parâmetro de valoração dos atos do
Poder Público para aferir se eles estão informados pelo valor superior
inerente a todo o ordenamento jurídico: a justiça. Sendo mais fácil de
ser sentido do que conceituado, o princípio se dilui em um conjunto de
proposições que não o libertam de uma dimensão excessivamente
subjetiva. É razoável o que seja conforme a razão, supondo equilíbrio,
moderação e harmonia; o que não seja arbitrário e caprichoso; o que
corresponda ao senso comum, aos valores vigentes em dado momento
ou lugar.”(BARROSO, Luís Roberto, 1988).
Dessa forma, ao analisar os elementos trazidos pela doutrina sobre o conteúdo
jurídico da razoabilidade, torna-se facilmente assimilável, no caso concreto, a inobservância
da razoabilidade cristalizada no Decreto Municipal, posto que impõe uma restrição arbitrária
ao exercício regular do direito do postulante ferindo, consequentemente, o núcleo essencial
do Direito Fundamental ao exercício laborativo, sendo esse construído sob a égide do
princípio da dignidade da pessoa Humana.
A garantia de proteção do dos direitos fundamentais apontanúcleo essencial
para a parcela do conteúdo de um direito sem a qual ele perde a sua mínima eficácia,
deixando, com isso, de ser reconhecível como um direito fundamental.
Ademais, registra-se que uma intervenção, como a ocorrida no caso concreto,
de extrema restrição exige que o diploma legal que a sustente tenha uma carga procedimental
rigorosa e o devido adequado, caso contrário, estar-se-ia invertendo astatus jurídico
hierarquia constitucional e legitimando a primazia infraconstitucional sobre a constituição.
6RESENDE, Antonio José Calhau. O princípio da Razoabilidade dos Atos do Poder Público. Revista do
Legislativo. Abril, 2009. 
7OLIVEIRA, José Roberto Pimenta. Os Princípios da Razoabilidade e da Proporcionalidade no Direito
Administrativo Brasileiro. 1ª Ed., São Paulo. Malheiros Editores, 2006, p. 473. 
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Outrossim, ressalta-se que o Decreto municipal está em desacordo com o
mandamento do artigo 37, da Constituição Federal -Eficiência- e do artigo 22, §1º, do Caput, 8
Decreto-Lei 4.657/42 (LINDB)- Adequabilidade do ato com as circunstâncias do caso
concreto.9 
Isso Posto, uma vez declarada incidentalmente a inconstitucionalidade do
Decreto Municipal, requer a procedência da ação para que seja determinado a desconstituição
da interdição do estabelecimento de João.
B) Mérito: Da não ocorrência de descumprimento
Demonstra-se oportuno evidenciar que – ainda que a sanção proferida pelo
ente municipal ao estabelecimento comercial do autor esteja eivado de ilegalidade, uma vez
que essa foi aplicada com base em um ato normativo municipal que encontra-se em
desacordo com os ditames constitucionais – o estabelecimento cumpriu os protocolos
adequadamente os protocolos sanitários, para garantir a segurança de clientes e funcionários. 
Reitera-se, por oportuno, que as leis e as normas aplicadas devem estar em
consonância com a realidade social, de forma que parece-nos insociável, se não utópico,
exigir a distância estabelecida pelo supracitado decreto entre membros de uma mesma
família, durante uma refeição em um restaurante, logo, não ocorreu a violação do bem
jurídico tutelado (saúde coletiva), posto que não ocorreu o contato entre os “grupos familiares
distintos”.
Isso significa dizer, em síntese, não ocorreu, no caso em tela, a subsunção
entre a conduta típica prevista no Decreto Municipal com a ação realizada pelo dono do
estabelecimento comercial.
8 “Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência e, também, ao seguinte:...”
9 “Art. 22. Na interpretação de normas sobregestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades
reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados.§
1º Em decisão sobre regularidade de conduta ou validade de ato, contrato, ajuste, processo ou norma
administrativa, serão consideradas as circunstâncias práticas que houverem imposto, limitado ou condicionado a
ação do agente.”
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III. Da tutela provisória
Primeiramente, cabe referir que é admissível o requerimento de antecipação de
tutela com o fundamento da demanda e havendo justificado receio de ineficácia do
provimento final, ou seja, desde que a parte demonstre a probabilidade do direito alegado,
“fumus boni iuris”, e o perigo da demora, “periculum in mora”, com fulcro no Código de
Processo Civil - vide art. 300 do CPC. 
No caso em comento, todos os requisitos exigidos pela lei processual para o
deferimento da tutela antecipada encontram-se reunidos. 
Quanto à probabilidade do direito, o tema já foi exaustivamente tratado, de
forma que encontra-se suficientemente demonstrado a ausência de óbice à abertura do
estabelecimento comercial do autor. 
O perigo da demora também resta demonstrado, uma vez que JOÃO, os
funcionários do “Cova da Mulita” e suas respectivas famílias dependem do funcionamento do
restaurante para disporem de condições mínimas de dignidade ao fim do mês em um
momento atípico e de grande instabilidade econômica, nesse sentido, demonstra-se a
dependência financeira dos funcionários por intermédio de declarações escritas e demais
documentos anexados. 
Diante do exposto, ante a presença dos requisitos necessários para
concessão da tutela em caráter provisório, requer-se a concessão de medida liminar,
determinando a reabertura do Restaurante “Cova da Mulita”. 
IV. Dos pedidos
Diante do exposto, requer-se:
a) O recebimento desta Ação Ordinária com controle incidental de constitucionalidade,
com a juntada dos documentos que a instruem;
b) A realização da intimação do representante judicial do município, na figura da
Procuradoria-Geral do Município de Porto Alegre, conforme determinação legal; 
c) Em sede de tutela provisória, determine-se ao requerido a autorizar a reabertura do
estabelecimento com a consequente expedição de ofício(s) à Polícia Militar, Polícia
Civil, Guarda Municipal, Escritório de Fiscalização, Conselho Municipal de Saúde,
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Vigilância Sanitária Municipal, notificando-os da decisão liminar proferida, para que
fiscalizem seu cumprimento, favorecendo a abertura do estabelecimento considerado
essencial deste Município;
d) Determine-se a suspensão da eficácia do artigo x do Decreto Municipal nº xxx, ou,
alternativamente, que se determine ao requerido a obrigação de fazer consistente em
anular o citado dispositivo legal;
e) Determine-se ao requerido a obrigação de não fazer consistente em não interditar o
estabelecimento comercial, considerado essencial, em conformidade com o sistema de
distanciamento controlado do decreto nº X, e alterações subsequentes, até o novo
decreto do governador do Estado do Rio Grande Do Sul ou norma federal disponha o
contrário;
f) A produção de todas as provas em direito admitidas, especialmente documental e
testemunhal;
g) Ao final, a integral procedência desta ação ordinária, para tornar definitivas as
medidas pleiteadas em caráter antecipatório, condenando-se o município requerido,
em, caráter definitivo, aos pedidos constantes no item “b”, supra;
h) Seja o município de porto alegre condenado aos ônus da sucumbência.
Valor da causa: atribui-se o valor de alçada. 
Nesses termos, pede e espera o deferimento.
Porto Alegre, 13 de agosto de 2020. 
Advogado
OAB/XX de nº XXX.